CBb, 08-12-2022, nr. 22/25

Appellant heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 25 november 2021 inhoudende een beslissing op bezwaar over een gevraagde ontheffing van het verbod in artikel 2 van de Winkeltijdenwet voor de supermarkt ‘ [naam 2] ’.

Verweerder heeft de vertrouwelijke versie van een aantal gedingstukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) medegedeeld dat uitsluitend het College kennis zal mogen nemen van deze stukken.

Het betreft de volgende van de politie afkomstige stukken:

- Bijlage 1 van productie 10 bestuurlijke rapportage cameratoezicht;

- Bijlage 2 van productie 10 bestuurlijke rapportage verlenging cameratoezicht;

- Bijlage 3 van productie 10 proces-verbaal van bevindingen;

- Bijlage 4 van productie 10 advies op aanvraag ontheffing winkeltijdenwet;

- Bijlage 5 van productie 10 aanvullend advies op aanvraag ontheffing winkeltijdenwet.

Verweerder heeft desgevraagd het verzoek nader toegelicht en appellant heeft daarop gereageerd.

Met toepassing van artikel 8:12 van de Awb heeft het College mr. J.H. de Wildt opgedragen om als rechter-commissaris deze beslissing te nemen.

Op de zaak betrekking hebbende stukken

1. Artikel 8:42, eerste lid, van de Awb bepaalt dat binnen vier weken na de dag van verzending van het beroepschrift aan het bestuursorgaan, dit de op de zaak betrekking hebbende stukken aan het College zendt en een verweerschrift indient. In artikel 8:39, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de griffier de op de zaak betrekking hebbende stukken zo spoedig mogelijk aan partijen zendt, voor zover het College niet op grond van de artikelen 8:29 of 8:32 van die wet anders heeft beslist.

2. Verweerder heeft bij brief van 5 april 2022 de op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 8:42 van de Awb toegestuurd, waaronder productie 10 inclusief bijlagen 1 t/m 5. In een aanvullende toelichting op het verzoek om toepassing te geven aan artikel 8:29 van de Awb heeft verweerder aangegeven dat de niet-geanonimiseerde versie van bijlagen 1 t/m 5 bij productie 10 (toch) geen op de zaak betrekking hebbende stukken zijn, omdat slechts de geanonimiseerde versie van deze bijlagen in de bezwaarfase zijn overgelegd. Daarnaast dient volgens verweerder bij het bepalen van wat op de zaak betrekking hebbende stukken zijn een evenredigheidsafweging te worden gemaakt op grond van artikel 6, derde lid, van de Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (AVG). Artikel 8:42 van de Awb voldoet weliswaar aan een doelstelling van algemeen belang maar dit neemt niet weg dat inzenden van met name privacygevoelige gegevens evenredig moet zijn met het nagestreefde gerechtvaardigde doel.

3. De rechter-commissaris stelt voorop dat artikel 8:42, eerste lid, van de Awb ertoe strekt dat de gegevens die van belang zijn voor de beoordeling van het in beroep bestreden besluit van verweerder aan het College – en de wederpartij – beschikbaar worden gesteld. De in die bepaling neergelegde verplichting heeft ten doel te waarborgen dat een geschil over een door verweerder genomen besluit wordt beslecht op basis van alle relevante feitelijke gegevens die aan verweerder ter beschikking staan, zodat appellant zich daarover kan uitlaten en het College daarmee bij zijn beoordeling rekening kan houden. Als een stuk passages bevat die op de zaak betrekking hebben, is dit stuk als geheel een op de zaak betrekking hebbend stuk. De verplichting om dit stuk over te leggen, ziet daardoor niet slechts op de voor de beoordeling van de zaak relevante passages (zie het arrest van de Hoge Raad van 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:672, onder 3.4.1 en 3.4.2).

4. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 24 maart 2022 (ECLI:EU:C:2022:216), onder 25, volgt dat de AVG ook van toepassing is op verwerkingen door rechterlijke autoriteiten.

