CBb, 07-09-2023, nr. 21/1193, 22/1049, 22/2531 en 23/182

Deze conclusie wordt genomen in vier zaken, waarin de betrokken ondernemingen de bezwaren- of beroepstermijn tegen een voor hen negatief subsidiebesluit hebben overschreden en waarin deze overschrijding volgens de huidige strenge rechtspraak van de hoogste bestuursrechters waarschijnlijk niet verschoonbaar of verontschuldigbaar is op grond van artikel 6:11 Awb. Dit heeft als gevolg dat het bezwaar of beroep niet-ontvankelijk is. In zijn conclusieverzoek werpt de president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: College of CBb) de vraag op of er reden is dat bezwareninstanties en rechters bij de handhaving van bezwaar- en beroepstermijnen in bepaalde gevallen een minder strikte koers gaan varen.

In deze conclusie wordt betoogd dat die reden er inderdaad is. Daartoe zou het College in de eerste plaats moeten bepalen dat de rechters de ambtshalve toetsing van overschrijdingen van termijnen in de eigen instantie in de toekomst achterwege laten en overschrijdingen alleen nog afstraffen als een andere partij daaromtrent een grond heeft aangevoerd. Verder moeten de rechters en bezwareninstanties de mogelijkheid om binnen de bezwaren- of beroepstermijn pro forma een bezwaar of (hoger) beroep op nader aan te voeren gronden te maken, vermelden in de wettelijk verplichte rechtsmiddelvoorlichting.

Verder moeten bezwareninstanties en rechters in tweepartijenverhoudingen artikel 6:11 Awb, inzake de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen, ruimer toepassen. Die verruiming betreft rechtsmiddelen ingesteld door individuele burgers en kleine bedrijven. Daarvoor heeft in de eerste plaats te gelden dat een beperkte overschrijding van de bezwaar- of beroepstermijn van minder dan één week generiek verschoonbaar is. Dit, omdat alle burgers te maken kunnen hebben met een beperkt doenvermogen en voor allen dus moet gelden dat zo’n beperkte overschrijding geen heel ingrijpende consequenties zou moeten hebben. In de tweede plaats mag een beroep op verschoonbaarheid wegens beperkt doenvermogen als gevolg van ziekte en andere ernstige persoonlijke problematiek niet worden afgewezen, omdat betrokkene niet direct een derde als gemachtigde heeft ingeschakeld of met de stelling dat het instellen van rechtsmiddel niet veel moeite kost, omdat volstaan kan worden met een summier of pro forma bezwaar- of beroepschrift. In de derde plaats moet niet alleen psychisch onvermogen, ernstige ziekte of ongeval van de indiener of diens naasten, reden kunnen zijn voor een verschoonbare overschrijding, maar ook overbelasting of stress als gevolg van externe gebeurtenissen, zoals een aardbeving, watersnood of brand.

Als de burger zich laat vertegenwoordigen door een professionele rechtshulpverlener of een andere deskundige adviseur, komt het procesrechtelijke handelen van deze persoon, en dus ook een eventuele termijnoverschrijding, voor rekening van de burger die de persoon heeft ingeschakeld. Wel zouden bezwareninstanties en rechters ernstige ziekte van zo’n gemachtigde of andere ingrijpende gebeurtenissen die zich op een laat moment in de procedure manifesteren, vaker als grond voor verschoonbaarheid moeten aanmerken. Dat geldt voor rechtshulpverleners en adviseurs die werkzaam zijn als eenmansbedrijf of bij een klein kantoor, maar onder omstandigheden ook voor medewerkers van een groot kantoor.

Verder stelt de voorzitter nog twee samenhangende vragen. Over de eerste vraag wordt betoogd dat belanghebbenden die geen rechtsmiddel hebben aangewend tegen een besluit, omdat zij met dat besluit niet bekend waren of konden zijn, op grond van artikel 6:11 Awb, alsnog een termijn van zes weken voor het maken van bezwaar of beroep moet worden gegund, nadat zij van het besluit hebben kunnen kennisnemen. Deze regel geldt zowel in twee- als in drie- of meerpartijengeschillen.

Over de tweede vraag wordt gesteld dat een bestuursorgaan verplicht is om een te laat gemaakt – en dus niet-ontvankelijk – bezwaar ambtshalve op te vatten als een verzoek tot heroverweging van het daardoor in rechte onaantastbaar geworden besluit. Dat verzoek tot heroverweging moet worden afgewezen als de belangen van derden zich tegen honorering verzetten. Het verzoek moet worden toegewezen als nieuwe feiten en omstandigheden daartoe nopen of als het besluit onmiskenbaar onjuist is en de weigering om het te heroverwegen daarom evident onredelijk. Als belangen van derden zich niet tegen heroverweging verzetten, is het bestuursorgaan bevoegd om het besluit te heroverwegen maar niet verplicht. Van deze bevoegdheid zouden bestuursorganen vaker gebruik kunnen maken, waarbij het fiscale ambtshalve-verminderingsbeleid inspiratie kan bieden.

A. Zaaknummer 21/1193 – [naam 1] B.V. / minister EZK

Verzet tegen uitspraak van het College waarbij beroep tegen niet-ontvankelijkverklaring in bezwaar ongegrond is verklaard.

Bestuurlijke fase

[naam 1] B.V. (hierna: [naam 1] ) is actief in de passagiersvaart in [plaats 1] . Het bedrijf heeft als enige aandeelhouder [naam 5] B.V.. [naam 5] B.V. heeft op haar beurt twee aandeelhouders, beide voor 50% van de aandelen, [naam 6] B.V. (waarvan [naam 7] voor 100% aandeelhouder is) en [naam 8] B.V. (hierna: [naam 8] ). [naam 7] is ook bestuurder bij [naam 1] .

De passagiersvaart is door de Covid-pandemie zwaar getroffen. Vanaf begin oktober 2020 moest [naam 1] zijn vaartuigen helemaal uit de vaart nemen. Op 26 november 2020 heeft het bedrijf voor het kwartaal 2020 Q4 een aanvraag ingediend om in aanmerking te komen voor subsidie op grond van Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19 (hierna TVL). Op 16 december 2020 heeft de minister hierop een positieve beslissing genomen en een voorschot van € 33.682,88 aan [naam 1] verstrekt.

Op 28 april 2021 heeft [naam 7] , als bestuurder van [naam 1] , een aanvraag ingediend tot vaststelling van de subsidie voor kwartaal 2020 Q4. 10 juni 2021 kreeg het bedrijf het bericht dat er beschikkingen waren genomen op zijn aanvragen. Omdat [naam 1] geen omzet had gegenereerd, ging [naam 7] ervan uit dat de tegemoetkomingen waren toegekend. Dit heeft hij gecontroleerd voor Q2 en Q3 2021. Hij heeft de beschikking voor Q4 2020 niet meer geopend, omdat hij geen reden had om aan te nemen dat deze anders zou luiden dan de beschikkingen voor Q2 en Q3. In het besluit van 10 juni 2021 voor Q4 2020 heeft de minister de subsidie echter vastgesteld op € 0,- en heeft hij het voorschot teruggevorderd.

Aangezien de aanvragen over 2021 het bedrag van € 100.000,- overschreden, waarvoor een accountantsrapport nodig is, heeft [naam 7] bijstand verzocht van registeraccountants. Deze wezen hem op 17 augustus 2021 erop dat de aanvraag voor Q4 2020 niet was toegekend. Op diezelfde dag heeft [naam 1] tegen het besluit bezwaar gemaakt. Op 15 september 2021 heeft de minister het bezwaar van [naam 1] niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift buiten de bezwaartermijn, die afliep op 22 juli 2021, was ontvangen.

Beroep en verzet

Tegen het besluit op bezwaar heeft [naam 1] tijdig beroep ingesteld bij het College. Volgens [naam 1] kan haar in de gegeven omstandigheden geen verwijt worden gemaakt dat zij aanvankelijk geen kennis heeft gekomen van de vaststellingsbeschikking voor kwartaal Q4. Zij heeft vervolgens, nadat zij alsnog kennis kreeg van deze afwijzing, zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk is alsnog bezwaar gemaakt. Daarom moet de overschrijding verschoonbaar worden geacht. In verweer stelt de minister zich op het standpunt dat TVL Q4 2020, Q2 en Q3 2021 verschillende perioden zijn en dat voor elke periode andere regels gelden. Aan besluiten tot verlening van een subsidie voor Q2 en Q3 2021 kan [naam 1] geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen voor de inhoud van een besluit tot vaststelling van Q4 2020. In lijn met dit verweer heeft het College bij uitspraak van 17 mei 2022, met toepassing van 8:54 Awb het beroep (kennelijk) ongegrond verklaard.

Op 29 juni 2022 heeft [naam 1] verzet gedaan tegen de uitspraak van het College, een verzet waarvan de gronden op 2 augustus 2022 zijn aangevuld. In verzet voert zij onder meer aan dat het begrip ‘verschoonbare termijnoverschrijding’ als bedoeld in art. 6:11 Awb, in het licht van recente inzichten ruimhartiger zou moeten worden ingevuld. Daartoe verwijst zij naar de opvatting van minister van Rechtsbescherming Weerwind, die voorstander is van een meer ruimhartige invulling en naar een uitspraak van de rechtbank Limburg, waarin art. 6:11 Awb vanwege het gebrekkig doenvermogen van veel burgers en de roep om een responsieve overheid al ruimhartiger is toegepast.1.Daaraan voegt [naam 1] toe dat het enige belang dat gediend is met de strikte hantering van termijnen, het voorkomen van extra belasting van de overheid, niet kan opwegen tegen het belang van het bieden van ruimhartige rechtsbescherming. Daarbij acht zij van belang dat er in de zaak geen belangen van derden in het geding zijn en [naam 1] ten tijde van de indiening van bezwaar geen beroepsmatige rechtsbijstand had.

B. Zaaknummer 22/1049 – [naam 2] B.V. / minister EZK

Verzet tegen uitspraak College waarbij beroep tegen niet-ontvankelijkverklaring in bezwaar ongegrond is verklaard.

Bestuurlijke fase

Op 16 februari 2021 heeft [naam 2] B.V. (hierna: [naam 2] ) een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de TVL Q1 2021. Op 1 maart 2021 heeft de minister een positieve beslissing op de aanvraag genomen en een voorschot van € 72.000,- aan [naam 2] uitgekeerd. Op 1 mei 2021 heeft de minister het subsidiepercentage verhoogd en aan [naam 2] een extra voorschot van € 21.464,92 uitgekeerd. Op 5 januari 2022 heeft de minister de subsidie vastgesteld op € 45.514,10,- en het te veel ontvangen voorschot teruggevorderd.

Op 21 maart 2022 heeft [naam 2] tegen het vaststellingsbesluit bezwaar gemaakt. Op 30 mei 2022 heeft de minister het bezwaar van [naam 2] niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift buiten de bezwaartermijn, die op 16 februari 2022 eindigde, is ontvangen.

Beroep en verzet

Tegen het besluit op bezwaar heeft [naam 2] tijdig beroep ingesteld bij het College. Primair voert [naam 2] aan dat het bezwaar niet te laat is ingediend. Volgens haar heeft zij geen e-mailnotificatie gehad dat er een beschikking klaar stond in het online portal van de RVO. Omdat zij ook geen fysieke versie van de beschikking per post heeft ontvangen, is het besluit niet op de juiste wijze bekendgemaakt en is de bezwaartermijn niet gaan lopen.

Als de termijn wel is gaan lopen en er dus sprake is van een termijnoverschrijding, is deze volgens [naam 2] verschoonbaar. Daartoe voert ze aan dat de toegang tot de rechter een zwaarwegend belang is, temeer omdat zij als gevolg van de niet-ontvankelijkverklaring van haar bezwaar een aanzienlijk bedrag aan voorschotten moet terugbetalen. De staatssecretaris wordt daarentegen niet in zijn belang geschaad door een verschoonbare overschrijding en belangen van derden-belanghebbenden zijn evenmin bij de zaak betrokken.

In zijn verweerschrift van 14 september 2022 stelt de minister dat [naam 2] op het aanvraagformulier dat hij op 16 februari 2021 heeft ondertekend en ingediend, de stelling “Ik ontvang alleen digitaal bericht over deze aanvraag” met “Ja” heeft beantwoord. [naam 2] heeft dus bewust ingestemd met verdere digitale correspondentie. Het besluit is bekendgemaakt door dit in de digitale omgeving te plaatsen. Bij wijze van service heeft de minister op 5 januari 2022 wel degelijk een notificatiemail naar [naam 2] gestuurd. Aldus is het besluit op de juiste wijze bekendgemaakt.

De door [naam 2] aangedragen redenen vormen volgens de minister geen grond om de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Het ligt op de weg van [naam 2] om lopende termijnen te bewaken en daartoe de nodige maatregelen te treffen. Er is verder geen reden om aan te nemen dat [naam 2] in zodanige omstandigheden verkeerde dat hij niet op tijd bezwaar had kunnen maken.

Op 14 februari 2023 heeft het College, in lijn met het verweer van de minister, met toepassing van 8:54 Awb, het beroep (kennelijk) ongegrond verklaard.

Op 27 maart 2023 heeft [naam 2] verzet gedaan tegen de uitspraak van het College. In verzet stelt zij opnieuw dat de minister de termijnoverschrijding verschoonbaar had moeten achten vanwege haar zwaarwegend belang op toegang tot de rechter, het aanzienlijke financiële bedrag dat zij nu moet terugbetalen en omdat belangen van derden-belanghebbenden niet in de zaak betrokken zijn. Verder bedraagt de termijnoverschrijding slecht enkele weken en is deze dus verwaarloosbaar. Ten slotte wijst [naam 2] op de zorgen en stress als gevolg van eerst de Covid-pandemie en vervolgens de watersnoodramp waarmee [plaats 2] - en ook [naam 2] - te maken had in de zomer van 2021. Door die ramp en de herstelwerkzaamheden die ook in 2022 nog werden uitgevoerd, had [naam 2] wat anders aan haar hoofd en heeft zij de e-mailnotificatie helaas over het hoofd gezien.

C. Zaaknummer 22/2531 – [naam 3] B.V. / minister EZK

Verzet tegen uitspraak College waarbij beroep niet-ontvankelijk is verklaard.

Bestuurlijke fase

Op 1 augustus 2021 heeft [naam 3] B.V. (hierna: [naam 3] ) een aanvraag ingediend voor de verlening van subsidie op grond van de TVL Q2 2021. Deze subsidie is op 2 augustus 2021 door de minister verleend. Op 3 februari 2022 heeft [naam 3] een vaststellingsaanvraag ingediend. Op 17 mei 2022 heeft de minister de subsidie vastgesteld op € 0,- en heeft hij het bedrijf verzocht om het al ontvangen voorschotbedrag terug te betalen. Tegen dit besluit heeft [naam 3] op 13 juni 2022 bezwaar gemaakt. Op 21 september 2022 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.

Beroep

Tegen het besluit op bezwaar heeft [naam 3] beroep ingesteld. Dat beroep is door het College ontvangen op 15 november 2022 in een op 11 november 2022 aangetekend verzonden envelop. Omdat de laatste dag van de beroepstermijn viel op 2 november 2022, is het beroepschrift te laat ingediend.

[naam 3] voert als redenen voor het te laat indienen van het beroepschrift aan dat zij zich eerst tot de branchevereniging waarvan zij lid is heeft gewend voor advies alvorens beroep in te stellen. Het is [naam 3] echter onmogelijk gebleken om tijdig het benodigde advies te krijgen. Ook voor de accountancy – en dus ook voor [naam 9] , het kantoor van gemachtigde – blijken de termijnen vanwege enerzijds de toename van werkzaamheden als gevolg van de NOW- en TVL-regelingen en anderzijds de huidige arbeidsmarkt in alle redelijkheid te kort te zijn om tijdig beroep in te stellen. Indien ondernemers aan eenzelfde termijn gebonden zijn als het RVO – dat zelf een termijn van 14 weken mag hanteren – zou dit voor velen recht doen aan het doel van de regelingen. Hoewel onderhavige termijnoverschrijding in het licht van de vaste rechtspraak niet verschoonbaar lijkt te zijn, is zij dit wel uit het oogpunt van de menselijke maat.

Bij uitspraak van 21 februari 2023 heeft het College het beroep van appellante kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat het beroepschrift buiten de beroepstermijn is ontvangen. Daarbij wijst het College erop dat de beroepstermijn van zes weken dwingend in de wet is geregeld. Een te laat ingediend beroepschrift is volgens de wettelijke regels alleen ontvankelijk als sprake is van omstandigheden die de termijnoverschrijding verschoonbaar maken. In dit geval is volgens het College niet gebleken van dergelijke omstandigheden. Onder het besluit stond duidelijk vermeld dat daartegen binnen zes weken beroep kon worden ingesteld. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van degene die een besluit ontvangt waartegen beroep kan worden ingesteld om de termijn daarvoor goed in de gaten te (laten) houden en zo nodig, bijvoorbeeld in geval van drukte, bij inwinnen van advies of vakantie, maatregelen te (laten) treffen om te voorkomen dat deze termijn niet wordt gehaald. Daarnaast is het College niet gebleken dat de gemachtigde van [naam 3] in de onmogelijkheid verkeerde om tijdig, eventueel op nader aan te voeren gronden (pro forma), een beroepschrift in te (laten) dienen.

Daaraan voegt het College toe dat de omstandigheid dat de termijnoverschrijding gering is volgens vaste rechtspraak niet kan leiden tot het oordeel dat de termijnoverschrijding niet kan worden tegengeworpen. Aan de strikte toepassing van de termijnen mag worden vastgehouden. Dat een besluit ingrijpend van aard is dan wel grote financiële gevolgen heeft, kan volgens het College evenmin een rol spelen bij de uitoefening van de bevoegdheid tot niet-ontvankelijkverklaring.2.

Verzet

Op 31 maart 2023 heeft [naam 3] verzet gedaan tegen de uitspraak van het College. In het verzetschrift voert het bedrijf aan dat de afhandeling van de TVL- en NOW-aanvragen naast de reguliere werkzaamheden tijdens de coronapandemie een enorme druk heeft gelegd op de accountancy in een tijd van grote personeelsschaarste. Om die reden zijn alle deadlines voor de NOW-aanvragen één of meerder keren naar achteren geschoven. Juist bij de afhandeling van de administratieve toekenning van de TVL zou dit in het oog moeten worden gehouden en zouden ruimere termijnen moeten worden aangehouden.

D. Zaaknummer 23/182 – [naam 4] B.V. / minister EZK

Beroep op College tegen ongegrondverklaring in bezwaar.

Bestuurlijke fase

[naam 4] B.V. (hierna: [naam 4] ) is een onderneming actief in de evenementenbranche. Op 2 maart 2022 heeft [naam 4] een aanvraag ingediend voor de verlening van subsidie voor de Tijdelijke regeling aanvullende subsidies evenementen COVID-19 (hierna: de Regeling). Op 30 juni 2022 is de aanvraag door de minister afgewezen. Hiertegen heeft [naam 4] op 20 juli 2022 bezwaar gemaakt. Op 8 november 2022 heeft de minister het bezwaar van [naam 4] ongegrond verklaard.

Beroep

De beroepstermijn tegen dit besluit liep af op 20 december 2022. Op 21 december 2022 is het beroepschrift (digitaal) om 00:23 bij het College ingediend. Als reden voor het te laat indienen van het beroep heeft [naam 4] gewezen op de problemen die zij heeft ondervonden bij het inloggen met DigiD op de site van het College. [naam 4] heeft ruim een uur geprobeerd in te loggen en heeft laat in de avond zelfs een IT specialist ingeschakeld om het bedrijf te helpen. Met hulp van deze specialist is het uiteindelijke gelukt om in te loggen, helaas 23 minuten na afloop van de beroepstermijn. [naam 4] is van mening dat deze geringe termijnoverschrijding gezien de digitale problemen verschoonbaar is.

De minister heeft de op de zaak hebbende betrokken stukken nog niet opgestuurd en geen verweerschrift ingediend. Hierom is wel al verzocht door het College.

De hiervoor vermelde zaken zijn op 13 juli 2023 ter zitting van het College behandeld door een grote kamer als bedoeld in artikel 8:10, vierde lid, Awb, waarin zitting hadden T.G.M. Simons (voorzitter), R.W.L. Koopmans, W. den Ouden, B.J. van Ettekoven en H.G. Rottier.

Ter zitting waren als opposant of appellant in de diverse zaken aanwezig [naam 1] , vertegenwoordigd door [naam 10] en [naam 11] (21/1193), [naam 2] , vertegenwoordigd door [naam 12] (22/1049), [naam 3] , vertegenwoordigd door [naam 13] (22/2531), en [naam 4] , vertegenwoordigd door [naam 14] , als waarnemer voor [naam 15] (23/182). Als verweerder was ter zitting aanwezig de Minister van Economische Zaken en Klimaat, vertegenwoordigd door E. Slot en M.J.H. van der Burgt. Ten slotte was ik in mijn hoedanigheid als Raadsheer Advocaat-Generaal ter zitting aanwezig en heb ik aan partijen vragen kunnen stellen.

Op 5 juni 2023 heeft de president van het CBb mij verzocht om in de vier hiervoor vermelde zaken een conclusie, als bedoeld in artikel 8:12a Awb, te nemen. Aanleiding voor het verzoek is dat bij het College een groot aantal zaken in behandeling is over de toepassing van de TVL, waarin het bevoegde bestuursorgaan (de minister van Economische Zaken en Klimaat, feitelijk de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland) het bezwaarschrift niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens overschrijding van de bezwaartermijn. Het beroep is dan daartegen gericht. In een geringer deel van die zaken moet het College beoordelen of het beroep wegens overschrijding van de beroepstermijn niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Vervolgens legt de president mij een hoofdvraag en twee samenhangende vragen voor.

De algemene hoofdvraag en toelichting luiden als volgt:

‘In welke (categorieën of groepen van) gevallen behoort door het bestuursorgaan onderscheidenlijk de bestuursrechter te worden geconcludeerd tot verschoonbaarheid (verontschuldigbaarheid) van een vastgestelde overschrijding van de bezwaar- of beroepstermijn en welke nationale of internationale juridische normen en welke omstandigheden van feitelijke aard zouden daarvoor bepalend moeten zijn?

Het verzoek heeft geen betrekking op de vaststelling van de termijnoverschrijding zelf. Niettemin zou bij de beantwoording van de vraagstelling relevant kunnen zijn dat volgens de vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechters bij die vaststelling de omvang van de termijnoverschrijding en de bij het bestreden besluit betrokken belangen van de indiener van het bezwaar-of beroepschrift geen rol (mogen) spelen. Eenvoudig gezegd: te laat is te laat.

Tot nu toe wordt in de rechtspraak van de hoogste bestuursrechters niet snel aangenomen dat een vastgestelde termijnoverschrijding verschoonbaar is. Op zich bestaan voor een betrekkelijk strikte benadering goede redenen. Hiermee wordt de rechtszekerheid gediend. Na het ongebruikt verstrijken van de termijn wordt een besluit immers onaantastbaar en staat in de rechtsorde vast wat rechtens is. Dat is te meer van belang bij besluiten waarbij veel belanghebbenden zijn betrokken en bij besluiten met een grote maatschappelijke betekenis. Een consequente toepassing bevordert ook de voorspelbaarheid en de consistentie van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming en doet verder recht aan het gelijkheidsbeginsel.

Achtergrond van de vraagstelling is de in het recente verleden opgekomen en sindsdien actuele en mede op wetenschappelijke inzichten gebaseerde discussie of in de rechtspraktijk - desondanks - niet te lichtvaardig het uitgangspunt wordt gehanteerd dat burgers over voldoende “doe-vermogen” beschikken om tijdig bezwaar te maken en beroep in te stellen (en om te voldoen aan de overige ontvankelijkheidsvoorwaarden). Die discussie lijkt mede ingegeven door de - normatieve - opvatting dat het doel van het bestuurs(proces)recht is om rechtsbescherming te bieden door materiële beslechting van geschillen en dat “procederen over procederen” zoveel mogelijk moet worden voorkomen. Dit roept de vraag op of en zo ja wanneer een ruimhartiger benadering door bestuursorganen en bestuursrechters aangewezen is. Daarbij zou ook betekenis kunnen worden toegekend aan het gegeven dat de wetgever, althans de regering, dat als een wenselijke ontwikkeling lijkt te zien.

Ik verzoek u bij de beantwoording in elk geval ook aandacht te besteden aan de vraag of het uitmaakt of bij het bestreden besluit de actuele dan wel potentiële - contraire - belangen van derden zijn betrokken. Daarbij doet zich de – lastige - kwestie voor dat de beoordeling van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding conceptueel (vooral) lijkt te zijn gerelateerd aan de indiener van het bezwaar- of beroepschrift, maar dat een eventuele verruiming van de verschoonbaarheid wel rechtstreekse gevolgen heeft voor de rechtszekerheid van derden (en van het bestuursorgaan). In verband met dat laatste komt de vraag op welke consequenties kunnen of moeten worden verbonden aan de aanwezigheid van zo’n belang en of daarbij dan de aard van het belang relevant is.

Ook verzoek ik u hierbij aandacht te besteden aan de vraag of het uitmaakt of een burger voorafgaand of gedurende de bezwaar- of beroepstermijn werd bijgestaan door een deskundige vertegenwoordiger of adviseur en in hoeverre fouten van een vertegenwoordiger of adviseur aan de indiener van het bezwaar- of beroepschrift mogen of moeten worden toegerekend.

Verder verzoek ik u aandacht te besteden aan de vraag welke onderzoeksplicht op het bestuursorgaan rust en welke stelplicht en bewijslast op de burger. Daarbij is van belang dat volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechters het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de bestuursrechter niet tot niet-ontvankelijkheid mag overgaan zonder de burger in de gelegenheid te hebben gesteld feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan zou kunnen of moeten worden geconcludeerd tot verschoonbaarheid van een vastgesteld termijnoverschrijding.’

De samenhangende vragen en toelichting luiden als volgt.

‘Ik verzoek u verder om de situatie te bespreken waarin een belanghebbende die niet met het nemen van een besluit bekend was of kon zijn, na het verstrijken van de termijn bezwaar maakt of beroep instelt.

