HR, 31-05-2024, nr. 22/00849

Deze gemeenschappelijke bijlage hoort bij de conclusies in de zaken met nrs. 22/00849, 22/00852 en 22/02936 (hierna ook: de onderhavige zaken). De zaken met nrs. 22/00849 en 22/00852 kennen een nagenoeg vergelijkbaar feitencomplex en betreffen de heffing van leges (de legeszaken). Deze zaken betreffen uitspraken van gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.1. In de zaak met nr. 22/02936 gaat het om de heffing van waterschapsbelasting (de waterschapsbelastingzaak). Deze zaak betreft een uitspraak van gerechtshof Amsterdam.2.

In elk van de zaken is aan de orde dat het bestuursorgaan de desbetreffende begroting niet heeft toegezonden aan de bestuursrechter, hoewel de begroting een op de zaak betrekking hebbend stuk is als bedoeld in art. 8:42 Awb. De vraag is of art. 8:42 Awb daarmee is geschonden, eerst door het bestuursorgaan en vervolgens door de feitenrechter gelet op zijn ambtshalve taak toe te zien op de naleving van art. 8:42 Awb.

Hoewel het om ogenschijnlijk een kwestie van beperkt belang gaat — in de categorie formeelrechtelijke ‘mandarijntjes’3., zo zou wellicht kunnen worden opgemerkt —, heb ik gemeend de zaken toch te selecteren voor conclusie in verband met die kwestie. Reden is dat de kwestie niet alleen in deze zaken speelt, maar zich gelet op de feitenrechtspraak geregeld aandient (vgl. 3.4–3.8). De kwestie raakt bovendien bredere thema's, zoals de uitleg van art. 8:42 Awb wat betreft stukken die reeds (algemeen) openbaar zijn (gemaakt), en de verhouding tussen art. 8:42 Awb en de regeling in bepaalde procesreglementen dat een algemeen toegankelijk stuk niet hoeft te worden ingediend indien de vindplaats daarvan is vermeld (3.10 en 3.12). Wat betreft het eerste thema merk ik ook op dat de feitenrechtenspraak wat betreft uitkomst weliswaar op één lijn zit (het wordt niet aan het bestuursorgaan tegengeworpen dat een openbaar stuk niet is overgelegd), maar dat er verschillen lijken te zijn wat betreft de onderliggende juridisch redenering, i.e. de uitleg van art. 8:42 Awb (vgl. 3.18).

Associatief rijzen bij de kwestie direct verschillende vragen. Is de vaststelling van een begroting een besluit van algemene strekking, waarvoor op grond van art. 3:42 Awb geldt dat het moet worden bekendgemaakt op de wijze bepaald in de Bekendmakingswet? Is die vaststelling eigenlijk überhaupt een besluit? Als de vaststelling van een begroting geen besluit van algemene strekking is, geldt op grond van een andere regeling dan wellicht een verplichting tot algemene openbaarmaking van de begroting? Als een openbaarmakingsregime van toepassing is op de begroting — via de Awb of anderszins — brengt dat dan mee dat het desbetreffende bestuursorgaan de begroting niet aan de bestuursrechter hoeft toe te zenden, hoewel art. 8:42 Awb dat wel voorschrijft voor een op de zaak betrekking hebbend stuk? En hoe zit het indien geen openbaarmakingsregime geldt, maar de begroting feitelijk wel openbaar is gemaakt? Moet art. 8:42 Awb naar de letter worden toegepast, of kan het ook naar zijn strekking worden uitgelegd? En wat is die strekking dan?

Bij mijn onderzoek bleek dat de diverse (deel)vragen gedeeltelijk met elkaar verweven zijn en/of op elkaar ingrijpen. Ik heb daarom wat moeten zoeken naar de geschikte structuur om mijn bevindingen en analyse uiteen te zetten in deze bijlage. Uiteindelijk heb ik gekozen voor de volgende opzet.

Onderdeel 2 gaat in op de in art. 8:42 Awb neergelegde verplichting voor het bestuursorgaan om de op de zaak betrekking hebbende stukken te zenden aan de bestuursrechter. Daarbij besteed ik vooral aandacht aan de strekking van het artikel, alsmede aan de strekking van art. 7:4(2) Awb (zijn evenknie voor de bezwaarfase). Gelet op de vergelijkbare strekking van de artikelen en een arrest van 18 augustus 2023 over de toepassing van art. 7:4(2) Awb, meen ik dat indien een bestuursorgaan een stuk niet heeft toegezonden aan de bestuursrechter, art. 8:42 Awb toch niet wordt geschonden, mits het stuk op een zodanige wijze openbaar is (gemaakt) dat daarmee is voldaan aan de strekking van die bepaling.

Onderdeel 3 bevat een (niet-uitputtende) inventarisatie van rechtspraak over het al dan niet overleggen van openbare stukken. Daarbij komen ook procesreglementen aan bod. Twee van die reglementen kennen een regeling die meebrengt dat een algemeen toegankelijk stuk niet hoeft te worden ingediend indien de vindplaats daarvan is vermeld.

Die regeling in de procesreglementen geeft aanleiding voor een tussentijdse beschouwing in onderdeel 4 over de verhouding tussen die regeling en de toezendverplichting van art. 8:42 Awb. Ik meen dat art. 8:42 Awb zich niet ertegen verzet dat een algemeen toegankelijk stuk niet wordt toegezonden, maar in plaats daarvan wordt volstaan met vermelding van de vindplaats ervan. Ik bepleit verder om de feitenrechter de ruimte te geven om te borgen dat in het concrete geval aan de strekking van art. 8:42 Awb is voldaan. Belangrijk aandachtspunt daarbij is de bestendige beschikbaarheid van het stuk.

Onderdeel 5 gaat in op de vraag of het vaststellen van een waterschappelijke of gemeentelijke begroting een besluit van algemene strekking is zoals omschreven in art. 3:42 Awb. Is dat namelijk het geval, dan zou de bekendmaking ervan op grond van art. 6 Bekendmakingswet moeten gebeuren door plaatsing in het waterschapsblad onderscheidenlijk het gemeenteblad. Ik beantwoord die vraag echter ontkennend. Bij de onderbouwing komen eerst de volgende onderwerpen aan de orde: (i) het vaststellen van een begroting; (ii) de autorisatiefunctie van een begroting, en (iii) de autorisatie als rechtshandeling. Vervolgens komt in verband met het mogelijke besluitkarakter van een begroting aan bod (iv) de kwestie of het vaststellen van een begroting externe rechtsgevolgen heeft, en (v) de invalshoek dat toezicht op de begroting plaatsvindt. Mijn bevinding is dat (a) de diverse (rechts)bronnen geen eenduidig antwoord geven op de vraag of het vaststellen van een begroting een besluit in de zin van art. 1:3 Awb is, maar dat (b) deze handeling hoe dan ook als uitgangspunt geen besluit van algemene strekking is.

Onderdeel 6 behandelt de vraag of er een verplichting tot openbaarmaking van een waterschappelijke of gemeentelijke begroting is op grond van een andere wet dan de Awb. Ik heb geen aanknopingspunt gevonden voor een bevestigend antwoord. De Waterschapswet en Gemeentewet verplichten slechts ertoe dat het ontwerp en wijzigingen van de begroting voor eenieder ter inzage worden gelegd en algemeen verkrijgbaar worden gesteld en ook dat openbaar kennis wordt gegeven van hun terinzagelegging als verkrijgbaarstelling. Een verplichting heb ik evenmin aangetroffen in de Bekendmakingswet. Zo is de kennisgeving van de terinzagelegging en verkrijgbaarstelling van een begroting, naar de bedoeling van de wetgever, niet een kennisgeving die valt onder art. 12(1) Bekendmakingswet.

In onderdeel 7 onderzoek ik of de begrotingen die aan de orde zijn in de voorliggende zaken, feitelijk openbaar zijn gemaakt. Indien een begroting feitelijk openbaar is gemaakt, kan dat namelijk meebrengen dat voldaan is aan de strekking van art. 8:42 Awb. Voor zowel de begroting in de waterschapsbelastingzaak als de begroting in de legeszaken geldt dat zij openbaar is gemaakt. Wat de betekenis daarvan is voor de beoordeling van de klacht(en) in cassatie over schending van art. 8:42 Awb, hangt af van de omstandigheden van het geval. Dit behandel ik daarom in de conclusies waarbij deze bijlage hoort.

Als ik het voorgaande vertaal in de mogelijke beslispunten voor de Hoge Raad wat betreft de (onderliggende) meer algemene kwestie of op de zaak betrekking hebbende stukken die tevens openbaar zijn, moeten worden toegezonden, kom ik op het volgende:

Mijn opvatting over deze punten komt naar voren in met name onderdelen 2 en 4. In de kern: ik meen (i) dat toezending van een op de zaak betrekking hebbend stuk achterwege kan blijven, indien het stuk op een zodanige wijze openbaar is (gemaakt) dat daarmee is voldaan aan de strekking van art. 8:42 Awb, (ii) dat dit niet beperkt hoeft te zijn tot openbaar gemaakte stukken waarvoor een wettelijk vastgelegd openbaarmakingsregime geldt, en (iii) dat de feitenrechter (vooralsnog) de ruimte moet worden gelaten om erop toe te zien dat in het concrete geval voldaan is aan de strekking van art. 8:42 Awb.

Ik loop eerst langs de rechtspraak in belastingzaken over het al dan niet overleggen van openbare stukken (zie 3.2–3.9). Na een korte uitstap naar de procesreglementen (3.10–3.13), werp ik vervolgens een blik op de rechtspraak van andere hoogste bestuursrechters (zie 3.14–3.17).

