HvJ EU, 28-07-2011, nr. C-69/10

De toepasselijke wetgeving is de wet van 5 mei 2006 betreffende het recht op asiel en op aanvullende vormen van bescherming (Mémorial A 2006, blz. 1402), zoals gewijzigd bij de wet van 29 augustus 2008 (Mémorial A 2008, blz. 2024; hierna: ‘wet van 5 mei 2006’).

Artikel 19 van de wet van 5 mei 2006 bepaalt:

Artikel 20 van de wet van 5 mei 2006 bepaalt:

De wet van 5 mei 2006 is bij wet van 19 mei 2011 (Mémorial A 2011, blz. 1618) gewijzigd. Lid 5 van artikel 20 van die eerste wet werd ingetrokken en lid 4 van dat artikel werd gewijzigd als volgt:

Om deze vraag te behandelen zij allereerst benadrukt dat de bij richtlijn 2005/85 vastgestelde procedures minimumnormen zijn en dat de lidstaten op verschillende vlakken over een beoordelingsmarge beschikken voor de uitvoering van die bepalingen en rekening kunnen houden met de bijzonderheden van het nationale recht.

Zo wordt de organisatie van de behandeling van de asielverzoeken volgens punt 11 van de considerans van richtlijn 2005/85 overgelaten aan het oordeel van de lidstaten, die in overeenstemming met de nationale behoeften bepaalde verzoeken bij voorrang of sneller kunnen behandelen, met inachtneming van de normen in de bedoelde richtlijn, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling overeenkomstig artikel 23, lid 2, van de richtlijn. In dezelfde overweging wordt benadrukt dat het in het belang van zowel de lidstaten als de asielzoekers is dat zo spoedig mogelijk een beslissing inzake asielverzoeken wordt genomen.

Artikel 23 van richtlijn 2005/85 verleent de lidstaten met name de mogelijkheid een versnelde procedure toe te passen in de bij de leden 3 en 4 ervan bepaalde gevallen, namelijk indien het asielverzoek waarschijnlijk gegrond is of de asielzoeker bijzondere behoeften heeft, en tevens op grond van zestien specifieke redenen die de toepassing van een dergelijke procedure rechtvaardigen. Deze hebben met name betrekking op verzoeken waarbij alles wijst op de ongegrondheid ervan, omdat de autoriteiten aan de hand van duidelijke en evidente elementen kunnen beslissen dat de verzoeker geen aanspraak op een internationale bescherming zal kunnen maken alsmede op frauduleuze of misleidende verzoeken.

In dit verband maakt artikel 23, lid 4, sub b en d, van richtlijn 2005/85 onder meer melding van de gevallen waarin de asielzoeker duidelijk niet in aanmerking komt als vluchteling en evenmin voor de vluchtelingenstatus in een lidstaat overeenkomstig richtlijn 2004/83, dan wel de autoriteiten heeft misleid door omtrent zijn identiteit en/of nationaliteit valse informatie of documenten te verstrekken of door relevante informatie of documenten die een negatieve invloed op de beslissing hadden kunnen hebben, achter te houden.

Richtlijn 2005/85 bevat geen omschrijving van het begrip ‘versnelde procedure’. Artikel 23, lid 4, ervan stelt de versnelde behandeling van bepaalde asielverzoeken evenwel afhankelijk van de naleving van de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II. Dit hoofdstuk bevat een aantal bepalingen die een daadwerkelijke toegang tot de asielprocedures moeten waarborgen door lidstaten te verplichten asielzoekers voldoende procedurele waarborgen te verlenen om hun rechten in alle fasen van de procedure te doen gelden.

Volgens punt 8 van de considerans van de richtlijn eerbiedigt deze de grondrechten en neemt zij de beginselen in acht die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn neergelegd. Met name moet, overeenkomstig punt 27 van de considerans van deze richtlijn, tegen beslissingen inzake een asielverzoek en inzake de intrekking van de vluchtelingenstatus een daadwerkelijk rechtsmiddel openstaan voor een rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU.