Volgens de huidige (iets verruimde) rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak en het College is die belanghebbende in ieder geval niet verwijtbaar te laat als hij dat doet binnen twee weken nadat hij te weten is gekomen dat een besluit is genomen en kan afhankelijk van de omstandigheden van het geval ook een later gemaakt bezwaar of ingesteld beroep als niet verwijtbaar te laat worden aangemerkt. Welke omstandigheden rechtvaardigen de vaststelling dat een te laat gemaakt bezwaar of ingesteld beroep niet verwijtbaar te laat is? En is er aanleiding om deze rechtspraak verder te verruimen door ook in zo’n geval een termijn van zes weken aan te nemen? Maakt het daarbij uit dat bij het bestreden besluit de belangen van derden zijn betrokken?

Ik verzoek u tenslotte te bespreken of en zo ja onder welke omstandigheden het bestuursorgaan, ondanks dat het op grond van de wet verplicht is de tijdigheid van het bezwaar te beoordelen en bij een onverschoonbaar te laat bezwaar dit niet ontvankelijk te verklaren, gebruik zou mogen of moeten maken van de bevoegdheid om ambtshalve het eerdere besluit te heroverwegen.

In recente rechtspraak van het College is neergelegd dat het bestuursorgaan gehouden is om na te gaan of de bewoordingen van het bezwaarschrift aanleiding geven om daarin tevens een verzoek te lezen om terug te komen van het in bezwaar bestreden primaire besluit. Daarin is er ook op gewezen dat het bestuursorgaan, ondanks dat het op grond van de wet verplicht is de tijdigheid van het bezwaar te beoordelen en bij een onverschoonbaar te laat bezwaar dit niet-ontvankelijk te verklaren, wel bevoegd is om ambtshalve het eerder besluit te heroverwegen en daarover dan een afzonderlijk (primair) besluit te nemen. Deze rechtspraak biedt op zichzelf de mogelijkheid om de gevolgen van een te laat ingediend bezwaarschrift voor de indiener ervan te mitigeren. De vraag is dan wel onder welke omstandigheden het bestuursorgaan die bevoegdheid mag of moet inzetten of juist niet mag inzetten. Maakt het daarbij uit of bij het besluit de belangen van derden zijn betrokken? En is relevant of het eerdere besluit onmiskenbaar onjuist is?’

De door mij genomen conclusie geeft voorlichting aan het college, maar bindt het college niet (art. 8:12a, achtste lid, Awb).

3 .5 De conclusie is als volgt opgebouwd. Eerst bespreek ik in paragraaf 4 het hoe en waarom van bezwaar- en beroepstermijnen in het bestuursprocesrecht, alsmede (op hoofdlijnen) de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen naar geldend recht. Deze paragraaf beschrijft de status quo en schetst de achtergrond van de hoofdvraag van de president.

In paragraaf 5 besteed ik aandacht aan het normatieve kader van de toepassing van bezwaar- en beroepstermijnen, het recht op toegang tot rechter. Dit recht wordt in Nederland gegarandeerd door artikel 6 EVRM, het Unierecht en door artikel 17 Grondwet. In deze paragraaf ga ik na welke grenzen vanuit deze rechtsbronnen worden gesteld aan de beperking van de toegang tot de rechter door toepassing van fatale termijnen.

In paragraaf 6 ga ik in op de kritiek die de laatste jaren in de literatuur wordt gehoord op de toepassing van fatale beroepstermijnen in het algemeen en op de te strikte rechtspraak inzake de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen in het bijzonder. Bovendien maak ik melding van rechtspraak, waarin recentelijk een minder strikte lijn wordt gevolgd.

Vanaf paragraaf 7 worden de vragen van de president behandeld, eerst in paragraaf 7 de hoofdvraag (punt 3.2), en vervolgen in paragrafen 8 en 9 de twee samenhangende vragen (punt 3.3). Daarbij besteed ik ook aandacht aan de overwegingen bij die vragen.

Ten slotte merk ik op dat ik mijn suggestie en adviezen in de conclusie niet zal toepassen op de vier zaken waarin het conclusieverzoek speelt. Ik heb daarvan afgezien, omdat die concrete toepassing sterk afhankelijk is van de adviezen die de grote kamer zal overnemen. Bovendien heb ik niet altijd voldoende zicht op de feiten om de zaken te beoordelen in het licht van die adviezen en is het goed denkbaar dat partijen naar aanleiding ervan extra feiten zullen aanvoeren.

Volgens artikel 6:7 Awb bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken. Deze termijn is dwingendrechtelijk en fataal. Als de bezwaarmaker of appellant haar heeft overschreden, is het bezwaar of beroep in beginsel niet-ontvankelijk. Dat heeft als gevolg dat het bestreden besluit onaantastbaar is en bovendien in beginsel wordt geacht zowel materieel als procedureel rechtmatig te zijn, ook als het overduidelijk onrechtmatig is.

Voor het einde van de bezwaren- of beroepstermijn hoeft belanghebbende doorgaans nog geen volledig bezwaar- of beroepschrift in te dienen. Het stelsel van de Awb biedt namelijk de mogelijkheid dat hij voor het einde van die termijn bezwaar maakt of beroep instelt op nader aan te voeren gronden indient, een zogenoemd pro forma bezwaar- of beroepschrift. Op grond van artikel 6:6 Awb moet het bestuursorgaan of de rechter hem vervolgens een hersteltermijn bieden waarbinnen hij alsnog gronden kan inbrengen of aanvullen. De rechtbanken hanteren volgens artikel 2.4 van het Procesreglement 2021 een uniforme hersteltermijn van vier weken. In de Procesregeling van de appelcolleges ontbreekt een uniforme hersteltermijn.3.In bezwaar geldt evenmin een vaste termijn.

Artikel 6:11 Awb biedt een beperkte mogelijkheid om een te laat ingediend bezwaar- of beroepschrift toch ontvankelijk te achten, namelijk ‘als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest’. In dat geval kan de overschrijding door het bestuursorgaan of de bestuursrechter door de vingers worden gezien en is zij verschoonbaar of verontschuldigbaar. Hierna, in punt 4.4, ga ik kort in op de huidige nogal strikte rechtspraak van de bestuursrechters met betrekking tot artikel 6:11 Awb.

De strenge bepalingen over bezwaar- en beroepstermijnen en de strikte toepassing ervan worden gerechtvaardigd door het beginsel van rechtszekerheid. Dat is ook de opvatting van de wetgever, die in 1988 aan dit punt in de memorie van toelichting bij artikel 6:7 Awb overigens maar beperkte aandacht besteedde:4.

‘Bepalingen over termijnen voor het aanwenden van rechtsmiddelen zijn van groot belang voor de rechtszekerheid. Zowel aan het gebruik van een rechtsmiddel als aan het ongebruikt laten verstrijken van een beroepstermijn zijn belangrijke rechtsgevolgen verbonden. Zo hangt bij voorbeeld het rechtens onaantastbaar worden van een besluit daarmee samen.’

Ook volgens de literatuur is de ratio van fatale beroepstermijnen de rechtszekerheid. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de principiële opvatting van Schreuder-Vlasblom.5.Voor haar is essentieel dat bestuursrechtelijke procedures betrekking hebben op besluiten, dus op publiekrechtelijke rechtshandelingen die deel uitmaken van het positieve recht.

Daarom moet over het voortduren en verkrijgen van rechtskracht van die besluiten ‘voor alle rechtsgenoten zo snel en zoveel mogelijk zekerheid bestaan. Beroepstermijnen, na ongebruikte afloop waarvan het besluit niet meer via bezwaar of beroep kan worden aangetast, dienen de rechtszekerheid en zijn onmisbaar, zolang bestuursrechtelijke gedingen besluiten en niet slechts de rechtsverhouding tussen partijen tot object hebben.’

In deze visie is het rechtszekerheidsbelang van beroepstermijnen principieel, maar ook abstract en absoluut. Dat belang is gelegen in het feit dat bestuursrechtelijke procedures betrekking hebben op besluiten, die deel uitmaken van het positieve recht en waarover daarom zo snel zoveel mogelijk zekerheid moet bestaan. Of bij een besluit belangen van derden zijn betrokken of niet, maakt voor het rechtszekerheidsbelang niet uit. Ook in tweepartijengeschillen, waarin alleen het rechtszekerheidsbelang van het bestuursorgaan in het geding is, is het besluit immers onderdeel van het positieve recht.

Een vergelijkbaar absoluut standpunt over het rechtszekerheidsbelang ziet men ook in de oudere literatuur, bijvoorbeeld bij Van der Hoeven. Hij stelt het als volgt:6.

‘Een hoofdregel van besturen – en dus van het bestuursrecht – is dat onzekerheid omtrent de rechtsverhouding tussen overheid en de burger tot een zo kort mogelijke termijn moet worden beperkt, zowel om de regelmatige voortgang van het bestuur niet te verstoren, als om de rechtszekerheid van de wederpartij, en van derden-belanghebbenden te beschermen.’

In het conclusieverzoek van de president wordt het rechtszekerheidsbelang eveneens genoemd, maar wordt het wel genuanceerder benaderd. Zoals hiervoor aangegeven (par. 3.2), stelt hij dat met de strikte benadering van beroepstermijnen de rechtszekerheid wordt gediend, omdat na het ongebruikt verstrijken van de termijn een besluit onaantastbaar wordt en in de rechtsorde vaststaat wat rechtens is. Dat is - vervolgt hij - te meer van belang bij besluiten waarbij veel belanghebbenden zijn betrokken en bij besluiten met een grote maatschappelijke betekenis. Verder wijst hij erop dat een consequente toepassing van termijnen de voorspelbaarheid en de consistentie bevordert van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming en recht doet aan het gelijkheidsbeginsel.

De wettelijke bepalingen over de tijdigheid van een bezwaar- en beroepschrift zijn, als gezegd (punt 4.1), dwingend van aard. Sinds enkele jaren zijn zij echter niet meer van openbare orde. Dat heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB), zittend in een gemengde kamer met zijn eigen president, de president van het CBb en de voorzitter van de Afdeling, uitgemaakt in zijn uitspraak van 9 juli 2021.7.Het gevolg van de uitspraak, die ook door de belastingkamer van de Hoge Raad is gevolgd,8.is dat de bestuursrechters niet langer ambtshalve de tijdigheid van een rechtsmiddel in de voorafgaande fase moeten beoordelen.

Ter toelichting stelt de CRvB dat voor het aanmerken van een bepaling als van openbare orde is vereist dat de ratio van de bepaling vergt dat een schending daarvan met het oog op het algemeen belang, ongeacht of een partij zich op die schending hebben beroepen, niet zonder gevolg behoort te blijven. De wettelijke bepalingen over bezwaar- en beroepstermijnen voldoen niet aan deze eis, omdat zij de rechtszekerheid van de bij besluit betrokkenen beschermen (bestuursorgaan, de belanghebbende tot wie het besluit is gericht en eventuele belanghebbende derden), en deze het ten onrechte door de vingers zien van een termijnoverschrijding in bezwaar of eerste aanleg in de volgende rechterlijke fase zelf aan de orde kunnen stellen. Op die manier wordt ook hun rechtszekerheid gewaarborgd.

Zoals al aangegeven zijn de wettelijke bepalingen over de tijdigheid van rechtsmiddelen wel dwingend van aard. Volgens de CRvB betekent dit dat de instantie waarbij een rechtsmiddel is ingesteld, gehouden is de tijdigheid van het rechtsmiddel te beoordelen en in het geval van niet-verschoonbare termijnoverschrijding het rechtsmiddel niet-ontvankelijk moet verklaren. Kort en goed, het bestuursorgaan beslissend op bezwaar en de bestuursrechter beslissend op (hoger) beroep moeten ambtshalve beoordelen of het bij hen ingestelde rechtsmiddel tijdig is. Op dit aspect kom ik in paragraaf 7 terug.

Als gezegd. moet in geval van een termijnoverschrijding de niet-ontvankelijkheid van het rechtsmiddel achterwege blijven ‘indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest’ (art. 6:11 Awb). De bewijslast hiervoor ligt bij de indiener. Hij zal aannemelijk moeten maken dat hij het geschrift heeft ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd.9.Voor wat betreft gronden voor verschoonbaarheid kan onderscheid worden gemaakt tussen bijzondere omstandigheden die de indiener zelf betreffen en omstandigheden die aan de kant van het bestuursorgaan liggen. Hierna ga ik op beide omstandigheden kort in, waarbij ik me beperk tot een aantal hoofdlijnen.

Omstandigheden aan de kant van het bestuursorgaan zijn aan de orde bij gebreken in de rechtsmiddelvoorlichting van artikel 3:45 Awb en artikel 6:23 Awb. Voor de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen maakt de rechtspraak onderscheid tussen onjuiste en ontbrekende voorlichting. In het geval van onjuiste voorlichting over de bezwaar- of beroepsmogelijkheden geldt als uitgangspunt dat de burger redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt van de daardoor veroorzaakte termijnoverschrijding en is die overschrijding in de regel verschoonbaar, ook als belanghebbende wordt bijgestaan door een professionele rechtsbijstandsverlener.10.Ook het ontbreken van rechtsmiddelvoorlichting leidt in beginsel tot verschoonbaarheid van de overschrijding die daarvan het gevolg is.11.Dit beginsel lijdt echter uitzondering indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de belanghebbende tijdig wist dat hij binnen een bepaalde termijn het rechtsmiddel moest aanwenden. Van bekendheid met de termijn kan in ieder geval worden uitgegaan indien de belanghebbende voor afloop van de termijn reeds werd bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener.

Soms is een besluit op voorgeschreven wijze bekendgemaakt en is de bezwaar- of beroepstermijn een dag later gaan lopen (art. 6:8 Awb), maar is een belanghebbende met dat besluit niet bekend en kon hij dat ook niet zijn. Deze situatie kan aan de orde zijn in drie- en meerpartijengeschillen, waarin een besluit, bijvoorbeeld een omgevingsvergunning om te bouwen, kenbaar is gemaakt door toezending ervan aan de aanvrager, maar andere potentiële belanghebbenden, zoals omwonenden, hiervan niet op de hoogte zijn gesteld en evenmin een publicatie in de Staatscourant of een door het openbaar lichaam uitgegeven publicatieblad heeft plaatsgevonden.12.Deze situatie kan echter ook spelen in tweepartijengeschillen, bijvoorbeeld als er iets is misgegaan bij de bezorging van het besluit door PostNL of een ander erkende postvervoerbedrijf. Denk daarbij aan de situatie dat de postbezorger geen afhaalbericht heeft achtergelaten, nadat hij bij de aanbieding van een aangetekend verzonden besluit niemand thuis aantrof.13.In beide situaties kan belanghebbende, (lang) nadat de bezwaar- en beroepstermijn is verstreken, alsnog met dat besluit bekend raken en speelt de vraag of en hoe lang hij alsnog een rechtsmiddel kan aanwenden.

Volgens vaste rechtspraak begint in beide situaties de bezwaar- of beroepstermijn voor betrokkene niet opnieuw te lopen, maar wordt deze problematiek geadresseerd binnen het kader van artikel 6:11 Awb. Daarbij oordelen de bestuursrechters dat betrokkene redelijkerwijs niet in verzuim is geweest als hij binnen bepaalde termijn alsnog bezwaar maakt of beroep instelt. Nadat de bestuursrechters deze termijn jarenlang op twee weken hebben gesteld, hebben de Afdeling en het College recentelijk hun rechtspraak iets verruimd.14.Volgens die verruimde rechtspraak is die belanghebbende in ieder geval niet verwijtbaar te laat als hij dat doet binnen twee weken nadat hij te weten is gekomen dat een besluit is genomen. Bovendien – en dat is de verruiming - kan afhankelijk van de omstandigheden van het geval ook een later bezwaar of beroep als niet verwijtbaar te laat worden aangemerkt. In de CBb-uitspraak wordt de verruimde regel ten gunste van appellante toegepast, omdat (kort gezegd) onzeker is wanneer zij precies heeft kennisgenomen van een bericht, waaruit kon worden opgemaakt dat er besluit ten aanzien van een ander was genomen.15.

Bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen zijn maar zelden reden om een termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Dat geldt sowieso voor langdurige afwezigheid van de belanghebbende, bijvoorbeeld vanwege vakantie. Als hij ten gevolge hiervan te laat kennisneemt van het besluit, is de overschrijding van de termijn die daarvan het gevolg is niet verschoonbaar.16.Het ligt immers op de weg van betrokkene om in dat geval een voorziening te treffen voor de beantwoording van poststukken, dan wel andere voorzorgsmaatregelen te treffen.17.

Ook voor andere persoonlijke omstandigheden is rechtspraak streng,18.ook al laat zij recentelijk in een aantal uitspraken wel wat meer ruimte. Die recente uitspraken bespreek ik in paragraaf 6. Volgens de vaste strenge rechtspraak is het overlijden van een partner of een naast familielid over het algemeen geen reden om een termijnoverschrijding door de vingers te zien.19.Hetzelfde geldt in de regel voor een (psychische of lichamelijke) ziekte van de indiener.20.Wel wordt op deze regel soms uitzondering gemaakt als sprake is van een aan het einde van de termijn plotseling opkomende ziekte.21.In dat geval kan betrokkene immers geen maatregelen nemen om de termijn veilig te stellen en – zo oordelen de bestuursrechters - van de indiener mag niet worden verwacht dat hij met het oog op een mogelijke ziekte al eerder bezwaar of beroep instelt.22.Deze regulier harde lijn wordt door de bestuursrechters gerechtvaardigd met de stelling dat het tijdig instellen van bezwaar of beroep niet te veel moeite kost, omdat volstaan kan worden met een summier of pro forma bezwaar- of beroepschrift. Bovendien kan een derde worden ingeschakeld.

Alleen in bijzondere gevallen wijken de rechters van de harde lijn af. Volgens de CRvB moet betrokkene daartoe ‘buiten staat zijn geweest’ om tijdig een bezwaar- of beroepschrift in te dienen,23.casu quo moet er sprake zijn geweest van een ‘ernstige invaliderende stoornis’.24.De Afdeling vat deze situatie samen onder de noemer van een ‘zeer bijzonder geval’.25.Een beroep op verschoonbaarheid wegens medische gronden maakt daarbij alleen een kans als het wordt ondersteund door een medische verklaring,26.waaruit objectiveerbaar moet blijken dat de medische klachten zo ernstig waren dat de indiener niet in staat was om tijdig een bezwaar of beroep in te dienen.27.

De strenge lijn (en af en toe een uitzondering) geldt ook in het geval van ziekte van de gemachtigde. Als regel komt die ziekte voor rekening en risico van belanghebbende, omdat gemachtigde ondanks zijn ziekte in staat had moeten zijn om in ieder geval pro forma bezwaar te maken dan wel belanghebbende over zijn gezondheidstoestand te informeren.28.Dit kan anders liggen bij een tegen het einde van de termijn opgetreden ziekte.29.

Kom ik tot een afronding van deze inleidende beschouwingen over het hoe en waarom van beroepstermijnen. Tot niet heel lang geleden waren fatale bezwaren- en beroepstermijnen en de strikte toepassing ervan nauwelijks omstreden. Beide konden worden gerechtvaardigd door een abstract en absoluut opgevat rechtszekerheidsbelang, waarbij het niet uitmaakte of dat belang in de concrete situatie werkelijk zo zwaar woog.

De laatste jaren is het beeld gaan kantelen. Het absolute belang van rechtszekerheid wordt in de conclusievraag (maar ook daarbuiten) gerelativeerd, vooral in zaken waarin geen belangen van derden zijn betrokken. De status van de regels over het instellen rechtsmiddelen is daarbij gedegradeerd van bepalingen van openbare orde naar bepalingen van dwingend recht, waarvan de naleving alleen nog binnen de instantie zelf ambtshalve moet worden bewaakt. De toepassing van artikel 6:11 Awb, op grond waarvan de overschrijding van bezwaar- of beroepstermijnen verschoonbaar kan zijn, is nog steeds heel strikt, maar recentelijk ziet men ook soms een soepeler toepassing van deze bepaling.

In deze paragraaf worden de normatieve grenzen voor het rechtmatig hanteren van fatale beroepstermijnen besproken. De grenzen vloeien voort uit artikel 6 EVRM, het Unierecht en artikel 17 Grondwet. Inhoudelijk zijn de grenzen die uit deze rechtsgrondslagen voortvloeien heel vergelijkbaar (maar niet identiek), de juridische status en reikwijdte van de grondslagen is wel verschillend.

Artikel 6 EVRM

Op grond van artikel 6 EVRM heeft eenieder bij de vaststelling van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of de gegrondheid van de strafvervolging (criminal charge) recht op toegang tot een rechterlijk college dat voldoet aan diverse institutionele en procedurele waarborgen (eerlijk proces, onpartijdigheid en onafhankelijkheid, berechting binnen redelijke termijn, openbaarheid). Als een eenieder verbindende of rechtstreeks werkende bepaling van internationaal recht heeft artikel 6 EVRM voorrang boven het nationale recht op grond van artikel 93 en 94 Grondwet. Dat betekent dat een nationale bepaling die in strijd is met artikel 6 EVRM door bestuur en rechter buiten toepassing moet worden gelaten.

Artikel 6 EVRM heeft betrekking op bestuursrechtelijke geschillen voor zover daarbij burgerlijke rechten en verplichtingen, dan wel de gegrondheid van de strafvervolging (criminal charge) wordt vastgesteld. Bij grote delen van het bestuursrecht is dat het geval, maar niet bij het meer ‘politieke’ bestuursrecht. In het bijzonder is artikel 6 EVRM niet van toepassing op de rechtsbescherming in het ‘echte’ ambtenarenrecht,30.bij de toelating en uitzetting van vreemdelingen,31.bij niet-bestraffende belastingbesluiten,32.en bij besluiten inzake andere politieke rechten, zoals het recht op overheidsinformatie.33.

Artikel 6 EVRM garandeert binnen zijn reikwijdte, als gezegd, ook de toegang tot de rechter. Die toegang moet ‘practical and effective’ zijn en niet ‘theoretical or illusory’. Het recht op toegang is echter niet absoluut, maar mag beperkt worden. Voor die beperkingen geldt in algemene zin, dat de lidstaten:34.

‘(...) must not restrict the access left to the individual in such a way or to such an extent that the very essence of the right is impaired. Furthermore, a limitation will not be compatible with Article 6 § 1 if it does not pursue a legitimate aim and if there is not a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be achieved.

Bij de toepassing van dit criterium spelen drie factoren een rol. In de eerste plaats is dat de voorzienbaarheid van de beperking voor de klager. Deze factor is van belang om te bepalen of de beperking evenredigheid is. Aan het criterium van voorzienbaarheid wordt doorgaans voldaan als sprake is van een ‘coherent domestic judicial practice and a consistent application of that practice’.35.

In de tweede plaats beoordeelt het EHRM, ook in het kader van de evenredigheid van de beperking, wie de nadelige gevolgen moet dragen van de gedurende de procedure gemaakte fouten.36.Daarbij geldt als hoofdregel dat die gevolgen moeten worden gedragen door degene die de fout heeft begaan. Dat kan eiser zijn, maar ook de betrokken autoriteiten. Als beide in gebreke zijn gebleven, hangt de draagplicht af van de omstandigheden van het geval. Daarbij is onder meer van belang of eiser gedurende de procedure werd vertegenwoordigd door een advocaat of rechtshulpverlener en of hij of zijn juridische vertegenwoordiger de vereiste zorgvuldigheid (‘diligence’) in acht heeft genomen. Bovendien mag de niet-ontvankelijkheid van een rechtsmiddel niet het gevolg zijn van de toerekening van een fout aan de klager ‘for which he or she is not objectively responsible’.37.

In de derde plaats is van belang of de beperking in kwestie moet worden aangemerkt als ‘excessive formalism’. Of daarvan sprake is, vereist een beoordeling in de omstandigheden van het geval, in het kader waarvan:38.

(…) the Court has often stressed the issues of “legal certainty” and “proper administration of justice” as two central elements for drawing a distinction between an excessive formalism and an acceptable application of procedural formalities. In particular, it has held that the right of access to a court is impaired when the rules cease to serve the aims of legal certainty and the proper administration of justice and form a sort of barrier preventing the litigant from having his or her case determined on the merits by the competent court.’

Kortom, de test op ‘excessive formalism’ vereist een beoordeling van de procedurele beperking van de toegang in het licht van hun rechtvaardiging op grond van de rechtszekerheid en de goede procesorde (of goede procesbedeling).

In diverse zaken heeft het EHRM aan de hand van deze elementen bepaald of een procedureel vereiste een ongerechtvaardigde of onevenredige beperking vormt van het recht op toegang tot de rechter of niet. De rechtspraak van het EHRM is tamelijk casuïstisch. Wat betreft de toepassing van beroepstermijnen biedt het volgende een redelijk overzicht.

Procedurele bepalingen over fatale beroepstermijnen worden door het EHRM niet snel aangemerkt als ongerechtvaardigde beperking van de toegang tot de rechter. Dit ziet men bijvoorbeeld in de zaak Kozlowski v. Poland,39.waarin het EHRM over de toepassing van een korte beroepstermijn, waarbinnen eiser ook nog een nieuwe advocaat moest vinden, als volgt oordeelt:

‘the applicant had eleven days within which to avail himself of the possibility of seeking leave to appeal out of time by a privately hired lawyer.(…). (…) the applicant has submitted no real evidence to suggest that it was practically impossible, as opposed to simply more difficult, for him to find a new lawyer. It cannot, therefore, be said that the applicant was put in a position where his effective access to a court was restricted in breach of Article 6 § 1.’

In andere zaken vormt de toepassing van fatale beroepstermijnen volgens het EHRM wel een ongerechtvaardigde beperking van het recht op toegang tot de rechter en is dus sprake van een schending van artikel 6 EVRM. Een factor die daarbij doorslaggevend kan zijn, is dat het besluit niet adequaat bekend is gemaakt, waardoor betrokkene daarvan pas op een laat moment kennis heeft kunnen nemen toen de beroepstermijn al (grotendeels) verstreken was. Deze factor wordt uitvoerig besproken in de zaak Ivanova & Ivachova v. Rusland (2017),40.en speelt mede een rol in de zaak A.N v. Litouwen (2016).41.

In de zaak Ivanova & Ivachova v. Russia stelt het EHRM klip en klaar dat het recht op toegang tot de rechter: ‘(…) implique de recevoir une notification adéquate des décisions judiciaires, en particulier danse les cas où un appel droit être introduit dans un certain délai [omvat de aanspraak op de ontvangst van een adequate kennisgeving van rechterlijke beslissingen, in het bijzonder in gevallen waarin een beroep binnen een bepaalde termijn moet worden ingesteld].42.

