HR, 20-05-2022, nr. 20/04402

Het cassatiemiddel van [verzoeker] bestaat uit twee onderdelen. Met het eerste onderdeel klaagt [verzoeker] dat het oordeel van het hof dat in de geheimhoudingsplicht van art. 7 Wpg geen verschoningsrecht besloten ligt, rechtens onjuist is. Het tweede onderdeel klaagt dat het hof verzuimd heeft de vierde grief van [verzoeker] te behandelen, die betrekking heeft op de verwerping door de kantonrechter van het beroep van [verzoeker] op zijn ‘incidentele verschoningsrecht’.De cassatiemiddelen in de hiervoor onder 1.3 genoemde vier cassatieberoepen van getuigen zijn van gelijke strekking en goeddeels gelijkluidend. Alvorens op het middel in te gaan, schets ik in dit hoofdstuk een algemeen kader, dat in de conclusies in deze vier zaken gelijk is.

Getuigplicht en verschoningsrecht algemeen

Ingevolge het eerste lid van art. 165 Rv is eenieder die daartoe op wettige wijze is opgeroepen, verplicht getuigenis af te leggen. Deze getuigplicht berust op het algemene maatschappelijke belang dat de waarheid in rechte aan het licht komt ten dienste van een goede rechtsbedeling.24.Daarnaast strekt deze ter bescherming van de belangen van een partij in een burgerlijk geding, dan wel, in het geval van een voorlopig getuigenverhoor, degene op wiens verzoek dat voorlopig getuigenverhoor is gelast.25.Art. 165 Rv is opgenomen in paragraaf 1.2.9.4 dat handelt over getuigenbewijs in het kader van een dagvaardingsprocedure, maar is ingevolge art. 189 Rv van overeenkomstige toepassing op het voorlopig getuigenverhoor.26.

Het grote belang dat dient te worden gehecht aan de waarheidsvinding, brengt mee dat slechts in bijzondere gevallen een uitzondering kan worden gemaakt op de verplichting om als getuige een verklaring af te leggen.27.

In het tweede en derde lid van art. 165 Rv zijn drie uitzonderingen op de getuigplicht erkend, te weten het familieverschoningsrecht (lid 2, aanhef en onder a), het functionele verschoningsrecht (lid 2, aanhef en onder b) en het strafrechtelijke verschoningsrecht, gebaseerd op het zogenaamde nemo tenetur-beginsel (lid 3).

Ingevolge art. 165 lid 2, aanhef en onder b, Rv kunnen van de getuigplicht zich verschonen ‘zij die tot geheimhouding verplicht zijn uit hoofde van hun ambt, beroep of betrekking omtrent hetgeen hun in die hoedanigheid is toevertrouwd’.28.Voor het aannemen van een functioneel verschoningsrecht op de voet van art. 165 lid 2, aanhef en onder b, Rv is een geheimhoudingsplicht een noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarde.29.Steeds is ook vereist dat een afweging wordt gemaakt tussen het maatschappelijk belang van waarheidsvinding in rechte en het belang dat wordt gediend met de geheimhoudingsplicht.30.

Bij de functioneel verschoningsgerechtigden is in de eerste plaats te denken aan het zogenoemde ‘klassieke kwartet’ van vertrouwenspersonen: de arts, de geestelijke, de notaris en de advocaat. De Hoge Raad heeft in de zaak notaris Maas met betrekking tot het verschoningsrecht van vertrouwenspersonen het volgende overwogen:

‘De onderhavige zaak stelt de vraag aan de orde welke de reikwijdte is van het aan de notaris op grond van zijn ambts- of beroepsgeheim toekomende verschoningsrecht.Te dien aanzien moet worden vooropgesteld dat, naar in cassatie terecht onbestreden is gebleven, de notaris behoort tot de beperkte groep van personen die uit hoofde van de aard van hun maatschappelijke functie verplicht zijn tot geheimhouding van al [hetgeen] hun in hun hoedanigheid wordt toevertrouwd, en aan wie in verband daarmede tevens het recht toekomt zich te dien aanzien ook ten overstaan van de rechter van het afleggen van getuigenis te verschonen. De grondslag van dit verschoningsrecht moet worden gezocht in een in Nederland geldend algemeen rechtsbeginsel dat meebrengt dat bij zodanige vertrouwenspersonen het maatschappelijk belang dat de waarheid in rechte aan het licht komt, moet wijken voor het maatschappelijk belang dat een ieder zich vrijelijk en zonder vrees voor openbaarmaking van het besprokene om bijstand en advies tot hen moet kunnen wenden. Dit beginsel vindt onder meer erkenning voor het burgerlijk recht in art. 1946 lid 2 aanhef en onder 3e BW, voor het strafrecht in art. 218 Sv en voor het belastingrecht in de art. 53 Algemene Wet inzake rijksbelastingen en 15 lid 3 aanhef en onder b Wet administratieve rechtspraak belastingzaken.’31.

Uit de notaris Maas-beschikking volgt aldus, wat deze categorie van vertrouwenspersonen betreft, dat het maatschappelijk belang van waarheidsvinding moet wijken voor het – als algemeen rechtsbeginsel aan te merken – maatschappelijk belang dat iedereen zich vrijelijk om bijstand en advies tot deze vertrouwenspersonen moet kunnen wenden. In het geval van deze categorie van vertrouwenspersonen vindt het verschoningsrecht dus zijn grondslag in dit algemeen rechtsbeginsel.32.

Een verschoningsrecht kan ook besloten liggen in een wettelijke geheimhoudingsplicht. Dat kan alleen dan worden aangenomen indien uit de bewoordingen, de strekking of de geschiedenis van de desbetreffende bepaling onmiskenbaar duidelijk blijkt dat de voor het aannemen van een dergelijk recht vereiste afweging door de wetgever is verricht.33.In andere gevallen is het aan de rechter om door middel van een afweging van de hiervoor onder 3.5 genoemde belangen van geval tot geval uit te maken of grond bestaat voor het aanvaarden van een op een geheimhoudingsplicht gebaseerd verschoningsrecht.34.

Het oordeel omtrent de vraag of bepaalde gegevens onder het functioneel verschoningsrecht vallen, komt in beginsel toe aan de verschoningsgerechtigde.35.Wanneer de getuige zich op het functioneel verschoningsrecht beroept, is de beoordelingsruimte van de rechter beperkt. De Hoge Raad heeft in dit verband geoordeeld dat de aard van het verschoningsrecht meebrengt dat de opgegeven vragen niet behoeven te worden beantwoord, zolang de rechter ‘aan redelijke twijfel onderhevig acht of die beantwoording naar waarheid zou kunnen geschieden zonder dat geopenbaard wordt wat verborgen dient te blijven’.36.Het uitgangspunt dat wanneer een functioneel verschoningsgerechtigde zich op het verschoningsrecht beroept, de rechter aan de hand van de bijzonderheden van het concrete geval zelfstandig heeft te toetsen of dit beroep op het verschoningsrecht gerechtvaardigd is en daarvan in zijn uitspraak rekenschap heeft af te leggen, is, zo oordeelde de Hoge Raad, in zoverre onjuist.37.Een verdergaande beoordelingsmarge en met name een afweging van de met het concrete geval gemoeide tegenstrijdige belangen zou tot een zodanige onzekerheid omtrent de reikwijdte van het verschoningsrecht leiden dat dat daardoor op onaanvaardbare wijze zou worden aangetast.38.De Hoge Raad heeft in de Notaris Maas-beschikking voorts overwogen dat het verschoningsrecht van een notaris in zoverre niet absoluut is dat zich zeer uitzonderlijke omstandigheden laten denken waarin het belang dat de waarheid aan het licht komt – ook ten aanzien van datgene waarvan de wetenschap hem als zodanig is toevertrouwd – moet prevaleren boven het verschoningsrecht.39.