Het grondbeginsel van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel is neergelegd in artikel 39 van richtlijn 2005/85. Ingevolge dit artikel moeten de lidstaten ervoor zorgen dat voor asielzoekers een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat tegen de in lid 1 ervan vermelde handelingen.

Volgens bedoeld artikel 39, lid l, sub a, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat voor de asielzoekers een daadwerkelijk rechtsmiddel openstaat tegen ‘een beslissing die inzake hun asielverzoek is gegeven’, met inbegrip van beslissingen om een asielverzoek als niet-ontvankelijk te beschouwen, beslissingen aan de grens of in de transitzones van een lidstaat, alsmede beslissingen om geen behandeling van het verzoek uit te voeren, op grond dat de bevoegde instantie heeft vastgesteld dat de asielzoeker zijn grondgebied illegaal tracht binnen te komen of vanuit een veilig derde land illegaal is binnengekomen.

De verwijzende rechter wenst in de eerste plaats te vernemen of artikel 39, lid 1, sub a, van richtlijn 2005/85 aldus moet worden uitgelegd dat het betrekking heeft op de beslissing van de bevoegde administratieve instantie om een verzoek om internationale bescherming volgens een versnelde procedure te behandelen.

Verzoeker in het hoofdgeding voert aan dat op grond van de opzettelijk vage bewoordingen van artikel 39, lid 1, sub a, van richtlijn 2005/85 kan worden gesteld dat deze bepaling op alle beslissingen inzake asielverzoeken betrekking heeft en dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat voor asielzoekers een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat tegen de beslissing van een nationale instantie om een verzoek volgens een versnelde procedure te behandelen.

De regeringen die opmerkingen hebben ingediend en de Commissie voeren evenwel aan dat de betrokken bepaling enkel betrekking heeft op de eindbeslissingen tot weigering of tot intrekking van de vluchtelingenstatus. Het in artikel 39, lid 1, sub a, van richtlijn 2005/85 neergelegde daadwerkelijke rechtsmiddel kan slechts betrekking hebben op de eindbeslissing inzake een verzoek om bescherming en niet op de beslissing op grond waarvan de nationale instantie beslist om dat verzoek volgens een versnelde procedure te behandelen, die een voorbereidende beslissing zou zijn van de eindbeslissing of een beslissing houdende organisatie van de procedure.

Bijgevolg dient te worden nagegaan of de beslissing om een asielverzoek volgens een versnelde procedure te behandelen een beslissing is ‘die inzake het asielverzoek is gegeven’, waartegen voor de asielzoeker overeenkomstig artikel 39, lid 1, sub a, van richtlijn 2005/85 een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat.

In dit verband zij opgemerkt dat uit de bewoordingen van artikel 39, lid 1, sub a, van richtlijn 2005/85 en met name uit de handelingen die er op niet-exhaustieve wijze in zijn opgesomd, blijkt dat het begrip ‘beslissing die inzake [het] asielverzoek is gegeven’ betrekking heeft op een reeks beslissingen die gelijkwaardig zijn aan een definitieve en negatieve beslissing ten gronde, omdat zij leiden tot de weigering van het asielverzoek of aan de grens zijn genomen. Hetzelfde geldt voor de andere beslissingen waarvoor artikel 39, lid 1, sub b tot en met e, van richtlijn 2005/85 uitdrukkelijk in een recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voorziet.

Bijgevolg zijn de beslissingen waartegen de asielzoeker overeenkomstig artikel 39, lid 1, van richtlijn 2005/85 beroep moet kunnen instellen, de beslissingen die een weigering van het asielverzoek inhouden om redenen ten gronde of, in voorkomende gevallen, om formele of procedurele redenen die een beslissing ten gronde uitsluiten.