In het vervolg geeft het EHRM aan dat beroepstermijnen de rechtszekerheid en de goede rechtsbedeling dienen en dat betrokkenen er dus vanuit moeten gaan dat zij worden toegepast. Dat laat onverlet dat de toepassing of regeling ervan een justitiabele niet mag beletten om van het beschikbare rechtsmiddel gebruik te maken. Het vervolgt ‘(l)e droit d’action où de recours doit exercer à partir du moment où les intéressés peuvent effectivement connaitre les décision judiciaires qui leur imposent une charge ou pourraient porter atteinte à leurs droit ou intérêts légitimes. S’il en allait autrement, les court et tribunaux pourraient, en retardant la notification de leurs décision, écourter substantiellement les délais de recours, voire rendre out recours impossible. La notification, en tant qu’acte de communication entre l‘organe juridictionnel et les parties, sert à faire connaitre le décision du tribunal, ainsi que les fondements qui la motivent, les cas échéant pur permettre aux parties de recourir.’43.[Het recht van beroep moet worden uitgeoefend vanaf het tijdstip waarop de betrokkenen daadwerkelijk kennis kunnen hebben van de rechterlijke beslissingen die voor hen bezwarend zijn of hun rechten of wettige belangen kunnen aantasten. Indien dit niet het geval zou zijn, zouden de rechterlijke instanties, door de kennisgeving van hun beslissingen uit te stellen, de termijnen voor het instellen van een beroep aanzienlijk kunnen verkorten of dit zelfs onmogelijk kunnen maken. Kennisgeving, als communicatie tussen de gerechtelijke instantie en de partijen, dient om de beslissing van de rechter bekend te maken, evenals de gronden waarop deze is gebaseerd, indien nodig om partijen in staat te stellen beroep in te stellen].Overigens is de kennisgeving van de uitspraak volgens het EHRM niet gebonden aan een bepaalde vorm, bijvoorbeeld een aangetekende brief. Wel moet de wijze waarop een partij in kennis is gesteld van de beslissing, die partij is staat stellen ‘de vérifier la remise de la décision à la partie ainsi que la date de cette remise’44.[de afgifte van de beslissing aan haar, alsmede de datum van die afgifte, te verifiëren].

In de zaak acht het EHRM artikel 6 EVRM geschonden, omdat - kort gezegd - de rechterlijke instantie overschrijding van de beroepstermijn aan partijen heeft tegengeworpen, terwijl partijen pas na afloop van die termijn van de uitspraak kennis hebben kunnen nemen.

In de zaak A.N v. Lithuania acht het EHRM de toepassing van een beroepstermijn in strijd met artikel 6 EVRM, omdat onduidelijk is of eiser tijdig effectief en voldoende kennis heeft kunnen hebben van het nationale besluit, alsmede vanwege diens persoonlijke omstandigheden.45.Het EHRM oordeelt, dat ‘the six-month period cannot start to run until the applicant has effective and sufficient knowledge of the final domestic decision. Furthermore, it is for the State relying on the failure to comply with the six-month time-limit to establish the date the applicant became aware of that decision’. (…) Het Hof wijst daarna op de persoonlijke omstandigheden van de verzoeker: ‘Moreover, it is not unreasonable to state that his mental illness, which had become more serious by that time, made it difficult for him to understand those decisions. (…). (…) on the one hand, to its settled case-law stating that applicant must show due diligence in obtaining a copy of the decision deposited with the court’s registry (…). (…) the Court nevertheless stresses the State’s obligation to help to ensure that disabled people have effective access to justice.’

In A.N v. Lithuania zijn psychische omstandigheden van betrokkene voor het EHRM mede reden om de toepassing van de beroepstermijn strijdig te achten met artikel 6 EVRM. Dat dergelijke omstandigheden, in het bijzonder van kwetsbare (‘vulnerable’) eisers met psychische problemen, moeten worden meegewogen bij de toepassing van termijnen, blijkt ook uit de zaak Brauer v. Germany.46.In die zaak had betrokkene te laat beroep ingesteld tegen zijn gedwongen opname. Het EHRM oordeelt:

‘(…) the time-limit of only one week (…) is rather short, having regard to the fact that the applicant was detained. However, the Court also notes that this time-limit does not concern the motivation of the appeal which is subject to another time-limit (…). For lodging an appeal on points of law a single written line suffices. (…) In this connection the Court observes that the applicant, at the time in question, was particularly vulnerable as he was deprived of his liberty in a psychiatric hospital and was considered to be a person of unsound mind who needed psychiatric treatment, and therefore had not been responsible for the actions with which he was charged. (…) In the Court’s opinion, the above-mentioned circumstances may not necessarily fall under the responsibility of the respondent State. However, they reduce the amount of negligence attributable to the mentally-ill applicant who was facing not only a complicated legal and difficult personal situation, confinement to a psychiatric hospital and practical delivery problems, but in addition was no longer actively aided by counsel. In the light of the accumulation of extraordinary factors affecting the lodging of the applicant’s appeal and bearing in mind that the applicant in instant case had already announced in the courtroom that he wished to appeal, the Court takes the view that the Federal Court of Justice’s decision to refuse reinstatement of the proceedings was not proportionate to the purpose of the procedural limitation at issue. To hold otherwise would be too formalistic and contrary to the principle of practical and effective application of the Convention (…).’

Kort en goed, in het geval van een kwetsbare betrokkene met psychische problemen, kan het strikt vasthouden aan een (korte) beroepstermijn door de rechter te formalistisch zijn en in strijd met de ‘practical and effective’ toepassing van het EVRM. Daarbij is mede van belang dat betrokkene niet meer actief werd bijgestaan door een advocaat en speelt de ingrijpendheid van het besluit vermoedelijk ook een rol.

In de Nederlandse rechtspraak ziet men incidenteel uitspraken die door de rechtspraak van het EHRM zijn geïnspireerd. Een voorbeeld biedt een uitspraak van de Centrale Raad van 29 mei 2012, waarin het hoger beroep aanvankelijk kennelijk niet-ontvankelijk was verklaard, omdat appellant zijn gronden te laat zou hebben ingediend en redelijkerwijs niet kon worden geoordeeld dat hij niet in verzuim was geweest. In verzet oordeelt de CRvB dat:47.

‘(…) de gebleken feiten en omstandigheden van dit geval de mogelijkheid openlaten dat de gronden van het hoger beroep - toch - al bij faxbericht van 19 september 2011 zijn ingediend. Daarbij kent de Raad onder andere betekenis toe aan de ter zitting door de gemachtigde van appellant overgelegde - en aldus aangeduide - termijnagenda. Het in artikel 6, eerste lid, EVRM verankerde recht op toegang tot de rechter vergt dat de rechtzoekende in een dergelijke situatie het voordeel van de twijfel krijgt. Dit betekent dat het verzet gegrond wordt verklaard.’

Kort en goed, nu gelet op de feiten en omstandigheden het mogelijk is dat de gronden toch al tijdig zijn ingediend, krijgt betrokkene op grond van artikel 6 EVRM het voordeel van de twijfel en is het verzet gegrond.

Het EHRM beoordeelt de toepassing van fatale termijnen als een beperking van het recht op toegang tot de rechter in de zin van artikel 6 EVRM, die gerechtvaardigd kan zijn als zij het recht op toegang niet in de kern aantast, zij een legitiem doel dient en er sprake is proportionaliteit tussen doel en middel. Bij de toepassing van deze criteria spelen drie factoren een rol, namelijk de voorzienbaarheid van de beperking (is de toepassing van termijnen coherent en consistent?), de ‘draagplicht’ voor eventuele fouten (waarbij meespeelt of eiser werd vertegenwoordigd door een rechtshulpverlener en of hij en zijn rechtshulpverlener voldoende zorgvuldigheid (‘diligence’) in acht heeft genomen) en of de beperking moet worden aangemerkt als een ‘excessive formalism’.

De test op ‘excessive formalism’ vereist een beoordeling van de beperking van de toegang tot de rechter door de beroepstermijn in het licht van de rechtvaardiging van termijnen op grond van de rechtszekerheid en de goede procesorde (of goede procesbedeling). Over het algemeen ligt daarbij de lat voor het kwalificeren van de beperking als ‘excessive formalism’ behoorlijk hoog. In twee situaties kan het tegenwerpen van de termijnoverschrijding echter in strijd zijn met artikel 6 EVRM. In de eerste plaats als het besluit niet adequaat bekend is gemaakt, waardoor betrokkene daarvan pas op een (te) laat moment kennis heeft kunnen nemen. Daarbij is van belang dat het recht op toegang tot de rechter mede de aanspraak op de ontvangst van een adequate kennisgeving van rechterlijke beslissingen omvat. In de tweede plaats kunnen persoonlijke omstandigheden van eiser, in het bijzonder bij kwetsbare personen met psychische problemen, voor het EHRM reden zijn om de strikte toepassing van een beroepstermijn als te formalistisch – en dus in strijd met de ‘practical and effective’ toepassing van het EVRM – aan te merken.

Het Unierecht

Normatieve grenzen voor de hantering van fatale beroepstermijn vloeien ook voor uit het Unierecht en wel enerzijds uit de zogenoemd Rewe-beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid en anderzijds uit het EU-beginsel van effectieve rechtsbescherming, zoals dat inmiddels is gecodificeerd in artikel 47 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Hv of Handvest), het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.48.Deze beginselen en rechten zijn rechtstreeks werkend en hebben op grond van het Unierecht voorrang op het nationale recht, zodat nationaal recht dat in strijd is met deze beginselen en rechten buiten toepassing moet worden gelaten.

De hiervoor genoemde beginselen en artikel 47 Hv gelden in de lidstaten alleen als nationale organen en rechters het Unierecht ten uitvoer brengen, oftewel handelen binnen de werkingssfeer van het Unierecht.49.Daarvan is, kort gezegd, sprake als zij maatregelen nemen die een beperking betekenen van het vrije verkeer van personen, goederen, diensten of kapitaal en als zij specifieke bepalingen van EU-richtlijnen en verordeningen toepassen of handhaven.50.Onder die laatste categorie vallen besluiten op een groot aantal terreinen van het bestuursrecht, zoals het asiel- en vreemdelingenrecht, vrijwel het gehele omgevingsrecht, het dienstenrecht, het economisch recht, het financiële toezicht, voedselveiligheid, sommige subsidies (landbouw, structuurfondsen), diverse belastingen (douane, btw, vennootschapsbelasting) en de Algemene Verordening Gegevensbescherming.

Op al die terreinen worden de materiële regels geheel of gedeeltelijk bepaald door het Unierecht. Voor de uitvoering van die regels en de rechtsbescherming geldt dat, tenzij het Unierecht hierover specifieke bepalingen bevat, de lidstaten hun nationale procesrecht kunnen toepassen (beginsel van procedurele autonomie). In deze conclusie gaat het om de regels over fatale beroepstermijnen. Deze procedurele autonomie wordt, zoals hiervoor al aangegeven, op twee manieren beperkt.

In de eerste plaats door de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, die door het Hof van Justitie (hierna: HvJ) voor de eerst werden geformuleerd in de zaak Rewe,51.een zaak die de toepassing van fatale beroepstermijnen in een EU-rechtelijke fiscale zaak betrof. Op grond van het beginsel van gelijkwaardigheid mogen de procesregels die gelden voor een besluit binnen de werkingssfeer van het Unierecht niet ongunstiger zijn dan de regels die gelden voor een soortgelijk louter nationaal besluit. Op grond van het beginsel van doeltreffendheid mogen de regels van nationaal procesrecht de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken. Bij de toepassing van beroepstermijnen maakt het Nederlands Awb-procesrecht geen onderscheid tussen besluiten binnen de werkingssfeer van het Unierecht en louter nationale besluiten (buiten die werkingssfeer). Aan het beginsel van gelijkwaardigheid wordt dus voldaan.

De toepassing van fatale beroepstermijnen is volgens het HvJ in de zaak Rewe evenmin in strijd met het beginsel van doeltreffendheid, althans mits de lengte van de termijn redelijk is. Het HvJ beschouwt beroepstermijnen namelijk als een toepassing

‘(…) van het grondbeginsel van rechtszekerheid, dat zowel de [rechtszoekende] als de betrokken administratie beschermt’.

In deze argumentatie ziet men dezelfde absolute benadering van het rechtszekerheidsbeginsel als rechtvaardiging voor fatale beroepstermijnen als in de wat oudere Nederlandse literatuur, vermeld in punt 4.2. Bovendien hecht het HvJ ook veel waarde aan het rechtszekerheidsbelang van het bestuur. In de zaak was dat de fiscus in haar geschil met het bedrijf Rewe. Om welk belang het bij het fiscale bestuur precies gaat, laat het HvJ in het midden. Vermoedelijk heeft dat iets te maken met het belang om op enig moment definitief te weten hoe hoog de fiscale inkomsten in een bepaalde periode zijn. In latere jaren is dit aspect van de zaak Rewe door het HvJ in vele zaken herhaald, zonder het rechtszekerheidsbelang nader te specificeren

Waarover vooral veel prejudiciële vragen zijn verwezen is wat precies een redelijke termijn is. In de zaken Rewe en Comet (1976) achtte het HvJ (impliciet) beroepstermijnen van één maand, respectievelijk 30 dagen redelijk. In andere zaken oordeelde het HvJ fatale verjaringstermijnen van drie en vijf jaar en fatale vervaltermijnen van zes maanden, 90 dagen en 60 dagen in beginsel als redelijk.52.In het aanbestedingsrecht merkte het HvJ vanwege de noodzakelijke voortgang van de procedure een beroepstermijn van twee weken, waarbinnen het beroep ook nog gestaafd moest worden door het aanvoeren van onregelmatigheden, al als redelijk aan.53.Algemene uitspraken over de vraag wat een redelijke termijn is, zijn door het HvJ tot nu toe vermeden.

Dat een beroepstermijn qua lengte in algemene zin redelijk is, betekent niet dat deze onder alle omstandigheden kan worden toegepast. Uit de zaak Santex blijkt dat de toepassing van een op zich redelijke termijn ‘in de context van de bijzondere omstandigheden van het geval’ toch in strijd met het doeltreffendheidsvereiste kan zijn.54.In die zaak was dit het geval omdat de bevoegde autoriteit onduidelijkheid had laten bestaan over de precieze inhoud van het besluit, waartegen het beroep was gericht.

Ten slotte is van belang dat een beroepstermijn, om te kunnen bijdragen aan de rechtszekerheid, ook zelf rechtszeker moet zijn, i.e. voorzienbaar en voorspelbaar. Dat blijkt uit de zaak Uniplex,55.waarin het HvJ moest oordelen over de Unierechtelijke toelaatbaarheid van de Engelse vervaltermijn op grond waarvan een actie ‘onverwijld en in elk geval binnen drie maanden vanaf het tijdstip waarop de gronden hiervoor zijn opgekomen’ moest worden ingesteld. Het HvJ achtte deze termijnen in strijd met het beginsel van doeltreffendheid, omdat de rechter een binnen drie maanden ingestelde actie toch kan afwijzen als hij van oordeel is dat de actie niet onverwijld is ingesteld. Daarom bestaat bij particulieren onduidelijkheid over de tijd die zij hebben om de rechterlijke procedure voor te bereiden.

De Nederlandse bestuursrechters gaan in vaste rechtspraak ervan uit dat de uniforme bezwaar- en beroepstermijn van artikel 6:7 Awb Unierechtelijke toelaatbaar is.56.Zij wordt, als gezegd, toegepast in zowel Unierechtelijke als vergelijkbare louter nationale zaken en voldoet dus aan het beginsel van gelijkwaardigheid. Bovendien is de bezwaar- en beroepstermijn van zes weken een redelijke termijn in die zin dat daardoor de uitoefening van een Unierechtelijke vordering niet uiterst moeilijk of onmogelijk wordt gemaakt, en voldoet zij dus aan het beginsel van doeltreffendheid.

In hun rechtspraak achten de Hoge Raad en de CRvB het voor hun oordeel dat de fatale zes-wekentermijn van de Awb redelijk is (en dus voldoet aan het beginsel van doeltreffendheid), mede van belang ‘het bestaan van de mogelijkheid om een beroepschrift in te dienen dat pas nadat door de rechter een nadere termijn is gesteld, van gronden wordt voorzien’.57.Door deze mogelijkheid kan een belanghebbende binnen de beroepstermijn volstaan met het instellen van een pro forma beroep en heeft hij voor het formuleren van de gronden een aantal weken extra.

Voor de Afdeling is deze mogelijkheid niet van belang om de zeswekentermijn in overeenstemming te achten met het beginsel van doeltreffendheid. Dit blijkt uit zaken waarin zij moest oordelen over beroepen op grond van de Crisis- en herstelwet, waarbij de wetgever de mogelijkheid van pro forma beroep, ter voorkoming van vertragingen in de rechterlijke procedure, heeft afgeschaft (art. 1.6 en 1.6a Chw). Volgens de Afdeling maken deze regels het ‘in de praktijk niet onmogelijk om het beroepsrecht uit te oefenen, omdat een termijn van zes weken is gegeven om beroepsgronden aan te voeren’.58.Een beroepstermijn van zes weken is op zich dus al ‘redelijk’, zo luidt de boodschap van de Afdeling. Gelet op de rechtspraak van het HvJ in zaken als Rewe en Comet lijkt mij dat correct.59.

In recente rechtspraak pleegt de Afdeling bij de beoordeling van de Unierechtelijke toelaatbaarheid van fatale bezwaar-en beroepstermijnen wel expliciet rekening te houden met de regeling van de verschoonbare termijnoverschrijding van artikel 6:11 Awb. Dit ziet men in een uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022.60.In die uitspraak oordeelt de Afdeling eerst dat artikelen 6:7 en 6:11 Awb in bezwaar worden toegepast ‘ongeacht of appellant zich in zijn bezwaar beroept op het Unierecht of niet’. Daarmee voldoen beide artikelen aan het beginsel van gelijkwaardigheid. De Afdeling vervolgt:

‘Verder maken deze procesregels het niet onmogelijk of uiterst moeilijk om de door het Unierecht verleende rechten uit te oefenen, omdat een termijn van zes weken is gegeven om bezwaar te maken, waarbij rekening is gehouden met de regeling voor verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 6:7, gelezen in samenhang met artikel 6:11 van de Awb, buiten toepassing moet blijven vanwege strijd met de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid’.

Met dit oordeel kan worden ingestemd, omdat artikel 6:11 Awb de mogelijkheid biedt om de overschrijding van de op zich redelijke zeswekentermijn van artikel 6:7 Awb door de vingers te zien als dat nodig is om rekening te houden met de ‘de context van de bijzondere omstandigheden van het geval’, zoals vereist door het HvJ in de zaak Santex (punt 5.8).

Soms beoordeelt het HvJ de toelaatbaarheid en lengte van fatale beroepstermijnen niet (alleen) binnen het kader van de Rewe-beginselen, maar ook of uitsluitend in het licht van het beginsel van effectieve rechtsbescherming, zoals dat sinds eind november 2009 bindend is gecodificeerd in artikel 47 Hv.61.Dat is mijns inziens niet vreemd omdat beroepstermijnen raken aan het fundamentele recht op toegang tot de rechter en niet primair aan de effectieve toepassing van het Unierecht.62.Bovendien is de benadering bevorderlijk voor de door artikel 52 lid 3 Hv vereiste afstemming van artikel 47 Hv op (de EHRM-rechtspraak over) het corresponderende artikel 6 EVRM. Het EHRM beoordeelt de toelaatbaarheid van beroepstermijnen immers (ook) binnen het kader van het fundamentele recht op toegang tot de rechter van artikel 6 EVRM (vgl. punt 5.2 e.v.).

In de betreffende zaken benadert het HvJ de toelaatbaarheid van beroepstermijnen op wijze die enigszins doet denken aan het EHRM, ook al is de HvJ-benadering nog beperkt uitgewerkt. In de zaken Samba Diouf en Textdata onderzoekt het HvJ bijvoorbeeld of de toepasselijke beroepstermijn – 15 dagen in Samba Diouf en 14 dagen in Textdata Software – ‘toereikend is voor de voorbereiding en instelling van een doeltreffend rechtsmiddel’63.en of zij ‘redelijk en evenredig [is] ten opzichte van de betrokken belangen’,64.vragen die in beide zaken bevestigend worden beantwoord. In de zaak Fastweb combineert het HvJ de toetsing aan het fundamentele recht op effectieve rechtsbescherming/artikel 47 Hv, met die aan het beginsel van doeltreffendheid. Het oordeelt als volgt:65.

‘Wat het fundamentele recht op effectieve rechterlijke bescherming betreft, bepaalt artikel 47, eerste alinea, van het Handvest dat eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden. Volgens vaste rechtspraak is het verenigbaar met het fundamentele recht op effectieve rechterlijke bescherming om in het belang van de rechtszekerheid op straffe van verval redelijke beroepstermijnen voor te schrijven die zowel de particulier als de betrokken administratie bescherming bieden. Dergelijke termijnen mogen de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken.’

Hoe deze rechtspraak zich verder zal ontwikkelen, moet worden afgewacht. Mij lijkt het voor de hand liggend dat het HvJ haar verder zal verfijnen, waarbij het – in lijn met de rechtspraak van het EHRM – de toepassing van fatale beroepstermijnen zal gaan beoordelen als een beperking van het recht op toegang tot de rechter van artikel 47 Hv, die gerechtvaardigd moet kunnen worden binnen de beperkingsclausule van artikel 52 lid 1 Hv. Die clausule is vergelijkbaar met de ongeschreven clausule die bij artikel 6 EVRM geldt, met dien verstande dat artikel 52 lid 1 Hv hogere eisen stelt aan de wettelijke grondslag van de beperking (‘bij wet worden gesteld’). Voor de problematiek van de fatale beroepstermijnen in Nederland maakt die eis weinig uit, want de toepassing van die termijnen is voorzien in artikel 6:7 Awb en volgende.

Overigens verwacht ik niet dat de beoordeling van fatale beroepstermijnen in het licht van effectieve rechtsbescherming of artikel 47 Hv tot een heel ander resultaat zal leiden als de toetsing op doeltreffendheid. Zoals blijkt uit de zaak Fastweb kunnen beide criteria uitstekend met elkaar worden gecombineerd. Materieel blijft de rechtspraak ontwikkeld op grond van het beginsel van doeltreffendheid dus van belang.

Concluderend kan worden gesteld dat het Unierecht geen heel hoge eisen stelt aan de toepassing van fatale bezwaar- en beroepstermijnen in zaken binnen de werkingssfeer van het Unierecht. In het algemeen worden fatale termijnen gerechtvaardigd geacht op grond van een abstract opgevat rechtszekerheidsbeginsel, dat niet alleen burgers, maar uitdrukkelijk ook de uitvoerende overheid beschermt. De termijn moet wel ’redelijk’ zijn, een eis waaraan de zeswekentermijn van artikel 6:7 Awb voldoet. Zij moet bovendien ruimte voor afwijking laten in ‘bijzondere omstandigheden van het geval’, een eis die kan worden gerealiseerd met behulp van artikel 6:11 Awb.

In de nabije toekomst lijkt de toepassing van fatale beroepstermijnen steeds vaker ook of uitsluitend te worden beoordeeld als beperking van het recht op toegang tot de rechter van artikel 47 Hv, die gerechtvaardigd moet kunnen worden binnen de beperkingsclausule van artikel 52 lid 1 Hv. Deze beoordeling vertoont veel overeenkomsten met die op grond van artikel 6 EVRM, en legt de lat voor toepassing van fatale beroepstermijn niet veel hoger dan thans op grond van het beginsel van doeltreffendheid.

Artikel 17 Grondwet

Sinds 2022 is het recht op toegang tot de rechter en een eerlijk proces ook opgenomen in artikel 17 Grondwet. Artikel 17 lid 1 Gw luidt als volgt.

‘Ieder heeft bij het vaststellen van zijn rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter.’

Deze bepaling heeft in de rechtspraktijk tot nu toe niet heel veel aandacht gekregen. Zij zou wat betreft de garanties aan het recht op toegang tot de rechter weinig of niets toevoegen aan artikel 6 en 13 EVRM en artikel 47 Hv. Deze Europese garanties hebben als meerwaarde boven artikel 17 Gw, dat zij voorrang hebben op Nederlandse wetten in formele zin, terwijl wetten vanwege het toetsingsverbod van artikel 120 Gw niet kunnen worden getoetst aan artikel 17 Gw.

Hoewel enige scepsis over de praktische betekenis van artikel 17 Gw niet onbegrijpelijk is, is zij volgens mij niet helemaal terecht.66.In de eerste plaats heeft het grondrecht van artikel 17 Gw, zoals ik hierna verder uitwerk in punt 5.13, op twee manieren wel degelijk meerwaarde boven de Europese equivalente rechten. In de tweede plaats betekent het toetsingsverbod voor de beoordeling van het Awb-procesrecht in het licht van artikel 17 Grondwet geen heel grote beperking, omdat – zoals ook de regering heeft opgemerkt tijdens de parlementaire behandeling van artikel 17 Gw – belemmeringen voor een eerlijk proces lang niet altijd direct voortvloeien uit een formeel-wettelijke bepaling, maar uit lagere regelgeving, uit beleid of uit ‘een bepaalde ontwikkeling in jurisprudentie’.67.In al die gevallen kan de rechter de beperking wel toetsen aan de Grondwet en dus ook aan artikel 17 Gw. Bovendien laten veel procesrechtelijke Awb-bepalingen ruimte voor meerdere invullingen, doordat daarin vage normen worden gebruikt of discretionaire bevoegdheden worden toegekend.68.Deze normen en bevoegdheden kunnen door de Nederlandse rechter, als hij dat noodzakelijk acht ter waarborging van een hoog niveau van eerlijk proces en toegang tot de rechter, anders worden ingevuld dan tot nu toe is gedaan, zonder dat het toetsingsverbod enige belemmering betekent.

Toegepast op het onderwerp van deze conclusie, het toetsingsverbod staat inderdaad in de weg dat de bestuursrechter de uniforme beroepstermijn van artikel 6:7 Awb buiten toepassing laat wegens strijd met artikel 17 Gw. Aan een uitlegging van de regeling van beroepstermijnen, waaronder die voor de verschoonbaarheid van artikel 6:11 Awb, conform artikel 17 Gw stelt het verbod echter geen grenzen, zolang die uitlegging maar niet contra legem die regeling of bepaling is.