De rechter ten overstaan van wie het verhoor plaatsvindt, kan op de voet van art. 179 lid 2 Rv in verbinding met art. 189 Rv ook beletten dat aan een bepaalde aan een getuige gestelde vraag gevolg wordt gegeven. De rechter kan die bevoegdheid aanwenden zowel in het geval van het verhoor van een getuige die te kennen geeft geen beroep te doen op een hem toekomend verschoningsrecht, als in het geval van het verhoor van een getuige aan wie geen verschoningsrecht toekomt. Van deze bevoegdheid tot het beletten van de beantwoording van vragen kan de rechter ook gebruikmaken indien een zwaarwegend maatschappelijk belang bestaat bij geheimhouding van bepaalde feiten, zoals het geval kan zijn in verband met een lopend strafrechtelijk onderzoek.40.

Art. 67 AWR41.

Art. 67 AWR luidt thans als volgt:

‘1. Het is een ieder verboden hetgeen hem uit of in verband met enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet over de persoon of zaken van een ander blijkt of wordt meegedeeld, verder bekend te maken dan noodzakelijk is voor de uitvoering van de belastingwet of voor de invordering van enige rijksbelasting als bedoeld in de Invorderingswet 1990 (geheimhoudingsplicht).

2. De geheimhoudingsplicht geldt niet indien:

a. enig wettelijk voorschrift tot de bekendmaking verplicht;

b. bij regeling van Onze Minister is bepaald dat bekendmaking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak van een bestuursorgaan;

c. bekendmaking plaatsvindt aan degene op wie de gegevens betrekking hebben voorzover deze gegevens door of namens hem zijn verstrekt.

3. In andere gevallen dan bedoeld in het tweede lid kan Onze Minister ontheffing verlenen van de geheimhoudingsplicht.’

De geheimhoudingsplicht van art. 67 lid 1 AWR vormt het complement van de informatieverplichtingen van burgers jegens de Belastingdienst.42.In de beschikking van 8 november 1991 oordeelde de Hoge Raad dat de stringent geformuleerde geheimhoudingsplicht van art. 67 AWR zijn rechtvaardiging vindt in het algemene belang dat het publiek, waaronder in de eerste plaats de belastingplichtigen, niet van het verstrekken van inlichtingen en bescheiden aan de belastingdienst wordt weerhouden door de vrees dat die gegevens voor andere doeleinden kunnen worden gebruikt dan voor een juiste en doelmatige uitvoering van de aan de belastingdienst opgedragen taak. Op grond van dit algemene belang moet, naar de Hoge Raad overwoog, worden aangenomen dat de geheimhoudingsplicht wordt versterkt met een verschoningsrecht als bedoeld in art. 191 lid 2 Rv (thans art. 165 lid 1 Rv) en wel met betrekking tot alle gegevens welke onder de geheimhoudingsplicht vallen.43.

Nu het verschoningsrecht besloten ligt in de geheimhoudingsplicht van art. 67 lid 1 AWR, is een belangenafweging door de rechter niet aan de orde.44.Wel moet per vraag worden bezien of een verschoningsrecht bestaat en dat het aan redelijke twijfel onderhevig is of de beantwoording van de vraag naar waarheid kan geschieden zonder dat door de getuige geopenbaard wordt wat verborgen dient te blijven.45.

(De achtergrond van) de geheimhoudingsplicht in de Wpg

De Wet politiegegevens (hierna: Wpg)46.reguleert de verwerking van politiegegevens die in het kader van de uitvoering van de politietaak zijn verkregen.47.Onder verwerking van gegevens wordt mede verstaan de verstrekking daarvan (art. 1 onder c Wpg). De Wpg is van overeenkomstige toepassing op ambtenaren werkzaam bij de Belastingdienst/Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst-Economische Controledienst (FIOD-ECD).48.De Wpg beoogt, behalve het algemeen belang van een goede uitoefening van politietaken, mede het belang te dienen van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.49.

De Wpg hield aanvankelijk, evenals de op justitiële en strafvorderlijke gegevens betrekking hebbende Wjsg (zie over deze wet kort nader vanaf nr. 3.35), een concretisering in van de algemene normen in de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).50.Beide wetten sloten aan bij de systematiek en uitgangspunten van de Wbp, met dien verstande dat in de Wpg en de Wjsg de toegestane doelen van gegevensverwerking wettelijk zijn vastgelegd.51.De keuze om een aparte regeling te treffen in de Wpg voor politiegegevens, naast de Wbp, wordt in de Memorie van Toelichting bij de Wpg als volgt gemotiveerd:

‘In de verhouding tussen overheid en burger neemt de politie een bijzondere plaats in. Juist waar deze verhouding problematisch wordt, speelt de politie vaak een rol. Ten behoeve van de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en ten behoeve van de hulpverlening vergaart de politie veel persoonsgegevens. Voor een goede uitvoering van haar taak is het van belang dat de politie deze gegevens – die ten behoeve van de verschillende taakonderdelen zijn vergaard – met elkaar in verband kan brengen. In de regel vergaart en verwerkt de politie persoonsgegevens zonder (impliciete) toestemming van de betrokkene en soms ook zonder dat de betrokkene daarvan zelf kennis heeft. Ten behoeve van de waarheidsvinding – een wezenlijk onderdeel van het politiewerk – is het van belang dat de wet de mogelijkheid hiertoe biedt. De gegevens kunnen betrekking hebben op een in beginsel onbepaalde groep van personen. Zeker wanneer het de opsporing van strafbare feiten betreft, kan de verwerking van persoonsgegevens door de politie consequenties hebben die de betrokkene veelal niet in zijn eigen belang acht. Met het oog op deze bijzondere aspecten van de politietaak, wordt het wenselijk geacht voor de verwerking van politiegegevens een aparte regeling te treffen, die enerzijds meer ruimte biedt voor het gegevensverkeer binnen de politie en een meer geclausuleerd recht op kennisneming en correctie inhoudt dan mogelijk zou zijn onder het regime van de Wet bescherming persoonsgegevens en die anderzijds rekening houdt met de gevoeligheid van de gegevens.’52.

In de Memorie van Toelichting bij de Wpg is opgemerkt dat bij de opzet daarvan tevens zoveel mogelijk is aangesloten bij de Wjsg en dat daarmee is tegemoetgekomen aan het streven naar eenvormigheid van wetgeving.53.

Bij wetswijziging van 1 januari 201954.is de richtlijn55.Gegevensbescherming opsporing en vervolging in de Wpg en Wjsg geïmplementeerd.56.Met deze richtlijn en de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)57.is een Europeesrechtelijk kader voor de verwerking van persoonsgegevens tot stand gekomen. Thans is één enkel Europeesrechtelijk privacyregime van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens binnen de strafrechtsketen. In de Memorie van Toelichting is opgemerkt dat dit de basis en de grondslag biedt voor de integratie van de Wpg en de Wjsg in één enkele wet, waarbij ook de regels voor de verwerking van persoonsgegevens in het Wetboek van Strafvordering zullen worden betrokken.58.

Art. 1 onder a Wpg definieert een politiegegeven als ‘elk persoonsgegeven dat wordt verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak (…)’.59.Als persoonsgegevens zijn aan te merken alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon (art. 1 onder b Wpg).

In art. 3 lid 1 Wpg is het uitgangspunt60.opgenomen dat politiegegevens slechts worden verwerkt voor zover dit noodzakelijk is voor de bij of krachtens die wet geformuleerde doeleinden. Op grond van art. 3, lid 2 en 3, kunnen politiegegevens ook worden verwerkt voor een ander doel dan de uitvoering van de politietaak voor zover de Wpg of Unierecht daarin uitdrukkelijk voorziet (lid 3), dan wel indien het betreft de verwerking door personen en instanties die bij of krachtens de wet met het oog op een zwaarwegend algemeen belang of wetgeving van de Europese Unie zijn aangewezen (lid 4). De verstrekking zoals bedoeld in lid 4 is geregeld in de vanaf 3.20 nader besproken artikelen 18 tot en met 20 Wpg en nader uitgewerkt in paragraaf 4 van het Besluit politiegegevens.61.Lid 2 van art. 3 Wpg bepaalt onder meer dat politiegegevens slechts worden verwerkt voor zover de gegevens rechtmatig zijn verkregen.