Uit het bovenstaande volgt dat deze bepaling geen betrekking heeft op de beslissingen ter voorbereiding van de beslissing ten gronde of op de beslissingen tot organisatie van de procedure.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 53 en 54 van zijn conclusie heeft uiteengezet, zou overigens het uitleggen van de bewoordingen van artikel 39 van richtlijn 2005/85 in die zin dat een ‘beslissing die inzake [het] verzoek is gegeven’ betrekking zou hebben op alle beslissingen die inzake het asielverzoek worden gegeven en dus ook op de beslissingen ter voorbereiding van de eindbeslissing over het asielverzoek of de beslissingen tot organisatie van de procedure, in strijd zijn met het belang dat ermee gediend is dat de procedures inzake asielverzoeken snel worden afgehandeld. Dat een procedure ter zake overeenkomstig artikel 23, lid 2, van richtlijn 2005/85 zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling, is, zoals blijkt uit punt 11 van de considerans van de richtlijn, zowel in het belang van de lidstaten als van de asielzoekers.

Bijgevolg moet artikel 39, lid 1, van richtlijn 2005/85 aldus worden uitgelegd dat het niet de verplichting meebrengt dat het nationale recht voorziet in een specifiek of afzonderlijk beroep tegen de beslissing om een asielverzoek volgens een versnelde procedure te behandelen. Die bepaling verzet zich in beginsel dus niet tegen een nationale regeling als bedoeld in artikel 20, lid 5, van de wet van 5 mei 2006.

Ingevolge artikel 39, lid 2, van richtlijn 2005/85 staat het aan de lidstaten om termijnen en andere vereiste voorschriften voor de uitoefening van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel als bedoeld in artikel 39, lid 1, vast te stellen. Of het om een daadwerkelijk rechtsmiddel gaat, hangt ook wat het onderzoek van de relevante feiten betreft, af van het — als één geheel beschouwde — bestuurlijke en justitiële systeem van elke lidstaat, zoals in herinnering wordt gebracht in punt 27 van de considerans van deze richtlijn.

Aangezien in het hoofdgeding de redenen waarop de bevoegde instantie zich beroept om een versnelde procedure toe te passen, geheel of gedeeltelijk samenvallen met de redenen die tot de beslissing tot weigering van de vluchtelingenstatus ten gronde hebben geleid, wenst de verwijzende rechter ten tweede te vernemen of het feit dat voor een asielzoeker geen beroep openstaat tegen de beslissing van de bevoegde administratieve instantie om zijn verzoek volgens een versnelde procedure te behandelen, het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel schendt, aangezien die asielzoeker dan niet ten gronde kan opkomen tegen de beslissing die hem de vluchtelingenstatus weigert.

De gestelde vraag heeft dus betrekking op het recht van een asielzoeker op een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie overeenkomstig artikel 39 van richtlijn 2005/85 en, in de context van het recht van de Unie, op het beginsel van doeltreffende rechterlijke bescherming.

Dit beginsel vormt een algemeen beginsel van het recht van de Unie, thans neergelegd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (zie arrest van 22 december 2010, DEB, C-279/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 30 en 31, en beschikking van 1 maart 2011, Chartry, C-457/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 25).

Bijgevolg dient te worden nagegaan of het bij de betrokken nationale regeling ingestelde stelsel het beginsel van doeltreffende rechterlijke bescherming eerbiedigt en, met name, of het ontbreken van een mogelijkheid van beroep tegen de beslissing om een asielverzoek volgens een versnelde procedure te behandelen de asielzoeker het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel ontzegt.

De wet van 5 mei 2006 voorziet in artikel 20, lid 4, ervan in het recht om een beroep tot herziening in te stellen bij het Tribunal administratif tegen de beslissing die de minister van Arbeid, Werkgelegenheid en Immigratie volgens een versnelde procedure heeft genomen en waarbij het verzoek om internationale bescherming wordt afgewezen, alsmede in een beroep tot nietigverklaring tegen het bevel om het grondgebied te verlaten.