Zoals hiervoor aangegeven heeft artikel 17 Grondwet om twee redenen een meerwaarde boven de Europese equivalente grondrechten, artikel 6 en 13 EVRM en artikel 47 Hv. In de eerste plaats heeft de bepaling een ruimere reikwijdte dan de Europese equivalenten en dicht zij op constitutioneel niveau een leemte die in Nederland in bestuursrechtelijke geschillen bij het garanderen van het recht op toegang tot de rechter en een eerlijk proces jarenlang heeft bestaan. In dit verband is van belang dat het recht op toegang tot de rechter op grond van het EVRM en Unierecht voor het bestuursrecht alleen wordt gegarandeerd als daarin de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen of de gegrondheid van de strafvervolging aan de orde is (punt 5.2) of als het bestuursrecht wordt toegepast binnen de werkingssfeer van het Unierecht (punt 5.5). Artikel 17 Gw heeft een ruimere reikwijdte, omdat het grondrecht geldt voor het ’vaststellen van rechten en verplichtingen’, en dus van toepassing is op het gehele bestuursrecht.

Ter zijde merk ik op dat deze constitutionele leemte met betrekking tot het recht op een eerlijk proces en de redelijke termijn door de bestuursrechter al was opgelost doordat zij deze in artikel 6 EVRM gegarandeerde eisen ook buiten de reikwijdte van artikel 6 EVRM (en van het Unierecht) toepasten, omdat zij zouden voortvloeien uit het ongeschreven nationale beginsel van rechtszekerheid (wat betreft redelijke termijn) en het ongeschreven nationale beginsel van eerlijk proces (wat betreft een eerlijk proces), beginselen die ook aan de basis liggen van artikel 6 EVRM.69.Die nationale beginselen worden vervolgens ingevuld conform de eisen die het EHRM aan de redelijke termijn en een eerlijk proces stelt, en toegepast op terreinen die buiten de reikwijdte van artikel 6 EVRM vallen.

Deze vondst van de bestuursrechters is doorgaans positief gewaardeerd,70.maar werd ook bekritiseerd omdat aldus via een ongeschreven rechtsbeginsel een stelsel van redelijke-termijneisen door de rechter werd toegepast zonder een wettelijke of internationaalrechtelijke grondslag.71.Thans is het inroepen van een ongeschreven rechtsbeginsel om een constitutionele leemte te dichten niet meer nodig en gelden de desbetreffende eisen op grond van artikel 17 Gw ook buiten de reikwijdte van artikel 6 EVRM.72.

In de tweede plaats heeft artikel 17 Gw juridische meerwaarde omdat het grondrecht volgens de grondwetgever de legitimatie biedt voor een actieve rechtsvorming door de rechter.73.Deze legitimatie moet ertoe leiden dat de Nederlandse burger meer rechtsbescherming krijgt dan hij thans kan ontlenen aan het EVRM en Unierecht. In de memorie van toelichting bij het voorstel wordt de aandacht van rechter en wetgever uitdrukkelijk gevestigd op deze taak om meer rechtsbescherming te verlenen.74.

In tweede lezing van de grondwetswijziging wordt in dit verband een link gelegd met de kinderopvangtoeslagaffaire en het ongekende onrecht dat groepen burgers in deze affaire als gevolg van rechtsstatelijk systeemfalen hebben geleden. Artikel 17 Gw heeft in dat licht als doel om het bestuursrecht ‘mensgerichter’ te maken en te voorkomen dat de grondbeginselen van de rechtsstaat in de toekomst opnieuw worden aangetast.75.De voorstellen die later zullen worden opgenomen in het – in par. 6 nog te bespreken – voorontwerp Wet versterking waarborgfunctie Awb worden door de minister aangekondigd en betiteld als ‘extra maatregelen om het recht op een eerlijk proces te garanderen’.

Sinds 2022 is de Nederlandse grondwet in artikel 17 lid 1 Gw verrijkt met een grondrecht op toegang tot de rechter en op een eerlijk proces. Deze bepaling is voor het bestuursrecht van bijzonder belang, omdat zij op constitutioneel niveau de leemte dicht die in bestuursrechtelijke geschillen bij het garanderen van het recht op toegang tot de rechter en een eerlijk proces jarenlang heeft bestaan vanwege de beperkte reikwijdte van artikel 6 EVRM en artikel 47 Hv. Bovendien biedt de bepaling volgens de grondwetgever de Nederlandse rechter de legitimatie om de Nederlandse burger meer bescherming te beiden dan hij kan ontlenen aan het EVRM en Unierecht. Die extra bescherming is mede nodig om, na de kinderopvangtoeslagaffaire, een nieuwe aantasting van de grondbeginselen van de rechtsstaat te voorkomen. Zij kan door de rechter worden verleend door een artikel 17 Gw-conforme invulling van Awb-procesregels, voor zover deze regels vage normen bevatten of discretionaire ruimte laten.

Samenvatting

De normatieve lat voor de toepassing van fatale beroepstermijnen ligt wat betreft artikel 6 EVRM en het Unierecht niet heel hoog. Niettemin stelt vooral artikel 6 EVRM wel grenzen aan die toepassing. Kort gezegd verzet de bepaling zich hiertegen, als de toepassing onvoldoende voorzienbaar is en als zij moet worden gekwalificeerd als excessive formalism, Van dat laatste is sprake als de termijn is overschreden omdat het besluit niet adequaat bekend is gemaakt en als persoonlijke omstandigheden van de eiser, in het bijzonder van kwetsbare personen met psychische problemen, zich tegen de strikte toepassing van een beroepstermijn verzetten. In die gevallen kan de toepassing van termijnen niet worden gerechtvaardigd door de rechtszekerheid en de goede procesorde. Op grond van het Unierecht is de toepassing van fatale beroepstermijnen doorgaans gerechtvaardigd, omdat deze wordt beschouwd als toepassing van het grondbeginsel van rechtszekerheid, dat niet alleen de burgers, maar uitdrukkelijk ook de uitvoerende overheid beschermt. De termijn moet wel ’redelijk’ zijn, een eis waaraan de zeswekentermijn van artikel 6:7 Awb voldoet. Bovendien moet de regeling van de termijn ruimte laten voor afwijking in ‘bijzondere omstandigheden van het geval’.

Normatieve grenzen en mogelijkheden voor de toepassing van fatale termijnen kunnen sinds 2022 ook voortvloeien uit artikel 17 lid 1 Gw, waarin ook de toegang tot de rechter constitutioneel is verankerd. Aan deze bepaling kan de rechter de legitimatie ontlenen om de Nederlandse burger op dit punt meer bescherming te bieden dan hij kan ontlenen aan het EVRM en Unierecht. Die extra bescherming kan door de rechter worden verleend door een artikel 17 Gw-conforme invulling van Awb-procesregels, voor zover deze regels vage normen bevatten of discretionaire ruimte laten.

In punt 4.6 is geconstateerd dat in het verleden de strenge toepassing van fatale bezwaar- en beroepstermijnen niet heel erg omstreden was, maar dat het beeld inmiddels behoorlijk is veranderd. Afgaande op de literatuur, die hierna wordt besproken, lijken voorstanders van die strenge toepassing in tweepartijengeschillen niet meer te bestaan en ook de regering is inmiddels voorstander van een ruimhartiger toepassing van fatale termijnen. Ten slotte ziet men in de rechtspraak uitspraken waarin rechters uitdrukkelijk aan deze wens tegemoet komen. In deze paragraaf geef ik een kort overzicht van de belangrijkste ontwikkelingen.

Literatuur

Een eerste kritiekpunt op de strenge toepassing van fatale bezwaar- en beroepstermijnen is dat het daartoe aangevoerde abstracte rechtszekerheidsbelang lang niet in alle zaken een voldoende rechtvaardiging biedt.76.Rechtszekerheid is vooral relevant in zaken waarbij veel belanghebbenden zijn betrokken. In die zaken heeft de vergunninghouder of een andere burger in wiens voordeel een besluit is genomen er belang bij dat het besluit onherroepelijk of onaantastbaar wordt, omdat hij alleen dan ‘veilig’ van dat besluit gebruik kan maken.77.Belanghebbende derden moeten tegen dat besluit rechtsmiddelen kunnen aanwenden, maar wel binnen de daarvoor geldende beroepstermijn. Een ruimhartige toepassing van die termijnen ten gunste van hen leidt er immers toe dat de activiteiten, die na afloop van de termijn rechtmatig konden worden verricht en wellicht al gestart zijn, toch weer ter discussie staan. Aldus doet deze toepassing de rechtszekerheid van de direct-belanghebbende te kort.

In tweepartijenverhoudingen ligt de situatie heel anders. In dat geval dient de strikte toepassing van fatale termijnen alleen het rechtszekerheidsbelang van het bestuursorgaan, een belang dat doorgaans niet heel zwaar weegt. Vooral bij financiële besluiten, zoals toeslagen, uitkeringen en belastingen, maakt het voor het orgaan immers weinig uit wanneer – zoals Damen het stelt – de boeken gesloten kunnen worden, als ‘ze maar weten wanneer dat kan’.78.Tegenover dit beperkte rechtszekerheidsbelang staan de vaak grote financiële belangen van de burger die blijft zitten met een financieel nadelig, maar mogelijk onrechtmatig besluit dat wegens termijnoverschrijding niet kan worden gecorrigeerd. Bij deze besluiten is de balans tussen rechtszekerheid en individuele rechtsvaardigheid teveel doorgeslagen naar de rechtszekerheid.79.

In de tweede plaats houden volgens velen de strikte toepassing van fatale bezwaar- en beroepstermijnen en het rationale mensbeeld waarvan bij deze toepassing wordt uitgegaan onvoldoende rekening met het gedragswetenschappelijke inzicht dat burgers om allerlei redenen een beperkt doenvermogen kunnen hebben. Dit inzicht ligt aan de basis van het WRR-rapport Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op zelfredzaamheid.80.Daarin wordt geconstateerd dat het rationalistische perspectief waarop (ook) veel juridische benaderingen van beleid zijn gebaseerd, vooronderstellen dat burgers die de juiste kennis hebben, automatisch ook de juiste daden verrichten. Vanuit dit perspectief leidt de rechtsmiddelvoorlichting van artikel 3:45 en 6:23 Awb ertoe dat de burger een rechtsmiddel tijdig aanwendt. Doet hij dat niet, dan komt dat door onwil of onzorgvuldigheid van betrokkene en kan hij daarop worden afgerekend.

In de praktijk is dit rationale mensbeeld niet realistisch en leidt weten lang niet altijd tot doen, ook al zou dat ‘doen’ verstandig zijn. Vanwege mentaal onvermogen, overbelasting, stress, verdriet, ziekte of ouderdom hebben mensen een meer of minder beperkt doenvermogen, waardoor zij niet (kunnen) handelen conform het rationalistische perspectief. Of, zoals de regering het naar aanleiding van het WRR-rapport stelt:81.

‘Gebeurtenissen in de persoonlijke levenssfeer kunnen de mentale vermogens van mensen onder druk zetten, waardoor hun doenvermogen tijdelijk verminderd is en zij derhalve niet goed in staat zijn om actie te ondernemen op momenten waarop dat wel van hen verlangd wordt.’

Een (tijdelijk) beperkte doenvermogen geldt voor heel veel burgers tot op zekere hoogte en voor kwetsbare mensen, zoals mensen met een verstandelijke beperking of laaggeletterden, in hoge mate.82.Om hiermee rekening te houden zou de overheid - aldus de WRR – ‘correctievermogen’ moeten hebben jegens menselijke fouten en moeten kleine fouten geen grote gevolgen hebben. Of zoals de WRR het stelt:83.

‘Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat de overheid hen niet over de rand duwt en dat momenten van onoplettendheid en zwakte niet direct ingrijpende gevolgen hebben. Dat is goed voor de redzaamheid van burgers, maar ook voor de schatkist en het draagt bij aan de legitimatie van overheid en beleid.’

Precies het omgekeerde gebeurt echter bij de strikte hantering van fatale termijnen, omdat ook heel beperkte overschrijdingen van de termijn ertoe kunnen leiden dat belanghebbende een forse financiële aanspraak misloopt of financiële last moet dragen.

Een derde kritiekpunt op de strikte hantering van fatale beroepstermijnen betreft de ongelijke behandeling van termijnoverschrijdingen door burger en bestuursorgaan.84.Voor de burger heeft de overschrijding van de termijn met soms maar enkele minuten fatale gevolgen. Het besluit wordt onaantastbaar en kan niet meer in rechte te discussie worden gesteld.

Bestuursorganen hebben bij het nemen van besluiten ook te maken met beslistermijnen, maar deze kunnen in de regel worden verlengd (art. 4:14 Awb) en overschrijding ervan heeft alleen ‘fatale’ gevolgen ten gunste van de burger als de regeling van de lex silencio positivo van toepassing is (par. 4.1.3.3 Awb). In dat geval leidt de overschrijding tot een positieve fictieve beslissing op de aanvraag. Voor het overige is dat niet het geval en heeft de overschrijding voor het orgaan hoogstens financiële gevolgen, omdat het een bestuurlijke dwangsom, rechterlijke dwangsom of schadevergoeding bij overschrijding van de redelijke termijn moet betalen. Het geld daarvoor moet worden ‘opgehoest’ door het orgaan in kwestie, maar daaronder gaat het niet echt gebukt. Vergeleken met de onaantastbaarheid waarmee de overschrijdende burger wordt geconfronteerd, zijn de gevolgen voor een overschrijdend orgaan onbetekenend

Wet versterking waarborgfunctie Awb

De hier verwoorde kritiek ligt ook aan de basis van het voorontwerp Wet versterking waarborgfunctie Awb, dat begin 2023 ter consultatie is gepubliceerd. De MvT bij de voorstellen stelt het als volgt.85.

‘Deze voorstellen gaan niet uit van een burger die alle regels kent en altijd rationeel handelt, maar van een burger die soms extra tijd, informatie of ruimte voor herstel nodig heeft. Het wetsvoorstel gaat daarmee uit van een realistischer mensbeeld, met zicht op de mensen die op dit moment tussen wal en schip raken en voor wie het bestuur een stapje extra moet doen.

De voorstellen bevatten diverse wijzigingen van de Awb,86.waarvan er twee betrekking hebben op fatale bezwaar- en beroepstermijnen. In de eerste plaats stelt de regering voor om de bezwaar- en beroepstermijnen voor bepaalde financiële besluiten te verlengen tot 13 weken. Op dat voorstel ga ik hierna niet verder in. In de tweede plaats bevat het voorstel een wijziging van artikel 6:11 Awb, waardoor aan dat artikel een extra a-grond wordt toegevoegd voor het verschoonbaar achten van een termijnoverschrijding. Na wijziging zou artikel 6:11 Awb als volgt luiden.

Artikel 6:11 Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien:

a. het geschrift wegens bijzondere persoonlijke omstandigheden die de indiener betreffen niet tijdig kon worden ingediend; of

b. wegens andere redenen redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.

Met het voorgestelde nieuwe onderdeel a wordt - aldus de MvT87.- de ruimte om rekening te houden met bijzondere persoonlijke omstandigheden van de indiener vergroot. Deze omstandigheden kunnen gelegen zijn in een veelheid van situaties, waarbij er veel ruimte is voor het bestuursorgaan en de bestuursrechter om een afweging te maken die recht doet aan de menselijke maat en waarbij het doenvermogen van mensen nadrukkelijk in ogenschouw wordt genomen. Het voorgestelde onderdeel b betreft een grond voor verschoonbaarheid wegens redenen die niet de persoonlijke omstandigheden van de indiener betreffen. Hieronder kunnen alle overige omstandigheden, anders dan die van persoonlijke aard, geschaard worden die ook op grond van het huidige artikel 6:11 Awb tot een geslaagd beroep op verschoonbaarheid kunnen leiden.

Interessant voor het vervolg van de conclusie is verder dat de regering in de toelichting uitdrukkelijk stelt dat de bestuursrechters het huidige artikel 6:11 Awb strikt toepassen, ‘hoewel de formulering van het huidige artikel 6:11 Awb hier niet noodzakelijkerwijs toe noopt’.88.Zij acht de ‘huidige lat voor verschoonbaarheid’ op het punt van persoonlijke omstandigheden ‘te hoog’ en beoogt met de voorgestelde wijziging een verruiming van de rechtspraak te bewerkstelligen. Die verruiming is - als ik de regering goed begrijp - echter ook al binnen het kader van het huidige artikel 6:11 Awb mogelijk.

Dit laatste wordt ook opgemerkt in de commentaren op de voorstellen. Volgens Marseille e.a., zit het probleem van de strikte toepassing van bezwaren- en beroepstermijnen niet in de inhoud en bewoordingen van artikel 6:11 Awb, maar in strenge uitleg van de bepaling in de rechtspraak.89.Persoonlijke omstandigheden van de indiener van het rechtsmiddel kunnen immers nu ook al worden betrokken bij de beoordeling van de verschoonbaarheid. Schlössels en Albers maken een vergelijkbare opmerking en achten de wetswijziging daarom niet nodig.90.

Gelet hierop kan derhalve - volgens de regering en de commentaren - een meer ruimhartige toepassing van termijnoverschrijdingen ook al binnen het huidige artikel 6:11 Awb worden gerealiseerd. Concreet heeft de regering daarbij de volgende wensen.91.

‘De doelstelling van het voorstel is om de gevallen waarin een termijnoverschrijding verschoonbaar te achten is vanwege bijzondere persoonlijke omstandigheden die de indiener betreffen te vergroten. Daarmee wordt nadrukkelijk beoogd afstand te nemen van de strikte lijn die thans gehanteerd wordt voor situaties waarin een termijnoverschrijding het gevolg is van persoonlijke omstandigheden. Een voorbeeld dat kenmerkend is voor de maatstaf die thans gehanteerd wordt, betreft de situatie waarin de indiener als gevolg van een ernstig ongeval enige tijd is uitgeschakeld. Een ongeluk of ernstige ziekte van een naaste van de indiener wordt thans echter niet als dusdanig belemmerend aangemerkt dat betrokkene niet in staat moet worden geacht om binnen de termijn bezwaar te maken of beroep in te stellen, bijvoorbeeld door een derde in te schakelen om zijn of haar belangen te behartigen. Beoogd wordt deze lat met name bij tweepartijengeschillen te verlagen, of in elk geval voldoende ruimte te bieden aan bestuursorganen en bestuursrechters om maatwerk te leveren in individuele gevallen. De regering kan zich voorstellen dat dit met name wenselijk zal zijn in situaties waarin als gevolg van ingrijpende gebeurtenissen in de persoonlijke sfeer, zoals het overlijden van een partner of de zorg voor een ernstig ziek kind, van belanghebbenden niet verlangd mag worden dat zij gedurende een bepaalde periode over het doenvermogen beschikken om een bezwaar- of beroepschrift in te dienen.’

De regering heeft ook wensen die relevant zijn voor de eerste samenhangende vraag van het conclusieverzoek van de president (punt 3.3), namelijk welke termijn de indiener moet worden gegund om alsnog bezwaar te maken of beroep in te stellen, als die termijn al is gaan lopen (en vaak al is verlopen) zonder dat deze met het besluit bekend was of kon zijn. Volgens de rechtspraak moet de indiener zo spoedig mogelijk alsnog een bezwaar- of beroepschrift indienen en geldt daarvoor doorgaans een termijn van twee weken (punt 4.4). Daarover stelt de regering het volgende.92.

‘Dat is een relatief korte termijn in vergelijking tot de zeswekentermijn die een belanghebbende normaal gesproken tot zijn beschikking heeft om een bezwaar- of beroepschrift in te dienen. Hoewel niet op voorhand kan worden bepaald welke termijn in een individueel geval als redelijk moet worden beschouwd, ligt het in de rede dat in het merendeel van de gevallen een langere termijn dan twee weken passend zal zijn. Van belang is dat de gestelde termijn de indiener deugdelijk in staat stelt om gelet op de omstandigheden waarin hij verkeert, alsnog het bezwaar- of beroepschrift in te dienen.’

Kortom de tweewekentermijn is volgens de regering vaak niet passend en moet op de helling.

Responsieve tendensen in de rechtspraak

De laatste tijd hebben bestuursrechter uitspraken gedaan over de toepassing van artikel 6:11 Awb die meer rekening houden met het burgerperspectief en het beperkte doenvermogen van burgers en waarin een ruimhartiger koers wordt gevaren. Deze uitspraken houden rekening met de menselijke maat en dragen bij aan een responsiever recht en rechtspraak.

Als eerste kan in dit verband worden genoemd de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 mei 2021.93.Daarin had belanghebbende beroep ingesteld tegen een besluit van het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG), waarbij zijn bezwaar tegen de toegekende schadevergoeding wegens termijnoverschrijding kennelijk niet ontvankelijk was verklaard. De rechtbank oordeelt als volgt

‘Eiseres heeft beschreven dat het bij eiser emotioneel ‘overstroomde’ door de ziekte van zijn moeder, de frustratie over het lange wachten op het besluit van verweerder, het ervaren onrecht, alsmede de voortdurende confrontatie met de aardbevingsproblematiek in de naaste omgeving. Eiser is, in de woorden van eiseres ter zitting, volledig ‘dichtgeklapt’ door de omstandigheden, niet in staat te handelen naar bijvoorbeeld de wetenschap van het verlopen van de termijn. Eiser liet daarbij ook eiseres niet toe om actie te ondernemen. Eiser heeft deze verklaring van eiseres ter zitting bevestigd. Deze verklaringen sluiten aan bij de indruk die eiser ter zitting op de rechtbank maakte en zijn bevestigd door de door eisers ingeschakelde deskundige, die ter zitting heeft verklaard over zijn communicatie met eiser.

Gelet op de geestestoestand van eiser en de andere omstandigheden van het geval is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een situatie van verschoonbaarheid als bedoeld in artikel 6:11 van de Awb. De rechtbank is bekend met de strikte jurisprudentie van de AbRvS ten aanzien van deze bepaling. Het kan echter niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest dat de termijnoverschrijding in deze aardbevingszaak aan eisers kan worden tegengeworpen. Immers, de wetgever heeft zich in de afgelopen jaren ook als opdracht gesteld om zich aan te passen aan het doenvermogen van de burger en een realistisch burgerperspectief tot uitgangspunt te nemen (zie WRR Rapport nr. 97 (2017) “Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid”, en, bijvoorbeeld, Kamerstukken I 2018-19, 34775 nr. AS). Dit vereist dat wordt uitgegaan van realistische assumpties ten aanzien van de mentale belastbaarheid van burgers, waarbij een rol spelen de mentale belasting, de cumulatie van lasten, de gevolgen van inertie of fouten, en hulp en vroegsignalering.

De rechtbank verwijst ook naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 maart 2017 (ECLI:NL:RBNNE:2017:715) waarin de zware geestelijke belasting van de burger in de aardbevingsproblematiek juridisch is erkend in die zin dat is geoordeeld dat gesproken kan worden van een ernstige inbreuk op een fundamenteel persoonlijkheidsrecht, welke inbreuk ook zonder dat sprake is van geestelijk letsel, bij degenen die daardoor persoonlijk gevoelens van angst, zorg en psychisch onbehagen ervaren, leidt tot aantasting in de persoon op andere wijze als bedoeld in artikel 6:106 lid 1 sub b van het Burgerlijk Wetboek.’

In deze zaak is de verschoonbaarheid primair gebaseerd op het gebrekkig doenvermogen van de eiser in de omstandigheden van het geval. Het kan niet de bedoeling zijn van de wetgever, die zich ten doel heeft gesteld om rekening te houden met het doenvermogen en belastbaarheid van burgers, om eisers bezwaar in deze omstandigheden niet-ontvankelijk te achten. Daarnaast speelt een rol dat de zware geestelijke belasting van de burger in de aardbevingsproblematiek in eerdere rechtspraak door de rechtbank juridisch is erkend als een ernstige inbreuk op een fundamenteel persoonlijkheidsrecht.

Verder zijn de uitspraken van de rechtbank Limburg van 23 maart 202294.en 28 oktober 2022 van belang.95.Daarin was een beroepschrift, respectievelijk bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk verklaard wegens een termijnoverschrijding, die volgens de strikte heersende leer niet verschoonbaar was. In verzet, respectievelijk beroep komt de rechtbank tot een ander oordeel. Daartoe overweegt zij in algemene zin als volgt.

De rechtbank ziet echter aanleiding om voor dit geval uit te gaan van een minder strikte uitleg van artikel 6:11 van de Awb dan in de heersende jurisprudentie wordt gevolgd. Zij stelt daarbij voorop dat de formele wetgever ervoor heeft gekozen om de grens waarbinnen de burger de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep kan inzetten, te leggen op zes weken na het aan te vechten besluit. Die grens is niet of nauwelijks vatbaar voor interpretatie en de rechter dient die te respecteren zolang de wetgever die niet heeft gewijzigd. De verschoonbaarheidsuitzondering van artikel 6:11 van de Awb is daarentegen geformuleerd als een dwingendrechtelijke norm die beoordelingsruimte biedt. Voor de invulling van die ruimte is dan van belang wat de bedoeling van de wetgever is. Uit de wetsgeschiedenis en jurisprudentie komt naar voren dat de wetgever de uitzondering niet ruim bedoeld heeft en er veel belang aan heeft gehecht dat er zo weinig mogelijk onzekerheid is over de formele rechtskracht van besluiten. Voor de wetgever is tevens uitgangspunt geweest dat de verantwoordelijkheid voor de tijdigheid bij de burger ligt, dat het aan de burger is om te stellen en te bewijzen dat zich omstandigheden voordoen die tot verschoonbaarheid kunnen leiden en dat omstandigheden in de persoonlijke sfeer voor risico van de burger komen.

Recente wetenschappelijke inzichten, zoals het rapport “Weten is nog geen doen” van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), en veranderende maatschappelijke opvattingen over de verhouding tussen overheid en burger, nopen echter tot heroverweging over de interpretatie van deze wettelijke bepaling. In genoemd WRR-rapport wordt onder meer geconcludeerd dat ‘normale’ mensen als gevolg van keuzedruk, stress, verdriet, of ouderdom niet altijd even alert en goed georganiseerd zijn. Daarom, zo betoogt de WRR, moet de overheid, om het vertrouwen van burgers te behouden, rekening houden met de begrenzingen van het denk- en doenvermogen van burgers, oog hebben voor het menselijke tekort en ervoor zorgen dat kleine fouten geen grote gevolgen hebben. Daarnaast is in de Nederlandse samenleving de roep om een overheid die de burger niet wantrouwt maar zich responsief opstelt, de laatste jaren steeds sterker geworden. Dit zijn ontwikkelingen die bij de uitleg van de wet, in aanvulling op de oorspronkelijke bedoeling zoals die blijkt uit de wetsgeschiedenis, moeten worden betrokken. Zij maken het nodig dat in de balans tussen het perspectief van rechtszekerheid en eigen verantwoordelijkheid van de burger enerzijds en het perspectief van rechtsbescherming en realistisch burgerbeeld anderzijds, een verschuiving naar laatstgenoemd perspectief plaatsvindt die doorwerkt in de uitleg van de vage wettelijke norm van artikel 6:11 van de Awb.