In art. 8 e.v. Wpg is een regeling opgenomen voor het ter beschikking stellen van politiegegevens binnen de politieorganisatie, met het oog op de uitvoering van de politietaak. Art. 16 tot en met 24 Wpg hebben betrekking op de verstrekking van politiegegevens aan personen en instanties buiten de politieorganisatie. Laatstgenoemde bepalingen voorzien onder meer in de verstrekking van politiegegevens aan opsporingsambtenaren van bijzondere opsporingsdiensten en aan gezagsdragers met het oog op bepaalde doeleinden of de uitvoering van bepaalde taken (art. 16 en 23 Wpg), aan inlichtingendiensten (art. 17 en 24 Wpg) en andere derden (art. 17a t/m 22 Wpg).62.

Art. 18 lid 1 Wpg biedt de basis om bij AmvB personen en instanties aan te wijzen aan wie, met het oog op een zwaarwegend algemeen belang, structureel politiegegevens worden of kunnen worden verstrekt. Het Besluit politiegegevens noemt onder meer de commissie van het Schadefonds geweldsmisdrijven ten behoeve van het nemen van een beslissing op een verzoek tot uitkering uit het schadefonds geweldsmisdrijven, de Stichting Processen Verbaal voor zover het gegevens betreft inzake aanrijdingen of aanvaringen en benadeelden van strafbare feiten, voor zover zij deze gegevens behoeven om in rechte voor hun belangen op te kunnen komen. Aan de genoemde personen en instanties kunnen politiegegevens worden verstrekt die zijn verwerkt met het oog op de uitvoering van de dagelijkse politietaak (art. 8 Wpg) of de in art. 13 Wpg genoemde ondersteunende taken. Gegevens die gericht worden verwerkt in het kader van een opsporingsonderzoek (ten behoeve van een onderzoek met het oog op de handhaving van de rechtsorde in een bepaald geval (art. 9 Wpg) dan wel met het oog op het verkrijgen van inzicht in de betrokkenheid van personen bij het beramen van ernstigere misdrijven (art. 10 Wpg)) kunnen niet aan hen worden verstrekt.63.

Art. 19 Wpg geeft de verwerkingsverantwoordelijke de bevoegdheid om in bijzondere gevallen, voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang en in overeenstemming met het bevoegd gezag, te beslissen tot het verstrekken van politiegegevens aan personen of instanties voor de in de bepaling limitatief omschreven doeleinden, waaronder het handhaven van de openbare orde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven. Het doel waarvoor de gegevens worden verstrekt moet overeenstemmen of verenigbaar zijn met het doel waarvoor de politie de gegevens zelf verwerkt.64.In de Memorie van Toelichting bij deze bepaling wordt met betrekking tot dit doelvereiste onder meer het volgende voorbeeld gegeven:

‘Bij verstrekkingen op grond van artikel 19 kan worden gedacht aan het verstrekken van politiegegevens aan een slachtoffer of aan degene die de belangen van het slachtoffer (…) in rechte behartigt met het oog op het claimen door het slachtoffer van vergoeding van diens schade. Voor deze verstrekking kan aanleiding zijn voor zover het gaat om gegevens die niet bij het OM beschikbaar zijn, bijvoorbeeld omdat geen proces-verbaal is opgemaakt of omdat het proces-verbaal niet is ingezonden aan het OM. Doel van verstrekking is in dat geval het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven (artikel 19, sub c).’65.

Anders dan onder de voorloper van de Wpg, de Wet politieregisters (Wpr) het geval was,66.is de mogelijkheid tot incidentele verstrekking van politiegegevens aan derden niet langer beperkt tot instanties met een publieke taak. Op grond van art. 19 (alsmede 18 en 20) Wpg is het ook mogelijk dat gegevens worden verstrekt aan particuliere personen en instanties, met het oog op een zwaarwegend algemeen belang.67.

Over het criterium ‘zwaarwegend algemeen belang’ is in de Memorie van Toelichting bij de Wpg het volgende opmerkt.

‘Het criterium van het zwaarwegend algemeen belang is ontleend aan artikel 8, vierde lid, van de Richtlijn nr. 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PbEG van 24 oktober 1995, L 281). Ter implementatie van deze richtlijn is dit criterium neergelegd in artikel 23, eerste lid, onder e, van de Wet bescherming persoonsgegevens. Gelet op artikel 8, tweede lid, van het Europees

Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) dient onder het begrip zwaarwegend algemeen belang te worden verstaan het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Voor een nadere toelichting op de inhoud van het begrip zwaarwegend algemeen belang kan worden verwezen naar de nota naar aanleiding van het verslag inzake de wijziging van de Wet justitiële gegevens (Tweede Kamer, vergaderjaar

2003–2004, 28 886, nr. 5). In die nota wordt opgemerkt dat het bereik van een zwaarwegend algemeen belang beperkter is dan dat van het algemeen belang. Met een gegevensverwerking wordt een algemeen belang gediend, indien die verwerking voor de samenleving van betekenis is. Een gegevensverwerking is vanuit het oogpunt van een zwaarwegend algemeen belang gerechtvaardigd indien die voor de samenleving van meer dan gewone betekenis is.

Toepassing van het criterium van het zwaarwegend algemeen belang impliceert een belangenafweging. Het belang dat gediend wordt met de verstrekking van de gegevens wordt afgewogen tegen het belang van de persoonlijke levenssfeer van degene op wie de politiegegevens betrekking hebben. Bij deze belangenafweging moeten ook de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit worden betrokken. (…)

De beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit houden in dat gegevens die minder ingrijpend zijn voor de persoonlijke levenssfeer, eerder mogen worden verstrekt, dan gegevens die meer ingrijpend zijn voor de persoonlijke levenssfeer.’68.

Als voorbeelden van gevallen waarin een zwaarwegend algemeen belang aan de orde is, zijn in de parlementaire geschiedenis genoemd de samenwerking tussen politie en maatschappelijke instanties voor de aanpak van jeugdcriminaliteit, de samenwerking tussen politie, de gemeentelijke sociale dienst en de Belastingdienst bij de aanpak van uitkeringsfraude en de aanpak van illegale hennepteelt, in het kader waarvan politiegegevens over de betrokkenheid van een persoon kunnen worden verstrekt aan de woningbouwvereniging, de uitkeringsinstantie of het energiebedrijf.69.Art. 15.3 van de Aanwijzing Wet politiegegevens en de rol van de officier van justitie noemt voorts de aanpak van winkelcriminaliteit, het informeren van een werkgever vanwege het feit dat een werknemer wordt verdacht van corruptie en het informeren van de leiding van de school over het feit dat een aldaar werkzame leraar wordt verdacht van het plegen van ontuchtige handelingen.

Genoemde aanwijzing geeft tevens verdere invulling aan het vereiste van noodzakelijkheid (art. 15.4). Bij de toets van de noodzakelijkheid moet volgens de aanwijzing een belangenafweging worden gemaakt tussen het zwaarwegend algemeen belang dat gediend wordt met de verstrekking van de gegevens, het belang van de persoonlijke levenssfeer van degene op wie de politiegegevens betrekking hebben en de belangen van opsporing en vervolging. Uit hoofde van de proportionaliteit en subsidiariteit dient bij deze belangenafweging betrokken te worden- dat politiegegevens die minder ingrijpend zijn voor de persoonlijke levenssfeer, gelet op in ieder geval het doel waarvoor de gegevens zijn verwerkt70.en de aard van de gegevens, eerder kunnen worden verstrekt dan politiegegevens die meer ingrijpend zijn voor de persoonlijke levenssfeer;- in hoeverre realisatie van het doel verwacht kan worden;- in hoeverre gegevens langs andere weg door de beoogde ontvanger verkregen kunnen wor- den, personalia geanonimiseerd kunnen worden, volstaan kan worden met verstrekking van gedeelten van bescheiden of een brief waarin de relevante gegevens worden vermeld;- in hoeverre de belangen van opsporing en vervolging prevaleren.