Volgens verzoeker in het hoofdgeding verzet artikel 20, lid 5, van de wet van 5 mei 2006, dat bepaalt dat de beslissing van de minister om volgens een versnelde procedure over de gegrondheid van het verzoek om internationale bescherming te beslissen niet vatbaar is voor enig beroep, zich tegen elke rechterlijke toetsing van de betrokken beslissing, zowel bij wege van een afzonderlijk rechtsmiddel, als in het kader van het beroep ten gronde tegen de eindbeslissing over de verlening van internationale bescherming. Een dergelijke onmogelijkheid om een beroep in te stellen ontzegt de asielzoeker de toegang tot een daadwerkelijk beroep tegen de eindbeslissing over de gegrondheid van zijn asielverzoek, omdat zijn beroep ten gronde in die omstandigheden geen kans van slagen heeft.

De regeringen die opmerkingen hebben ingediend en de Commissie zijn van mening dat het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel zich niet verzet tegen een regeling zoals die in het hoofdgeding. Zij benadrukken dat de rechtsgrondslag van elke voorbereidende beslissing bij de behandeling van de eindbeslissing in rechte moet kunnen worden getoetst. De Luxemburgse regering voert in dit verband aan dat er een daadwerkelijk rechtsmiddel bestaat in de vorm van het rechtsmiddel dat tegen de eindbeslissing openstaat, zoals de Cour administrative heeft erkend in haar arrest van 16 januari 2007 (nr. 22095 C), en overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Tribunal administratif tot dan toe.

In dit verband zij herinnerd aan het arrest van 11 september 2003, C-13/01, Safalero (Jurispr. blz. I-8679, punten 54–56), waarin het Hof heeft geoordeeld dat het beginsel van doeltreffende rechtsbescherming van de door de rechtsorde van de Unie aan de justitiabelen verleende rechten aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling krachtens welke een justitiabele geen beroep in rechte kan instellen tegen een maatregel van de overheid, voor zover hij over een rechtsgang beschikt waarmee hij de hem door de rechtsorde van de Unie verleende rechten kan afdwingen en aan de hand waarvan hij een rechterlijke beslissing kan verkrijgen die de onverenigbaarheid vaststelt tussen de bedoelde bepaling en het recht van de Unie.

De beslissing aangaande de toe te passen procedure voor de behandeling van het asielverzoek, afzonderlijk beschouwd en onafhankelijk van de eindbeslissing tot aanvaarding of afwijzing van dat verzoek, is een voorbereidende handeling van de eindbeslissing over het verzoek.

In die omstandigheden vormt het ontbreken van een rechtsmiddel in die fase van de procedure geen schending van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel, op voorwaarde evenwel dat de wettigheid van de eindbeslissing die volgens een versnelde procedure werd genomen, en met name de redenen op grond waarvan de bevoegde instantie het asielverzoek als ongegrond heeft afgewezen, door de nationale rechter grondig kunnen worden getoetst in het kader van het beroep tegen de beslissing tot weigering van het bedoelde verzoek.

Wat de rechterlijke toetsing betreft in het kader van het beroep ten gronde tegen de beslissing tot weigering van het verzoek om internationale bescherming, zij opgemerkt dat het niet om een daadwerkelijk beroep gaat indien, wegens de uit artikel 20, lid 5, van de wet van 5 mei 2006 voortvloeiende onmogelijkheid om beroep in te stellen, de redenen op grond waarvan de minister van Arbeid, Werkgelegenheid en Immigratie heeft beslist om volgens een versnelde procedure over de gegrondheid van het verzoek te beslissen, niet kunnen worden getoetst. In een situatie als die in het hoofdgeding zijn de redenen waarop de betrokken minister zich beroept om de versnelde procedure toe te passen immers dezelfde als die op grond waarvan hij dat verzoek heeft geweigerd. Een dergelijke situatie zou een wettigheidstoetsing van de beslissing, zowel van de feiten als van de rechtsvragen, onmogelijk maken (zie naar analogie arrest van 19 september 2006, Wilson, C-506/04, Jurispr. blz. I-8613, punten 60–62).