De voorliggende vraag of een begroting van een waterschap of gemeente zonder meer moet worden toegezonden aan de bestuursrechter op grond van art. 8:42 Awb, indien de begroting een op de zaak betrekking hebbende stuk is, raakt gelet op het voorgaande een bredere kwestie. Dit is met name in het geval die begroting ‘openbaar’ althans ‘algemeen toegankelijk’ is. Die kwestie betreft de verhouding tussen de toezendverplichting op grond van art. 8:42 Awb en de in 3.10 vermelde bepaling in zowel het procesreglement van rechtbanken als dat van de belastingkamer van de gerechtshoven over algemeen toegankelijke stukken (hierna: de pr-bepaling). Die pr-bepaling houdt in dat als uitgangspunt een partij een algemeen toegankelijk stuk niet hoeft in te dienen, mits de partij de vindplaats daarvan vermeldt. Ik ga er daarbij van uit dat de pr-bepaling ook betrekking heeft op stukken als bedoeld in art. 8:42 Awb. En zelfs al zou het zo zijn dat de pr-bepaling die reikwijdte niet heeft (althans de opstellers van de procesreglementen dat niet hebben beoogd), dan nog is de genoemde kwestie relevant, omdat dan de vraag is of art. 8:42 Awb eraan in de weg zou staan dat die pr-bepaling ook van toepassing zou zijn op stukken als bedoeld in art. 8:42 Awb.

Een voorvraag is of de omstandigheid dat een stuk ‘algemeen toegankelijk’ is meebrengt dat het stuk niet onder de reikwijdte van art. 8:42(1) Awb valt. Er zijn uitingen in de literatuur en rechtspraak die mogelijk zo moeten worden begrepen dat een bevestigend antwoord wordt voorgestaan (vgl. 3.7 en 3.15), althans voor een stuk dat ‘openbaar’ is. Ik meen echter dat het antwoord als uitgangspunt ontkennend luidt. Of een stuk onder de reikwijdte van art. 8:42 Awb valt, is afhankelijk van de betekenis van de stuk voor de zaak. Het gaat bij stukken als bedoeld in art. 8:42 Awb immers, kort gezegd, om stukken die het bestuursorgaan ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten.53. De omstandigheid dat het stuk ‘algemeen toegankelijk’ is, ontneemt een stuk niet de status van een stuk als bedoeld in art. 8:42 Awb.

Ik zie vervolgens twee deelvragen. Eerst de algemene vraag óf art. 8:42 Awb zich ertegen verzet dat een algemeen toegankelijk stuk niet wordt toegezonden, maar in plaats daarvan wordt volstaan met vermelding van de vindplaats ervan (hierna ook: de vindplaats-vermelding). Ik meen dat die vraag ontkennend kan worden beantwoord. Het past mijns inziens in de lijn van het arrest van 18 augustus 202354. dat een dergelijke handelwijze niet onverenigbaar is met art. 8:42 Awb zolang aan de strekking van art. 8:42 Awb is voldaan (vgl. 2.24).

Bij deze eerste deelvraag plaats ik nog wel twee opmerkingen. Ten eerste, de vindplaats-vermelding heeft twee functies. De eerste is dat het bestuursorgaan daarmee aan de rechter en de belanghebbende kenbaar maakt dát het desbetreffende stuk een op de zaak betrekking hebbend stuk is. De tweede functie is dat de vindplaats-vermelding maakt dat de rechter en de belanghebbende het stuk kunnen opzoeken. De vindplaats-vermelding moet daarom voldoende concreet zijn.

De tweede opmerking is dat ik onder een algemeen toegankelijk stuk versta een stuk dat digitaal, via internet, vrij toegankelijk en raadpleegbaar is. Dat een stuk ‘op ieder moment (…) op een locatie’ van een overheidsinstantie kan worden ingezien (vgl. 3.14), volstaat naar mijn mening niet voor de toepassing van art. 8:42 Awb.55.Art. 8:42 Awb legt immers de bal bij het bestuursorgaan wat betreft de inspanning die gepleegd moet worden opdat de belanghebbende(n) en de rechter de beschikking krijgen over de stukken. Een wezenlijke verschuiving van de inspanningslast pas daarbij niet.

De tweede deelvraag is of nadere voorwaarden moeten worden gesteld om te borgen dat met een vindplaats-vermelding aan de strekking van art. 8:42 Awb is voldaan. Ik meen dat het als uitgangspunt niet aangewezen is dat de Hoge Raad nadere (algemene) normen stelt. Anders gezegd: ik meen dat ruimte moet worden gelaten aan de feitenrechter bij zijn taak om er op toe te zien dat in het concrete geval aan de strekking van art. 8:42 Awb is voldaan. Ik acht het dan ook zeker gepast dat de pr-bepaling er met zoveel woorden in voorziet dat ‘[d]e bestuursrechter kan bepalen dat het stuk alsnog moet worden ingediend en hoe die indiening dient te gebeuren’.

De reden dat naar mijn mening een nadere normering als uitgangspunt niet aangewezen is, heeft te maken met de variëteit aan relevante omstandigheden. Zo kan het van de betrokken belanghebbende(n) afhangen of met een vindplaats-vermelding aan de strekking van art. 8:42 Awb is voldaan. Relevant kan zijn of de belanghebbende wordt bijgestaan door een professioneel gemachtigde, of zelf procedeert en een beperkt digitaal doenvermogen heeft. Denkbaar is ook dat de vindplaats zelf van belang is. Het kan uitmaken of het stuk te vinden is in de spreekwoordelijke krochten van het internet of juist — aan de andere kant van het spectrum — op een internetomgeving van de overheid waar gewaarborgd is dat de stukken vindbaar en toegankelijk blijven. Relevant is vooral de bestendige beschikbaarheid van het stuk. Inherent nadeel van een vindplaats-vermelding als alternatief voor toezending van het stuk is namelijk dat er een risico bestaat dat het stuk op enig moment niet meer (digitaal) beschikbaar is. Van belang is bovendien dat hetzelfde stuk beschikbaar blijft.56. Ander inherent nadeel van een vindplaats-vermelding ten opzichte van toezending is namelijk dat er een risico bestaat dat de rechter en de partijen niet uitgaan van hetzelfde stuk, omdat het stuk op enig moment is gewijzigd. Dit aspect van bestendige beschikbaarheid is overigens niet alleen van belang voor de desbetreffende procedure voor de feitenrechter maar kan ook van belang zijn voor het eventuele vervolg van de procedure in cassatie. De beoordeling in cassatie van een klacht over de begrijpelijkheid van een oordeel in het licht van een bepaald stuk dat voor de feitenrechter alleen met een vindplaats-vermelding is ‘ingebracht’, kan immers ernstig erdoor worden bemoeilijkt indien dat stuk niet langer digitaal beschikbaar is.

Hoewel de feitenrechter naar mijn mening ruimte moet worden gegeven, meen ik wel dat van de feitenrechter een motivering mag worden verwacht indien een belanghebbende tijdig en gemotiveerd erover klaagt dat het bestuursorgaan volstaat met een vindplaats-vermelding in plaats van toezending van een stuk, en de rechter van oordeel is dat, in het voorliggende geval, met de vindplaats-vermelding is voldaan aan de strekking van art. 8:42 Awb. Die motivering stelt de Hoge Raad namelijk in staat dat oordeel te toetsen op begrijpelijkheid.

Tot slot, en niet onbelangrijk, het voorgaande staat los van de eisen die kunnen worden gesteld aan de wijze van onderbouwing van een stelling of verweer. Indien voor een stelling of verweer een specifieke passage uit een stuk relevant is dat niet toegezonden is maar waarbij is volstaan met een vindplaats-vermelding, kunnen de eisen van een behoorlijke rechtspleging meebrengen — net zoals het geval is bij een wel toegezonden stuk — dat het bestuursorgaan voldoende duidelijk maakt om welke passage het gaat. Dat is van belang voor zowel de belanghebbende (in verband met zijn eventuele verweer) als de rechter (in verband met zijn beslissing). Dit kan bijvoorbeeld geschieden door het citeren van de desbetreffende passage onder vermelding van de concrete vindplaats in het stuk of toezending van een uitdraai van (het deel van het stuk met) de desbetreffende passage.

In verband met de vraag of een waterschappelijke of gemeentelijke begroting openbaar c.q. algemeen toegankelijk is, rijst de vraag of er regels zijn waaruit volgt dat een waterschappelijke of gemeentelijke begroting openbaar gemaakt behoort te worden.

In dat kader ga ik in dit onderdeel 5 na of het vaststellen van een waterschappelijke of gemeentelijke begroting een besluit is dat niet is gericht tot één of meer belanghebbenden — ook wel: een besluit van algemene strekking. Als het vaststellen van een begroting wél een besluit van algemene strekking is, geldt namelijk art. 3:42 Awb: de bekendmaking geschiedt op de wijze die art. 5 of art. 6 Bekendmakingswet (Bw) voorschrijft. Voor een waterschappelijke of gemeentelijke begroting zou dat dan, op grond van art. 6 Bw, bekendmaking in het door het desbetreffende lichaam uitgegeven publicatieblad (het waterschapsblad onderscheidenlijk het gemeenteblad) betekenen.

Ik merk hier reeds op dat ik in dit onderdeel tot de conclusie kom dat discussie bestaat over het besluitkarakter van een begroting van een waterschap of gemeente, maar dat een dergelijke begroting in elk geval niet kan worden aangemerkt als een besluit van algemene strekking.