Naast verstrekkingen aan derden buiten de politieorganisatie, ingevolge de artikelen 18-24, voorziet de Wpg ook in de mogelijkheid voor de betrokkene om inzage te krijgen in hem betreffende71.politiegegevens (art. 25) en in een verplichting voor de verwerkingsverantwoordelijk om de betrokkene te informeren over de verwerking van politiegegevens in een beknopte, toegankelijke vorm (art. 24a en 24b). Art. 1 sub g Wpg definieert de betrokkene als degene op wie een politiegegeven betrekking heeft. Art. 25 Wpg kent aan de betrokkene het recht toe om op verzoek uitsluitsel te verkrijgen over de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer daarvan sprake is, om (onder meer) die persoonsgegevens in te zien. Het verzoek wordt ingevolge art. 27 lid 1 Wpg afgewezen voor zover dit een noodzakelijke en evenredige maatregel is, onder meer, ter vermijding van belemmering van de gerechtelijke onderzoeken of procedures (onder a), ter vermijding van nadelige gevolgen voor de voorkoming, de opsporing, het onderzoek en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen (onder b), ter bescherming van de openbare veiligheid (onder c), of ter bescherming van de rechten en vrijheden van derden (onder d). Art. 28 geeft de betrokkene het recht om op diens schriftelijke verzoek van de verwerkingsverantwoordelijke rectificatie, aanvulling of vernietiging van verwerkte gegevens te verkrijgen. In de Memorie van Toelichting is in het algemene gedeelte onderscheidenlijk specifiek bij art. 25 Wpg onder meer het volgende opgemerkt:

‘Met het oog op deze bijzondere aspecten van de politietaak, wordt het wenselijk geacht voor de verwerking van politiegegevens een aparte regeling te treffen, die enerzijds meer ruimte biedt voor het gegevensverkeer binnen de politie en een meer geclausuleerd recht op kennisneming en correctie inhoudt dan mogelijk zou zijn onder het regime van de Wet bescherming persoonsgegevens en die anderzijds rekening houdt met de gevoeligheid van de gegevens.’72.(…)

‘Het recht op kennisneming is terug te voeren op het ook in internationale verdragen vastgelegde beginsel dat degene, over wie persoonsgegevens worden verwerkt door de politie in de gelegenheid wordt gesteld tot kennisneming van die gegevens, mede met het oog op de uitoefening van zijn rechten tot verbetering of verwijdering van die gegevens. (…)

Het recht op kennisneming is echter geen absoluut recht, het kan worden beperkt als dit in een democratische rechtsorde noodzakelijk is in het belang van onder andere de bestrijding van strafbare feiten. De opsporing kan ernstig worden gefrustreerd indien verdachten van misdrijven tijdens het opsporingsonderzoek op de hoogte zouden geraken van bepaalde politiegegevens en hun gedrag zodanig zouden aanpassen dat bijvoorbeeld de inzet van bijzondere opsporingsbevoegdheden illusoir zou worden. (…) De verzoeker heeft in beginsel een recht op kennisneming, de weigeringsgronden veronderstellen een afweging per geval afzonderlijk.’73.

Uit de Memorie van Toelichting bij de Wpg over art. 27Wpg blijkt dat met de regeling van weigeringsgronden voor een verzoek tot inzage inhoudelijk is aangesloten bij de weigeringsgronden voor een verzoek tot inzage in art. 39l jo. 21 Wjsg. De formulering van de weigeringsgronden voor een verzoek tot inzage in beide wetten is gewijzigd bij de wetswijziging van 1 januari 2019 waarbij de richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging is geïmplementeerd.74.

De regels in de Wpg over de personen en instanties waaraan politiegegevens mogen worden verstrekt vormen een gesloten systeem, in die zin dat verstrekkingen slechts mogen worden gedaan als de wet daarin voorziet.75.Hieraan doet niet af dat deze regels deels ‘open’ zijn geformuleerd.76.

De geheimhoudingslicht in art. 7 Wpg vormt het sluitstuk van het gesloten verstrekkingenregime.77.Het artikel luidt als volgt:

1. De ambtenaar van politie of de persoon aan wie politiegegevens ter beschikking zijn gesteld is verplicht tot geheimhouding daarvan behoudens voor zover een bij of krachtens de wet gegeven voorschrift tot verstrekking verplicht, de bepalingen van paragraaf 3 verstrekking toelaten of de taak, bedoeld in artikel 1, onderdeel a, in bijzondere gevallen tot verstrekking noodzaakt.

2 De persoon aan wie politiegegevens zijn verstrekt is verplicht tot geheimhouding daarvan behoudens voor zover een bij of krachtens de wet gegeven voorschrift tot verstrekking verplicht of zijn taak daartoe noodzaakt.

3 Artikel 272, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is niet van toepassing.78.

In de Memorie van Toelichting bij de Wpg is art. 7Wpg als volgt toegelicht:

‘In het wetsvoorstel is gekozen voor het opnemen van een bijzondere geheimhoudingsbepaling aangezien de bijzondere aard van politiegegevens zich er niet voor leent om artikel 2:5 Algemene wet bestuursrecht of artikel 9 Wet bescherming persoonsgegevens van toepassing te verklaren. Deze bepalingen bevatten zelfstandige verstrekkingsnormen en zijn slechts strafbaar als klachtdelict.

Het uitgangspunt van het artikel is dat een ieder is gehouden tot een geheimhouding wanneer hij de beschikking krijgt over politiegegevens met betrekking tot derden. Dit geldt niet alleen voor personen die zijn belast met de verwerking van politiegegevens of die de gegevens direct van de politie hebben gekregen, maar ook voor eventuele tweede en volgende ontvangers, die de gegevens doorverstrekt hebben gekregen. Ook zij zijn aan de geheimhoudingsplicht gebonden. Dit betekent dat, behoudens de hierna te behandelen uitzonderingen, de uit dit artikel voortvloeiende verplichting tot geheimhouding in de weg staat aan doorverstrekking van de gegevens.

Op de geheimhoudingsplicht worden enkele uitzonderingen gemaakt. In het eerste lid is voor de ambtenaar van politie bepaald dat de geheimhoudingsplicht niet geldt voor zover een bij of krachtens de wet gegeven voorschrift tot verstrekking verplicht, de bepalingen van paragraaf 3 verstrekking toelaten of de politietaak in bijzondere gevallen tot verstrekking noodzaakt. Deze laatste zinsnede is uitdrukkelijk bedoeld voor uitzonderingsgevallen. In artikel 30, eerste lid, van de Wet Politieregisters is de zinsnede «dan wel de uitvoering van de taak met het oog waarop de gegevens zijn verstrekt tot het ter kennis brengen daarvan noodzaakt» een ruime «ventielfunctie» gaan vervullen. Nu het wetsvoorstel van een gesloten verwerkingsregime overgaat tot een meer open verstrekkingenregime zullen de noodzakelijk geachte verstrekkingen kunnen plaatsvinden op grond van de verstrekkingsbepalingen van paragraaf 3; de uitzonderingsbepaling op de geheimhoudingsplicht zal nog slechts noodzakelijk zijn voor de bijzondere gevallen van verstrekking waarin het wetsvoorstel niet voorziet en waarin zich toch een – direct uit de politietaak voortvloeiende – noodzaak tot verstrekking voordoet. Het is dan ook noch de [de] bedoeling, noch de verwachting dat deze bepaling gaat fungeren als een zelfstandige grondslag voor verstrekking van politiegegevens aan derden. Bijzondere gevallen waarin de politietaak tot verstrekking noodzaakt, kunnen zich bijvoorbeeld voordoen als het gaat om het tonen van compositietekeningen of foto’s van personen die als verdachte of als slachtoffer in een politieonderzoek zijn betrokken aan een aangever of aan buurtbewoners.

Een bij of krachtens de wet gegeven voorschrift dat tot verstrekking verplicht, is bijvoorbeeld aan de orde in geval van een getuigenis van een ambtenaar van politie ten overstaan van een rechter-commissaris, op basis van artikel 213 van het Wetboek van Strafvordering, of de Nationale ombudsman, op basis van artikel 19, eerste en vierde lid, van de Wet Nationale ombudsman.