Bijgevolg is het van belang dat achteraf bij de nationale rechter doeltreffend kan worden opgekomen tegen de redenen die de toepassing van een versnelde procedure rechtvaardigen en dat deze rechter ze kan onderzoeken in het kader van het beroep dat tegen de eindbeslissing die de asielprocedure afsluit, kan worden ingesteld. De uitlegging van een nationale regeling als bedoeld in artikel 20, lid 5, van de wet van 2006 in die zin dat de redenen op grond waarvan de bevoegde administratieve instantie heeft beslist om het asielverzoek volgens een versnelde procedure te behandelen, niet vatbaar zijn voor enige rechterlijke toetsing, is immers niet verenigbaar met het recht van de Unie.

In dit verband zij eraan herinnerd dat het niet aan het Hof staat om zich in het kader van een prejudiciële verwijzing uit te spreken over de uitlegging van de nationale bepalingen en te beoordelen of de verwijzende rechter deze correct uitlegt. Het staat immers uitsluitend aan de nationale rechter om het nationale recht uit te leggen (zie in die zin arrest van 23 april 2009, Angelidaki e.a., C-378/07–C-380/07, Jurispr. blz. I-3071, punt 48).

In deze context zij echter herinnerd aan het vereiste van een richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht, dat de nationale rechterlijke instanties in staat stelt binnen het kader van hun bevoegdheden de volle werking van het recht van de Unie te verzekeren bij de beslechting van het bij hen aanhangige geding (zie met name arrest van 15 april 2008, Impact, C-268/06, Jurispr. blz. I-2483, punt 99). Het beginsel van richtlijnconforme uitlegging vereist dat de nationale rechterlijke instanties binnen hun bevoegdheden al het mogelijke doen om, het gehele nationale recht in beschouwing nemend en met toepassing van de daarin erkende uitleggingsmethoden, de volle werking van de betrokken richtlijn te verzekeren en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met de daarmee nagestreefde doelstelling (zie reeds aangehaald arrest Impact, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Richtlijn 2005/85 heeft tot doel een gemeenschappelijk kader in te stellen van waarborgen die de volledige inachtneming van het Verdrag van Genève en van de grondrechten verzekeren. Het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel vormt een grondbeginsel van het recht van de Unie. Voor de doeltreffende uitoefening van dat recht is vereist dat de nationale rechter de gegrondheid van de redenen kan toetsen op grond waarvan de bevoegde administratieve instantie het verzoek om internationale bescherming als ongegrond of frauduleus heeft aangemerkt zonder dat voor deze redenen een onweerlegbaar vermoeden van wettigheid geldt. Het is tevens in het kader van dat beroep dat de nationale rechter bij wie de zaak aanhangig is, moet nagaan of de beslissing om een asielverzoek volgens een versnelde procedure te behandelen, overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II van richtlijn 2005/85 werd genomen, zoals in artikel 23, lid 4, ervan is voorzien.

Wat de beroepstermijnen betreft en de mogelijkheid van rechtspraak in twee instanties, wijst de verwijzende rechter op de verschillen tussen de versnelde procedure en de normale procedure voor de behandeling van een asielverzoek. Hij benadrukt met name dat het beroep tegen de eindbeslissing moet worden ingesteld binnen een termijn van veertien dagen vanaf de betekening ervan, in plaats van een termijn van een maand volgens de normale procedure, en dat de beslissingen die het Tribunal administratif volgens de versnelde procedure neemt, niet voor beroep vatbaar zijn.