Na deze aanloop beoordeelt de rechtbank de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding in het licht van het nieuwe perspectief van rechtsbescherming en realistisch burgerbeeld. In de uitspraak van 23 maart 2022 stelt zij voorop dat artikel 6:11 Awb ‘bij gebreke van beleidsruimte geen volledige belangenweging mogelijk’ maakt. Het grote belang dat voor opposant op het spel staat zal ‘dan ook buiten beschouwing blijven’.

Wat bij de beoordeling van de verschoonbaarheid wel een rol kan spelen ten voordele van opposant is in de eerste plaats dat hij niet (meer) over beroepsmatige rechtsbijstand beschikt en geen ervaring heeft met procedures bij de bestuursrechter. Verder is aannemelijk dat opposant aanzienlijke gezondheidsklachten heeft waardoor hij in zijn functioneren in het dagelijks leven en bij het behartigen van zijn belangen wordt beperkt en dat hij daarnaast met een aantal problemen in de familie- en sociale sfeer heeft te kampen. De stress en onzekerheid als gevolg van het geschil over zijn claim wegens een beroepsziekte zijn daar nog bij gekomen. Hoewel opposant zijn stellingen daarover niet met bewijstukken heeft gestaafd, vindt de rechtbank dat opposant deze, met name door zijn mondelinge uitleg tijdens de zitting, voldoende inzichtelijk heeft gemaakt. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de omstandigheid dat geen belangen van derden op het spel staan, maakt dat aan de bewijsvoeringslast van opposant geen hoge eisen hoeven te worden gesteld. Bovendien gaat het om een termijnoverschrijding van slechts één dag. Hoewel de zeswekentermijn een harde grens is, maakt dat wel uit. Naarmate de overschrijding langer is, heeft een betrokkene namelijk meer uit te leggen. Ten slotte vindt de rechtbank het niet realistisch om ervan uit te gaan dat opposant wist, of had moeten weten, dat het voor behoud van de termijn mogelijk is om met een eenvoudige brief beroep in te stellen en daarbij te vragen om later de beroepsgronden aan te voeren. Op grond van het voorgaande is de rechtbank (...) van oordeel dat redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat opposant in verzuim was.

Aldus acht de rechtbank voor de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding van belang dat opposant niet over beroepsmatige rechtsbijstand beschikte, hij kampte met aanzienlijke gezondheidsklachten en problemen in de familie- en sociale sfeer en hij stress en onzekerheid ondervond als gevolg van het geschil. Aan de bewijslast van opposant stelt de rechtbank geen hoge eisen, omdat geen belangen van derden in het geding zijn en het een overschrijding van slechts één dag betrof. Naarmate de overschrijding langer is, heeft betrokkene naar het oordeel van de rechtbank wel meer uit te leggen.

In de uitspraak van 28 oktober 2022 stelt de rechtbank in het kader van de bewijslast voorop dat het aan eiser is ‘om de persoonlijke omstandigheden waardoor hij het bezwaar te laat heeft ingediend te onderbouwen’ en dat zij hetgeen eiser niet heeft onderbouwd ‘alleen kan meewegen als dit door het college niet betwist wordt’. Vervolgens bespreekt zij de factoren die van belang zijn voor de verschoonbaarheid.

‘In het kader van de verschoonbaarheid acht de rechtbank in dit geval echter van belang dat eiser ten tijde van de besluiten van 2 en 5 december 2019 niet over beroepsmatige rechtsbijstand beschikte en dat er geen derde (meer) was ingeschakeld voor hulp of advies. Daarbij is ter zitting onweersproken gebleken dat eiser tot maart/april 2019 in andere procedures met het college met een daarvoor afgegeven machtiging steeds is bijgestaan door zijn behandelaars bij GGZ-Zuyderland. Eiser heeft dus zelfstandig geen ervaring met procedures in het bestuursrecht.

Verder blijkt uit de rapportage medisch advies van 20 november 2018 dat bij eiser sprake is van forse psychiatrische problematiek. Hoewel het dossier van de rechtbank geen latere stukken bevat, heeft het college aangegeven dat niet betwist wordt dat eiser ook in de periode van de bezwaartermijn leed aan psychiatrische problematiek en daarvoor onder behandeling was. Het college betwist wel dat eiser zodanige klachten had dat hij niet in staat was bezwaar in te dienen of iemand anders bezwaar in te laten dienen. Ook in dit verband acht de rechtbank van belang dat eisers in maart/april 2019 in procedures is bijstaan door zijn behandelaars van GGZ-Zuyderland. De besluiten waar het in deze procedure over gaat, zijn dus de eerste besluiten waarbij geen behandelaars waren betrokken, terwijl eiser nog steeds onder behandeling stond en klachten had. Hoewel de rechtbank het college kan volgen in het standpunt dat eiser strikt genomen niet buiten staat was om bezwaar in te dienen, of om daar hulp bij te vragen, acht de rechtbank een minder strikte interpretatie van verschoonbaarheid aangewezen. De rechtbank acht het voorstelbaar dat eiser door zijn psychiatrische problematiek die ook speelde in de periode van de bezwaartermijn, een minder groot denk- en doenvermogen had.

Kort gezegd, acht de rechtbank het van belang dat eiser niet beschikte over beroepsmatige rechtsbijstand, hij evenmin is bijgestaan door zijn GGZ-behandelaars en hij in de periode van de bezwaartermijn te maken had met een forse psychiatrische problematiek waardoor hij vermoedelijk een minder groot denk- en doenvermogen had.

Ten slotte blijkt uit de uitspraak van de rechtbank Limburg van 3 maart 2023 dat het beroep op een beperkt doenvermogen niet altijd een verschoonbare termijnoverschrijding oplevert.96.In die zaak stelt de rechtbank vast,

‘(…) dat er in dit geval tussen de datum van het bestreden besluit en de ontvangst van het beroepschrift ruim twee jaar en vier maanden ligt. In de uitspraak van 23 maart 2022 heeft de rechtbank in verband daarmee overwogen dat naarmate de termijnoverschrijding langer is, een betrokkene meer heeft uit te leggen. In die zaak ging het om een overschrijding van één dag. In het licht van die overweging schiet de onderbouwing van de stellingen van opposante over dit geval te kort.

Kortom, bij een termijnoverschrijding van meer dan twee jaar ligt de lat voor betrokkene om aannemelijk te maken dat zij destijds onvoldoende doenvermogen had om tijdig beroep in te stellen hoog en deze wordt door betrokkene niet gehaald. In de uitspraak herhaalt de rechtbank bovendien haar standpunt uit de uitspraak van 23 maart 2022, dat

‘(…) de verschoonbaarheidsuitzondering van artikel 6:11 [betreft] enkel de feiten en omstandigheden die hebben gemaakt dat te laat beroep is ingesteld. Voor een belangenafweging, zoals voorgestaan door opposante, is er bij gebreke van beleidsruimte geen plaats.’

Daarom mag het zwaarwegend belang dat opposante heeft bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep geen rol spelen bij de vraag of sprake is van een verschoonbare overschrijding.

De appelcolleges hebben tot nu toe het gebrek aan doenvermogen niet expliciet laten meewegen bij de beoordeling van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding. Een afwijzing van de lijn van de rechtbank Limburg ziet men in een uitspraak van de CRvB van 22 december 2022,97.waarin deze een rechtbank die deze lijn had gevolgd uitdrukkelijk terugfluit.

De rechtbank is – met verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 maart 2022, ECLI:NL:RBLIM:2022:2220 (https://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBLIM:2022:2220), waarin is overwogen dat vanwege recente wetenschappelijke inzichten en veranderende maatschappelijke opvattingen over de verhouding tussen overheid en burger een verschuiving plaatsvindt die doorwerkt in de uitleg van artikel 6:11 van de Awb – tot het oordeel gekomen dat de termijnoverschrijding van de indiening van het bezwaarschrift verschoonbaar is. De Raad onderschrijft dit oordeel niet en overweegt als volgt. De vaste rechtspraak van de Raad houdt in dat een betrokkene zelf verantwoordelijk is voor de tijdige indiening van rechtsmiddelen. In het geval dat een betrokkene niet in staat is om zelf tijdig een bezwaarschrift in te dienen, kan van hem worden gevergd dat hij ervoor zorgdraagt dat een ander dat voor hem doet. Van medische redenen op grond waarvan betrokkene niet in staat kon worden geacht zelf tijdig bezwaar in te (laten) dienen, is niet gebleken. […]. Voor zover betrokkene al niet zelf in staat was een bezwaarschrift in te dienen, moest hij ten minste in staat worden geacht om een begeleider of zijn partner te vragen bezwaar te maken. […] Niet aannemelijk is geworden dat betrokkene tijdens de gehele bezwaarperiode niet staat is geweest om hun te vragen een – voorlopig – bezwaarschrift in te dienen.

Dat de CRvB gebrekkig doenvermogen niet expliciet laat meewegen bij de beoordeling van de verschoonbaarheid, betekent overigens niet dat aspecten die gerelateerd zijn aan dat gebrek, in de CRvB-rechtspraak nooit een rol spelen. In dit verband kan gewezen op de uitspraak van 21 maart 2023,98.waarin de CRvB een termijnoverschrijding verschoonbaar acht vanwege de depressie waaraan de betrokken persoon leed. In casu had betrokkene de termijn overschreden, omdat zij het bezwaarschrift dat tijdig was opgesteld, gedurende een maand niet had bezorgd. De CRvB overweegt als volgt.

Tussen partijen staat vast dat appellante in de periode dat de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift liep aan een depressie leed. Zoals ter zitting met partijen is besproken blijkt uit een verwijsbrief van de huisarts van appellante van 30 juni 2020 dat volgens GGZ-instelling Antes sprake was van ernstige psychiatrische problematiek. Antes heeft appellante in aanmerking gebracht voor doorverwijzing naar het zogenaamde FACT-team.

De depressie heeft volgens Antes ook invloed op de afwikkeling van post door appellante: “[…] kan zelf niet veel, zoals de post […]”. Dit wordt ondersteund door een brief van de wijkteammedewerker van 21 april 2020. Uit deze informatie begrijpt de Raad bovendien dat appellante door haar depressie niet goed in staat is (tijdig) derden in te schakelen voor haar post: “[…] trekt soms ook te laat aan de bel […]”.’

Ook de andere appelrechters laten het beperkt doenvermogen van betrokkene tot nu toe niet expliciet meewegen bij de verschoonbaarheidsbeoordeling van een overschrijding. Wel ziet men soms een ruimhartiger lijn, die vermelding verdient. Als zodanig kan een uitspraak van de ABRvS van 11 januari 2023 worden genoemd.99.

In de zaak stond vast dat belanghebbende door fouten in de postbezorging met het nemen van een tot hem gericht schadebesluit van de IMG aanvankelijk niet bekend was en ook redelijkerwijs niet bekend kon zijn. Nadat hij van het nemen van het besluit anderszins (via een e-mail van IMG) alsnog op de hoogte kwam, heeft hij niet binnen twee weken alsnog beroep ingesteld. Naar vaste rechtspraak is dat verwijtbaar te laat. De Afdeling oordeelt echte als volgt.

[appellant] was er niet van op de hoogte dat de beroepstermijn is gaan lopen na de aangetekende verzending van het besluit op bezwaar en verkeerde in de veronderstelling dat hij na de ontvangst van de e-mail van 23 maart 2021 een termijn van zes weken had om tegen het besluit op bezwaar beroep bij de rechtbank in te stellen. Deze termijn is ook vermeld in het besluit op bezwaar. [appellant], die zonder rechtsbijstandverlener procedeerde, wist niet en hoefde ook niet te weten dat deze termijn bij de verzending van het besluit op bezwaar per e-mail inmiddels verstreken was.

De Afdeling ziet in de omstandigheden van dit geval aanleiding om het ingestelde beroep als niet verwijtbaar te laat aan te merken. Met het vasthouden aan de termijnen voor bezwaar en beroep wordt beoogd rechtsonzekerheid te voorkomen die ontstaat doordat een besluit ook na het verstrijken van die termijnen niet onaantastbaar blijkt te zijn. Het dient dus de rechtszekerheid, niet alleen van partijen, maar ook van andere belanghebbenden. Onzekerheid over de formele rechtskracht van besluiten is vooral onwenselijk te achten als er belangen van derden op het spel staan. Belangen van derden zijn in dit geschil echter niet aan de orde. Onder deze omstandigheden past het niet om [appellant] aan te rekenen dat hij later dan de uit de rechtspraak af te leiden termijn van twee weken beroep bij de rechtbank heeft ingesteld. De conclusie is dat redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat [appellant] in verzuim is. Het op 19 april 2021 ingediende beroepschrift is dus niet verwijtbaar te laat ingediend.

Aldus wordt het zo’n vier weken na kennisneming van het besluit ingestelde beroep door de Afdeling ontvankelijk verklaard, ook al had dat beroep normaliter binnen twee weken moeten worden ingesteld. Daarbij acht zij van belang dat betrokkene zonder rechtsbijstandverleners procedeerde én dat de zaak een tweepartijengeschil betreft, waarin de rechtszekerheidsbelangen van derden niet aan de orde zijn.

Daarmee sluit de Afdeling zich aan bij de opvatting in de literatuur, vermeld in het begin van de paragraaf in punt 6.2, dat rechtszekerheid wel een rechtvaardiging vormt voor de strikte toepassing van de regeling van beroepstermijnen in driepartijenzaken, maar niet of slechts in beperkte mate in tweepartijenverhoudingen.

7. Naar een ruimhartigere verschoonbaarheid van overschrijdingen van fatale bezwaar- en beroepstermijnen

In deze paragraaf ga ik in op de hoofdvraag van de president of de bestuursrechter bij het verschoonbaar achten van vastgestelde overschrijdingen van bezwaar- en beroepstermijnen een ruimhartiger koers moet gaan varen. Het korte antwoord op die vraag is: ja, dat is wenselijk. Een ruimhartiger koers is conform vrijwel alle recente literatuur, wordt voorgestaan door de regering en past in recente rechtspraak. Zo’n koers kan ten dele worden gebaseerd op artikel 6 EVRM, ook al vloeit hij niet in algemene zin uit dat artikel voort. De ruimere koers kan wel worden beschouwd als toepassing van het nieuwe artikel 17 lid 1 Gw, inzake toegang tot de rechter en een eerlijk proces, omdat het de uitdrukkelijk bedoeling van de grondwetgever is om op basis van dit artikel meer bescherming te bieden dan op grond van artikel 6 EVRM en het Unierecht, zodat het bestuursrecht ‘mensgerichter’ wordt.

Binnen die nieuwe koers kan rekening worden gehouden met het feit dat het belang van rechtszekerheid lang niet altijd een doorslaggevende legitimatie biedt voor de strikte toepassing van fatale bezwaar- en beroepstermijnen (punt 6.2), en met het inzicht dat het vanwege het beperkte doenvermogen dat burgers kunnen hebben, onredelijk kan zijn om hen hard af te rekenen op een overschrijding (punt 6.3). Bovendien betekent een ruimhartiger koers een verkleining van de kloof die nu bestaat tussen de strikte handhaving van termijnen van bewaar en beroep en de coulante wijze waarop het recht met overschrijdingen van bestuurlijke beslistermijnen omgaat (punt 6.4). Daaraan kan worden toegevoegd dat, zoals de president in zijn conclusievraag heeft aangegeven, het doel van het bestuursrecht is om rechtsbescherming te bieden door materiële beslechting van geschillen en dat ‘procederen om het procederen’ daarom zoveel mogelijk moet worden voorkomen (punt 3.2).

Met het oog op ruimhartigere koers bespreek ik in deze paragraaf eerst twee generieke maatregelen die het aantal zaken over termijnoverschrijdingen zouden kunnen verminderen. Daarna ga ik meer specifiek in op de toepassing van artikel 6:11 Awb.

Voordat ik aan deze maatregel toekom, noem ik wel twee uitgangspunten die bij het nemen van maatregelen in acht moeten worden genomen. In de eerste plaats ben ik in de conclusie gebonden aan de huidige Awb-regeling over bezwaar- en beroepstermijnen, tenzij zij in strijd zou zijn met hoger recht. Dat betekent dat ik gebonden ben aan de uniforme termijn van zes weken (art. 6:6 Awb) en dat ik hierna dus geen overwegingen zal wijden aan de mogelijke wettelijke verlenging ervan bij sommige geschillen, zoals bijvoorbeeld voorgesteld in het voorontwerp van Wet versterking waarborgfunctie Awb (punt 6.5).100.Evenmin komt aan de orde of het wenselijk is om de dwingendrechtelijke Awb-bepalingen over de hantering van bezwaar- en beroepstermijn te vervangen door regels die ruimte laten voor belangenafweging, al dan niet met bepaalde toepassingsvoorwaarden.101.

In de tweede plaats geldt voor de maatregelen dat zij een voorspelbare en consistente toepassing van bezwaar- en beroepstermijnen moeten faciliteren, die recht doet aan de rechtsgelijkheid. Deze wens blijkt uit de toelichting op de algemene conclusievraag van de president, maar vloeit ook voort uit het EVRM en het Unierecht. Op grond van het EVRM moet de toepassing van fatale beroepstermijnen als beperking van het recht op toegang tot de rechter ‘voorzienbaar’ zijn, hetgeen betekent dat voor die toepassing een ‘coherent domestic judicial practice and a consistent application of that practice’ geldt (punt 5.3). Ook op grond van het Unierecht geldt dat beroepstermijnen alleen gerechtvaardigd kunnen worden door het beginsel van rechtszekerheid, al hun toepassing voorzienbaar en voorspelbaar is (punt 5.8).

Generieke maatregelen

De eerste maatregel die de rechters zouden kunnen nemen is dat zij de tijdigheid van de bij hen ingestelde rechtsmiddelen niet langer ambtshalve toetsen.102.Deze maatregel is in zekere zin het logische vervolg op hiervoor (punt 4.3) vermelde uitspraak van de gemengde kamer van de CRvB van 9 juli 2021.103.Ter toelichting het volgende.

In de uitspraak heeft de CRvB geoordeeld dat de wettelijke bepalingen over bezwaar- en beroepstermijnen niet meer van openbare orde zijn. Dat heeft tot gevolg dat de rechters de naleving van deze termijnen in de voorafgaande fase niet meer ambtshalve hoeven te beoordelen. Wel is het de uitdrukkelijke bedoeling van de CRvB dat bezwareninstanties en bestuursrechters de naleving van termijnen bij de bij hen ingestelde rechtsmiddelen ambtshalve blijven toetsen. Dat zou volgens de CRvB voortvloeien uit het feit dat dat de wettelijke bepalingen over bezwaar- en beroepstermijn ‘dwingend van aard’ zijn.

Volgens mij is deze stelling deels correct, maar deels niet. Zij is correct voor een bezwareninstantie, omdat bestuursorganen in beginsel gehouden zijn om dwingend recht ambtshalve toe te passen, zonder dat daarop beroep is gedaan door een belanghebbende. Voor de rechter ligt dat volgens mij sinds de invoering van de Awb in 1994 echter anders. Onder de Awb is, zoals bekend, niet langer de handhaving van het objectieve publiekrecht de primaire functie van het bestuursprocesrecht, maar het bieden van individuele rechtsbescherming. Vanwege deze keuze worden bepalingen van dwingend recht die niet van openbare orde zijn, alleen nog ambtshalve aangevuld (art. 8:69 lid 2 Awb), als een partij ter zake gronden heeft aangevoerd (art. 8:69 lid 1 Awb).104.Dit is volgens de huidige praktijk echter niet aan de orde bij de rechterlijke bewaking van beroepstermijnen in de eigen instantie. Die bewaking vindt nog steeds ambtshalve plaats, zonder dat een partij over de overschrijding gronden heeft kunnen aanvoeren.

Kortom, nu bepalingen over de tijdigheid van bezwaar- en beroepstermijnen niet meer van openbare orde zijn, is er niet alleen geen grondslag meer voor de ambtshalve beoordeling van de naleving ervan in de voorafgaande fase, maar volgens mij evenmin voor de ambtshalve toetsing ervan binnen de rechterlijke instantie waarbij het rechtsmiddel is ingesteld.

Aldus zouden de rechters de tijdigheid van de bij hen ingestelde rechtsmiddelen niet langer ambtshalve moeten toetsen. Als argument hiertegen zou men kunnen aanvoeren dat zij onvoldoende recht doet aan het rechtszekerheidsbelang van bezwaar- en beroepstermijnen voor de bij het besluit betrokkenen, het bestuursorgaan, de belanghebbende tot wie het besluit is gericht en belanghebbende derden. Dat is volgens mij niet het geval, omdat de overschrijding van de termijn uit het (hoger) beroepschrift blijkt en dat geschrift aan de wederpartij en andere belanghebbenden, die als partij worden toegelaten, ter beschikking wordt gesteld.105.Zij kunnen de overschrijding vervolgens in de procedure aanvoeren. Aldus kunnen zij, als ze dat wensen, hun rechtszekerheid waarborgen.

In de praktijk verwacht ik dat de burger-wederpartij van de ‘overschrijder’ die overschrijding in de regel wel zal aanvoeren. Als de termijn inderdaad is overschreden speelt dan de vraag of die overschrijding verschoonbaar is binnen het kader van artikel 6:11 Awb. Daarop ga ik vanaf punt 7.8 nader in. Bestuursorganen, zeker de beschikkingenfabrieken die belast zijn met het nemen van financiële besluiten, zullen overschrijdingen, met name die van beperkte duur, wellicht door de vingers zien en dus niet aanvoeren. Om willekeur te vermijden zullen zij, eventueel onder druk van de rechter, wel een ‘gedoogbeleid’ moeten opstellen.

Daarom zal dit voorstel het aantal zaken, waarbij de rechters moeten oordelen over de overschrijdingen, of - in termen van president - het ‘procederen over het procederen’, aanzienlijk verminderen. Bijkomend voordeel is dat in zaken waarin zij wel over de overschrijding moeten oordelen, zij dat doen omdat een partij dit punt heeft aangevoerd en kennelijk belangrijk vindt. Dat biedt een betere legitimatie voor rechterlijk ingrijpen dan de huidige ambtshalve controle van de naleving van termijnen, die na de uitspraak van de CRvB van 9 juli 2021 ook nog op juridisch drijfzand is gebaseerd.

Zoals in punt 7.3 aangegeven zijn bezwareninstanties in beginsel wel verplicht om een overschrijding van de bezwaartermijn ambtshalve te beoordelen. Bestuursorganen moeten immers bepalingen van dwingend recht, zoals die over bezwaartermijnen, wel altijd ambtshalve toepassen. Dat neemt niet weg dat een bestuursorgaan als het IMG inmiddels van de wettelijke bezwaartermijn afwijkt en op haar website het volgende vermeldt voor de bezwarentermijn in het geval van bezwaar in verband met de ‘schade aan het gebouw’.106.

‘De wettelijke termijn om bezwaar te maken is zes weken. Wij hanteren alleen voor deze regeling een langere bezwaartermijn van twaalf weken na de verzenddatum van de besluitbrief. Dit geeft u meer tijd om uw bezwaar te kunnen indienen.’

Deze beleidsmatige verlenging van de bezwaartermijn van de IMG is zonder twijfel contra legem. Als gevolg van de hiervoor genoemde uitspraak van de CRvB van 9 juli 2021, waarin is uitgemaakt dat de wettelijke bepalingen over bezwaar- en beroepstermijnen niet meer van openbare orde zijn,107.wordt deze onwettigheid door de rechters echter niet meer ambtshalve gecorrigeerd. Vermoedelijk is er in Nederland niemand die dat erg vindt (en dat ook nog durft te zeggen). Ik acht het eerder waarschijnlijk dat andere beschikkingenfabrieken ook onder druk zullen komen om de wettelijke bezwaartermijn los te laten.

Wat hier verder van zij, deze ontwikkeling maakt duidelijk dat mijn voorstel dat de rechters de ambtshalve toetsing van termijnoverschrijdingen in de eigen instantie in de toekomst achterwege laten, niet heel radicaal is. Dat voorstel is immers in overeenstemming met artikel 8:69 Awb. Dat kan niet worden gezegd van de contra legem praktijk van het IMG (waarmee ik overigens geen problemen heb), die door de rechter wordt gefaciliteerd.

Een tweede generieke maatregel die zou kunnen worden genomen, is dat de rechters voorschrijven dat de rechtsmiddelvoorlichting, die bestuursorganen en rechtbanken op grond van artikel 3:45 en 6:23 Awb geven over de mogelijkheid van bezwaar en (hoger) beroep, ook melding moet maken van de mogelijkheid om een pro forma bezwaar of beroep (op nader aan te voeren gronden) aanhangig te maken. Die mogelijkheid bestaat al sinds jaar en dag (zie punt 4.1), maar in de praktijk maken, volgens Verheij,108.alleen advocaten en andere professionele rechtsbijstandverleners daarvan gebruik. Daardoor hebben zij in de praktijk vaak een kleine vier weken extra tijd om een beroepschrift op te stellen.

Burgers zonder rechtsbijstand zijn van de pro forma mogelijkheid doorgaans niet op de hoogte. Zij overschrijden de bezwaar- en beroepstermijn vaak, omdat zij met het maken ervan wachten op nadere informatie of advies.109.Daarbij gaan zij ervan uit dat een volledig bezwaar- of beroepschrift, dat iets te laat is ingediend, de voorkeur heeft boven een tijdig ingediend geschrift waarin slechts staat dat men op een later moment alsnog gronden zal indienen. Hoewel hun veronderstelling om redenen van voortgang van het proces begrijpelijk is, is zij juridisch niet juist.

Om de ongelijkheid tussen burgers met en zonder professionele rechtsbijstand enigszins te mitigeren, zouden de rechter, als gezegd, kunnen bepalen dat de mogelijkheid van pro forma bezwaar en beroep wordt opgenomen in de rechtsmiddelvoorlichting van artikel 3:45 en 6:23 Awb. Deze verplichting kan volgens mij worden gebaseerd op een ruime uitleg van de frase ‘binnen welke termijn’ in het tweede lid van beide bepalingen. De pro forma mogelijkheid biedt de gebruiker immers een extra termijn van (doorgaans) een kleine vier weken.