Het tweede lid schept een uitzondering op de geheimhoudingsplicht voor de verkrijger van de gegevens, voor zover een bij of krachtens de wet gegeven voorschrift daartoe verplicht of uit zijn taak de noodzaak daartoe voortvloeit. Gedacht kan worden aan de situatie dat de politie een zorgwekkende situatie omtrent een jeugdige meldt aan het bureau jeugdzorg. Het bureau jeugdzorg heeft vervolgens op grond van de Wet op de jeugdzorg tot taak te bezien of de jeugdige zorg nodig heeft en zo ja, welke vorm van zorg. Op basis daarvan kan bureau jeugdzorg bijvoorbeeld besluiten de Raad voor de Kinderbescherming in te schakelen voor het indienen van een verzoek tot het treffen van een kinderbeschermingsmaatregel bij de civiele rechter. Het bureau jeugdzorg kan op basis van artikel 7, derde lid, de relevante politiegegevens verstrekken aan de Raad voor de kinderbescherming, aangezien de noodzaak tot die verstrekking voortvloeit uit zijn taak.

Het derde lid leidt ertoe dat het schenden van deze geheimhoudingsplicht geen klachtdelict is. Juist bij politiegegevens is het mogelijk dat de gelaedeerde niet op de hoogte is van de verstrekking en als gevolg hiervan geen klacht kan indienen. Opzettelijk ongeoorloofde verstrekking van gegevens uit een politieregister wordt bovendien gezien als een feit dat niet alleen het belang van de rechtstreeks betrokkene raakt, maar ook schadelijk is voor het vertrouwen in de integriteit van de politie in het algemeen.’79.

In art. 213 Sv, waarnaar in de geciteerde passage wordt verwezen, is bepaald dat een ieder die als getuige is gedagvaard, verplicht is voor de rechter-commissaris te verschijnen. Dit betreft de algemene verschijningsplicht voor getuigen in strafzaken. Art. 19 Wet Nationale ombudsman verplichtte tot de inwerkingtreding80.van de Wet extern klachtrecht81.het bestuursorgaan, degene op wiens gedraging het onderzoek betrekking heeft, getuigen en de eventuele verzoeker inlichtingen te verstrekken aan de ombudsman, alsmede op een daartoe strekkend verzoek voor hem te verschijnen. Deze verplichting is thans neergelegd in art. 9:31 Awb. De Nationale ombudsman is bevoegd om, na een daartoe ingediend verzoek of uit eigen beweging, onderzoek in stellen naar de wijze waarop een bestuursorgaan zich in een bepaalde aangelegenheid heeft gedragen en dit gedrag te beoordelen.82.De verplichtingen in art. 213 Sv en 9:31 Awb om als getuige te verschijnen passen bij de uitvoering van de politietaak, dan wel de controle daarop. Uit de wettekst van art. 7 lid 1 en 2 Wpg en de parlementaire geschiedenis blijkt echter niet dat de in die leden genoemde uitzondering op de geheimhoudingsplicht voor gevallen waarin een bij of krachtens de wet gegeven voorschrift tot verstrekking verplicht, is beperkt tot situaties die betrekking hebben op de uitoefening van de politietaak.

Ook in de voorloper van de Wpg, de Wpr, was een geheimhoudingsplicht opgenomen. Art. 30 Wpr bepaalde:

1. Een ieder die krachtens deze wet de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde, is verplicht tot geheimhouding daarvan, behoudens voor zover een bij of krachtens deze wet gegeven voorschrift mededelingen toelaat, dan wel de uitvoering van de taak met het oog waarop de gegevens zijn verstrekt tot het ter kennis brengen daarvan noodzaakt.

2. Artikel 272, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is niet van toepassing.

In de wetsgeschiedenis bij de Wpr is over deze bepaling onder meer het volgende vermeld.

‘Het gesloten systeem van verstrekkingen is vervat in de artikelen 14 tot en met 16 en 18, waarop in de artikelsgewijze toelichting nader wordt ingegaan.Dit systeem betekent dat buiten de gevallen die in de wet zijn genoemd, gegevens kunnen worden verstrekt, slechts indien ingevolge een wet in formele zin de geheimhoudingsplicht opzij wordt gezet, bij voorbeeld door de plicht tot getuigen ingevolge het Wetboek van Strafvordering of de Wet Nationale ombudsman. De geheimhoudingsplicht en het daarop steunende regime van verstrekkingen kan evenwel niet door een lagere regeling worden doorbroken.’

(…)

‘Deze geheimhoudingsbepaling staat op één lijn met die van artikel 36, eerste lid, van de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag. Zij vormt het sluitstuk op het gesloten verstrekkingenregime in die zin dat wanneer aan een persoon of aan een instantie een gegeven uit een politieregister is verstrekt, deze ingevolge de onderhavige bepaling, dit in beginsel geheim dient te houden. Verstrekking is alleen mogelijk indien een op de wet gebaseerd voorschrift mededeling toelaat, dan wel de uitvoering van de betrokken taak tot bekendmaking noodzaakt. Aldus behouden de persoonsgegevens uit een politieregister hun bescherming ingevolge deze wet, ook wanneer zij als gevolg van een verstrekking worden opgenomen in een andere verzameling van persoonsgegevens.’83.

In de Memorie van Antwoord is voorts vermeld:

‘Verder geeft het verstrekkingenregime door zijn uitputtende opsomming, bij of krachtens de wet, van de instanties aan wie gegevens kunnen worden verstrekt, a contrario aan dat voor het overige een verstrekking in strijd komt met de ambtelijke geheimhoudingsplicht. Daarmee wordt invulling gegeven aan artikel 11, derde lid, van de W.P.R. [Wet persoonsregistraties; toevoeging A-G] Artikel 7 van de W.P.R. beschouwt een persoonsgegeven van strafrechtelijke aard als een gevoelig gegeven. Het artikel schrijft voor dat omtrent de opneming van dergelijke gegevens nadere regels worden gesteld. Politieregisters bevatten voor een zeer groot deel strafrechtelijke gegevens. Het onderhavige wetsvoorstel kan dan ook in dit opzicht worden beschouwd als een wettelijke regeling in de zin van artikel 7 van de W.P.R. Het wetsvoorstel beperkt zich overigens niet tot de opneming van dergelijke gegevens, zoals de W.P.R. eist, doch strekt zich tevens uit tot de verstrekking ervan.’84.

Uit de aangehaalde passages uit de parlementaire geschiedenis bij de Wpg en Wpr blijkt mijns inziens dat zowel de geheimhoudingsplicht in art. 30 Wpr als die in art. 7 Wpg fungeert als sluitstuk op het gesloten verstrekkingenregime dat in de betreffende wet is opgenomen en ook mede in die context moeten worden bezien. De uitzondering in art. 30 Wpr dat mededeling is toegestaan indien de uitvoering van de taak met het oog waarop de gegevens zijn verstrekt tot het ter kennis brengen noodzaakt, is in art. 7 Wpg stringenter geformuleerd, aangezien de uitzondering in die bepaling beperkt is tot ‘bijzondere gevallen’. Dat doet op zichzelf niet af aan genoemde functie van de geheimhoudingsplicht. De wijziging is ingegeven door het feit dat de Wpg in meer ruimte voorziet voor verstrekking van gegevens dan de Wpr.85.Op het punt van de hierna door mij onderstreepte wijziging in de formulering van de uitzondering van: ‘behoudens voor zover een bij of krachtens deze wet gegeven voorschrift mededelingen toelaat’ (art. 30 Wpr) in: ‘behoudens voor zover een bij of krachtens de wet gegeven voorschrift tot verstrekking verplicht’ (art. 7 Wpg) bevat de parlementaire geschiedenis van de Wpg geen toelichting. Nu de – buiten de Wpg geregelde – verplichting als getuige te verschijnen voor de rechter-commissaris in een strafproces, resp. voor de Nationale ombudsman in de Memorie van Toelichting bij zowel de Wpr als bij de Wpg als voorbeeld van een bij deze/de wet gegeven uitzondering wordt genoemd, neem ik aan dat de wijziging van het woord ‘deze’ in ‘de’ louter van redactionele aard is, waarbij ik constateer dat ‘de’, gelet op de gegeven voorbeelden van wetsbepalingen, beter aansluit bij de strekking van de beoogde uitzondering op de geheimhoudingsplicht.