Dit onderdeel 6 gaat in de op de vraag of er een verplichting tot openbaarmaking van een begroting is op grond van een andere wet dan de Awb.

Voor het antwoord op die vraag is enig inzicht van belang in de procedure die leidt tot het vaststellen van de begroting. Ik vat deze procedure samen als volgt.93. Voordat het parlement de begroting vaststelt, biedt het bestuur het parlement een ontwerp voor de begroting met toelichting aan.94. Zodra het ontwerp aan het parlement is aangeboden, ligt het voor eenieder ter inzage en is het algemeen verkrijgbaar. Daarnaast wordt openbaar kennis ervan gegeven dat het ontwerp ter inzage is gelegd en algemeen verkrijgbaar is.95. Vervolgens mag het parlement niet eerder beraadslagen over het ontwerp van de begroting dan nadat twee weken zijn verstreken na de openbare kennisgeving.96. Deze procedure is niet alleen voorgeschreven voor het vaststellen van de begroting maar ook voor het wijzigen van een eenmaal vastgestelde begroting tijdens het begrotingsjaar.97. Kort en goed, zowel het ontwerp als een wijziging van de begroting wordt ter inzage gelegd en is algemeen verkrijgbaar, en er is ook nog eens een openbare kennisgeving van beide.

Deze procedure doet vermoeden dat de kennisgeving van het ter inzage leggen en verkrijgbaar stellen van het ontwerp en van wijziging van de begroting (de kennisgeving van de begroting) valt onder art. 12(1) Bw. Dit artikellid is in werking getreden op 1 juli 2021 als onderdeel van de Wet elektronische publicaties.98. Het luidt als volgt:

Volgens art. 2(2) Bw geeft het college van de gemeente een gemeenteblad uit en volgens art. 2(3) Bw geeft het dagelijks bestuur van het waterschap een waterschapsblad uit. De openbare lichamen waarnaar art. 12(1) Bw verwijst, zijn dus onder meer het waterschap en de gemeente. Het artikellid verplicht een daartoe behorend bestuursorgaan ertoe zijn wettelijk voorgeschreven kennisgevingen te doen in het desbetreffende publicatieblad doordat het de inhoud van deze kennisgevingen zakelijk weergeeft en vermeldt hoe en wanneer stukken ter inzage liggen. Valt daaronder de kennisgeving van de begroting?

Het korte antwoord is: neen. Dit zit als volgt. Het is enerzijds verenigbaar met de tekst van art. 12(1) Bw om aan te nemen dat de kennisgeving van de begroting daaronder valt. Het is anderzijds niet onverenigbaar daarmee om aan te nemen dat zij (toch) niet daaronder valt. Dan komt bijzonder gewicht toe aan de toelichting op deze bepaling. Uit de toelichting leid ik af dat die bepaling aldus moet worden uitgelegd dat de kennisgeving van de begroting niet daaronder valt. Ik wijs bijvoorbeeld op de memorie van toelichting bij het ontwerp van de Wet elektronische publicaties. In het algemeen deel merkt de regering op:99.

In de artikelsgewijze toelichting is het zo mogelijk nog duidelijker verwoord:100.

Voor de goede orde merk ik op dat in deze totstandkomingsgeschiedenis verder niet is ingegaan op de kennisgeving van de begroting.

Gegeven deze toelichting, ga ik ervan uit dat de wetgever van de Wet elektronische publicaties niet heeft beoogd dat art. 12(1) Bw (ook) betrekking zou hebben op de kennisgeving van de begroting. Dit vindt bovendien steun in de omstandigheid dat de Wet elektronische publicaties weliswaar bepalingen van de Watw en Gemw heeft gewijzigd, maar juist niet de bepalingen daarvan waarin de kennisgeving van de begroting is vervat. Hieruit volgt dat de wijze waarop een waterschap of gemeente de kennisgeving van de begroting doet, vormvrij is — niet alleen in de periode sinds 1 juli 2021, toen art. 12(1) Bw in werking is getreden, maar ook in de periode tot 1 juli 2021 (‘thans’). Sindsdien kan een waterschap of gemeente ervoor kiezen om de kennisgeving van de begroting te doen in het publicatieblad, maar is daartoe niet verplicht. Hetzelfde geldt voordien. Het geldt dus ook in 2018, waarop de onderhavige zaken betrekking hebben.

Daarmee kom ik tot de slotsom dat het ontwerp noch de wijziging van de begroting openbaar behoeft te worden gemaakt. Geen van beide hoeven openbaar te worden gemaakt op grond van de Watw of Gemw; deze wetten verplichten slechts ertoe dat het ontwerp en wijzigingen van de begroting voor eenieder ter inzage worden gelegd en algemeen verkrijgbaar worden gesteld en ook dat openbaar kennis wordt gegeven van hun terinzagelegging als verkrijgbaarstelling. Geen van beide hoeven ook openbaar te worden gemaakt op grond van de Bw; de kennisgeving van hun terinzagelegging en verkrijgbaarstelling is naar de bedoeling van de wetgever niet een kennisgeving die valt onder art. 12(1) Bw.

Dat er geen verplichting tot openbaarmaking van de begroting is, neemt niet weg dat denkbaar is dat een begroting wel feitelijk openbaar is gemaakt. Indien dat het geval is, kan voldaan zijn aan de strekking van art. 8:42 Awb.

De waterschapsbelastingzaak gaat over de begroting van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV) voor 2018 en de twee legeszaken gaan over de begroting van de gemeente Groningen. Op het eerste gezicht past de vraag of elk van die begrotingen openbaar is gemaakt, niet zozeer in het bestek van deze bijlage en veeleer in dat van de afzonderlijke conclusies. Toch behandel ik die vraag hier. Een reden is dat die behandeling laat zien dat er variaties zijn in de wijze waarop een begroting feitelijk openbaar is gemaakt. Een andere reden is dat er een samenhang is met aspecten die zijn behandeld in deze bijlage, zoals de verplichte openbaarmaking van een kennisgeving die wél valt onder art. 12(1) BW (zie punten 6.3–6.4).

Zoals zal blijken is elk van de twee begrotingen op een bepaalde wijze openbaar gemaakt. Wat de betekenis daarvan is voor de individuele zaken hangt af van de omstandigheden van het geval. Dit behandel ik daarom niet in deze bijlage maar in de afzonderlijke conclusies.

Deze zaak hangt samen met de zaak met nr. 22/00852 van de echtgenoot van belanghebbende, in welke zaak ik eveneens een conclusie neem. Belanghebbende en haar echtgenoot worden hierna ook wel aangehaald als ‘de vrouw’ en ‘de man’. Bij deze conclusie hoort een bijlage (de Bijlage).

De oorsprong van beide zaken is gelegen in leges die zijn geheven in verband met de aanvraag door zowel de vrouw als de man van een paspoort in 2018. De vrouw en de man hebben beroep ingesteld tegen de leges. Verder is beroep ingesteld tegen het uitblijven van de uitspraak op bezwaar tegen een eerste dwangsombesluit (wegens het niet-tijdig beslissen op het bezwaar tegen de leges) alsmede tegen het uitblijven van een tweede dwangsombesluit (wegens het niet-tijdig beslissen op het bezwaar tegen het eerste dwangsombesluit). Hoe dat eerste dwangsombesluit en de vervolgstappen procedureel geduid moeten worden, roept overigens vragen op, maar dit heb ik verder laten rusten (2.13-2.14). Hoe dan ook, de Rechtbank heeft de laatstgenoemde beroepen niet-ontvankelijk verklaard en heeft de beroepen betreffende de leges ongegrond verklaard.

Voor het Hof was onder meer in geschil of de zogenoemde opbrengstlimiet is overschreden. Belanghebbende heeft in dat kader onder meer gesteld dat de heffingsambtenaar heeft nagelaten de gehele begroting van de gemeente Groningen (de gemeentebegroting) over te leggen op grond van art. 8:42 Awb. Het Hof heeft geoordeeld dat die stelling feitelijke grondslag mist (oordeel 1). Het Hof heeft verder de hogerberoepsgrond verworpen dat de Rechtbank in strijd met art. 8:78 Awb haar uitspraak pas openbaar heeft gemaakt nadat deze aan partijen is verzonden (oordeel 2). Ook heeft het Hof geoordeeld dat de Rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat er geen aanleiding is om de heffingsambtenaar op te dragen het griffierecht te vergoeden in het niet-ontvankelijk verklaarde beroep tegen het uitblijven van een tweede dwangsombesluit (oordeel 3).

Belanghebbende heeft drie cassatiemiddelen voorgesteld die zijn gericht tegen deze oordelen. Middel I is gericht tegen oordeel 2, middel II tegen oordeel 1 en middel III tegen oordeel 3.

Het geschilpunt over het gestelde niet-overleggen van de gehele gemeentebegroting is de reden geweest om deze zaak te selecteren voor conclusie, zoals ik nader motiveer in punt 1.3 van de Bijlage. In de Bijlage ga ik in brede zin op de vraag of indien een begroting van een gemeente of een waterschap een op de zaak betrekking hebbend stuk is, het bestuursorgaan de begroting steeds moet toezenden aan de rechter op grond van art. 8:42 Awb, ook al is de begroting openbaar. Voor deze zaak is met name van belang het onderzoek of voor een gemeentelijke begroting een wettelijk vastgelegd openbaarmakingsregime geldt. Zo’n openbaarmakingsregime zou gelden indien de vaststelling van een dergelijke begroting een besluit van algemene strekking is als omschreven in art. 3:42 Awb, maar ik ben tot de conclusie gekomen dat die vaststelling niet zo’n besluit is. Een verplichting tot openbaarmaking van een gemeentelijke begroting heb ik evenmin aangetroffen in de Gemeentewet of in de Bekendmakingswet.