5. De procedure van het inzenden van de op de zaak betrekking hebbende stukken op grond van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt als verstrekken door middel van doorzending van gegevens als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 2 van de AVG. Datzelfde geldt voor het doorzenden van deze stukken op grond van artikel 8:39, eerste lid, van de Awb. Daarmee is dus, voor zover het persoonsgegevens betreft, sprake van verwerking in de zin van de AVG. Omdat het inzenden op grond van artikel 8:42 van de Awb en het doorzenden op grond artikel van 8:39 van de Awb wettelijke verplichtingen zijn, zijn deze vormen van verwerking daarmee tevens noodzakelijk in de zin van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de AVG. Daarnaast beantwoorden de artikelen 8:42 en 8:39 van de Awb, zoals op grond van artikel 6, derde lid, van de AVG is vereist, ook aan een doelstelling van algemeen belang en zijn zij evenredig met het nagestreefde gerechtvaardigde doel. Het betreft immers wettelijke bepalingen waarmee, zoals aangegeven onder 3, wordt beoogd te waarborgen dat een geschil over een door verweerder genomen besluit wordt beslecht op basis van alle relevante feitelijke gegevens die aan verweerder ter beschikking staan, zodat appellant zich daarover kan uitlaten en het College daarmee bij zijn beoordeling rekening kan houden. Daarmee wordt recht gedaan aan de waarborgen voor een eerlijk proces, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De rechter-commissaris wijst in dit verband ten slotte nog op overweging 52 van de considerans bij de AVG. Daar wordt opgemerkt dat van het verbod op verwerking van persoonsgegevens kan worden afgeweken en moet worden voorzien in de mogelijkheid tot verwerking van die gegevens indien dat noodzakelijk is voor de vaststelling, de uitoefening of de onderbouwing van een rechtsvordering, in een gerechtelijke (of administratieve of buitengerechtelijke) procedure.

Het voorgaande neemt overigens niet weg dat met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisneming van de persoonsgegevens kan worden beperkt.

6. Anders dan verweerder, is de rechter-commissaris dan ook van oordeel dat de bijlagen 1 t/m 5 van productie 10 als geheel moeten worden overgelegd en verweerder dus niet kan volstaan met het inzenden van een geanonimiseerde versie daarvan. De rechter-commissaris zal hierna beoordelen in hoeverre op grond van artikel 8:29 van de Awb beperking van de kennisneming van de niet-geanonimiseerde stukken gerechtvaardigd is.

Beperking van de kennisneming

7. Deze door de rechter-commissaris te nemen beslissing vergt een afweging van belangen. Enerzijds speelt hierbij het belang dat partijen gelijkelijk beschikken over de voor het beroep relevante informatie en het belang dat het College beschikt over alle informatie die nodig is om de zaak op een juiste en zorgvuldige wijze af te doen. Daar tegenover staat dat openbaarmaking van bepaalde gegevens het belang van een of meer partijen onevenredig kan schaden, terwijl verweerder er belang bij heeft ook in de toekomst de informatie aangeleverd te krijgen die hij voor een goede uitoefening van zijn taken nodig heeft.

Bijlagen 1 en 2 van productie 10: rapportages

8. Verweerder stelt dat een deel van de gegevens in bijlagen 1 en 2 van productie 10 bij appellant bekend zijn en verder heeft hij zich beroepen op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Dat belang weegt volgens verweerder in dit geval zwaarder dan het belang van appellant om kennis te nemen van deze gegevens.

9. De rechter-commissaris acht beperking van de kennisneming van bijlagen 1 en 2 bij productie 10 deels gerechtvaardigd.

Verweerder heeft ten onrechte de naam van de burgemeester, informatie over de eigenaar van het pand waar de supermarkt is gevestigd en informatie over de registratie van de supermarkt in het handelsregister van de Kamer van Koophandel geanonimiseerd. Uitgangspunt is dat alle procespartijen ongehinderd toegang hebben tot alle op de zaak betrekking hebbende stukken. Het betreft in dit geval gegevens, zoals verweerder heeft aangegeven, die bekend zijn bij appellant. Openbaarmaking van deze informatie zal dus niet kunnen leiden tot een onevenredig nadeel voor de verstrekker van de gegevens. Appellant kan er daarentegen wel belang bij hebben deze gegevens te controleren en zich daarover uit te kunnen laten. Er bestaan dan ook geen gewichtige redenen dat uitsluitend het College kennis zal mogen nemen van deze informatie.

Verder heeft verweerder de naam (en handtekening) van de aanbieder van de rapportages, de rapporteur en de ondertekenaar van de rapportages geanonimiseerd. Onder omstandigheden kan het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer een uitzondering op het voornoemde uitgangspunt, dat alle procespartijen ongehinderd toegang hebben tot alle op de zaak betrekking hebbende stukken, rechtvaardigen en aanleiding zijn om de kennisneming van persoonsgegevens te beperken. Dat zal voor beroepshalve betrokken personen minder snel worden aangenomen. Het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer dient per geval te worden afgewogen tegen het belang van het ontsluiten van de gegevens. Hierbij speelt de functie van de betrokkene een rol (zie de uitspraak van het College van 6 mei 2021, ECLI:NL:CBB:2021:968, onder 8.1 t/m 8.3 en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6746). De in de stukken genoemde personen zijn ambtsdragers van de politie en uit hoofde van hun functie betrokken bij de totstandkoming van de rapportages. De rechter-commissaris acht aannemelijk dat kennisneming van de in de rapportages vermelde namen zal leiden tot aantasting van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van deze ambtsdragers. Naar het oordeel van de rechter-commissaris weegt het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de genoemde personen, met uitzondering van de aanbieder van de rapportages die ook de rapportages heeft ondertekend, in dit geval zwaarder dan het belang van appellant dat hij hiervan kennis neemt. Daarbij neemt de rechter-commissaris in aanmerking dat ook zonder deze informatie is na te gaan wat de bevindingen zijn die zijn opgenomen in de rapportages. De rechter-commissaris acht daarom het verzoek tot beperkte kennisneming in zoverre gerechtvaardigd.