(Achtergrond van) de geheimhoudingsplicht in de Wjsg

De Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: Wjsg)86.bevat bepalingen over de verwerking van justitiële en strafvorderlijke gegevens. In de wet, die aanvankelijk alleen betrekking had op de verwerking van justitiële gegevens, is in 2004 een regeling opgenomen voor het verwerken van strafvorderlijke gegevens door het openbaar ministerie.87.De Wjsg beoogt, behalve het algemeen belang van een goede uitoefening van strafvorderlijke taken, mede het belang te dienen van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.88.Onder 3.15 en 3.16 is de verhouding van de Wjsg tot de voormalige Wbg en de richtlijn Gegevensbescherming opsporing en vervolging reeds besproken.89.

In art. 1 Wjsg zijn strafvorderlijke gegevens gedefinieerd als ‘persoonsgegevens of gegevens over een rechtspersoon die zijn verkregen in het kader van een strafvorderlijk onderzoek en die het openbaar ministerie in een strafdossier of langs geautomatiseerde weg in een gegevensbestand verwerkt’. De Wjsg kan zodoende ook van toepassing zijn op (voormalige) politiegegevens indien bij de opsporing verkregen gegevens deel gaan uitmaken van een strafvorderlijk onderzoek en in dat kader in een gegevensbestand worden verwerkt. Niet elk politiegegeven hoeft echter bij het overgaan tot een strafrechtelijk onderzoek tot het strafdossier te gaan behoren.90.

In art. 39b lid 1 Wjsg is bepaald dat het College van procureurs-generaal slechts strafvorderlijke gegevens verwerkt indien dit noodzakelijk is voor een goede vervulling van de taak van het openbaar ministerie of het nakomen van een andere wettelijke verplichting. De Wjsg bevat onder meer een regeling met betrekking tot verstrekking van strafvorderlijke gegevens. In de parlementaire geschiedenis is over verstrekking aan derden van deze gegevens in algemene zin het volgende opgemerkt:

‘Uiteraard zijn er grenzen aan de mate waarin het openbaar ministerie de door hem verzamelde en vastgelegde gegevens kan verstrekken. De burgers over wie deze gegevens zijn verzameld, hebben recht op bescherming van hun persoonlijke levenssfeer. In het bijzonder hebben zij er belang bij dat de kring van personen die kennis kunnen nemen van deze informatie zo beperkt mogelijk blijft. Dit belang staat veelal haaks op het belang van derden die bijvoorbeeld voor de uitvoering van hun taak specifieke informatie behoeven. Het is daarom van belang dat het openbaar ministerie, alvorens het besluit strafvorderlijke gegevens aan een derde te verstrekken, telkens een goede afweging maakt tussen beide belangen. Het is van belang dat het openbaar ministerie bij die afweging betrekt dat het gaat om informatie die veelal met behulp van dwangmiddelen, vaak buiten de betrokkenen om, is verzameld met het oog op de waarheidsvinding in een strafzaak.’91.

De artikelen 39e en 39f Wjsg bevatten de daarvoor vereiste – aan art. 23 lid 1 Wbp ontleende – grondslag, te weten ‘noodzaak met het oog op een zwaarwegend algemeen belang’. Deze grondslag wordt gerechtvaardigd door de bedreiging die gevoelige gegevens als strafvorderlijke gegevens kunnen inhouden voor de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene. Art. 39e Wjsg bevat een limitatieve opsomming van personen en instanties aan wie strafvorderlijke gegevens voor binnen de strafrechtspleging gelegen doeleinden kunnen worden verstrekt en die rechtstreeks bij de strafrechtspleging zijn betrokken. Artikel 39f voorziet in een nadere omschrijving van de doeleinden op grond waarvan het openbaar ministerie strafvorderlijke gegevens kan verstrekken aan derden die niet direct bij de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde zijn betrokken. Artikel 39f brengt in de praktijk met zich dat het openbaar ministerie bij de beoordeling van een verzoek om informatie uit een strafdossier het zwaarwegend algemeen belang dient af te wegen tegen het belang van de persoonlijke levenssfeer van degene op wie de strafvorderlijke gegevens betrekking hebben.92.De artikelen 39e en 39f Wjsg maken het overigens niet mogelijk om een gegevensverstrekking te baseren op ‘ondubbelzinnige toestemming van de betrokkene’. De reden daarvoor is dat het van belang is dat de betrokkene wordt beschermd tegen het uitoefenen van onnodige druk om in te stemmen met het verstrekken van strafvorderlijke gegevens aan derden die daartoe wettelijk niet gerechtigd zijn.93.

Naast verstrekkingen aan derden ingevolge de artikelen 39e en 39f voorziet de Wjsg ook in een mogelijkheid voor de betrokkene94.om inzage te krijgen in hem betreffende (o.m.) strafvorderlijke gegevens.Op grond van art. 39i lid 1 Wjsg heeft de betrokkene het recht om uitsluitsel te verkrijgen over de al dan niet verwerking van hem betreffende strafvorderlijke gegevens en, wanneer dat het geval is, om (o.m.) die gegevens in te zien (vgl. art. 18 voor justitiële gegevens). Een verzoek daartoe wordt ingevolge art. 39l lid 2 in verbinding met art. 21 lid 2 Wjsg afgewezen voor zover het onthouden van inzage een noodzakelijke en evenredige maatregel is, onder meer, ter vermijding van belemmering van de gerechtelijke onderzoeken of procedures (onder a) en ter vermijding van nadelige gevolgen voor de voorkoming, de opsporing, het onderzoek en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen (onder b). De formulering van de afwijzingsgronden in art. 21 lid 2 Wjsg is gewijzigd bij de wet waarbij de richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging in de Wjsg en Wpg is geïmplementeerd.95.Ingevolge art. 51f lid 1 Wjsg zijn (o.m.) de artikelen 18 en 21 van overeenkomstige toepassing op gerechtelijke strafgegevens (waaronder volgens art. 1, aanhef en onder e Wjsg moet worden verstaan persoonsgegevens of gegevens over een rechtspersoon die zijn verkregen in het kader van het behandelen en beslissen van zaken waarop het Nederlandse strafrecht van toepassing is en die in een gegevensbestand zijn of worden verwerkt).

In art. 52 lid 1 Wjsg is een geheimhoudingsplicht neergelegd. Deze bepaling luidt als volgt:

‘Een ieder die krachtens deze wet de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde, is verplicht tot geheimhouding daarvan, behoudens voorzover een bij of krachtens deze wet gegeven voorschrift mededelingen toelaat, dan wel de uitvoering van de taak met het oog waarop de gegevens zijn verstrekt tot het ter kennis brengen daarvan noodzaakt.’

De geheimhoudingsplicht bevestigt het gesloten karakter van de Wjsg, dat wil zeggen dat strafvorderlijke gegevens niet mogen worden verstrekt zonder dat daarvoor een wettelijke basis aanwezig is.96.Art. 52 Wjsg is inhoudelijk niet gewijzigd sinds de inwerkingtreding van – destijds – de Wet justitiële gegevens (hierna: Wjg).97.In de Memorie van Toelichting was over deze geheimhoudingsplicht slechts opgemerkt dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer mede is gewaarborgd door de geheimhoudingsverplichting van een ieder die de beschikking krijgt over justitiële gegevens, en dat deze gelijk is aan art. 36 van de – toenmalige – Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag98.(Wet JD) en art. 30 van de Wet Politieregisters.99.Verder is in de parlementaire geschiedenis van de Wjg over deze geheimhoudingsplicht het volgende opgemerkt:

‘De geheimhoudingsplicht in artikel 41 heeft tot doel de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van degenen van wie gegevens zijn opgenomen in de justitiële documentatie. Deze bescherming wordt gerealiseerd door degenen die op grond van het onderhavige wetsvoorstel de beschikking krijgen over de justitiële gegevens in beginsel te verbieden deze gegevens aan derden te verstrekken. Deze geheimhoudingsplicht geldt niet alleen voor degene die als ontvangstgerechtigde justitiële gegevens heeft ontvangen, maar ook voor degenen die werkzaam zijn bij de Centrale Justitiële Documentatie.’100.