Onderdeel 4 van deze conclusie gaat in op middel I. De klacht dat het Hof niet op begrijpelijke wijze is ingegaan op de hogerberoepsgrond over het te laat openbaar maken van de uitspraak van de Rechtbank, is niet zonder grond (4.2). Het middel kan naar mijn mening echter niet tot cassatie leiden, omdat belanghebbende niet is benadeeld door de omstandigheid dat de uitspraak pas openbaar is gemaakt na verzending van de uitspraak aan partijen (4.3-4.9).

Onderdeel 5 behandelt middel II betreffende het niet-overleggen van de gehele gemeentebegroting. Een strikte lezing van de toelichting op het middel zou meebrengen dat het middel faalt, omdat de toelichting uitgaat van een onjuiste lezing van de uitspraak van het Hof (5.3-5.6), maar ik zou het middel ruimer willen opvatten. Ik begrijp het oordeel van het Hof zo dat de stelling over het niet-overleggen van de gemeentebegroting feitelijke grondslag mist, omdat de heffingsambtenaar de gemeentebegroting digitaal heeft doen toekomen aan belanghebbende. Ik meen dat dit oordeel hetzij getuigt van een onjuiste rechtsopvatting hetzij onbegrijpelijk is (5.10-5.12), omdat uit de redengeving niet volgt dat de gemeentebegroting is overgelegd (aan de bestuursrechter). Cassatie kan niet achterwege blijven op de grond dat de gemeentebegroting openbaar is en behoort te worden gemaakt op grond van een wettelijk vastgelegd openbaarmakingsregime, reeds omdat ik geen wettelijk voorschrift heb kunnen traceren waaruit een dergelijke openbaarmakingsverplichting volgt (5.14). Verder is de gemeentebegroting weliswaar te vinden op internet, maar uit de uitspraak van het Hof kan niet worden afgeleid dat het Hof er rekenschap van heeft gegeven dat voldaan is aan de strekking van art. 8:42 Awb (5.15). Cassatie kan naar mijn mening wel achterwege blijven omdat belanghebbende niet duidelijk maakt wat het belang is bij cassatie (5.16-5.18).

Middel III komt aan bod in onderdeel 6. Dit middel kan naar mijn mening niet tot cassatie leiden. De Rechtbank heeft in dit geval beslist om geen gebruik te maken van haar bevoegdheid om het griffierecht te vergoeden. Dat stond de Rechtbank vrij en behoefde geen nadere motivering.

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie ongegrond te verklaren.

De heffing van leges

Op 18 april 2018 hebben de vrouw en de man bezwaar gemaakt tegen leges van telkens € 34,61 die is geheven van ieder van hen in verband met de aanvraag van een paspoort. Bij uitspraak van 8 november 2019 heeft de heffingsambtenaar van het Noordelijk Belastingkantoor (de heffingsambtenaar) de bezwaren ongegrond verklaard. De vrouw en de man hebben tegen deze uitspraak beroep ingesteld bij de rechtbank Noord-Nederland (de Rechtbank).

De verzoeken om dwangsommen

Bij brief van 31 juli 2019 hebben de vrouw en de man bij de heffingsambtenaar erop aangedrongen uitspraak te doen op de bezwaren tegen de leges. Bij beschikking van 29 november 2019 heeft de heffingsambtenaar een dwangsom van € 1.442 vastgesteld (het eerste dwangsombesluit).

Op 7 januari 2020 hebben de vrouw en de man bezwaar gemaakt tegen het eerste dwangsombesluit. Bij brief van 24 februari 2020 hebben zij bij de heffingsambtenaar erop aangedrongen uitspraak te doen op dit bezwaar. Bij brief van 30 april 2020 hebben zij verder verzocht om een (tweede) dwangsom in verband met het uitblijven van de uitspraak op bezwaar betreffende het eerste dwangsombesluit.

Bij de Rechtbank hebben de vrouw en de man beroep ingesteld tegen het uitblijven van de uitspraak op bezwaar. In verband met het uitblijven van die uitspraak op bezwaar hebben zij daarnaast beroep ingesteld tegen het uitblijven van een tweede dwangsombesluit.

Rechtbank Noord-Nederland1.

De Rechtbank heeft in één uitspraak beslist in de zaken van zowel de vrouw als de man. In die uitspraken beslist het op vier door de Rechtbank onderscheiden beroepen, te weten het beroep tegen het uitblijven van de uitspraak op bezwaar tegen het eerste dwangsombesluit (20/1769), het beroep tegen het uitblijven van een tweede dwangsombesluit (20/1770), en twee beroepen betreffende de leges geheven van onderscheidenlijk de man (20/172) en de vrouw (20/2760). Verder heeft de Rechtbank de klachten tegen het eerste dwangsombesluit behandeld in het kader van de twee beroepen betreffende de leges. Die oordelen (in rov. 6.1-6.8) vermeld ik hier verder niet, omdat het geschil in cassatie niet ziet op dat eerste dwangsombesluit. Om dezelfde redenen laat ik onvermeld enige andere oordelen van de Rechtbank, zoals dat over de vergoeding van immateriële schade.

De Rechtbank heeft het beroep tegen het uitblijven van de uitspraak op bezwaar tegen het eerste dwangsombesluit niet-ontvankelijk verklaard. Met toepassing van art. 4:19(1) Awb worden de bezwaren betreffende het eerste dwangsombesluit geacht deel uit te maken van het beroep betreffende de leges. Dit betekent dat het niet mogelijk is afzonderlijk bezwaar te maken tegen het eerste dwangsombesluit en dat de bezwaren daartegen niet-ontvankelijk zijn. Wel heeft de Rechtbank beslist dat het griffierecht dat is geheven voor dit beroep, moet worden vergoed aan de vrouw en de man omdat de heffingsambtenaar hen ten onrechte niet heeft gewezen op art. 4:19(1) Awb bij het nemen van het eerste dwangsombesluit. Ik merk op dat, hoewel dit beroep als zodanig geen rol meer speelt in cassatie,2.ik de beslissing van de Rechtbank over dat beroep op deze plaats toch weergeef. Dat doe ik omdat de daarbij genomen beslissing over het griffierecht de basis vormt van de argumentatie in cassatiemiddel III betreffende de hierna in 2.7 vermelde beslissing van de Rechtbank om het griffierecht niet te vergoeden dat is geheven ter zake van het beroep tegen het uitblijven van een tweede dwangsombesluit.

De Rechtbank heeft het beroep tegen het uitblijven van een tweede dwangsombesluit niet-ontvankelijk verklaard. Dit beroep is niet-ontvankelijk alleen al omdat het niet mogelijk is afzonderlijk bezwaar te maken tegen het eerste dwangsombesluit en de bezwaren daartegen niet-ontvankelijk zijn. Daarbij komt dat de strekking van de dwangsomregeling is gelegen in het voortvarend behandelen van de hoofdzaak. Bovendien is een dwangsombesluit zelf geen beschikking op aanvraag als bedoeld in art. 4:17(1) Awb, zodat de heffingsambtenaar niet een dwangsom kan verbeuren doordat een dwangsombesluit niet tijdig wordt genomen. De Rechtbank ziet geen aanleiding voor vergoeding van het griffierecht dat is geheven voor dit beroep.

De Rechtbank heeft het beroep betreffende de leges ongegrond verklaard. Zij heeft de stelling van de vrouw en de man verworpen dat de opbrengstlimiet is overschreden. Gelet op de daartoe door hem overgelegde stukken, heeft de heffingsambtenaar voldoende inzicht verschaft in de ramingen van de baten en lasten in de gemeentebegroting voor zover zij zien op de legesverordening van de gemeente Groningen voor het jaar 2018. Gelet op dezelfde stukken, hebben de vrouw en de man onvoldoende gemotiveerd waarom redelijke twijfel bestaat over deze ramingen. Dan kan van de heffingsambtenaar niet nader bewijs worden verlangd. Naar het oordeel van de Rechtbank heeft de heffingsambtenaar aannemelijk gemaakt dat de opbrengstlimiet niet wordt overschreden.

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden3.

De vrouw en de man hebben hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (het Hof). Het Hof heeft afzonderlijk uitspraak gedaan in de zaken van de vrouw en de man. In beide uitspraken komt overigens de uitspraak van de Rechtbank op het beroep met nr. 20/1770 aan bod. In de zaak van belanghebbende (de vrouw) heeft het Hof de uitspraak van de Rechtbank bevestigd.

Bij het Hof was in geschil of de opbrengstlimiet is overschreden. Evenals de Rechtbank, heeft het Hof op dit punt belanghebbende in het ongelijk gesteld. Belanghebbende heeft die stelling niet aannemelijk gemaakt, want belanghebbende heeft (ook) in hoger beroep onvoldoende gemotiveerd waaruit de gestelde redelijke twijfel bestaat. Daarnaast heeft belanghebbende gesteld dat art. 8:42 Awb de heffingsambtenaar ertoe verplicht de gehele begroting te overleggen, hetgeen deze heeft nagelaten. Deze stelling mist feitelijke grondslag: in de bezwaarfase heeft de gemachtigde van belanghebbende bevestigd dat de heffingsambtenaar hem de begroting heeft doen toekomen op digitale wijze (door het sturen van een link naar de begroting en de draaitabellen), aldus het Hof.