Hoe deze extra informatie in de rechtsmiddelvoorlichting precies moet luiden, laat ik over aan mensen die meer verstand hebben van communicatie. In elk geval moet zij duidelijk maken dat betrokkene binnen zes weken bezwaar of beroep moeten maken, maar dat (in geval van tijdnood) de mogelijkheid bestaat om binnen die termijn een bezwaar of beroep op nader aan te voeren gronden in te dienen. Maakt betrokkene van deze mogelijkheid gebruik, dan zal het orgaan of de rechter hem een extra termijn gunnen van een x aantal weken om die gronden alsnog aan te voeren.

Verruiming verschoonbaarheid termijnoverschrijdingen in tweepartijengeschillen

Behalve deze generieke maatregelen omvat een minder strikte omgang met bezwaar- en beroepstermijnen een verruiming van de verschoonbaarheid van overschrijdingen op grond van artikel 6:11 Awb. Deze verruiming betreft alleen tweepartijengeschillen. Bij die geschillen biedt de rechtszekerheid geen overtuigende rechtvaardiging voor de strikte toepassing van bezwaar- en beroepstermijnen (punt 6.2). Bovendien prevaleert in deze geschillen het belang van de burger bij een soepele toepassing ruimschoots boven het heel beperkte belang van het bestuursorgaan bij een strikte toepassing. Dat geldt zeker bij financiële besluiten, waarbij de burger door een strikte toepassing een groot financieel nadeel kan leiden, terwijl het orgaan bij een soepele toepassing een heel beperkte risico loopt dat het één zaak extra (bovenop de vele duizenden andere zaken) moet behandelen.

In driepartijengeschillen ligt dat fundamenteel anders, omdat dan serieuze belangen van een andere burgerpartij (vaak de aanvrager) zich ook tegen die soepele toepassing verzetten. Zo’n soepele toepassing kan ertoe leiden dat die andere burger een wezenlijk nadeel leidt, omdat hij alsnog geen gebruik kan maken van een besluit waarvan hij mocht aannemen dat het rechtens onaantastbaar was (punt 6.2). Bovendien wegen de belangen van een belanghebbende derde die de termijn heeft overschreden in driepartijengeschillen vaak minder zwaar dan de belangen van de overschrijder in een tweepartijgeschillen. In die laatstgenoemde geschillen heeft die strikte toepassing, zoals gezegd, forse financiële gevolgen voor mensen die het vaak toch al niet breed hebben (gerechtigden van uitkeringen, toeslagen en sommige subsidies). De driepartijengeschillen betreffen vaak omgevingsrechtelijke zaken waarin vele belanghebbenden beroep hebben ingesteld, zodat de gronden die de overschrijder wil aanvoeren vaak al door anderen zijn aangevoerd. Bij deze geschillen is verruiming van de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen volgens mij daarom wenselijk, noch nodig.

De vraag kan worden opgeworpen of artikel 6:11 Awb zich leent voor een toepassing die onderscheid maakt tussen twee en drie- of meerpartijengeschillen, of – in termen van Damen – voor een bestuursrecht van twee gestrengheden (2GST).110.Op grond van de bepaling blijft niet-ontvankelijkverklaring wegens overschrijding van de rechtsmiddelentermijn achterwege ‘indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest’. Gelet op dit wettelijke criterium gaat het erom of iemand al dan niet in verzuim is geweest en het past wellicht minder goed om het begrip ‘verzuim’ anders in te vullen afhankelijk van de vraag of er sprake is van een twee- of driepartijengeschillen

‘Minder goed passen’ wil volgens mij echter niet zeggen dat zo’n differentiatie in strijd is met artikel 6:11 Awb. Wetsbepalingen moeten immers worden uitgelegd binnen de context waarin zij spelen en als zij worden toegepast in verschillende contexten, in casu binnen twee- of drie- of meerpartijengeschillen, is een gedifferentieerde uitlegging die rekening houdt met die contextuele verschillen mijns inziens verdedigbaar. Daarvan gaat ook de Afdeling uit in zijn hiervoor genoemde uitspraak van de ABRvS van 11 januari 2023 (punt 6.10).111.Daarin paste de Afdeling artikel 6:11 Awb minder streng toe (waardoor appellant niet slechts twee weken had om alsnog beroep in te stellen, maar vier weken), omdat in het tweepartijengeschil in kwestie geen rechtszekerheidsbelangen van derden in het geding zijn. Aldus acht de Afdeling een 2GST-toepassing van artikel 6:11 Awb mogelijk en daar sluit ik mij graag bij aan.

De volgende vraag is hoe de rechters het onderscheid tussen twee- en drie- of meerpartijengeschillen kunnen operationaliseren op een wijze die voldoende voorspelbaar en rechtszeker is. Immers, zoals al meer opgemerkt, de toepassing van beroepstermijnen beperkt de toegang tot de rechter en deze beperking moet volgens artikel 6 EVRM (punt 5.3) en het Unierecht (punt 5.8) voorzienbaar zijn en dus coherent en consistent worden toegepast. Dat geldt voor toepassing op zich, maar zeker ook voor een gedifferentieerde toepassing.

In de literatuur is gezocht naar een overweging waarmee de gedifferentieerde toepassing van artikel 6:11 Awb onder woorden kan worden gebracht. Het meest concrete voorstel is gedaan door Ortlep en luidt als volgt.112.

‘Bij beroepen tegen besluiten in tweepartijenverhoudingen bestaat aanleiding voor een soepelere toepassing van artikel 6:11 Awb, omdat bij die besluiten geen meerdere rechtssubjecten zijn betrokken en de onderscheiden belangen van hen, alsmede het belang van de rechtszekerheid, niet meebrengen dat rechtssubjecten hun handelen moeten kunnen afstemmen op de uit dat besluit voortvloeiende rechten en verplichtingen’.

Ortlep geeft heel bescheiden aan dat hij de formulering van de rechtsoverweging waarschijnlijk beter kan overlaten aan (in dit geval) de Afdeling, maar volgens mij biedt zijn overweging wel degelijk een goed startpunt. Wel heb ik enkele vragen bij de toepassing ervan in randgevallen, waarover door aanvulling van de overweging met het oog op rechtszekerheid duidelijkheid zou kunnen worden geschapen.

Die vragen betreffen in de eerste plaats de juridische kwalificatie van besluiten in potentiële driepartijenverhoudingen. Daarbij is in bezwaar of beroep aanvankelijk sprake van een tweepartijengeschil, waarin het bestuursorgaan tegenover een vergunningsaanvrager of -houder staat, maar kunnen de belangen van derden bij de besluitvorming wel betrokken zijn en kunnen deze door die derden, afhankelijk van het verloop van de procedure, op enig moment ook procesrechtelijk in het geding worden gebracht.

Volgens mij eist de rechtszekerheid dat artikel 6:11 Awb in potentiële en daadwerkelijke driepartijenverhoudingen op dezelfde strikte wijze worden toegepast. Aldus wordt voorkomen dat de toepassing van artikel 6:11 Awb een knipperlicht wordt, waarbij in de ene fase een soepele toepassing geldt, omdat belanghebbende derden nog niet in het geding zijn betrokken, en in de volgende fase een strikte toepassing, omdat zich inmiddels wel derden hebben gemeld. Dat zou onvoldoende voorzienbaar en dus niet consistent zijn. De overweging van Ortlep zou daarom kunnen worden aangevuld met de frase dat in daadwerkelijk en potentiële driepartijengeschillen de strikte toepassing van artikel 6:11 Awb wordt gehandhaafd.

In de tweede plaats past een opmerking over de categorie besluiten waarvoor de soepele benadering wellicht het meest belangrijk is, de financiële besluiten. In de literatuur over 2GST in het bestuursrecht is in verband met de toepassing van artikel 6:11 Awb gesuggereerd om de soepele toepassing ervan in elk geval voor te schrijven bij financiële beschikkingen in de zin van artikel 4:12 lid 1 Awb.113.Dat zijn beschikkingen die strekken ‘tot vaststelling van een financiële verplichting of aanspraak’. Daaronder vallen – aldus de memorie van toelichting bij de bepaling114.- alle beschikkingen die (…)

‘primair beogen de financiële betrekkingen tussen burger en bestuur te regelen. Beschikkingen op het terrein van belastingen en de sociale verzekeringen behoren daartoe, alsmede subsidiebeschikkingen. Het gaat echter niet om beschikkingen die in eerste instantie wat anders beogen, maar tevens financiële consequenties hebben’, zoals een last onder dwangsom.

Blijkens de beperkte rechtspraak valt deze categorie goed af te bakenen.115.Met het oog op de rechtszekerheid zou daarom door de grote kamer kunnen worden geëxpliciteerd dat de soepele toepassing van artikel 6:11 Awb in elk geval geldt voor financiële beschikkingen als bedoeld in artikel 4:12 lid 1 Awb. Wel kunnen bij deze beschikkingen soms afbakeningskwesties spelen, waarover tevoren duidelijkheid zou kunnen worden geschapen.

In de eerste plaats kan bij uitkeringen in de arbeidsongeschiktheidssfeer sprake zijn van een driepartijengeschil, omdat het besluit niet alleen de belangen van de werknemer raakt, maar ook die van de werkgever omdat deze onder omstandigheden (ten dele) voor betaling van de uitkering moet opdraaien. Hoewel een dergelijk besluit in dat geval een driepartijenverhouding betreft zou ik menen dat artikel 6:11 Awb toch soepel moet worden toegepast. Het gaat in deze zaken immers om uitkeringsbesluiten ten aanzien van burgers, die een beperkt doenvermogen kunnen hebben, en dus bij uitstek tot de doelgroep voor de ruimere toepassing behoren. Het geeft dan geen pas om hen die toepassing te onthouden, omdat het wettelijk stelsel zodanig is vormgegeven dat ook aan de belanghebbende werkgever het recht op beroep toekomt.

In de tweede plaats roept de categorie subsidie in dit verband vragen op. Veel subsidies, bijvoorbeeld ook de coronasubsidies op grond van de TVL, waarop de zaken waarin deze conclusie wordt genomen betrekking hebben, betreffen een tweepartijenverhouding waarbij het bestuursorgaan tegenover de subsidie-aanvrager staat. Daarvoor geldt dus in beginsel de soepele of ruime toepassing van artikel 6:11 Awb. Soms kunnen bij een subsidie de belangen van derden toch een rol spelen. Dat is bijvoorbeeld het geval als een belanghebbende derde de verlening of vaststelling van een subsidie ten opzichte van een andere particulier aanvecht, omdat er sprake zou zijn van met het Unierecht (art. 107 en 108 VWEU) strijdige staatsteun. In dit soort gevallen is sprake van een driepartijengeschil, maar geldt wat mij betreft toch de ruimhartigere lijn. De reden hiervoor is dat van te voren meestal niet duidelijk is dat zich zo’n (concurrerende) belanghebbende zal melden en in welke fase van de procedure. Om dan in bezwaar ten aanzien van de aanvrager artikel 6:11 Awb soepel toe te passen en in beroep tegenover een derde die zich dan op het verbod van staatssteun beroept de strikte lijn, staat op gespannen voet met het Unierechtelijk beginsel van gelijkwaardigheid (punt 5.8). De Unierechtelijke vordering ter handhaving van het staatssteunverbod wordt in dat geval immers procesrechtelijk ongunstiger behandeld dan de (dan nog) uitsluitend nationale vordering in de bezwaarfase. Bovendien is deze differentiatie binnen potentieel dezelfde zaak in strijd met de rechtszekerheid.

Kort en goed, in de standaardoverweging betreffende de soepele toepassing van artikel 6:11 Awb in tweepartijenhoudingen kan worden geëxpliciteerd dat de soepele toepassing in elk geval geldt voor financiële beschikkingen in de zin van artikel 4:12 lid 1 Awb, ook wanneer deze beschikking in uitzonderlijke gevallen een driepartijenverhouding betreffen.

Samenvattend is hiervoor betoogd dat de soepele toepassing van artikel 6:11 Awb aan de orde is bij de aanwending van rechtsmiddelen tegen besluiten in tweepartijenverhoudingen. Bij deze besluiten zijn geen meerdere rechtssubjecten betrokken en brengen de onderscheiden belangen van hen, alsmede het belang van de rechtszekerheid, niet mee dat rechtssubjecten hun handelen moeten kunnen afstemmen op de uit dat besluit voortvloeiende rechten en verplichtingen. Die soepele toepassing geldt in elk geval bij financiële beschikkingen in de zin van artikel 4:12 lid 1 Awb, ook als deze in uitzonderlijke gevallen een driepartijenverhouding betreffen. In daadwerkelijk en potentiële driepartijengeschillen wordt de strikte toepassing van artikel 6:11 Awb gehandhaafd.

Verruiming verschoonbaarheid termijnoverschrijding: hoe en wat?

In tweepartijenverhoudingen moet artikel 6:11 Awb soepeler worden toegepast. Zoals ook door regering is bepleit (punt 6.6), moet die verruiming of versoepeling vooral worden gezocht in de persoonlijke omstandigheden van betrokkene, waarbij een beperkt doenvermogen vaker reden zal moeten zijn voor verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding dan thans het geval is. Immers, als sprake is van een in meer of minder mate beperkt doenvermogen kan in zoverre redelijkerwijs niet worden geoordeeld dat betrokkene in verzuim is geweest, als bedoeld in artikel 6:11 Awb. Ik werk deze versoepeling hierna nader uit.

Tegelijkertijd stelt, zoals al eerder opgemerkt (punt 7.2), het wettelijke kader van artikel 6:11 Awb wel beperkingen aan die versoepeling in die zin het artikel geen ruimte laat voor een belangenafweging, waarbij bijvoorbeeld de omvang van het mogelijke financiële nadeel dat belanghebbende als gevolg van de termijnoverschrijding leidt, in de beoordeling kan worden betrokken.116.De bepaling biedt immers geen beleidsruimte. Wel laat zij de rechter in juridische-dogmatische zin beoordelingsruimte om nader invulling te geven aan de vage norm of ‘redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest’ door het te laat indien van een bezwaar- of beroepschrift.117.Dat betekent dat alleen factoren die een nadere inkleuring geven van het hoe en waarom van dat verzuim in de beoordeling kunnen worden betrokken. Wel kan de rechter die factoren in het licht van de veranderde opvattingen over het belang van beroepstermijnen die in paragraaf 6 zijn beschreven, op een minder strikte wijze toepassen dan tot nu toe gebruikelijk was. Of zoals de Rechtbank Limburg het stelt in haar uitspraak van 23 maart 2022 (punt 6.9). Die ontwikkelingen (…)

‘(…) maken het nodig dat in de balans tussen het perspectief van rechtszekerheid en eigen verantwoordelijkheid van de burger enerzijds en het perspectief van rechtsbescherming en realistisch burgerbeeld anderzijds, een verschuiving naar laatstgenoemd perspectief plaatsvindt die doorwerkt in de uitleg van de vage wettelijke norm van artikel 6:11 van de Awb.’118.

Deze minder strikte toepassing past ook goed bij de wens van de grondwetgever om door uitlegging van procesrechtelijke bepalingen, zoals artikel 6:11 Awb, in het licht van het nieuwe artikel 17 lid 1 Grondwet, het bestuursrecht ‘mensgerichter’ te maken (punt 5.14).

Bij de ruimhartiger toepassing van artikel 6:11 Awb is een aantal factoren van belang, namelijk: in hoeverre de overschrijding samenhangt met het beperkt doenvermogen van de indiener als gevolg van persoonlijke omstandigheden in ruime zin (punt 7.16), de omvang van de termijnoverschrijding (punt 7.17), de vertegenwoordiging door een professionele rechtsbijstandverlener of een andere deskundige adviseur (punt 7.18) en de status van de partij in kwestie (punt 7.19). Die laatste factor betreft de vraag of de versoepeling alleen voor individuele burgers moet gelden of ook voor ondernemingen. De genoemde factoren moeten in samenhang worden toegepast. Zo zal een forse overschrijding van de termijn minder snel verschoonbaar zijn op grond van een beperkt doenvermogen dan een beperkte overschrijding. Bovendien geldt een minder soepele toepassing als betrokkene ten tijde van het indienen van de rechtsmiddelen werd vertegenwoordigd door een professionele rechtshulpverlener of andere deskundige adviseur.

Hierna geef ik een aantal vuistregels die richting geven aan de door mij voorgestane ruimhartiger toepassing van artikel 6:11 Awb, zonder dat ik die toepassing met harde rechtsregels direct weer wil dichttimmeren. In dit verband is van belang dat rechters van rechtbanken en appelcolleges, die als ‘piketrechter’ belast zijn met de beoordeling van beroepen op artikel 6:11 Awb, veel meer zicht hebben op feiten en omstandigheden die partijen met het oog op verschoonbaarheid zoal aanvoeren dan een advocaat-generaal die alleen kennis heeft kunnen nemen van een selectie van de rechtspraak van de appelcolleges. Om redenen van rechtszekerheid formuleer ik hierna toch een aantal vuistregels. Mochten rechters met hun praktijkervaring van oordeel zijn dat deze onder omstandigheden te beperkt uitpakken, dan moeten zij zich niet geremd voelen om een ruimere koers te varen. Een dergelijk standpunt kan juist bijdragen aan verdere ontwikkeling van de thematiek.

Dat persoonlijke omstandigheden van een individuele burger reden moeten kunnen zijn voor verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding is niet omstreden en vloeit voor kwetsbare personen met psychische problemen ook voort uit artikel 6 EVRM (punt 5.4). Evenmin omstreden is dat deze factoren betrekking kunnen hebben op zowel ingrijpende gebeurtenissen van de indiener, zoals een ernstig ongeval of ziekte, als op dergelijke gebeurtenissen bij naasten (partner, kinderen, ouders). In al die gevallen is het doenvermogen van betrokkene om rationeel te handelen en tijdig bezwaar of beroep in te (laten) instellen, beperkt en kan dus niet worden geoordeeld dat hij of zij bij die overschrijding in verzuim is geweest. Bij de toepassing van deze factor zouden de volgende ruimhartigere vuistregels kunnen worden toegepast.

 Alle termijnoverschrijdingen van bijvoorbeeld minder dan één week in bezwaar en (hoger) beroep zouden generiek als verschoonbaar in de zin van artikel 6:11 Awb kunnen worden aangemerkt. Deze vuistregel is gerechtvaardigd door de vaststelling in het WRR-rapport ‘Weten is nog geen doen’, dat niet alleen mensen met een ernstige ziekte of andere ingrijpende problematiek, maar veel mensen in zekere mate een beperkt doenvermogen kunnen hebben (punt 6.3). Het advies van de WRR dat kleine foutjes van burgers geen heel ingrijpende consequenties zouden moeten hebben, betreft dan ook niet alleen mensen met een ingrijpende mentale problematiek, maar alle burgers. Bij een generiek probleem als een beperkt doenvermogen past een generieke regel die beperkte termijnoverschrijdingen van korter dan één week niet langer afstraft. Bovendien voorkomt deze regel een verdergaande medicalisering van artikel 6:11 Awb.119.Overigens impliceert deze vuistregel geen verlenging van de bezwaren- of beroepstermijn – die termijn blijft zes weken conform artikel 6:7 Awb - maar slechts een verruiming van de verschoonbaarheid op grond van artikel 6:11 Awb. Daarom ga ik ervan uit dat deze vuistregel er niet toe leidt dat belanghebbenden het aanwenden van rechtsmiddelen een week zullen uitstellen, waarna zij ook deze termijn in beperkte mate zullen overschrijden.120.

 Anders dan thans vaak gebeurt (punt 4.5), moeten bezwareninstanties en rechters een beroep op verschoonbaarheid wegens de ingrijpende persoonlijke omstandigheden niet standaard afwijzen met de stelling dat betrokkene binnen de termijn een derde had kunnen inschakelen om zijn belangen te behartigen en/of dat het tijdig instellen van een rechtsmiddel niet veel moeite kost omdat met een summier of pro forma bezwaar- of beroepschrift kan worden volstaan. Dat laatste weten individuele burgers meestal niet en hoeven ze ook niet te weten.121.Het inschakelen van een derde kan van mensen met een beperkt doenvermogen vaak niet worden gevergd. Bovendien weten burgers niet dat zij zich voor het instellen van een rechtsmiddel kunnen laten vertegenwoordigen door een gemachtigde en wie daarvoor zoal in aanmerking zou kunnen komen. Kortom, als het doenvermogen van betrokkene door ingrijpende gebeurtenissen zeer beperkt is, is dat reden voor verschoonbaarheid en moet het feit dat men geen derde heeft ingeschakeld niet worden afgerekend. Overigens mag van deze burger op enig moment wel worden verwacht dat hij of zij actie onderneemt om zijn belangen in rechte te waarborgen. Er is echter geen enkele reden om dat ‘enig moment’ vast te pinnen op het einde van de termijn. Afhankelijk van de ernst van de omstandigheden van het geval kan dat ook (beduidend) later liggen.

 Van persoonlijk omstandigheden die wegens beperkt doenvermogen reden kunnen zijn voor een ruimhartiger toepassing van artikel 6:11 Awb zou niet alleen sprake moeten zijn bij psychisch onvermogen, ernstige ziekte of ongeval van de indiener of bij ziekte en overlijden van diens naasten, maar ook bij andere vormen van overbelasting of stress. Ook dan - zo blijkt uit het WRR-rapport ‘Weten is nog geen doen’ (punt 6.3) - staan de mentale vermogens van mensen onder druk, waardoor zij geen actie ondernemen terwijl dat van hen wel wordt verwacht en zou deze inactiviteit daarom geen te ingrijpende consequenties moeten hebben. Bij deze andere vormen van overbelasting of stress kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de aardbevingsproblematiek in Groningen,122.aan de watersnoodramp in [plaats 2] (aan de orde in de zaak van [naam 2] ), maar ook aan een woningbrand.123.Hoe lang zo’n ramp reden kan zijn voor een beperkt doenvermogen hangt af van de omstandigheden van het geval.

 Bij de beoordeling van een beroep op artikel 6:11 Awb mag een bezwareninstantie of rechter een plotseling aan het einde van de termijn opkomende ziekte of andere ingrijpende gebeurtenis als reden voor verschoonbaarheid niet afwijzen met de stelling dat de indiener eerder bezwaar of beroep had kunnen maken. Op welke wijze een belanghebbende gebruik maakt van de wettelijke rechtsmiddeltermijn van zes weken, is immers aan hem of haar. Deze vuistregel is volgens mij al vaste rechtspraak (punt 4.5), maar soms blijkt daarover toch discussie te bestaan.124.

Een tweede factor die bij de soepelere toepassing van artikel 6:11 Awb moet worden meegewogen is de omvang van de termijnoverschrijding. In het algemeen geldt wat mij betreft als vuistregel dat naarmate de overschrijding langer duurt, de persoonlijke omstandigheden die reden zijn voor verschoonbaarheid ook ingrijpender moeten zijn. Deze regel lijkt mij goed te passen binnen het kader van artikel 6:11 Awb, omdat het ‘verzuim’ van betrokkene groter is als de overschrijding langer is.

Hoe deze factor precies moet worden toegepast valt lastig te zeggen en hangt weer af van de omstandigheden van het geval. Als de eerste in punt 7.16 geformuleerde vuistregel door het College wordt overgenomen, dan zou een overschrijding van minder dan één week niet langer als verzuim in de zin van artikel 6:11 Awb worden aangemerkt. Voor de verschoonbaarheid van langere overschrijdingen moet sprake zijn van meer ingrijpende persoonlijke omstandigheden, waarvan aannemelijk is dat zij het doenvermogen gedurende langere tijd ernstig hebben beperkt. Vanaf enig moment, bijvoorbeeld na één jaar, is een beperkt doenvermogen geen reden meer voor het verschoonbaar achten van de overschrijding, tenzij sprake is van heel bijzondere omstandigheden. Over het algemeen impliceert het feit dat een belanghebbende zich al een jaar bij een negatief besluit heeft neergelegd, immers dat het belang bij een positief besluit niet heel groot is.

In zijn in punt 4.6 vermelde uitspraken verdisconteert de rechtbank Limburg de lengte van de termijnoverschrijding niet in de beoordeling van het verzuim in de zin van artikel 6:11 Awb als zodanig, maar in de bewijslast van de betrokkene om zijn gebrekkig doenvermogen aannemelijk te maken. Naarmate de termijnoverschrijding langer is, heeft een betrokkene meer uit te leggen, aldus de rechtbank in zijn uitspraak van 23 maart 2022.125.Waarom de rechtbank deze keuze maakt en de lengte niet beoordeeld binnen de mate van ‘verzuim’ in de zin van artikel 6:11 Awb is niet helemaal duidelijk. Mij lijkt dat laatste logischer. Tegelijkertijd denk ik dat voor het verschoonbaar achten van een overschrijding niet veel zal uitmaken of de lengte van de overschrijding wordt meegewogen bij het verzuim of bij de bewijslast. Naarmate de termijnoverschrijding langer is zal het ook lastiger zijn om aannemelijk te maken dat er gedurende die tijd sprake was van een beperkt doenvermogen.

Een derde factor voor de toepassing van artikel 6:11 Awb is of belanghebbende op het moment dat tijdig bezwaar of beroep had moeten worden ingesteld werd vertegenwoordigd door een professionele rechtshulpverlener of een andere deskundige adviseur die juridische ondersteuning in zijn takenpakket heeft. Is dat niet het geval dan gelden de soepele vuistregels die hiervoor, in punt 7.16, zijn besproken. Is dat wel het geval, dan komt naar vaste rechtspraak het processuele handelen van deze gemachtigde voor rekening van degene die de behartiging van zijn belangen aan hem heeft toevertrouwd.126.Dat lijkt mij op zich een juist uitgangspunt, dat dus ook geldt voor de overschrijding van een rechtsmiddeltermijn.

Een tweede vaste lijn in de rechtspraak is dat ziekte van de gemachtigde of een andere ingrijpende gebeurtenis in diens persoonlijke leven in beginsel geen succesvol beroep op verschoonbare termijnoverschrijding oplevert.127.Dat kan in bijzondere omstandigheden anders liggen, waarbij van belang is de ernst van de ziekte, het moment waarop deze zich in relatie tot de bezwaar- of beroepstermijn manifesteert en of van de indiener redelijkerwijs mocht worden verwacht dat hij passend maatregelen zou treffen. Soms leidt toepassing van deze factoren tot een verschoonbare overschrijding, vaak niet.128.