Verweerder heeft in de rapportages drie bevindingen (gedeeltelijk) weggelakt. Het betreft bevindingen weergegeven op pagina 1 van bijlage 1 en pagina 3 van bijlage 2. Anders dan verweerder stelt, is de rechter-commissaris van oordeel dat deze bevindingen wel relevant zijn voor het processuele debat. De rapportages inclusief deze drie bevindingen zijn ten grondslag gelegd aan het besluit om geen ontheffing te verlenen. Het gaat daarom om voor het beroep relevante informatie. Daarbij weegt mee dat de andere bevindingen opgenomen in de rapportages ook handelingen van personen beschrijven en het de rechter-commissaris niet duidelijk is geworden waarom deze drie geanonimiseerde bevindingen, in tegenstelling tot de andere bevindingen, wel vertrouwelijk zouden moeten blijven.

Bijlage 3 van productie 10: proces-verbaal

10. Verweerder heeft zich beroepen op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Dat belang weegt volgens verweerder in dit geval zwaarder dan het belang van appellant om kennis te nemen van deze gegevens.

11. De rechter-commissaris acht beperking van de kennisneming van bijlage 3 bij productie 10 deels gerechtvaardigd.

Verweerder heeft de naam (en handtekening) van de verbalisant en de opsteller van het proces-verbaal geanonimiseerd. Onder omstandigheden kan, zoals hiervoor onder 4.2 gezegd, het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer aanleiding zijn om de kennisneming van persoonsgegevens te beperken. De in de stukken genoemde personen zijn ambtsdragers van de politie en uit hoofde van hun functie betrokken bij de totstandkoming van het proces-verbaal. De rechter-commissaris acht aannemelijk dat kennisneming van de naam van de opsteller van het proces-verbaal zal leiden tot aantasting van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van deze ambtsdrager. Daarbij neemt de rechter-commissaris in aanmerking dat ook zonder deze informatie is na te gaan wat de bevindingen zijn. Naar het oordeel van de rechter-commissaris weegt het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de opsteller van het proces-verbaal daarom zwaarder dan het belang van appellant dat hij hiervan kennis neemt. Dat geldt niet voor de wijkagent, die uit hoofde van zijn functie naar buiten treedt. Het belang van bescherming van zijn persoonsgegevens weegt daarom minder zwaar dan het belang van appellant om daarvan kennis te nemen.

Ook heeft verweerder een passage weggelakt met informatie die ambtshalve bekend is bij de verbalisant (eerste zin van de passage) en een door een anonieme wijkbewoner gemeld incident (rest van de passage). De passage, voor zover dat ziet op het gemelde incident, bevat gedetailleerde persoonsgegevens van diverse niet bij deze procedure betrokken personen. De betrokken belangen afwegend dient de vertrouwelijkheid van deze gegevens in dit geval te worden geëerbiedigd, omdat openbaarmaking van deze informatie tot een onevenredig nadeel voor betrokkenen zal kunnen leiden en ook een inbreuk op hun persoonlijke levenssfeer tot gevolg zal kunnen hebben. De rechter-commissaris heeft voorts meegewogen het belang van verweerder ook in de toekomst de informatie aangeleverd te krijgen die hij voor een goede uitoefening van zijn taken nodig heeft. De rechter-commissaris ziet echter geen gewichtige redenen tot beperkte kennisneming van de informatie die ambtshalve bekend is bij de verbalisant. Deze informatie is niet herleidbaar tot individuele personen waardoor het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer ook niet in het geding komt. Dit laatste betreft alleen de eerste zin van de betreffende weggelakte passage.

Bijlagen 4 en 5 van productie 10: adviezen

12. Verweerder stelt dat een deel van de gegevens in bijlagen 4 en 5 van productie 10 bij appellant bekend zijn en verder heeft hij zich beroepen op het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Dat belang weegt volgens verweerder in dit geval zwaarder dan het belang van appellant om kennis te nemen van deze gegevens.

13. De rechter-commissaris acht beperking van de kennisneming van bijlagen 4 en 5 bij productie 10 deels gerechtvaardigd.