Bij het Hof was voorts in geschil of de Rechtbank heeft gehandeld in strijd met art. 8:78 Awb doordat haar uitspraak openbaar is gemaakt na het verzenden van een afschrift ervan aan partijen. Het Hof heeft ook op dit punt belanghebbende in het ongelijk gesteld. Die bepaling houdt niet (langer) in dat de rechtbank de beslissing in het openbaar uitspreekt maar dat de uitspraak geschiedt in het openbaar. Daarnaast volgt uit de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 april 2019, 9 oktober 2019 en 7 april 2020,4.dat het uitgangspunt bij elke vorm van openbaarmaking is dat eenieder toegang kan verkrijgen tot de volledige tekst van uitspraken. In dit geval is de uitspraak van de Rechtbank gedaan op 30 september 2020, is het afschrift verzonden aan partijen op 1 oktober 2020 en is de uitspraak sinds publicatie op 7 oktober 2020 op www.rechtspraak.nl voor eenieder toegankelijk.

Tot slot was bij het Hof in geschil of het griffierecht voor het beroep tegen het uitblijven van een tweede dwangsombesluit alsnog moet worden vergoed. Het Hof heeft het terecht geacht dat dit griffierecht niet is vergoed. In hoger beroep is belanghebbende niet opgekomen tegen het oordeel van de Rechtbank dat het beroep tegen het uitblijven van de uitspraak op bezwaar niet-ontvankelijk is. In ditzelfde beroep heeft de Rechtbank geoordeeld dat een dwangsombesluit niet zelf een beschikking op aanvraag is als bedoeld in art. 4:17(1) Awb. Dit oordeel is volgens het Hof juist. Daarom kan het uitblijven van de uitspraak op bezwaar niet leiden tot een tweede dwangsombesluit, ook al zou de heffingsambtenaar belanghebbende hebben gewezen op art. 4:19(1) Awb, aldus nog steeds het Hof.

Procedurele onduidelijkheid met betrekking tot de (eerste) dwangsom

(Ook) bij de weergave hiervoor van de gang van zaken met betrekking tot de dwangsom, ben ik zo dicht mogelijk gebleven bij wat het Hof heeft vastgesteld in onderdeel 2 van zijn uitspraak. Die feitelijke vaststellingen zijn echter niet ondubbelzinnig; dat geldt ook voor de (impliciete) juridisch duiding ervan door de feitenrechters. Die onduidelijkheid start bij de vaststelling van de dwangsom op 29 november 2019. Is slechts één dwangsom vastgesteld of is (juridisch gezien) sprake van twee dwangsommen voor elk de helft? Als sprake is van slechts van één dwangsombesluit, ten aanzien van wie is dat eerste dwangsombesluit dan genomen? Ten aanzien van de man of de vrouw of beide gezamenlijk (en kan dat?)? En wie heeft of hebben bezwaar gemaakt tegen dat dwangsombesluit? Zowel de man als de vrouw of een van de twee of gezamenlijk (en kan dat?)? Vergelijkbare vragen rijzen bij de vervolgstappen in de procedure, te weten de ingebrekestelling wegens niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het eerste dwangsombesluit, de uitspraak op bezwaar tegen het eerste dwangsombesluit, etc. Het valt ook op dat het Hof inzake het geschil over het griffierecht voor het beroep tegen het uitblijven van een tweede dwangsombesluit uitspraak doet in twee afzonderlijke uitspraken, terwijl de Rechtbank is uitgegaan van één beroep.

Dit een en ander is strikt genomen niet irrelevant. Het kan immers relevant zijn voor de ontvankelijkheid van een rechtsmiddel. Zo is het antwoord op de vraag ten aanzien van wie een besluit is genomen, leidend voor wie daartegen een rechtsmiddel mag aanwenden. Ik laat de procedurele onduidelijkheden niettemin verder rusten, omdat (i) een en ander in cassatie niet aan de orde wordt gesteld en (ii) voor elk van de twee cassatiezaken afzonderlijk bezien5.de feitelijke vaststellingen een uitleg toelaten dat de belanghebbende in die zaak bevoegd was om de rechtsmiddelen aan te wenden die uiteindelijk tot de Hofuitspraak hebben geleid die in cassatie voorligt. Met betrekking tot i) merk ik wel op dat indien cassatiemiddel III zou slagen, dit niet ertoe zou mogen leiden dat tweemaal griffierecht wordt vergoed, terwijl slechts eenmaal griffierecht is geheven.

Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het bestuur heeft een verweerschrift ingediend. Belanghebbende heeft gerepliceerd en het bestuur gedupliceerd.

Cassatiemiddelen

Belanghebbende stelt drie middelen voor. Middel I betoogt dat het Hof de uitspraak van de Rechtbank ten onrechte niet heeft vernietigd op de grond dat die uitspraak openbaar is gemaakt na het verzenden van een afschrift ervan aan partijen. Dit is in strijd met art. 8:78 Awb.

Middel II keert zich tegen het oordeel van het Hof dat art. 8:42 Awb niet is geschonden. Het middel betoogt dat dit oordeel onjuist is omdat de gemeentebegroting een op de zaak betrekking hebbend stuk is en daarom behoort te worden overgelegd. Daaraan doet niet af dat de heffingsambtenaar delen van de gemeentebegroting wel heeft overgelegd. De gemeentebegroting behoort namelijk in het geheel te worden overgelegd.

Middel III is gericht tegen het oordeel van het Hof dat het griffierecht voor het beroep tegen het uitblijven van een tweede dwangsombesluit terecht niet is vergoed. Het middel betoogt dat dit oordeel onbegrijpelijk dan wel onvoldoende gemotiveerd is, gelet op de beslissing van de Rechtbank dat wél het griffierecht wordt vergoed voor het beroep tegen het uitblijven van de uitspraak op bezwaar. De Rechtbank heeft aan deze beslissing ten grondslag gelegd dat dit beroep achterwege zou zijn gebleven in het geval dat de heffingsambtenaar zou hebben gewezen op art. 4:19(1) Awb. In dat geval zou volgens het middel ook het beroep tegen het uitblijven van een tweede dwangsombesluit achterwege zijn gebleven. Daarom is ten onrechte niet ook het griffierecht voor dat beroep vergoed.

Verweer

Volgens het bestuur kunnen de middelen niet tot cassatie leiden. Middel I is ongegrond omdat het volgens het bestuur niet in strijd met art. 8:78 Awb is om de uitspraak openbaar te maken na het verzenden van een afschrift ervan aan partijen. Deze bepaling houdt in dat de uitspraak wordt gepubliceerd maar zwijgt over het moment van publiceren. Voor zover middel I bedoelt te klagen dat de uitspraak van de Rechtbank niet of op onvolkomen wijze openbaar is gemaakt, kan het net zo min tot cassatie leiden. In zoverre heeft het Hof rechtsherstel geboden door zelf uitspraak in het openbaar te doen. Daarbij komt dat partijen tijdig kennis hebben kunnen nemen van de uitspraak van de Rechtbank. Ook middel II is ongegrond. Het staat vast dat de gemeentebegroting in het geheel is overgelegd in bezwaar, dat de gemeentebegroting is gepubliceerd op het internet en als zodanig in volle omvang is te raadplegen voor iedereen en dat delen van de gemeentebegroting in beroep zijn overgelegd. Overige delen van de gemeentebegroting zijn niet van belang voor de beoordeling van de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden. Overigens heeft belanghebbende onvoldoende gemotiveerd gesteld dat deze overige delen wel van belang zijn daarvoor. Tot slot is middel III ongegrond. Het is onderling verenigbaar dat het griffierecht voor het beroep tegen het uitblijven van de uitspraak op bezwaar wel is vergoed, maar niet het griffierecht voor het beroep tegen het uitblijven van een tweede dwangsombesluit. Een dwangsombesluit is niet zelf een beschikking op aanvraag als bedoeld in art. 4:17(1) Awb. Het uitblijven van de uitspraak op bezwaar kan dan ook niet leiden tot een tweede dwangsombesluit waarop art. 4:19(1) Awb toepassing vindt. De heffingsambtenaar treft dan ook niet het verwijt dat hij niet heeft gewezen op deze bepaling in het laatstgenoemde beroep, anders dan in het eerstgenoemde beroep. Bovendien mag van de gemachtigde worden verwacht dat hij weet dat het uitblijven van zo’n uitspraak op bezwaar niet kan leiden tot een tweede dwangsombesluit.

Repliek en dupliek

Bij repliek persisteert belanghebbende dat de middelen tot cassatie leiden. Belanghebbende herhaalt bij middel I dat het in strijd is met art. 8:78 Awb om de uitspraak openbaar te maken na de dag waarop een afschrift ervan wordt verzonden aan partijen. Dat is in dit geval aan de orde. Daaraan doet niet af dat de uitspraak van de Rechtbank na die dag is gepubliceerd op www.rechtspraak.nl. Belanghebbende licht bij middel II toe dat de overige delen van de gemeentebegroting evenzeer als de overgelegde delen van belang kunnen zijn voor het antwoord op de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden. Kennelijk is het Hof ervan uitgegaan dat het kan beoordelen of de overige delen van belang daarvoor kunnen zijn zonder kennis te nemen van die overige delen. Die opvatting is onjuist. Belanghebbende merkt bij middel III op dat het Hof niet heeft onderzocht of het beroep tegen het uitblijven van een tweede dwangsombesluit achterwege zou zijn gebleven als de heffingsambtenaar zou hebben gewezen op art. 4:19(1) Awb. Dit onderzoek zou hebben uitgewezen dat ook het griffierecht voor dit beroep moet worden vergoed. Het oordeel van het Hof dat het uitblijven van de uitspraak op bezwaar niet kan leiden tot een tweede dwangsombesluit, is overigens onjuist. Volgens art. 8:55d Awb kan de rechter een dwangsom verbinden aan het alsnog nemen van een besluit in een beroep tegen het niet tijdig nemen van het besluit. Daarom kan het uitblijven van de uitspraak op bezwaar wél leiden tot nog een dwangsom, zij het op grond van art. 8:55d Awb en niet op grond van art. 4:17 Awb.