In de Memorie van Toelichting bij de hiervoor onder 3.35 genoemde wetswijziging – waarbij de geheimhoudingsplicht als gezegd ongewijzigd is gebleven – is met betrekking tot art. 52 nog het volgende opgemerkt:

‘Op grond van artikel 9, vierde lid, van de Wbp dient verstrekking van strafvorderlijke gegevens achterwege te blijven voorzover een geheimhoudingsplicht uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift daaraan in de weg staat. Met dit artikellid «wordt buiten twijfel gesteld dat een ambts- of beroepsgeheim dan wel een wettelijke verplichting tot geheimhouding niet kan worden terzijde geschoven door het bepaalde in artikel 8» (Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, blz. 94). Artikel 52, eerste lid, van de Wet justitiële gegevens bevat een dergelijke geheimhoudingsplicht. Dit artikellid regelt dat een ieder die krachtens de Wet justitiële gegevens de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde, verplicht is tot geheimhouding daarvan en de verkregen strafvorderlijke gegevens derhalve niet mag doorverstrekken. Op deze verplichting bestaan twee uitzonderingen. Op de eerste plaats kan de geheimhoudingsplicht terzijde worden geschoven indien een bij of krachtens de Wet justitiële gegevens gegeven voorschrift mededelingen toelaat. Op de tweede plaats kan de geheimhoudingsplicht worden doorbroken indien de uitvoering van de taak met het oog waarop de gegevens zijn verstrekt tot het ter kennis brengen daarvan noodzaakt. Strafvorderlijke informatie waarvan is vastgesteld dat deze noodzakelijk is voor een goede taakuitoefening dan wel vanwege een bij of krachtens de Wet justitiële gegevens gegeven voorschrift, mag bovendien, gelet op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen, slechts verder worden verstrekt indien de doorverstrekking voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit en een incidenteel karakter heeft. Artikel 52, eerste lid, is namelijk niet bedoeld om een basis te geven voor structurele uitwisseling van strafrechtelijke informatie. Een dergelijke vorm van informatie-uitwisseling dient plaats te vinden op basis van de voorgestelde artikelen 39e en 39f.

‘De rechterlijke ambtenaren van het openbaar ministerie hebben reeds uit hoofde van hun ambt een geheimhoudingsplicht. Deze algemene geheimhoudingsplicht die is neergelegd in artikel 13 juncto artikel 144 van de Wet op de rechterlijke organisatie, is niet van toepassing indien de specifieke verplichting tot geheimhouding uit artikel 52, eerste lid, van de Wet justitiële gegevens geldt.’101.

Rechtspraak en literatuur

De vraag naar de verhouding tussen het verstrekkingenregime op grond van de Wjsg (en de Wpg) enerzijds en de mogelijkheid van een exhibitievordering op de voet van art. 843a Rv en een daaraan voorafgaand bewijsbeslag was onderwerp van geschil in een recente uitspraak van de Hoge Raad in een kort geding-procedure tussen de advocaten van Box Consultants c.s. en de Staat.102.In die zaak was door de officier van justitie met gebruikmaking van machtigingen van de rechter-commissaris voor strafzaken verstrekking gevorderd van digitale gegevens als bedoeld in de art. 126ng lid 2 en 126ug lid 2 Sv van het hostingbedrijf waar de vermogensbeheerder en haar dochtervennootschappen hun e-mailverkeer hadden ondergebracht. Van de verkregen bestanden was een deel als ‘geheimhoudersstuk’ aangemerkt. De bij het hostingbedrijf aangetroffen bestanden hebben aanleiding gegeven tot doorzoeking ter inbeslagneming op grond van art. 96c Sv bij de accountant van de vermogensbeheerder. De advocaten hebben vervolgens ten laste van de Staat conservatoir bewijsbeslag gelegd, en daaraan ten grondslag gelegd, kort gezegd, dat er duidelijke aanwijzingen zijn dat in het kader van het strafrechtelijk onderzoek hun verschoningsrecht is geschonden.103.Voor zover thans van belang heeft de Staat in kort geding opheffing van het bewijsbeslag gevorderd. Het hof heeft het bewijsbeslag voor zover dit is gelegd op bepaalde stukken opgeheven. Het hof heeft evenwel het standpunt van de Staat, dat een bewijsbeslag in strijd is met het gesloten stelsel van de verstrekking van gegevens dat de Wpg en de Wjsg kennen, en daarom niet mogelijk is, verworpen en geoordeeld dat de Wpg en de Wjsg in dit geval niet in de weg staan aan een door de rechter in het kader van een exhibitieprocedure op te leggen plicht tot inzage in of afschrift of uittreksel van strafrechtelijke gegevens aan een belanghebbende partij.

In zijn uitgebreide conclusie vóór dit arrest heeft voormalig plv. P-G Langemeijer hierover o.m. het volgende opgemerkt (mijn cursivering, A-G):

‘2.44 Over de verhouding tussen het publiekrechtelijke verstrekkingenregime van de Wjsg en de Wpg enerzijds en de privaatrechtelijke exhibitieplicht van art. 843a Rv anderzijds bestaat geen volkomen duidelijkheid.104.De Hoge Raad heeft, toegespitst op de Wet bescherming persoonsgegevens, geoordeeld dat art. 843a Rv niet een ten opzichte van art. 35 Wbp bijzondere bepaling is die afbreuk kan doen aan de daarin vermelde verplichting tot het geven van informatie.105.Elk van deze bepalingen heeft volgens de Hoge Raad ‘een eigen toepassingsgebied’.106.De advocaat-generaal Verkade drukte dit aldus uit, dat art. 35 Wbp en art. 843a Rv ‘gescheiden trajecten vormen, die elk hun eigen regels kennen’.107.Aangezien de Wjsg en de Wpg de systematiek van de Wbp volgen, ligt het voor de hand, hetzelfde aan te nemen ten aanzien van de verhouding tussen de Wjsg en de Wpg enerzijds en art. 843a Rv anderzijds. Voor zover het gesloten stelsel van de Wjsg en/of de Wpg in een concreet geval aan verstrekking van bepaalde gegevens in de weg staat, kan door toepassing van art. 843a, lid 3 en/of lid 4, Rv (afwijzing wegens een geheimhoudingsplicht en/of wegens gewichtige redenen) een doorkruising van dat gesloten stelsel worden voorkomen.108.Afhankelijk van de rechtsbetrekking tussen de bij de informatieverstrekking betrokken partijen, is echter niet uit te sluiten dat art. 843a Rv verplicht tot exhibitie van bescheiden die op grond van de Wjsg en/of de Wpg niet kunnen worden verkregen.109.’

De Hoge Raad heeft naar aanleiding van de tegen het hiervoor genoemde oordeel van het hof gerichte klacht het volgende overwogen:

‘3.2.3 De Wpg en de Wjsg hebben geen betrekking op het zich hier naar de vaststelling van het hof voordoende geval dat aannemelijk is dat een vordering bestaat – in dit geval wegens de schending van het verschoningsrecht van de Advocaten – en dat in verband daarmee op grond van art. 843a Rv in beginsel aanspraak bestaat op inzage in of afschrift of uittreksel van gegevens die onder de werking van de Wpg of de Wjsg vallen, teneinde de omvang van de schending te kunnen vaststellen. De regelingen van deze wetten staan als zodanig dan ook niet in de weg aan een bewijsbeslag en aan het moeten verschaffen van inzage, afschrift of uittreksel op grond van art. 843a Rv. Wel kunnen de overwegingen die onder de Wpg of Wjsg tot de uitkomst leiden dat met betrekking tot bepaalde gegevens geen recht bestaat op verstrekking, gewichtige redenen opleveren als bedoeld in art. 843a lid 4 Rv. In dat geval behoeft geen inzage, afschrift of uittreksel te worden gegeven en kan dus ook verlof voor een bewijsbeslag worden geweigerd dan wel kan dat beslag worden opgeheven. Blijkens het oordeel van het hof (…) dient deze beoordeling in dit geval plaats te vinden in de exhibitieprocedure.’110.