Volgens mij zouden ook deze factoren minder strikt moeten worden toegepast, waarbij rechters en bezwareninstanties zich moeten realiseren dat het echte ‘slachtoffer’ van de ziekte van de gemachtigde de belanghebbende is die de behartiging van zijn belangen aan die persoon heeft toevertrouwd. Daarom zou een ernstige ziekte van de gemachtigde of andere ingrijpende gebeurtenis in zijn leven die zich op een laat moment in de procedure – denk aan één week voor het einde van de termijn - manifesteert als regel wel als grond voor verschoonbaarheid moeten worden aangemerkt. Dat moet in elk geval gelden bij een eenmansbedrijf (‘eenpitter’) of bij een klein kantoor. Bij grotere professionele kantoren mag je hopen dat zij in dat geval passende maatregelen treffen en dat een andere medewerker de zaak overneemt. Afhankelijk van de ernst van de ziekte in relatie tot het moment waarop deze zich manifesteert, zou ook bij hen enige coulance kunnen worden betracht.

Ten slotte is de status van de belanghebbende een relevante factor. Hetgeen hiervoor in het bijzonder in punt 7.16 is overwogen over de soepele toepassing van artikel 6:11 Awb, betreft steeds individuele burgers. In de coronazaken die aanleiding zijn voor deze conclusie zijn de belanghebbenden ondernemingen. Of de versoepelingen ook voor hen moeten gelden, hangt mijns inziens af van de grootte van de onderneming.

Bij grote ondernemingen bestaat daarvoor volgens mij geen reden, omdat je bij hen niet kunt spreken van een beperkt doenvermogen of menselijk tekort. Bovendien kunnen grote ondernemingen juist wel worden aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid. Bij kleinere ondernemingen kan dat anders liggen, zeker bij eenmansbedrijven en bij veel ‘kleinbedrijven’. Bij hen hangt hun handelen vaak af van één of enkele personen, die vanwege stress c.a. wel degelijk op enig moment een beperkt doenvermogen kunnen hebben. Dan kan er reden zijn voor een soepele toepassing van artikel 6:11 Awb conform de vuistregels van punt 7.16. Tussen grote ondernemingen en kleinbedrijf zit het middenbedrijf. Of dat in de categorie soepel of strikt valt, hangt af van de omstandigheden van het geval. Daarbij lijkt het mij verstandig als bezwareninstanties en rechters op dit punt niet te veel gaan ‘milimeteren’. Uiteindelijk leidt een soepele toepassing van artikel 6:11 Awb hoogstens tot een ontvankelijk bezwaar of beroep. Of dat beroep of bezwaar tot iets leidt, is daarna pas aan de orde.

Ten slotte passen nog enige opmerkingen over de bewijs(voerings)last betreffende de gronden voor verschoonbaarheid ingevolge artikel 6:11 Awb. In zaken over de toepassing van rechtsmiddeltermijnen ligt de bewijslast dat belanghebbende de bezwaar- of beroepstermijn heeft overschreden bij het bestuursorgaan. Aan deze bewijslast is in alle zaken, waarin deze conclusie wordt genomen, voldaan. Volgens vaste rechtspraak van de bestuursrechters mag het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de bestuursrechter niet tot niet-ontvankelijkheid op grond van de overschrijding overgaan zonder de burger in de gelegenheid te hebben gesteld feiten en omstandigheden aan te voeren op grond waarvan zou kunnen of moeten worden geconcludeerd tot verschoonbaarheid van een vastgesteld termijnoverschrijding. De bewijsvoeringslast voor deze feiten en omstandigheden die aanleiding kunnen geven tot toepassing van artikel 6:11 Awb ligt aldus bij belanghebbende.129.Dat is logisch, want alleen belanghebbende kan helderheid bieden over feiten en omstandigheden die zijn beperkte doenvermogen aannemelijk maken.130.Wel gelden wat mij betreft daarbij twee uitgangspunten.

In de eerste plaats moeten de bezwareninstanties en rechters, mede het licht van de ongelijkheidscompensatie die in onderhavige tweepartijengeschillen moet worden geboden, de bewijsvoering door belanghebbende uitdrukkelijk begeleiden en voorlichting geven over de punten waarover deze nog extra feiten en omstandigheden zou moeten aanvoeren.131.Welke feiten en omstandigheden precies moeten worden aangevoerd om de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding aannemelijk te maken, zal voor een burger immers lang niet altijd duidelijk zijn. Op dit punt is bewijsregie door bezwareninstantie en rechter essentieel.

In de tweede plaats moeten bezwareninstantie en rechter aan de bewijsvoeringslast van de belanghebbende niet te hoge eisen stellen. Van dat uitgangspunt gaat ook de rechtbank Limburg uit, waarbij zij laat meewegen dat geen belangen van derden op het spel staan.132.Dat lijkt mij correct. Dat betrokkene niet elk aspect van zijn (beperkt) doenvermogen van enige maanden of soms jaren geleden kan onderbouwen met bewijsstukken, moet in beginsel geen belemmering zijn voor het aannemen van een grond voor verschoonbaarheid. Waar het om gaat is dat de instantie of rechter door verklaringen van betrokkene in voldoende mate ervan overtuigd wordt dat hij of zij op het relevante moment echt slecht in zijn of haar vel zat. Bij voldoende twijfel over het beperkt doenvermogen van betrokkene op dat moment, zou dit als grond voor verschoonbaarheid moeten worden erkend.

Samenvatting

In dit onderdeel is betoogd dat de rechters en bezwareninstanties bij de handhaving van bezwaar- en beroepstermijnen een minder strikte koers zouden moeten varen. Daarbij zijn twee generieke maatregelen geadviseerd en is verder voorgesteld om artikel 6:11 Awb, inzake de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen, in tweepartijengeschillen ruimhartiger toe te passen. Wat betreft generieke maatregelen adviseer ik het College te bepalen dat rechterlijke colleges de ambtshalve toetsing van overschrijdingen van termijnen (ook) in de eigen instantie voortaan achterwege laten en overschrijdingen alleen nog afstraffen als een andere partij daaromtrent een grond heeft aangevoerd. Bezwareninstanties zouden in tweepartijengeschillen diezelfde weg kunnen volgen. Dat is weliswaar contra legem, maar deze onrechtmatigheid wordt door de rechter niet meer ambtshalve vastgesteld. Als tweede generieke maatregel, waarmee overschrijdingen wellicht kunnen worden voorkomen, is geadviseerd dat rechters en bezwareninstanties de mogelijkheid om pro forma (hoger) beroep of bezwaar te maken in de rechtsmiddelvoorlichting moeten opnemen.

Het voorstel om artikel 6:11 Awb ruimhartiger toe te passen betreft besluiten in tweepartijenverhoudingen. Bij deze besluiten zijn geen meerdere rechtssubjecten betrokken en brengen de onderscheiden belangen van hen, alsmede het belang van rechtszekerheid, niet mee dat rechtssubjecten hun handelen moeten kunnen afstemmen op de uit het besluit voortvloeiende rechten en verplichtingen. De ruimhartiger toepassing geldt voor alle financiële beschikkingen in de zin van artikel 4:12 lid 1 Awb, ook als daarbij in uitzonderlijke gevallen drie partijen betrokken kunnen zijn. In daadwerkelijk en potentiële driepartijengeschillen wordt de strikte toepassing van artikel 6:11 Awb gehandhaafd.

De voorgestelde verruiming betreft rechtsmiddelen ingesteld door individuele burgers en kleine bedrijven. Daarbij geldt als eerste vuistregel dat een beperkte overschrijding van de bezwaar- of beroepstermijn van minder dan één week als generiek verschoonbaar in de zin van artikel 6:11 Awb moet worden aangemerkt. Dit, omdat alle burgers te maken kunnen hebben met een beperkt doenvermogen en voor allen dus geldt dat zo’n beperkte overschrijding geen heel ingrijpende consequenties zou moeten hebben. Als tweede vuistregel moet gelden dat een beroep op verschoonbaarheid wegens beperkt doenvermogen als gevolg van ziekte en andere ernstige persoonlijke problematiek niet mag worden afgewezen, omdat betrokkene niet direct een derde als gemachtigde heeft ingeschakeld. Evenmin mag daartoe worden aangevoerd dat het instellen van een rechtsmiddel niet veel moeite kost, omdat volstaan had kunnen worden met een summier of pro forma bezwaar of beroep. Verder mag van de burger niet worden verwacht dat hij, anticiperend op een mogelijke ziekte of een ongeval aan het einde van de bezwaar- of beroepstermijn, ruim voor dat einde al bezwaar of beroep had moeten instellen, en moeten niet alleen psychisch onvermogen, ernstige ziekte of ongeval van de indiener of diens naasten, maar ook overbelasting of stress als gevolg van externe gebeurtenissen, zoals een aardbeving, watersnood of brand, reden voor verschoonbaarheid kunnen zijn. Ook als gevolg van deze gebeurtenissen kan het doenvermogen van een burger immers tijdelijk beperkt zijn.

Bij de soepele toepassing van artikel 6:11 Awb kan rekening worden gehouden met de omvang van de termijnoverschrijding. Daarbij geldt dat naarmate de overschrijding langer is, de persoonlijk omstandigheden als reden voor verschoonbaarheid ingrijpender moeten zijn. Het ‘verzuim’ in de zin artikel 6:11 Awb is immers groter als de overschrijding langer is. Overschrijdingen van meer dan één jaar zijn in beginsel niet verschoonbaar.

Als de burger zich laat vertegenwoordigen door een professionele rechtshulpverlener of andere deskundige adviseur, komt het procesrechtelijke handelen van deze persoon, en dus ook een eventuele termijnoverschrijding, voor rekening van de burger die de persoon heeft ingeschakeld. Wel zouden bezwareninstanties en rechters ernstige ziekte van zo’n gemachtigde of andere ingrijpende gebeurtenissen in zijn leven die zich op een laat moment in de procedure manifesteren – denk aan één week voor het einde van de termijn - vaker als grond voor verschoonbaarheid moeten aanmerken. Dat geldt in elk geval voor rechtshulpverleners en adviseur die werkzaam zijn als eenmansbedrijf of bij een klein kantoor, maar onder omstandigheden ook voor een groter kantoor.

De bewijsvoeringslast voor de feiten en omstandigheden die reden kunnen zijn voor de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding ligt bij de belanghebbende. Daarbij geldt zeker in tweepartijengeschillen dat bezwareninstantie en rechter de bewijsvoering moeten begeleiden en voorlichting moeten geven over de aspecten waarover belanghebbende extra informatie zou moeten aanvoeren. Bovendien moeten zij aan de bewijsvoeringslast geen te hoge eisen stellen. Dat betrokkene alle aspecten van zijn betoog niet kan onderbouwen met bewijsstukken, moet geen belemmering zijn voor het aannemen van een grond voor verschoonbaarheid.

8. Lengte van de ‘rechtsmiddeltermijn’ voor belanghebbende die met het nemen van een besluit niet bekend was en kon zijn

In zijn eerste samenhangende vraag verzoekt de president mij om aandacht te besteden aan de situatie, waarin een belanghebbende die niet met het nemen van een besluit bekend was of kon zijn, na het verstrijken van de termijn bezwaar maakt of beroep instelt (punt 3.3).

Zoals in punt 4.4 aangegeven, kan deze problematiek spelen in twee te onderscheiden situaties. In de eerste plaats in tweepartijengeschillen, waarbij een besluit op voorgeschreven wijze door het bestuursorgaan bekend is gemaakt, maar belanghebbende van dat besluit geen kennis heeft kunnen nemen wegens fouten bij de bezorging. De postbezorger van PostNL of een ander erkend postbedrijf heeft het besluit bijvoorbeeld op een verkeerd adres bezorgd of heeft geen afhaalbericht achtergelaten, nadat hij bij aanbieding van een aangetekend verzonden besluit niemand thuis aantrof.133.In de tweede plaats is de problematiek regelmatig aan de orde in drie- of meerpartijengeschillen, waarbij een besluit bekend is gemaakt conform art. 3:41 Awb aan in elk geval de aanvrager, maar andere belanghebbenden hiervan pas op de hoogte raken, nadat de aanvrager van het besluit, vaak een omgevingsvergunning, gebruik maakt.134.In beide situaties kan belanghebbende, (lang) nadat de bezwaar- en beroepstermijn is verstreken, alsnog met dat besluit bekend raken en speelt de vraag of en hoe lang hij alsnog een rechtsmiddel kan aanwenden.

Volgens vaste rechtspraak begint in beide situaties de bezwaar- of beroepstermijn voor betrokkene niet opnieuw te lopen, maar wordt deze problematiek geadresseerd binnen het kader van artikel 6:11 Awb. Daarbij oordelen de bestuursrechters dat betrokkene redelijkerwijs niet in verzuim is geweest als hij binnen bepaalde termijn alsnog bezwaar maakt of beroep instelt. Nadat de bestuursrechters deze termijn jarenlang op twee weken hebben gesteld, hebben de Afdeling en het College recentelijk hun rechtspraak iets verruimd.135.Volgens die verruimde rechtspraak is de belanghebbende in ieder geval niet verwijtbaar te laat als hij dat doet binnen twee weken nadat hij te weten is gekomen dat een besluit is genomen. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval kan ook een later bezwaar of beroep als niet verwijtbaar te laat worden aangemerkt.

In de conclusievraag stelt de president aan de orde of er aanleiding is om de rechtspraak verder te verruimen door bijvoorbeeld in deze gevallen ook een termijn van zes weken aan te nemen en of het daarbij uitmaakt dat bij het bestreden besluit de belangen van derden zijn betrokken.

Naar mijn opvatting bestaat er inderdaad reden om deze rechtspraak te verruimen. Zoals aangegeven in punt 6.6 is dat de uitdrukkelijke wens van de regering, die in de toelichting bij het voorontwerp Wet versterking waarborgfunctie Awb heeft gesteld dat ‘in het merendeel van de gevallen een langere termijn van twee weken passend zou zijn’.136.

Verder staat de huidige situatie, waarin belanghebbende als regel een termijn van twee weken wordt gegund voor het alsnog maken van bezwaar of beroep, maar afhankelijk van de omstandigheden van het geval een later bezwaar of beroep soms niet verwijtbaar wordt geacht (hierna: de tweeweken-plus termijn), op gespannen voet met de rechtszekerheid die voor deze termijnen als beperking van de toegang tot de rechter geldt op grond van het Unierecht en het EVRM. Zoals aangegeven in punt 5.8 eist het HvJ dat fatale beroepstermijnen rechtszeker zijn, i.e. voorzienbaar en voorspelbaar. De eis van voorzienbaarheid vloeit ook voort uit artikel 6 EVRM (punt 5.3). Vanwege deze eis had het HvJ in de zaak Uniplex problemen met de Engelse vervaltermijn op grond waarvan een actie ‘onverwijld en in elk geval binnen drie maanden vanaf het tijdstip waarop de gronden hiervoor zijn opgekomen’ moest worden ingesteld.137.Het HvJ achtte deze termijnregeling in strijd met het Unierecht, omdat de rechter een binnen drie maanden ingestelde actie toch kan afwijzen als hij van oordeel is dat de actie niet onverwijld is ingesteld. Een vergelijkbare onzekere situatie doet zich in de onderhavige kwestie in Nederland voor, aangezien een belanghebbende niet kan weten of hij om alsnog een rechtsmiddel aan te wenden een termijn van twee weken of wellicht een langere termijn (en indien dat het geval is, hoe lang) heeft. Die onzekerheid past niet bij de toepassing van een termijn, die door rechtszekerheid wordt gerechtvaardigd. Daarbij ben ik mij ervan bewust dat naar Nederlands recht deze termijn officieel geen termijn voor het instellen van een rechtsmiddel is, maar voortvloeit uit de toepassing van artikel 6:11 Awb. Wat betreft beperking van de toegang tot de rechter vervult de tweeweken-plus termijn echter dezelfde functie als een rechtsmiddeltermijn, en moet zij dus voorzienbaar zijn..

Ten slotte staat de regeling ook om andere redenen op gespannen voet met artikel 6 EVRM. In de eerste plaats omdat je kunt betwijfelen of in het Nederlandse recht altijd sprake is van een adequate bekendmaking van besluiten en, als dat niet het geval is, betrokkene recht heeft op een beroepstermijn van zes weken nadat hij van het besluit wel adequaat heeft kunnen kennisnemen. In de tweede plaats, als al sprake is van adequate bekendmaking, of het redelijk is om belanghebbende, die buiten zijn schuld met vertraging kennisneemt van een besluit, een heel korte termijn te gunnen om alsnog een rechtsmiddel aan te wenden. Deze punten werk ik hierna nader uit voor tweepartijengeschillen (punt 8.3) en voor drie- en meerpartijengeschillen (punt 8.4).

In tweepartijengeschillen wordt de tweeweken-plus termijn toegepast als het besluit door het bestuursorgaan ‘op voorgeschreven wijze’ is bekendgemaakt (art. 6:8 Awb), maar belanghebbende van dat besluit niet (of te laat) kennis heeft kunnen nemen wegens fouten bij de bezorging. Als het besluit door het bestuursorgaan onjuist is geadresseerd en betrokkene van dat onjuiste adres geen verwijt kan worden gemaakt, is het besluit niet op voorgeschreven wijze gemaakt en geldt de reguliere beroepstermijn van zes weken nadat het besluit alsnog op voorgeschreven wijze is bekend gemaakt.138.De tweeweken-plus termijn speelt dan geen rol.

De vraag die wel speelt is of de toepassing van de tweeweken-plus termijn bij fouten in de postbezorging in tweepartijengeschillen in overeenstemming is met artikel 6 EVRM. Daarbij is van belang, dat, zoals aangegeven in punt 5.4, het recht op toegang tot de rechter van artikel 6 EVRM volgens het EHRM ook een aanspraak op de ontvangst van een adequate kennisgeving impliceert van de beslissing waartegen beroep openstaat.139.Daarom gaat een beroepstermijn pas lopen vanaf het moment dat belanghebbenden de beslissing die hen raakt, heeft kunnen kennen en is het in strijd met artikel 6 EVRM om een beroep wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk te verklaren als het besluit niet adequaat bekend was gemaakt.

Volgens Simon vloeit uit deze eisen voort dat in tweepartijengeschillen de tweeweken-plus termijn op grond van artikel 6:11 Awb niet mag worden toegepast,140.ook niet als het orgaan op zich adequaat kennis heeft gegeven van het besluit, maar belanghebbende het besluit niet heeft kunnen kennen wegens fouten in de postbezorging. Naar zijn oordeel moet die onjuiste bezorging namelijk voor risico en rekening van het bestuursorgaan komen en gaat de reguliere Nederlandse beroepstermijn van zes weken - in het licht van het EVRM - pas lopen nadat belanghebbende van het besluit kennis heeft kunnen nemen. Hoewel ik zijn stellingname zeker verdedigbaar acht, kun je hierover wellicht anders denken, zeker als het bestuursorgaan het besluit bij aangetekende brief heeft verzonden. In dat geval kan het orgaan immers niets worden verweten.

Dat geldt echter eveneens voor belanghebbende, die ook buiten zijn schuld met (grote) vertraging heeft kennisgenomen van het besluit. In dat geval hangt de toerekening van de ‘fout’ van de postverzorger af van de omstandigheden van het geval, waarbij onder meer geldt dat niet-ontvankelijkheid van een rechtsmiddel niet het gevolg kan zijn van de toerekening van een fout aan de klager ‘for which he or she is not objectively responsible’ (punt 5.4).141.Gelet hierop lijkt het mij voor de hand te liggen dat deze afweging uitvalt in het voordeel van de belanghebbende burger. Deze is objectief niet verantwoordelijk voor de fout en heeft er zonder twijfel belang bij dat voor het instellen van het rechtsmiddel de standaardtermijn van zes weken krijgt. Ik kan in elk geval geen reden bedenken waarom een belanghebbende die als gevolg van fouten in de postbezorging pas laat kennisneemt van het besluit, minder tijd nodig heeft voor een goed onderbouwd bezwaar- of beroepschrift dan een belanghebbende die wel tijdig heeft kennisgenomen van het besluit. Tegenover deze belangen van de burger staan geen heel zwaarwegende belangen van het bestuursorgaan. Voor het orgaan maakt het immers niets uit of een laat alsnog aan te wenden rechtsmiddel op grond van artikel 6:11 Awb binnen de tweeweken-plus termijn wordt ingesteld dan wel dat belanghebbende daarvoor vier weken extra krijgt.

Kort en goed, in tweepartijengeschillen moet een belanghebbende die als gevolg van fouten in de postbezorging pas met vertraging kennis neemt van een besluit, dat op zich op voorgeschreven wijze bekend is gemaakt, op grond van artikel 6:11 Awb een termijn van zes weken krijgen om alsnog een goed onderbouwd bezwaar- of beroepschrift te kunnen indienen. Dat past goed binnen de kaders van artikel 6 EVRM, wordt ook voorgestaan in de literatuur142.en onder omstandigheden ook de rechtspraak.143.

In drie- en meerpartijengeschillen heeft een andere belanghebbende burgerpartij er belang bij dat het alsnog aanwenden van een rechtsmiddel door een belanghebbende derde op grond van artikel 6:11 Awb aan de relatief korte termijn van tweeweken-plus wordt gebonden. Veelal maakt de vergunninghouder immers al gebruik van het besluit en heeft het alsnog mogelijk maken van een rechtsmiddel voor de houder serieuze negatieve (financiële) consequenties. Bij toepassing van de tweeweken-plus termijn gaan die negatieve consequenties minder ver dan bij toepassing van de zeswekentermijn. Toch ben ik ook bij drie- en meerpartijengeschillen voorstander van toepassing van die zeswekentermijn om alsnog beroep in te stellen. Daarvoor heb ik een aantal redenen.

De belangrijkste reden is dat deze termijn bij drie- of meerpartijengeschillen volgens mij voortvloeit uit artikel 6 EVRM. Zoals hiervoor in punt 8.3 aangegeven impliceert het recht op toegang tot de rechter van artikel 6 EVRM ook een aanspraak op de ontvangst van een adequate kennisgeving van de beslissing waartegen beroep openstaat en gaat de beroepstermijn daarom pas lopen vanaf het moment dat belanghebbenden de beslissing die hen raakt, daadwerkelijk kan kennen. In artikel 3:41 Awb is bij besluiten die gericht zijn tot een of meer belanghebbenden niet gegarandeerd dat belanghebbende, die geen aanvrager zijn, maar op grond van artikel 1:2 Awb juncto artikel 8:1 Awb wel recht op toegang op de rechter hebben, adequaat kennis kunnen nemen van een beslissing die hun belangen wel degelijk raakt. Die kennisneming vindt feitelijk veelal pas plaats als de vergunninghouder van de beslissing gebruik heeft gemaakt. Pas daarna is er in termen van de EHRM-rechtspraak sprake van een adequate kennisgeving van het besluit en begint de reguliere beroepstermijn van (in Nederland) zes weken te lopen.

Deze consequentie kan overigens worden voorkomen als het bestuursorgaan besluiten die op zich onder de beperkte kennismakingsregeling van artikel 3:41 Awb vallen, (vrijwillig) – met analoge toepassing van artikel 3:42 Awb - algemeen bekendmaakt door kennisgeving ervan in de Staatscourant of een door een openbaar lichaam uitgegeven publicatieblad.144.In dat geval kunnen alle belanghebbenden op de hoogte zijn van het besluit en is er geen reden om voor hen met toepassing van artikel 6:11 Awb alsnog een beroepsrecht te creëren. Als en zolang dat niet gebeurt, geldt voor het beroep op grond van artikel 6 EVRM juncto artikel 6:7 Awb de termijn van zes weken.

Of de toepassing van de zeswekentermijn voor de vergunninghouder heel erg nadelig is, waag ik overigens te betwijfelen. Voor de houder is het ongetwijfeld vervelend als hij na de start van de bouwactiviteiten alsnog te maken krijgt met een het bezwaar of beroep van een belanghebbende derde die aanvankelijk niet met het besluit bekend was of kon zijn. Wil men deze situatie vermijden, dan is de algemene bekendmaking van het besluit een effectief middel Doet men dat niet en moet aan belanghebbenden die daardoor met het besluit niet bekend konden zijn alsnog de mogelijkheid worden gegeven om een rechtsmiddel aan te wenden, dan maakt het voor de aanvrager naar mijn gevoel weinig uit of die derde daarvoor een termijn van tweeweken-plus of van zes weken wordt gegund.

Ten slotte heeft toepassing van de zes-wekentermijn in ook meerpartijengeschillen als bijkomend voordeel dat voor alle besluiten, waarmee een belanghebbende niet bekend was of kon zijn, gaat gelden dat hem of haar alsnog een termijn van zes weken worden gegund om na kennisneming van het besluit een goed onderbouwd rechtsmiddel aan te wenden. Dat voorkomt complexiteiten bij het aanmerken van zaken als twee- of als drie- of meerpartijengeschillen en bevordert de voorspelbaarheid en consistentie van het systeem omdat voor het alsnog aanwenden van rechtsmiddelen op grond van artikel 6:11 Awb over de hele linie dezelfde zes-wekentermijn geldt als bij het regulier maken van bezwaar en beroep (art 6:7 Awb). Ook vanuit rechtszekerheid, de rechtvaardiging voor termijnen voor aanwending van rechtsmiddelen, kan deze keuze derhalve positief worden gewaardeerd.

Kort en goed, aan belanghebbenden die geen rechtsmiddel hebben aangewend tegen een besluit, omdat zij met dat besluit (buiten hun schuld) niet bekend waren of konden zijn, moet nadat zij van het besluit hebben kunnen kennisnemen, op grond van artikel 6:11 Awb, alsnog een termijn van zes weken worden gegund. Deze regel dient volgens mij te gelden in zowel twee- als in drie- of meerpartijengeschillen. Dat past in beide soorten geschillen goed binnen de kaders van artikel 6 EVRM en kan bovendien positief worden gewaardeerd vanuit de optiek van rechtszekerheid. De thans gegunde termijn van twee weken, die ‘onder omstandigheden’ langer kan zijn, is in elk geval onvoldoende rechtszeker en dus in strijd met het Unierecht en het EVRM. In tweepartijgeschillen wordt de verlenging tot zes weken gesteund door literatuur en soms zelfs door rechtspraak van een hoogste rechter. In drie- en meerpartijengeschillen is deze verlenging nadelig voor de aanvrager, maar heel ernstig is dat nadeel volgens mij niet. Bovendien kan men in dergelijke geschillen de situatie dat een belanghebbende derde alsnog beroep moet kunnen instellen, vermijden door de besluiten in kwestie algemeen bekend te maken.