Bij dupliek beperkt het bestuur zich tot de repliek bij middel II en middel III. Volgens het bestuur blijft middel II ongegrond. De heffingsambtenaar heeft alle op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd in bezwaar en beroep. Noch bij de Rechtbank noch bij het Hof heeft belanghebbende daartegenover voldoende gemotiveerd waaruit de gestelde redelijke twijfel bestaat. Anders dan belanghebbende, meent het bestuur dat art. 8:55b Awb niet van toepassing is in dit geval. Daarom blijft het erbij dat ook middel III ongegrond is.

Middel I klaagt erover dat het Hof niet op begrijpelijke wijze althans niet gemotiveerd is ingegaan op de hogerberoepsgrond (zie Hof, rov. 4.10) dat de uitspraak van de Rechtbank vernietigd moet worden omdat de uitspraak in strijd met art. 8:78 Awb eerst openbaar is gemaakt nadat deze is verzonden aan partijen.

Ik meen dat deze klacht op zichzelf bezien niet zonder grond is, gelet op de overwegingen die het Hof ten grondslag heeft gelegd aan zijn oordeel dat de hogerberoepsgrond geen doel treft. Enerzijds valt namelijk uit wat het Hof in rov. 4.13 als rechtskader schetst, niet af te leiden dat de rechtsopvatting van belanghebbende – te weten dat art. 8:78 Awb meebrengt dat het openbaar maken van de uitspraak in elk geval niet later mag plaatsvinden dan op de dag van de verzending van de uitspraak – onjuist is. Anderzijds stelt het Hof in rov. 4.14 een feit vast waaruit niet volgt dat belanghebbendes feitelijke uitgangspunt – de openbaarmaking van de uitspraak is eerst gebeurd nadat de uitspraak aan partijen is verzonden – onjuist is. Ik meen evenwel dat middel I niet tot cassatie kan leiden, gelet op het volgende.

Blijkens de uitspraak van de Rechtbank is zij gedaan op 30 september 2020, is een afschrift van de uitspraak verzonden aan partijen op 1 oktober 2020 en wordt zij openbaar gemaakt op de eerstvolgende maandag na deze datum – dus: 5 oktober 2020. Daarnaast is deze uitspraak gepubliceerd op www.rechtspraak.nl op 7 oktober 2020, blijkens diezelfde website. In cassatie moet worden uitgegaan van dit een en ander, want het een noch het ander is in geschil. Het is bovendien niet in geschil dat de uitspraak van het Hof in het openbaar is uitgesproken op 25 januari 2022 en dat afschriften daarvan zijn verzonden aan partijen op dezelfde dag, zoals die uitspraak vermeldt.

In een geval als dit, waarin de uitspraak op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt aan partijen door het verzenden van een afschrift ervan aan hen, kan mijns inziens in het midden blijven of het onverenigbaar is met art. 8:78 Awb dat de uitspraak openbaar is gemaakt op een latere dag dan die waarop de uitspraak is bekendgemaakt. Indien veronderstellenderwijs wordt aangenomen dat dit onverenigbaar is met art. 8:78 Awb, dan nog kan het middel niet tot cassatie leiden. Ik licht dat als volgt toe.

In het geval dat de feitenrechter zijn uitspraak op de voorgeschreven wijze bekendmaakt aan partijen maar verzuimt zijn uitspraak überhaupt openbaar te maken en een partij in cassatie klaagt over dit verzuim, zal de Hoge Raad het verzuim zelf herstellen doordat hij zijn arrest uitspreekt in het openbaar. Dit geldt in belastingzaken.6.Het geldt ook in burgerlijke zaken.7.Het geldt zelfs in strafzaken.8.Een klacht over dit verzuim kan dus niet tot cassatie van de desbetreffende uitspraak leiden. Dit is denkelijk zo omdat in dat geval de partij die klaagt over het verzuim niet is benadeeld: zolang de feitenrechter zijn uitspraak op de voorgeschreven wijze bekendmaakt aan partijen,9.kunnen zij kennisnemen van de uitspraak en desgewenst tijdig een rechtsmiddel daartegen aanwenden. Om dezelfde reden is althans (ook) de ABRvS van oordeel dat een klacht over het verzuim van de bestuursrechter om de uitspraak in het openbaar te doen, niet kan leiden tot vernietiging van die uitspraak.10.

In dit geval is de uitspraak van de Rechtbank op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt aan belanghebbende en de heffingsambtenaar. Belanghebbende heeft daadwerkelijk kennis kunnen nemen van deze uitspraak: belanghebbende heeft tijdig hoger beroep ingesteld daartegen. Het zou belanghebbende al niet hebben benadeeld als de Rechtbank haar uitspraak überhaupt niet openbaar zou hebben gemaakt. Het valt dan te minder in te zien hoe belanghebbende zou kunnen zijn benadeeld doordat de Rechtbank haar uitspraak wél openbaar heeft gemaakt, zij het op een ander, later moment dan de dag waarop een afschrift ervan is verzonden aan partijen. Ik merk op dat noch de toelichting op middel I noch de repliek uiteenzet hoe belanghebbende daardoor zou (kunnen) zijn benadeeld of überhaupt noemt dat daardoor benadeeld te zijn.

Bovendien is de uitspraak van de Rechtbank openbaar gemaakt, maar liefst tweemaal. Eerst is de uitspraak op 5 oktober 2020 openbaar gemaakt doordat het dictum tijdens een openbaarmakingszitting is voorgedragen. Vervolgens is de uitspraak op 7 oktober 2020 nogmaals openbaar gemaakt doordat de integrale tekst is gepubliceerd op rechtspraak.nl.11.Het valt dan nog minder in te zien hoe belanghebbende desondanks zou kunnen zijn benadeeld.

Daarbij komt nog het volgende. Zoals de Hoge Raad het verzuim van de feitenrechter om de uitspraak überhaupt openbaar te maken herstelt doordat hij zijn arrest in het openbaar uitspreekt, zo kan het gerechtshof eenzelfde verzuim van de rechtbank herstellen doordat het zijn uitspraak in hoger beroep in het openbaar uitspreekt.12.In dit geval heeft het Hof uitspraak in het openbaar gedaan, nota bene op dezelfde dag als die waarop zijn uitspraak op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt aan partijen. Voor zover belanghebbende al zou kunnen zijn benadeeld doordat de uitspraak van de Rechtbank later openbaar is gemaakt, heeft belanghebbende mijns inziens dus bij het Hof reeds volledig rechtsherstel genoten.

In vergelijking met een klacht dat een uitspraak van de feitenrechter geheel niet openbaar is gemaakt, meen ik dan ook dat middel I a fortiori niet tot cassatie kan leiden.

Oordeel Hof

Het Hof oordeelt in rov. 4.6 dat de stelling van belanghebbende dat “de heffingsambtenaar op grond van het bepaalde in artikel 8:42, eerste lid, van de Awb, naast de wel overgelegde stukken waarmee hij inzicht heeft verschaft in de ramingen van de baten en lasten in de gemeentebegroting voor zover deze de Legesverordening 2018 betreft, ook de gehele gemeentebegroting had moeten overleggen, hetgeen hij zou hebben nagelaten”, feitelijke grondslag mist, “[g]elet op hetgeen hiervoor – onder 4.4 – is overwogen”.

In die rechtsoverweging 4.4 heeft het Hof een oordeel gegeven over de kwestie of de heffingsambtenaar voldoende inzicht heeft verschaft in de ramingen van de baten en lasten in de gemeentebegroting voor zover deze betreft de verordening betreffende de heffing van leges. Deze rechtsoverweging luidt:

“Het Hof stelt voorop dat het door de heffingsambtenaar te verschaffen inzicht in de raming van baten en lasten welke in de begroting zijn opgenomen, moet worden beoordeeld op het niveau van de totale begroting. Naar het oordeel van het Hof, heeft de Rechtbank met juistheid geoordeeld dat, gelet op de inhoud van de stukken die in de bezwaarfase door de heffingsambtenaar zijn overgelegd en vervolgens bij het verweerschrift in eerste aanleg zijn aangevuld, waaronder de relevante onderdelen van de programmabegroting voor 2018, de heffingsambtenaar voldoende inzicht heeft verschaft in de ramingen van de baten en lasten in de gemeentebegroting voor zover deze de Legesverordening 2018 betreft. Naar blijkt uit het verslag van de tweede hoorzitting in de bezwaarfase, gehouden op 13 juni 2019, heeft de heffingsambtenaar in overleg met de gemachtigde op 27 februari 2019 aan deze ook een link gestuurd naar de begroting alsmede de draaitabellen. De gemachtigde heeft bij schrijven van 27 februari 2019 aan de heffingsambtenaar bevestigd dat de heffingsambtenaar hem de begroting van de gemeente Groningen bij e-mailbericht van 27 februari 2019 digitaal heeft doen toekomen.”

Faalt het middel wegens onjuiste lezing van de Hofuitspraak?