De redenering in de uitspraak van 19 februari 2021 loopt niet over de band van de geheimhoudingsplicht. Naar analogie van deze uitspraak van de Hoge Raad van 19 februari 2021 meen ik wel dat de Wpg als zodanig evenmin in de weg staat aan het moeten afleggen van een getuigenis op grond van art. (189 jo.) 165 lid 1 Rv. De overwegingen die onder de Wpg of Wjsg tot de uitkomst leiden dat met betrekking tot bepaalde gegevens geen recht bestaat op verstrekking, kunnen een gewichtig bezwaar opleveren als grond voor afwijzing van een voorlopig getuigenverhoor, onderscheidenlijk een grond voor beperking van het verhoor vormen, zoals genoemd in rov. (3.6.4-)3.6.7 onderscheidenlijk rov. (3.8.3-)3.8.5 van de beschikking van de Hoge Raad van 7 september 2018 inzake het toestaan van het onderhavige getuigenverhoor.111.Over de geheimhoudingsplicht van art. 52 Wjsg – die in het kader van het verschoningsrecht wel essentieel is – en de reikwijdte daarvan is daarmee evenwel nog niets gezegd.

Over de vraag of in de geheimhoudingsplicht van art. 30 Wpr dan wel art. 7 Wpg een verschoningsrecht besloten ligt, is wel enkele malen geoordeeld door feitelijke instanties.

De rechter-commissaris van de rechtbank Amsterdam oordeelde dat de getuige op grond van art. 30 Wpr geen verschoningsrecht toekomt omdat een daartoe noodzakelijke afweging door de wetgever ontbreekt. De rechter-commissaris maakte vervolgens een afweging tussen het belang van de waarheidsvinding in het civiele proces en het belang dat beschermd wordt door de geheimhoudingsplicht van artikel 30 Wpr en overweegt daarbij, samengevat, als volgt. De gestelde vragen zien op kennis die de getuige heeft opgedaan uit hoofde van zijn toenmalige functie als CID-officier.112.Die functie kan alleen behoorlijk worden uitgeoefend als de verkregen informatie geheim wordt gehouden, behalve voor zover die informatie, ook weer ter behoorlijke uitoefening van de functie, moet worden gedeeld. Het gaat in dit geval om kennis die is opgedaan in het kader van een opsporingsonderzoek dat in 1997/1998 is verricht en afgerond. Het opsporingsbelang is in dit geval daarom niet meer met geheimhouding gediend. Het beantwoorden van de vragen kan wel inbreuk maken op de privacy van degenen over wie destijds informatie bij de CID is binnengekomen. Dat belang weegt echter niet op tegen het zeer zwaarwegende belang van de waarheidsvinding in de civiele procedure.113.

Ook het hof Amsterdam kwam in hoger beroep tot het oordeel dat uit art. 30 Wpr en het gesloten systeem van verstrekking geen verschoningsrecht voortvloeit. Het hof achtte daartoe redengevend dat uit de parlementaire geschiedenis van de Wpr blijkt dat ingeval een wet in formele zin daartoe verplicht, de geheimhoudingsplicht opzij kan worden gezet. De door de wetgever genoemde voorbeelden van de verplichting tot getuigen ingevolge het Wetboek van Strafvordering of de Wet Nationale ombudsman zijn kennelijk niet limitatief bedoeld, aldus het hof.114.Naar het oordeel van het hof dient ook op basis van een afweging van belangen geen verschoningsrecht te worden aangenomen, omdat aan de geheimhoudingsverplichting van een CID-officier een groter belang dient te worden toegekend dan aan het belang van de waarheidsvinding in een civiele zaak. Doorslaggevend acht het hof daarbij – samengevat – het karakter van informatie (veelal verkregen van informanten) gerelateerd aan het algemeen opsporingsbelang dat met deze informatie wordt gediend.115.

In een beschikking van 18 mei 2011 oordeelde de rechter-commissaris van de rechtbank Utrecht dat uit de bewoordingen van art. 7 Wpg blijkt dat de wetgever de voor het aannemen van een verschoningsrecht vereiste afweging heeft verricht, zodat in deze wettelijke geheimhoudingsplicht een verschoningsrecht ligt besloten.116.

Ik noem tevens de beschikking van het hof Den Haag van 3 september 2019 waarin de verhouding tussen het inzagerecht van art. 25 Wpg, de geheimhoudingsplicht van art. 7 Wpg en het verzoek op grond van art. 843a Rv aan de orde was. Het hof overwoog dat de geheimhoudingsplicht van art. 7 Wpg niet kan afdoen aan de toepasselijkheid van art. 843a Rv, maar dat als de geheimhoudingsplicht geldt, niet aan een vordering ex art. 843a Rv behoeft te worden voldaan. In de betreffende zaak speelde de geheimhoudingsplicht van art. 7 Wpg naar het oordeel van het hof geen rol, omdat het in deze zaak ging om verstrekking van gegevens aan de betrokkene zelf en daarop ziet art. 7 Wpg volgens het hof niet.117.

De Meijer stelt, mede op basis van de hiervoor besproken uitspraken van de rechtbank en het hof Amsterdam en niet beperkt tot de Wpg, dat de officier van justitie, hoewel in beginsel aan geheimhouding gebonden, geen functioneel verschoningsgerechtigde is. De plicht om te getuigen doorbreekt volgens haar de geheimhouding, tenzij er incidenteel zwaarder gewicht moet worden toegekend aan de geheimhoudingsplicht dan aan het belang van waarheidsvinding. Bij die afweging dient in ogenschouw te worden genomen de wijze waarop informatie verkregen is door de officier van justitie en het karakter van die informatie gerelateerd aan opsporingsbelangen, of de informatie in beginsel naar haar aard bestemd is om in de openbaarheid te worden gebracht en het maatschappelijk belang dat in rechte de waarheid aan het licht komt afgewogen tegen de belangen van geheimhouding.118.

Volgens Fernhout kon aan art. 30 Wpr – en overigens ook art. 52 Wjsg – een verschoningsrecht worden ontleend, omdat de wetgever in deze wetsbepalingen zelf de uitzonderlingen op de geheimhoudingsplicht uitdrukkelijk heeft vastgelegd. Omdat in de betreffende bepalingen expliciet uitzonderingen zijn opgesomd, ligt het volgens Fernhout voor de hand die opsomming van uitzonderingen als limitatief op te vatten en om aan te nemen dat voor de getuigenverklaring geen uitzondering wordt gemaakt. Voorts kan van deze wetten gezegd worden dat deze betrekking hebben op zeer gevoelige de persoonlijke levenssfeer betreffende informatie, zodat aangenomen mag worden dat de wetgever zorgvuldig heeft afgewogen in welke gevallen bekendmaking geoorloofd is.119.

Muijen bespreekt met name de geheimhoudingsplicht in art. 7 Wpg en de uitzonderingen daarop. Hij noemt de mogelijkheid dat de politie als getuige opgeroepen kan worden in – naar ik begrijp – bijvoorbeeld het geval dat de eiser van een vordering tot uitzetting of een straatverbod zich voor een bepaalde bewijsopdracht of bewijsvoering gesteld ziet. Hij wijst erop dat de politie in zo’n geval geen functioneel verschoningsrecht heeft, maar dat de rechter wel – ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer, het beantwoorden van bepaalde vragen kan beletten. Hij noemt niet het (al dan niet bestaan van) een op de geheimhoudingsplicht van art. 7 Wpg gebaseerd verschoningsrecht.120.

Onderdeel I; belang

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G