9. Bestuurlijke heroverweging door termijnoverschrijding definitief geworden besluit

In zijn tweede samenhangende vraag verzoekt de president mij om te bespreken of een bestuursorgaan, ondanks dat het op grond van de wet verplicht is de tijdigheid van het bezwaar te beoordelen en bij een onverschoonbaar te laat bezwaar dit niet ontvankelijk te verklaren, gebruik zou mogen of moeten maken van zijn bevoegdheid om ambtshalve het eerdere besluit te heroverwegen en daarover een afzonderlijk (primair) besluit te nemen. Dit biedt op zichzelf de mogelijkheid om de gevolgen van een te laat ingediend bezwaarschrift voor de indiener ervan te mitigeren. De vraag is wel onder welke omstandigheden het orgaan die bevoegdheid mag of moet inzetten of juist niet mag inzetten. Meer specifiek vraagt de president of het in dat verband uitmaakt of bij het besluit de belangen van derden zijn betrokken en of het relevant is of het eerdere besluit onmiskenbaar onjuist is.

Ter toelichting van deze vraag wijst de president op recente rechtspraak van het College, waarin is neergelegd dat het bestuursorgaan gehouden is om na te gaan of de bewoordingen van het bezwaarschrift aanleiding geven om daarin tevens een verzoek te lezen om terug te komen van het in bezwaar bestreden primaire besluit. Dat is in de eerste plaats een uitspraak van 6 maart 2023.145.Daarin overweegt het College, na te hebben geoordeeld dat de minister het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat de betrokken onderneming de bezwaartermijn heeft overschreden en deze overschrijding niet verschoonbaar is, als volgt.

‘Het voorgaande neemt niet weg dat de minister steeds moet nagaan of een te laat ingediend bezwaarschrift gelet op de bewoordingen ervan ook moet worden opgevat als een verzoek om terug te komen van het, door het te laat indienen van het bezwaarschrift in rechte onaantastbaar geworden, eerdere besluit. In dat geval is de minister gehouden om daarop een afzonderlijk besluit nemen, dat dan geen deel uitmaakt van de beslissing op bezwaar. In de hier voorliggende zaak doet deze situatie zich echter niet voor. Het College merkt voor de goede orde verder op dat de minister, ook zonder uitdrukkelijk verzoek daartoe in het bezwaarschrift, ervoor kan kiezen om het eerdere besluit - ambtshalve - te heroverwegen. […]. Een juridische verplichting tot ambtshalve heroverweging bestaat naar geldend recht echter niet.’

Dezelfde boodschap ziet men in een uitspraak van het CBb van 15 maart 2023,146.waarin het College oordeelt dat het te laat ingediend bezwaarschrift gelet op de bewoordingen ervan wel opgevat had moeten worden als een verzoek om terug te komen van het daardoor in rechte onaantastbaar geworden, eerdere besluit. De minister moet daarom alsnog een nieuw primair besluit nemen op dat verzoek

Kort samengevat zijn bestuursorganen dus altijd verplicht om na te gaan of een te laat ingediend bezwaarschift gelet op de bewoordingen ervan moet worden opgevat als een verzoek om het daardoor in rechte onaantastbaar geworden besluit te heroverwegen en moeten zij, als dit het geval is, ter zake van het verzoek een nieuw primair besluit nemen waarbij zij al dan niet terugkomen van dat eerste besluit. Zij kunnen bovendien zonder een uitdrukkelijk daartoe strekkend verzoek ervoor kiezen om het eerdere besluit ambtshalve te heroverwegen, maar een verplichting tot ambtshalve heroverweging bestaat naar geldend recht niet.

Deze vraag betreft de problematiek van het terugkomen van een in rechte onaantastbaar geworden besluit, een problematiek waarover ambtsgenoot Wattel in de context van de bestuurlijke boete onlangs een uitvoerige conclusie heeft genomen.147.In deze zaak heeft de CRvB in grote kamer op 19 juli 2023 uitspraak gedaan.148.Anders dan in de conclusie van Wattel betreft de problematiek in deze conclusie in beginsel alle besluiten, niet alleen de bestuurlijke boete, en is de kwestie van heroverweging van een onaantastbaar geworden besluit gekoppeld aan de bezwaarprocedure. Dat laatste leidt tot het extra aandachtspunt of zo’n heroverweging alleen moet gebeuren als belanghebbende gelet op de bewoordingen van het bezwaarschrift daartoe een verzoek heeft ingediend of dat het bestuursorgaan onder omstandigheden ambtshalve - zonder dat een dergelijk verzoek kan worden afgeleid uit het bezwaarschrift - zou moeten overgaan tot heroverweging. Dat laatste is nu geen plicht.

Dit extra aandachtspunt komt pas aan het eind van dit onderdeel, in punt 9.8, aan de orde. Eerst ga ik in op de vraag wanneer een bestuursorgaan op verzoek een als gevolg van termijnoverschrijding in rechte onaantastbaar geworden besluit moet heroverwegen en daarvan moet terugkomen. Die vraag betreft de heroverweging van een voor de aanvrager belastend besluit, dat overigens voor andere belanghebbenden begunstigend kan zijn.

Naar Nederlands recht geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in beginsel steeds bevoegd is om een definitief geworden belastend besluit te heroverwegen en daarvan kan terugkomen.149.Deze bevoegdheid tot heroverweging betreft een impliciete bevoegdheid die wordt afgeleid uit de bevoegdheid om het besluit te nemen. In zijn verwijzingsuitspraak van 1 november 2001, die heeft geleid tot de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Kühne & Heitz,150.overweegt het CBb in dit verband als volgt:151.

‘Naar Nederlands bestuursrecht staat geen rechtsregel eraan in de weg dat een bestuursorgaan terugkomt op door hem genomen besluiten, die naar nationaal recht definitief zijn geworden, zelfs niet indien er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden (nova) zijn. In lijn hiermee biedt art. 4:6 Awb een bestuursorgaan de mogelijkheid een nieuwe aanvraag om een beschikking bij gebreke van nova op eenvoudige wijze af te doen maar verplicht het hiertoe niet. Naar Nederlands recht heeft een bestuursorgaan derhalve in beginsel steeds de bevoegdheid om terug te komen op een beslissing die definitief is geworden; in beginsel, omdat uiteraard aan de belangen van derden niet tekort mag worden gedaan.’

Uit dit citaat blijkt al een beperking van de heroverwegingsbevoegdheid, namelijk dat zij niet te kort mag doen aan de belangen van derden. Daarop kom ik hierna terug. Daarnaast kan de bijzondere wet grenzen kan stellen aan toepassing van de heroverwegingsbevoegdheid. Zo bepaalde de Afdeling in een wat grijzer verleden over de bouwvergunning op grond van de toen geldende Woningwet dat het stelsel van die wet zich ertegen verzet dat een bestuursorgaan kan terugkomen van een definitief geworden beslissing op een bouwaanvraag.152.Dergelijke wettelijke beperkingen zullen ongetwijfeld ook nu nog bestaan in de veelheid aan wetten die Nederland kent.

Zoals al opgemerkt, blijkt uit het citaat dat de belangen van derden in de weg kunnen staan aan de heroverweging van een definitief geworden besluit. Deze beperking is relevant voor de beantwoording van de vraag van de president. Zij impliceert volgens mij dat in het geval een besluit definitief is geworden, omdat belanghebbende derden daartegen niet tijdig rechtsmiddelen hebben aangewend en deze overschrijding niet verschoonbaar is, deze derden niet via het indienen van een heroverwegingsverzoek (moeten) kunnen bewerkstelligen dat het definitief geworden besluit in rechte ter discussie kan worden gesteld. Anders wordt immers aan de rechtszekerheidsbelangen van besluitaanvrager (vaak vergunninghouder) – en ook aan de striktere termijnbewaking die in driepartijengeschillen daarom volgens mij gerechtvaardigd is (vgl. punt 7.8 en volgende) – te kort gedaan. Kort en goed, soms moet een bestuursorgaan een te laat ingediend bezwaarschrift gelet op de bewoordingen weliswaar opvatten als een verzoek om terug te komen van het daardoor in rechte onaantastbaar geworden besluit. Als belangen van derden zich tegen die heroverweging verzetten, moet het orgaan dat verzoek echter afwijzen.

In het vervolg concentreer ik mij op tweepartijengeschillen, waarin de bijzondere wet geen grenzen stelt aan de toepassing van de bevoegdheid tot heroverweging. In die situatie zijn bestuursorganen steeds bevoegd om een door termijnoverschrijding definitief of onaantastbaar geworden besluit te heroverwegen en daarvan terug te komen. Deze weg biedt bestuursorganen, als ze dat zouden willen, de mogelijkheid om de consequenties van de termijnbewaking in bezwaar te omzeilen. Geen rechtsregel staat er – in de woorden van het College - immers aan in de weg dat bestuursorganen een besluit dat definitief is geworden door termijnoverschrijding, op verzoek of ambtshalve heroverwegen en daarvan terugkomen. Wel zal deze bevoegdheid consistent (en niet willekeurig) moeten worden toegepast en zal het bestuursorgaan ter zake beleid moeten vaststellen (zie ook punt 9.9).153.

In de praktijk zal niet elk bestuursorgaan door termijnoverschrijding definitief geworden besluiten onverplicht (al dan niet ambtshalve) willen heroverwegen. De vraag die dan speelt is of het bestuursorgaan onder omstandigheden verplicht kan zijn om het besluit te heroverwegen. Naar Nederlands recht bestaat die verplichting in twee situaties. In de eerste plaats als ‘nieuw gebleken feiten en omstandigheden’ (nova) tot heroverweging nopen. Deze regel is gecodificeerd in artikel 4:6 Awb. Volgens vaste rechtspraak zijn nova per definitie van feitelijke aard, zodat er in beginsel geen verplichting tot heroverweging wordt aangenomen op grond van de omstandigheid dat het definitieve besluit in strijd blijkt met het recht of naar aanleiding van een nieuwe uitspraak van een nationale of Europese rechter.154.

In de tweede plaats kan een bestuurlijke verplichting tot heroverweging van een in rechte onaantastbaar geworden besluit bestaan als de weigering om te heroverwegen ‘evident onredelijk’ is.155.Op dit criterium ga ik hierna nader in, waarbij ik mij oriënteer op de conclusie van Wattel. Aan zijn grondige beschouwingen over dit thema kan ik niet veel toevoegen, zeker niet in de marge van een conclusie die primair betrekking heeft op een ander onderwerp, namelijk de toepassing van bezwaar- en beroepstermijnen.

Volgens de uitspraak van de CRvB van 19 juli 2023, die naar aanleiding van de conclusie van Wattel is genomen, vloeit uit het ‘evident-onredelijk’-criterium voort dat:156.

‘(…) een oppervlakkige inhoudelijke beoordeling of een summier onderzoek voldoende moet zijn om tot onmiskenbare onjuistheid van het oorspronkelijke boetebesluit te concluderen en daarmee tot evidente onredelijkheid van het vasthouden aan het oorspronkelijke boetebesluit. Het is aan de verzoeker om dit aannemelijk te maken. In navolging van de conclusie van de AG geldt dat bij die beoordeling verschillende aspecten en criteria een rol kunnen spelen, zoals de uitdrukkelijke erkenning door het bestuursorgaan van de onjuistheid van de eerdere besluitvorming.’

Aldus gelden voor het aanmerken van niet-heroverweging van een definitief geworden besluit als ‘evident onredelijk’ twee cumulatieve voorwaarden. In de eerste plaats moet deze beslissing kunnen worden genomen op basis van ‘een oppervlakkige inhoudelijke beoordeling of een summier onderzoek’, In de tweede plaats moet het oorspronkelijke besluit ‘onmiskenbaar onjuist’ zijn. Daarmee ligt de lat voor evidente onredelijkheid behoorlijk hoog.

Uit het vervolg van het citaat blijkt dat bij deze beoordeling - volgens de CRvB in navolging van de AG - ‘verschillende aspecten en criteria’ een rol kunnen spelen, waarvan de ‘uitdrukkelijke erkenning door het bestuursorgaan van de onjuistheid van de eerdere besluitvorming’ er een is. Omdat in de zaak de UWV de onjuistheid van het oorspronkelijke boetebesluit had erkend, is het dat besluit onmiskenbaar onjuist en is de weigering om daarvan terug te komen evident onredelijk. Daarom blijft volgens de CRvB:

‘(…) verdere bespreking aan de hand van de door de AG genoemde criteria (zie onder 1.14 tot en met 1.18 van de conclusie) in deze zaak achterwege.’

In punt 1.14 tot en met 1.18 vermeldt de AG andere aspecten en criteria die de bij de beoordeling van het ‘evident-onredelijk-criterium’ relevant kunnen zijn. Hierna noem ik de belangrijkste aspecten en criteria. Voor een volledig overzicht verwijs ik naar de conclusie van Wattel.

Volgens Wattel is het in beginsel evident onredelijk om heroverweging van een criminal charge (bestuurlijke boete) te weigeren als die charge onmiskenbaar onjuist is in de zin dat bij een oppervlakkige inhoudelijke beoordeling (‘summier onderzoek’) al duidelijk is (‘geen twijfel bestaat’) dat de charge elke redelijke (rechts)grond mist of tot een evident te hoog bedrag is opgelegd omdat na oppervlakkig onderzoek al evident is dat:157.beboeting onverenigbaar is met hoger recht, zich een klassieke grond voor doorbreking van formele rechtskracht voordoet, geen overtreding is begaan of een andere, lichtere overtreding, de beboete geen overtreder was, de draagkracht of verwijtbaarheid verkeerd is beoordeeld of anderszins excessief is gestraft.

Wattel’s algemene kader voor evidente onredelijkheid is door de CRvB in de hiervoor vermelde uitspraak van 19 juli 2023 grotendeels overgenomen. Over de specifieke evidente onrechtmatigheden die Wattel noemt, heeft de rechter zich nog niet uitgelaten. Volgens mij zijn deze onrechtmatigheden sowieso van toepassing op de heroverweging van een wegens termijnoverschrijding in rechte onaantastbaar geworden bestuurlijke boete. Voor een deel zouden ze ook kunnen worden toegepast bij de heroverweging van onaantastbaar geworden niet-bestraffende besluiten Dat geldt wat mij betreft voor de – door Wattel voorgestane – analoge toepassing van de klassieke gronden voor doorbreking van de formele rechtskracht, waarop ik in punt 9.8 nader inga. Dat geldt bovendien voor de evidente onverenigbaarheid met hoger recht en de situatie dat evident is dat betrokkene geen overtreder is (bij herstelsancties), dan wel dat hij geen onregelmatigheden heeft begaan die reden kunnen zijn voor een maatregel. In dat geval gaat het om besluiten die kennelijk iedere rechtsgrond missen.

Een belangrijke categorie gevallen waarbij niet-heroverweging evident onredelijk kan zijn, ontleent Wattel aan de klassieke gronden voor doorbreking van de formele rechtskracht van besluiten.158.Deze gronden gelden voor alle besluiten, niet alleen voor bestuurlijke boetes. In algemene zin gaat dat om gevallen waarin het vasthouden aan het definitief geworden besluit ertoe leidt ‘dat de belanghebbende reële rechtsbescherming wordt onthouden’.159.Concreet is dit volgens hem in de hierna genoemde situaties aan de orde, waarbij ik bovendien een korte toelichting geef:

 Bij schending van zijn fundamentele rechten: daarbij valt volgens mij te denken aan de situatie dat in de procedure bij de bestuursrechter, waarin het bestreden besluit in stand is gelaten, is gehandeld in strijd met een fundamenteel rechtsbeginsel waardoor niet meer gesproken kan worden van een eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak.160.

 Bij schending van de EU-rechtelijke effectiviteits- en gelijkwaardigheidsbeginselen:161.Wattel wijst in dit verband op de zaak Byankov,162.waaruit blijkt dat een besluit moet worden heroverwogen als het in strijd is met het Unierecht (vrij personenverkeer) en het, zolang het niet wordt heroverwogen, onrechtmatige gevolgen ‘tot in de eeuwigheid’ blijft produceren. Daarnaast maakt hij melding van de zaak Grosmania,163.waaruit volgt dat de heroverwegingsplicht ook bestaat als het besluit definitief is geworden doordat het nationale recht onduidelijkheid liet bestaan over de noodzaak en mogelijkheid van het instellen van rechtsmiddelen tegen het gewraakte besluit.

In deze situaties geldt een plicht tot heroverweging van het in rechte onaantastbaar geworden besluit, als tegen dat laatste besluit te laat rechtsmiddelen zijn aangewend. In de praktijk zullen deze situaties zich niet heel vaak voordoen.

In het vervolg wijst Wattel ter inspiratie voor het algemeen bestuursrecht ook nog op de in het belastingrecht bestaande mogelijkheid voor de fiscus om op verzoek of ambtshalve, onherroepelijke aanslagen, voldoeningen, boetebeschikkingen en renteberekeningen tot vijf jaar terug te verminderen als de belastingplichtige daarvoor redelijkerwijs in aanmerking komt op basis van het materiële recht ten tijde van het verstrijken van de bezwaartermijn.165.Deze mogelijkheid is gebaseerd op artikel 65 AWR en wordt nader uitgewerkt in paragraaf 23 van het Besluit Fiscaal Bestuursrecht. Volgens Wattel zou het bestuursrecht op dit punt veel kunnen leren van het belastingrecht, maar kan die lering volgens hem niet worden getrokken door de bestuursrechter.

‘Dat kunnen alleen de twee andere staatsmachten, het bestuur door beleid te ontwikkelen zoals het ambtshalve-verminderingsbeleid, en de wetgever door (ruimere) toegang tot de rechter te openen (…)’166.

Ik ben bang dat Wattel gelijk heeft. Daarmee zijn we bij dit aspect terug bij punt 9.5. Zoals daar opgemerkt staat naar Nederlands recht geen rechtsregel eraan in de weg dat bestuursorganen een besluit dat definitief is geworden door termijnoverschrijding, op verzoek of ambtshalve heroverweegt en daarvan terugkomt. Als een bestuursorgaan overweegt deze bevoegdheid vrijwillig vaker toe te passen, dan is het met oog op een consistente toepassing ervan wenselijk dat het beleidsregels vaststelt. Het fiscale ambtshalve-verminderingsbeleid kan daarbij als voorbeeld dienen. Acht het bestuursorgaan het volgen van de fiscale weg niet wenselijk, dan kan de rechter zo’n beleid echter niet afdwingen. Een rechtsplicht voor bestuursorganen om in rechte onaantastbaar geworden besluiten te heroverwegen bestaat alleen in het geval van nova en als de besluit onmiskenbaar onjuist is en de weigering om het te heroverwegen evident onredelijk.

Kom ik ten slotte terug op het extra aandachtspunt, vermeld in punt 9.3, of het bestuursorgaan alleen tot heroverweging van het in rechte onaantastbaar geworden besluit moet overgaan als belanghebbende, gelet op de bewoordingen van het bezwaarschrift, daartoe een verzoek heeft ingediend of dat het bestuursorgaan dit ambtshalve zou moeten doen. Naar mijn opvatting zou het bestuursorgaan deze heroverweging ambtshalve moeten verrichten.

Daarbij acht ik van belang dat van veel belanghebbenden niet kan worden verwacht dat ze naast een bezwaar tegen het besluit, ook nog een verzoek tot heroverweging van datzelfde besluit indienen. Dat het rechtens denkbaar is dat een bezwaar niet tot heroverweging van een besluit kan leiden, maar een verzoek tot heroverweging van datzelfde besluit wellicht wel, valt immers aan een gewone burger niet uit te leggen. Als het bestuur die heroverweging niet ambtshalve verricht, zal deze weg alleen worden benut door belanghebbenden met een goede professionele rechtshulpverlener. Dat kan niet de bedoeling zijn.

Voor hen die bang zijn voor de bestuurslasten als gevolg van deze plicht, wijs ik erop dat die heroverweging alleen onder uitzonderlijke omstandigheden aan de orde is. Vaak zullen de situaties genoemd in punt 9.7 en 9.8 zich immers niet voordoen.

Kom ik tot een afronding van deze beschouwingen over de tweede samenhangende vraag van de president. Een bestuursorgaan is naar mijn opvatting verplicht om een te laat gemaakt – en dus niet-ontvankelijk – bezwaar ambtshalve op te vatten als een verzoek tot heroverweging van het daardoor in rechte onaantastbaar geworden besluit, ook als belanghebbende daarom niet heeft verzocht. Dat verzoek tot heroverweging moet worden afgewezen als de belangen van derden zich tegen honorering verzetten. Het verzoek moet worden toegewezen als nieuwe feiten en omstandigheden daartoe nopen of als het besluit onmiskenbaar onjuist is en de weigering om het te heroverwegen daarom evident onredelijk is.

Als belangen van derden zich niet tegen heroverweging verzetten, is het bestuursorgaan bevoegd om het besluit te heroverwegen (maar niet verplicht). Van deze bevoegdheid zouden bestuursorganen wat mij betreft vaker gebruik kunnen maken, waarbij het fiscale ambtshalve-verminderingsbeleid inspiratie kan bieden. Zij kunnen door de rechter echter niet daartoe worden gedwongen.

Gelet op het voorgaande concludeer ik over de door de president van het CBb opgeworpen hoofdvraag (punt 3.2) als volgt.

De bestuursrechters en bezwareninstanties moeten een minder strikte koers varen bij de handhaving van bezwaar- en beroepstermijnen. Daartoe zou het College moeten bepalen dat de rechters de ambtshalve toetsing van overschrijdingen van termijnen ook in de eigen instantie voortaan achterwege laten en overschrijdingen alleen nog afstraffen als een andere partij daaromtrent een grond heeft aangevoerd. Bezwareninstanties zouden in tweepartijengeschillen diezelfde weg kunnen volgen. Dat is weliswaar contra legem, maar deze onrechtmatigheid wordt door de rechter niet meer ambtshalve vastgesteld. Verder zouden bestuursrechters en bezwareninstanties de mogelijkheid om pro forma bezwaar of (hoger) beroep te maken in de rechtsmiddelvoorlichting moeten opnemen.

Bezwareninstanties en bestuursrechters moeten in tweepartijenverhoudingen artikel 6:11 Awb, inzake de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen, ruimhartiger toepassen. In deze verhoudingen zijn geen meerdere rechtssubjecten betrokken en brengen de onderscheiden belangen van hen, alsmede het belang van rechtszekerheid, niet mee dat rechtssubjecten hun handelen moeten kunnen afstemmen op de uit het besluit voortvloeiende rechten en verplichtingen. De ruimhartiger toepassing geldt voor alle financiële beschikkingen in de zin van artikel 4:12 lid 1 Awb, ook als daarbij in uitzonderlijke gevallen drie partijen betrokken zijn. In daadwerkelijk en potentiële driepartijengeschillen wordt de strikte toepassing van artikel 6:11 Awb gehandhaafd.

De ruimhartiger toepassing van artikel 6:11 Awb betreft rechtsmiddelen ingesteld door individuele burgers en kleine bedrijven. Daarvoor gelden de volgende vuistregels.

Bij de toepassing van artikel 6:11 Awb kan rekening worden gehouden met de omvang van de termijnoverschrijding. Daarbij geldt dat naarmate de overschrijding langer is, de persoonlijk omstandigheden als reden voor verschoonbaarheid ingrijpender moeten zijn. Het ‘verzuim’ in de zin artikel 6:11 Awb is immers groter als de overschrijding langer is. Overschrijdingen van meer dan één jaar zijn in beginsel niet verschoonbaar.

Als de burger zich laat vertegenwoordigen door een professionele rechtshulpverlener of een andere deskundige adviseur, komt het procesrechtelijke handelen van deze persoon, en dus ook een termijnoverschrijding, voor rekening van de burger die de persoon heeft ingeschakeld. Wel zouden bezwareninstanties en rechters ernstige ziekte van zo’n gemachtigde of andere ingrijpende gebeurtenissen die zich op een laat moment in de procedure manifesteren, vaker als grond voor verschoonbaarheid moeten aanmerken. Dat geldt voor rechtshulpverleners en adviseur die werkzaam zijn als een eenmansbedrijf of bij een klein kantoor, maar onder omstandigheden ook voor medewerkers van een groot kantoor.

De bewijsvoeringslast voor de feiten en omstandigheden die reden kunnen zijn voor de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding ligt bij de belanghebbende. Daarbij geldt zeker in tweepartijengeschillen dat bezwareninstantie en rechter de bewijsvoering moeten begeleiden en voorlichting moeten geven over aspecten waarover belanghebbende extra informatie zou moeten aanvoeren. Bovendien moeten zij aan de bewijsvoeringslast geen hoge eisen stellen. Dat betrokkene niet alle aspecten van zijn betoog kan onderbouwen met bewijsstukken, moet geen belemmering zijn voor het aannemen van een grond voor verschoonbaarheid.

Over de twee door de president opgeworpen samenhangende vragen (punt 3.3) concludeer ik als volgt.

Aan belanghebbenden die geen rechtsmiddel hebben aangewend tegen een besluit, omdat zij met dat besluit niet bekend waren of konden zijn, moet op grond van artikel 6:11 Awb alsnog een termijn van zes weken voor het maken van bezwaar of beroep worden gegund, nadat zij van het besluit hebben kunnen kennisnemen. Deze regel geldt zowel in twee- als in drie- of meerpartijengeschillen.

Een bestuursorgaan is verplicht om een te laat gemaakt – en dus niet-ontvankelijk – bezwaar ambtshalve op te vatten als een verzoek tot heroverweging van het daardoor in rechte onaantastbaar geworden besluit. Dat verzoek tot heroverweging moet worden afgewezen als de belangen van derden zich tegen honorering verzetten. Het verzoek moet worden toegewezen als nieuwe feiten en omstandigheden daartoe nopen of als het besluit onmiskenbaar onjuist is en de weigering om het te heroverwegen daarom evident onredelijk.

Als belangen van derden zich niet tegen heroverweging verzetten, is het bestuursorgaan bevoegd om het besluit te heroverwegen maar niet verplicht. Van deze bevoegdheid zouden bestuursorganen vaker gebruik kunnen maken, waarbij het fiscale ambtshalve-verminderingsbeleid inspiratie kan bieden. Zij kunnen door de rechter echter niet daartoe worden gedwongen.