De toelichting op middel II in cassatie bestaat uit drie onderdelen, genummerd 9 tot en met 11. De drie onderdelen nemen kennelijk tot uitgangspunt dat de feitelijke grondslag waarnaar het Hof verwijst, de in onderdeel 9 van de toelichting geciteerde passage “(…) de relevante onderdelen van de programmabegroting voor 2018” is. Gelet op de aangehaalde jurisprudentie van de Hoge Raad lijkt middel II vervolgens in te houden dat het Hof heeft miskend dat de gemeentebegroting één op de zaak betrekking hebbend stuk is. Ik schrijf ‘lijkt’, niet omdat ik erover twijfel dat dit de klacht is, maar omdat het middel slechts de jurisprudentie noemt en niet met zoveel woorden erover klaagt dat het Hof is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting.

Ik meen dat middel II in dit opzicht faalt, omdat het uitgaat van een onjuiste lezing van de uitspraak van het Hof. Uit de weergave door het Hof in rov. 4.6 van de stelling van belanghebbende volgt duidelijk dat het Hof de stelling van belanghebbende zo heeft opgevat dat zij inhoudt dat de heffingsambtenaar heeft verzuimd de gehele gemeentebegroting over te leggen, naast de wel overgelegde stukken. Uit rov. 4.6 volgt vervolgens ook overigens geenszins dat het Hof niet is uitgegaan van de opvatting dat de gehele gemeentebegroting een op de zaak betrekking hebbend stuk is dat moet worden overgelegd, maar slechts dat naar het oordeel van het Hof de stelling van belanghebbende feitelijke grondslag mist. Dat laatste wil zeggen: de stelling mist feitelijke grondslag voor zover zij inhoudt dat de heffingsambtenaar heeft nagelaten de gehele gemeentebegroting over te leggen. Kortom, naar mijn mening gaat het Hof wél uit van dezelfde opvatting als die van belanghebbende, namelijk dat de gehele gemeentebegroting een op de zaak betrekking hebbend stuk is. Samenhangend: de feitelijke grondslag waarnaar het Hof verwijst is volgens mij niet de door belanghebbende aangehaalde passage, maar zijn de feiten die het Hof noemt in de laatste twee zinnen van rov. 4.4, namelijk dat – kort gezegd – de heffingsambtenaar de gemeentebegroting digitaal heeft doen toekomen aan belanghebbende.

Vanzelfsprekend kan de vraag rijzen (i) of op grond van die feiten geoordeeld kan worden dat de stelling van belanghebbende feitelijke grondslag mist, en – samenhangend – (ii) of met het doen toekomen van de gemeentebegroting aan belanghebbende voldaan is aan de verplichting op grond van art. 8:42 Awb, maar daarover klaagt middel II blijkens zijn toelichting niet met zoveel woorden.

Ook de conclusie van repliek bevat niet met zoveel woorden een dergelijke klacht. Wel benadrukt de conclusie van repliek (meer) dat (ook) de rechter over de op de zaak betrekking hebbende stukken, waaronder hier de (gehele) gemeentebegroting, moet kunnen beschikken. Hierin zou een impliciete klacht gelezen tegen de overwegingen van het Hof in rov. 4.6 in samenhang met de laatste twee zinnen van rov. 4.4. Die klacht is op zichzelf gezien te laat, maar deze klacht zou al ingelezen kunnen worden in de algemene stelling in onderdeel 10 van het cassatieberoepschrift dat de heffingsambtenaar heeft nagelaten de gemeentebegroting aan de Rechtbank en aan het Hof toe te zenden.

Gelet op dit laatste, zou ik toch, hoewel ik meen dat ook anders kan worden geoordeeld, middel II ruim willen lezen althans naar zijn strekking willen opvatten, namelijk dat het Hof niet tot het oordeel kon komen dat met betrekking tot de gemeentebegroting art. 8:42 Awb niet is geschonden.

Aanvullende uitgangspunten in cassatie

Er kunnen enige aanvullende uitgangspunten in cassatie worden vastgesteld die van belang (kunnen) zijn bij de beoordeling van het middel:

- De gehele gemeentebegroting is een op de zaak betrekking hebbend stuk. Het Hof heeft dat naar mijn mening als uitgangspunt genomen (vgl. 5.4 hiervoor) en belanghebbende bestrijdt dat niet. Het bestuur lijkt weliswaar in zijn verweerschrift en conclusie van dupliek van een andere opvatting uit te gaan, maar het heeft geen incidenteel beroep in cassatie ingesteld.

- De heffingsambtenaar heeft niet de gehele gemeentebegroting als op de zaak betrekking hebbend stuk overgelegd bij de Rechtbank en het Hof.

- De heffingsambtenaar heeft in de bezwaarfase belanghebbende een link gestuurd naar de (gehele) gemeentebegroting en (daarmee?) de gemeentebegroting digitaal doen toekomen aan belanghebbende. Belanghebbende bestrijdt in cassatie immers niet de feitelijke vaststellingen in de twee laatste zinnen van rov. 4.4.

Enige nadere context met betrekking tot de gang van zaken

Voordat ik inhoudelijk op het middel inga, geef ik voor de feitelijke context een weergave op hoofdlijnen van de gang van zaken met betrekking tot de gemeentebegroting en het geschil over de opbrengstlimiet aan de hand van het procesdossier.

- De uitspraak op bezwaar, p. 1, vermeldt dat in de bezwaarfase diverse door belanghebbende gevraagde stukken uit de gemeentebegroting zijn toegezonden om inzicht te geven in de opbouw van de geraamde lasten en opbrengsten.

- Bij de uitspraak op bezwaar zijn bijlagen gevoegd. Bijlage 3 betreft paragraaf 8 uit de gemeentebegroting over lokale heffing (p. 388-400), waarin ook ingegaan wordt op de kostendekkendheid (p. 395-398). Bijlage 4 betreft (onder meer) de beantwoording door de heffingsambtenaar van vragen van belanghebbende over de kostenonderbouwing, waaronder een vraag 4 en 5 over de post ‘Overhead’.

- In de motivering van het beroep van 18 februari 2020 stelt belanghebbende met name de post ‘Overhead’ van € 477.000 ter discussie.

- In het verweerschrift voor de Rechtbank gaat de heffingsambtenaar in onderdelen 4.5-4.9 in op de post ‘Overhead’, mede met verwijzing naar overzichten opgenomen in bijlagen E tot en met J bij het verweerschrift. De uitspraak op bezwaar, inclusief bijlagen, is opgenomen als bijlage C bij het verweerschrift.

- Ik kan uit de stukken niet opmaken dat belanghebbende in beroep aan de orde heeft gesteld dat niet de gehele gemeentebegroting is ingebracht.

- De Rechtbank besteedt aan het niet-overleggen van de gehele gemeentebegroting geen aandacht in haar uitspraak. De Rechtbank is van oordeel (i) dat de heffingsambtenaar voldoende inzicht heeft verschaft in de raming van de baten en lasten (rov. 5.5) en (ii) dat wat belanghebbende heeft gesteld over de post ‘Overhead’, mede gelet op wat de heffingsambtenaar nader aan gegevens heeft verstrekt in het verweerschrift, een onvoldoende motivering is voor de door belanghebbende opgeworpen twijfel (rov. 5.6).

- Het hogerberoepschrift (punten 1-3) klaagt over het oordeel van de Rechtbank in rov. 5.6. Volgens belanghebbende ontbreekt bij de verstrekte stukken iedere (nadere) onderbouwing van de toegerekende (geraamde) kosten met stukken. Verder houdt de klacht in dat de Rechtbank geen inzicht geeft in op welke door de heffingsambtenaar verstrekte stukken haar oordeel is gebaseerd. Het hogerberoepschrift bevat geen klacht over het niet-overleggen van de gehele gemeentebegroting.

- In het verweerschrift in hoger beroep, punt 2.1, reageert de heffingsambtenaar hierop, in de kern met verwijzing naar de onderbouwing in beroep.

- In het nader stuk van belanghebbende van 22 oktober 2021 gaat belanghebbende in op het geschilpunt van de post ‘Overhead’. Belanghebbende motiveert waarom de door de heffingsambtenaar ingebrachte stukken de twijfel niet weg nemen. Verder klaagt belanghebbende in onderdeel III erover dat de heffingsambtenaar de gemeentebegroting zowel in beroep als in hoger beroep niet heeft toegezonden. Belanghebbende verbindt daaraan gevolgen wat betreft het geschilpunt over de post ‘Overhead’ (punt 4). In dat kader stelt belanghebbende ook “Voorgaande geldt te meer omdat het BBV voorschrijft dat de Programmabegroting een overzicht van overhead dient te bevatten. Zulks kan nu niet worden gecontroleerd (…). Belanghebbende is daardoor benadeeld.”

- Uit het proces-verbaal van de zitting van het Hof op 2 november 2021 volgt dat, met bericht van verhindering, namens belanghebbende niemand is verschenen. Het proces-verbaal vermeldt verder dat het Hof gewezen heeft op de nieuwe stelling over schending van art. 8:42 Awb en dat de heffingsambtenaar daarop heeft verklaard dat in de bezwaarfase (i) een link is toegestuurd naar de integrale gemeentebegroting en (ii) ook informatie is verstrekt met betrekking tot de lokale belastingen uit de programmabegroting, welke informatie ook is gevoegd bij het verweerschrift in beroep.