Verweerder heeft in de adviezen gegevens van de aanvrager van de ontheffing winkeltijdenwet en de naam van de vorige eigenaar van de supermarkt geanonimiseerd. Het betreft in dit geval gegevens, zoals verweerder heeft aangegeven, die bekend zijn bij appellant. Onbeperkte kennisname van deze informatie zal dus niet kunnen leiden tot een onevenredig nadeel voor de verstrekker van de gegevens. Appellant kan er daarentegen wel belang bij hebben deze gegevens te controleren en zich daarover uit te kunnen laten. Er bestaan dan ook geen gewichtige redenen dat uitsluitend het College kennis zal mogen nemen van deze informatie.

De namen (en handtekening) van de opstellers en de ondertekenaar van de adviezen zijn geanonimiseerd. De in de stukken genoemde personen zijn ambtsdragers van de politie en uit hoofde van hun functie betrokken bij de totstandkoming van het advies. De rechter-commissaris acht aannemelijk dat kennisneming van de naam van de opstellers en ondertekenaar van het advies zal leiden tot aantasting van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van deze ambtsdragers. Daarbij neemt de rechter-commissaris in aanmerking dat ook zonder deze informatie is na te gaan wat de bevindingen zijn. Naar het oordeel van de rechter-commissaris weegt het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de opstellers en de ondertekenaar van de adviezen in dit geval zwaarder dan het belang van appellant dat hij hiervan kennis neemt. De rechter-commissaris acht daarbij relevant dat de inhoud van de adviezen voor appellant kenbaar zijn.

Daarnaast is een passage in bijlage 5 van productie 10, die verwijst naar de identiteit van een ambtenaar van de gemeente Leidschendam-Voorburg, weggelakt. De rechter-commissaris acht aannemelijk dat kennisneming van de naam van de ambtenaar zal leiden tot aantasting van het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van deze ambtsdrager. Naar het oordeel van de rechter-commissaris weegt het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de ambtenaar in dit geval zwaarder dan het belang van appellant dat hij hiervan kennis neemt. Maar dat betekent niet dat de gehele zin waarin de naam van de ambtenaar voorkomt moeten worden weggelakt. Daarbij is van belang dat deze zin duiding geeft aan het citaat dat daarop volgt. De beperking van de kennisneming is dus slechts gerechtvaardigd voor zover dat ziet op de naam en functie van de ambtenaar.

Verweerder heeft in het aanvullend advies, bijlage 5 van productie 10, vijf incidenten weggelakt. Verweerder heeft bij de gegeven toelichting nagelaten te specificeren op welk incident de specifieke toelichtingen betrekking hebben. Anders dan verweerder stelt, is de rechter-commissaris van oordeel dat deze bevindingen wel relevant zijn voor het te behandelen beroep. Het aanvullend advies inclusief deze vijf bevindingen zijn ten grondslag gelegd aan het besluit om geen ontheffing te verlenen. Het gaat dus om voor het beroep relevante informatie. Daarbij weegt mee dat de andere bevindingen ook (anonieme) meldingen betreffen en het de rechter-commissaris niet duidelijk is waarom deze vijf geanonimiseerde incidenten, in tegenstelling tot de andere (anonieme) meldingen, wel vertrouwelijk zouden moeten blijven. Daarbij is één van deze geanonimiseerde incidenten gemeld door de (voormalig) eigenaar van de supermarkt en wordt door de rechter-commissaris dan ook als bij appellant bekende informatie verondersteld.

Slotsom

14. De rechter-commissaris stuurt de bijlagen 1 t/m 5 van productie 10 terug aan verweerder. Verweerder is verplicht deze stukken in te sturen en dient binnen twee weken na de verzending van deze beslissing een nieuwe versie van deze stukken aan het College en de andere partij toe te sturen. Stuurt verweerder een of meer stukken niet in, dan kan het College daaruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen.

De rechter-commissaris:

- beslist dat beperking van de kennisneming van bijlagen 1 en 2 van productie 10, voor zover dat ziet op de naam van de rapporteur, gerechtvaardigd is en voor het overige niet;

- beslist dat beperking van de kennisneming van bijlage 3 van productie 10, met uitzondering van de naam van de wijkagent en de informatie die ambtshalve bij de verbalisant bekend is, gerechtvaardigd is;

- beslist dat beperking van de kennisneming van bijlagen 4 en 5 van productie 10, voor zover dat ziet op de namen en handtekening van de opstellers en ondertekenaars van de adviezen en op de naam en functie van de ambtenaar (in bijlage 5), gerechtvaardigd is en voor het overige niet;

- bepaalt dat bijlagen 1 t/m 5 van productie 10 worden teruggezonden aan verweerder;

- verzoekt verweerder uiterlijk twee weken na heden een nieuwe versie van bijlagen 1 t/m 5 van productie 10 aan het College en de andere partij te doen toekomen.

Aldus genomen door mr. J.H. de Wildt, in tegenwoordigheid van mr. D. de Vries, op 8 december 2022.

De rechter-commissaris is verhinderdde beslissing te ondertekenen

J.H. de Wildt w.g. D. de Vries