De regeringen die opmerkingen hebben ingediend en de Commissie voeren aan dat reeds met een rechterlijke uitspraak in een instantie is voldaan aan de minimumvoorwaarde die het beginsel van doeltreffende rechterlijke bescherming stelt, en dat ook een termijn van veertien dagen, als in de onderhavige zaak, geen schending van dit beginsel oplevert, niet in het licht van de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens en evenmin in het licht van de rechtspraak van het Hof zelf.

Nagegaan moet worden of het recht van de Unie zich verzet tegen een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, aangezien de keuze voor een versnelde procedure in plaats van een normale procedure verschillen met zich meebrengt, die in wezen hierop neerkomen dat de asielzoeker een minder gunstige behandeling krijgt wat het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel betreft, aangezien de betrokken verzoeker slechts binnen een termijn van veertien dagen beroep kan instellen en niet in aanmerking komt voor rechtspraak in twee instanties.

In dit verband zij om te beginnen opgemerkt dat de verschillen in de nationale regeling tussen de versnelde procedure en de normale procedure, met name een verkorting van de beroepstermijn en het ontbreken van rechtspraak in twee instanties, verband houden met de aard van de ingestelde procedure. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepalingen beogen een snellere behandeling van ongegronde of niet-ontvankelijke asielverzoeken te waarborgen, om zo een meer doeltreffende behandeling mogelijk te maken van de verzoeken die zijn ingediend door personen die wél aanspraak op de vluchtelingenstatus kunnen maken.

Wat de omstandigheid betreft dat de beroepstermijn in het geval van een versnelde procedure veertien dagen is en in het geval van een beslissing volgens de normale procedure een maand, is het van belang dat de beschikbare termijn materieel volstaat voor de voorbereiding en instelling van een doeltreffend rechtsmiddel, zoals de advocaat-generaal in punt 63 van zijn conclusie heeft opgemerkt.

Wat versnelde procedures betreft, lijkt een beroepstermijn van veertien dagen in beginsel niet materieel ontoereikend voor de voorbereiding en instelling van een doeltreffend rechtsmiddel en lijkt deze volstrekt redelijk en evenredig ten opzichte van de betrokken rechten en belangen.

Zou die termijn in een bepaalde situatie, gelet op de omstandigheden, niet volstaan, dan staat het echter aan de nationale rechter om te beslissen of dit element op zich de toewijzing rechtvaardigt van het beroep dat indirect is ingesteld tegen de beslissing om het asielverzoek volgens een versnelde procedure te behandelen, zodat de betrokken rechter, met de toewijzing van het beroep, de behandeling van het verzoek volgens de normale procedure gelast.

Wat de omstandigheid betreft dat de asielzoeker slechts aanspraak kan maken op rechtspraak in twee instanties wat een beslissing betreft die volgens de normale procedure is gegeven, zij opgemerkt dat richtlijn 2005/85 niet oplegt dat in rechtspraak in twee instanties wordt voorzien. Van belang is dat overeenkomstig artikel 39 van richtlijn 2005/85 een rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat. Het beginsel van doeltreffende rechterlijke bescherming verleent een particulier een recht op toegang tot een rechter en geen recht op meer dan een rechterlijke instantie.

Bijgevolg dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat artikel 39 van richtlijn 2005/85 en het beginsel van doeltreffende rechterlijke bescherming aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling als die in het hoofdgeding, op grond waarvan de beslissing van de bevoegde nationale instantie om een asielverzoek volgens een versnelde procedure te behandelen, niet voor enig afzonderlijk beroep vatbaar is wanneer de redenen op grond waarvan die instantie heeft beslist om de gegrondheid van het betrokken verzoek volgens een dergelijke procedure te behandelen, aan een doeltreffende rechterlijke toetsing kunnen worden onderworpen in het kader van het beroep dat kan worden ingesteld tegen de beslissing van definitieve weigering, hetgeen door de verwijzende rechter moet worden beoordeeld.