Terug naar het oordeel van het Hof

Ik stel voorop dat de omstandigheid dat belanghebbende pas in een laat stadium aan de orde heeft gesteld dat niet de gehele gemeentebegroting is overgelegd aan de rechter, niet aan belanghebbende kan worden tegengeworpen. Uit bijvoorbeeld HR BNB 2021/4713.(aangehaald in Bijlage, punt 2.14) volgt namelijk (i) dat de rechter de taak heeft om toe te zien op naleving van art. 8:42 Awb, en (ii) dat zelfs pas in cassatie voor het eerst met succes erover kan worden geklaagd dat de rechter heeft nagelaten het bestuursorgaan op te dragen een op de zaak betrekking hebbende stuk in te brengen (mits uit de stukken van het geding blijkt dat het bestuursorgaan dat heeft verzuimd).

Ik begrijp als gezegd (5.4) het oordeel van het Hof zo dat de stelling van belanghebbende over het niet-overleggen van de gemeentebegroting feitelijke grondslag mist omdat de heffingsambtenaar de gemeentebegroting digitaal heeft doen toekomen aan belanghebbende.

Ik meen dat dit oordeel hetzij getuigt van een onjuiste rechtsopvatting hetzij onbegrijpelijk is. Het getuigt van een onjuiste rechtsopvatting indien het Hof ervan uitgaat dat de omstandigheid dat belanghebbende de beschikking heeft gekregen over de gemeentebegroting, meebrengt dat aan de verplichting om die begroting over te leggen op grond van art. 8:42 Awb is voldaan. Uit HR BNB 2018/17014.(aangehaald in Bijlage, punt 2.12) volgt namelijk dat die omstandigheid niet meebrengt dat de heffingsambtenaar is ontslagen van de verplichting de gemeentebegroting als een op de zaak betrekking hebbend stuk over te leggen. Die verplichting heeft immers mede ten doel te waarborgen dat de rechter de beschikking krijgt over alle relevante feitelijke gegevens die aan het bestuursorgaan ter beschikking staan, zodat de rechter daarmee bij zijn beoordeling rekening kan houden (HR BNB 2018/164;15.aangehaald in Bijlage, punt 2.8). Indien het Hof is uitgegaan van de juiste rechtsopvatting, dan is het oordeel onbegrijpelijk, omdat uit de feiten waarnaar verwezen wordt niet volgt dat de heffingsambtenaar de gemeentebegroting heeft overgelegd als op de zaak betrekking hebbend stuk.

Leidt het middel ook tot cassatie?

De vervolgvraag is of het middel ook tot cassatie moet leiden.

Die vraag zou wellicht ontkennend beantwoord kunnen worden indien de gemeentebegroting op grond van een wettelijk voorschrift bekend behoort te worden en is gemaakt in het Gemeenteblad. Uit de Bijlage, met name onderdelen 5 en 6, volgt echter dat ik geen wettelijk voorschrift heb kunnen traceren waaruit een dergelijke openbaarmakingsverplichting volgt. Overigens heb ik ook niet kunnen vinden dat de gemeentebegroting is bekendgemaakt in het Gemeenteblad (Bijlage, punt 7.10).

In de Bijlage heb ik de opvatting verdedigd dat toezending van een op de zaak betrekking hebbend stuk achterwege kan blijven, indien het stuk op een zodanige wijze openbaar is (gemaakt) dat daarmee is voldaan aan de strekking van art. 8:42 Awb. Ik heb de onderhavige gemeentebegroting weliswaar getraceerd op internet (Bijlage, punt 7.11), maar uit de uitspraak van het Hof kan niet worden afgeleid dat het Hof er rekenschap van heeft gegeven dat voldaan is aan de strekking van art. 8:42 Awb, met name dat ook het Hof de beschikking heeft over de gemeentebegroting.

Niettemin meen ik dat er grond is om cassatie achterwege te laten. Gelet op de in 5.9 weergegeven gang van zaken mag naar mijn mening van belanghebbende worden verwacht dat duidelijk wordt gemaakt wat het belang is bij cassatie op grond van dit cassatiemiddel II. In het bijzonder acht ik relevant (i) dat belanghebbende wel de gehele gemeentebegroting ter beschikking heeft, (ii) dat het Hof wel een deel van de gemeentebegroting ter beschikking had en dat niet in geschil is dat in elk geval dit deel van belang is voor de zaak, (iii) dat het Hof op basis van de wel ter beschikking staande stukken, waaronder een deel van de gemeentebegroting, heeft geoordeeld – in cassatie onbestreden – dat de heffingsambtenaar voldoende inzicht heeft verschaft in de ramingen van de baten en lasten en (iv) dat gegeven het bewijsrechtelijk kader van de Hoge Raad het vervolgens aan belanghebbende is om gemotiveerd te stellen waarom ten aanzien van een of meer posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een “last ter zake”. In theorie zou het zo kunnen zijn dat in de niet-overgelegde delen van de gemeentebegroting gegevens staan die in het voordeel van belanghebbende zijn.16.Maar juist omdat belanghebbende wel over de gehele gemeentebegroting beschikt, mag van belanghebbende naar mijn mening worden verwacht dat belanghebbende in cassatie concreet motiveert om welke gegevens het gaat. Ik meen namelijk dat er geen redelijk doel gediend is bij honorering van ‘een klacht om de klacht’.

In het beroepschrift in cassatie heb ik de bedoelde concrete motivering niet aangetroffen. Datzelfde geldt voor de conclusie van repliek. De motivering is naar mijn mening ook niet te vinden in punt 21 van de conclusie van repliek. Daarin wordt weliswaar het volgende betoogd: “Voorgeschreven is bijvoorbeeld (in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeente) dat de Programmabegroting een overzicht van overhead dient te bevatten (vgl. Rechtbank Noord-Nederland 20 januari 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:159). Zulks kan door het niet verstrekken van de overige delen van de Begroting niet worden gecontroleerd. Vaststaat immers dat in het wel verstrekte deel van de Begroting ter zake van de post Overhead niets dan wel onvoldoende is opgenomen”. Maar dit kan niet als de bedoelde motivering dienen. Belanghebbende voert immers niet concreet aan welke gegevens de niet-overgelegde delen van de gemeentebegroting wél bevatten, maar slechts dat niet kan worden gecontroleerd of de gemeentebegroting bepaalde gegevens al dan niet bevat.

Overigens is het zojuist weergegeven standpunt in de conclusie van repliek dat de programmabegroting een overzicht van de overhead dient te bevatten een herhaling van wat al voor het Hof is aangevoerd (zie 5.9), en dat standpunt heeft het Hof niet weerhouden van zijn in rov. 4.4 en 4.5 gegeven oordelen over het materiële geschilpunt met betrekking tot de opbrengslimiet. Die oordelen zijn in cassatie niet bestreden.

Samenhangend met dit laatste merk ik ten overvloede nog het volgende op. Belanghebbende bestrijdt in cassatie niet het (uiteindelijk) in rov. 4.5 gegeven oordeel dat belanghebbende niet aannemelijk heeft gemaakt dat de opbrengstlimiet is overschreden. Dat roept de vraag op wat nog het belang kan zijn bij (cassatie en) verwijzing van de zaak. Na verwijzing zou immers als uitgangspunt hebben te gelden dat de opbrengstlimiet niet is overschreden. Belang bij een verwijzingsprocedure zou er alleen zijn indien middel II ook nog eens zo ruim wordt opgevat dat het ertoe strekt op te komen tegen (ook) rov. 4.5 van het Hof.

Hoewel middel II, indien ruim opgevat, wel doel treft, zou het naar mijn mening dus niet tot cassatie moeten leiden.

De Rechtbank heeft – in hoger beroep noch in cassatie bestreden – beslist dat het beroep tegen het uitblijven van een tweede dwangsombesluit niet-ontvankelijk is. Middel III betoogt dat de Rechtbank niettemin had moeten gelasten dat de heffingsambtenaar het griffierecht voor dit beroep vergoedt. De kern van het middel is dat de twee omissies die voor de Rechtbank aanleiding waren om ondanks de niet-ontvankelijkverklaring van het beroep tegen het uitblijven van de uitspraak op bezwaar tegen het eerste dwangsombesluit, de heffingsambtenaar op te dragen het griffierecht te vergoeden, ook aanleiding hadden moeten zijn om die opdracht te geven voor het griffierecht voor het beroep tegen het uitblijven van een tweede dwangsombesluit. Net zoals voor het eerstgenoemde beroep geldt, zou dat beroep achterwege kunnen zijn gebleven indien de heffingsambtenaar juist had gehandeld.

Ik meen dat het middel niet tot cassatie kan leiden. Art. 8:74(2) Awb houdt in dat de bestuursrechter in andere gevallen dan het geval dat het beroep gegrond is, kan beslissen dat het griffierecht wordt vergoed door het bestuursorgaan. Uit de jurisprudentie volgt dat in bepaalde van die andere gevallen de bestuursrechter niettemin een verplichting heeft daartoe te beslissen,17.maar zo’n geval is hier niet aan de orde. Buiten dergelijke gevallen komt aan de bestuursrechter discretionaire ruimte toe. De Rechtbank heeft in dit geval beslist om van haar bevoegdheid geen gebruik te maken. Dat stond haar vrij en behoefde geen nadere motivering. De omstandigheid dat het beroep niet was ingesteld indien de heffingsambtenaar juist had gehandeld, hoefde de Rechtbank niet te weerhouden van haar beslissing, reeds omdat zij ook andere omstandigheden mag meewegen. Reeds daarom faalt het middel. In het midden kan blijven de juistheid van ’s Hofs oordeel dat het niet mogelijk is dat een dwangsom wordt verbeurd wegens het niet-tijdig beslissen op een bezwaar tegen een eerdere dwangsombeschikking.18.

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie ongegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal