Hof Den Haag, 27-09-2022, nr. BK-22/00013

Belanghebbende heeft verzocht de Heffingsambtenaar niet toe te laten in het verweer, dan wel buiten beschouwing te laten wat de Heffingsambtenaar in het door hem als ‘verweerschrift’ aangeduide stuk naar voren heeft gebracht, omdat dit stuk te laat, want na het verstrijken van de voor het indienen van een verweerschrift gestelde termijn, is ingediend.

Het Hof heeft, nadat de Heffingsambtenaar de gestelde termijn voor het indienen van een verweerschrift ongebruikt heeft laten verstrijken, de brief van de Heffingsambtenaar van 25 juli 2022 aangemerkt als nader stuk en toegezonden aan de gemachtigde van belanghebbende. Vervolgens heeft de gemachtigde van belanghebbende de gelegenheid gehad te reageren op het nader stuk van de Heffingsambtenaar. De gemachtigde van belanghebbende heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt in zijn brief van 5 augustus 2022 en met wat hij tijdens de mondelinge behandeling van 16 augustus 2022 heeft aangevoerd. Het als verweerschrift aangeduide stuk is weliswaar buiten de gestelde termijn voor het indienen van een verweerschrift ingediend, maar het stuk is gelet op de tiendagentermijn van artikel 8:58, lid 1, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tijdig ingediend en belanghebbende is, gelet op het voorgaande, door de relatief late indiening van het nader stuk niet in haar procespositie geschaad. Het Hof ziet daarom geen aanleiding om het nader stuk van de Heffingsambtenaar tardief te verklaren en buiten beschouwing te laten. Het Hof verwerpt bovendien de stelling van belanghebbende dat gezien de genoemde gang van zaken hetgeen de Heffingsambtenaar ter zitting naar voren heeft gebracht buiten beschouwing zou moeten worden gelaten.

Beroep op artikel 8:42 Awb

Belanghebbende heeft met een beroep op artikel 8:42 Awb gesteld dat de Heffingsambtenaar de volgende stukken in beroep en hoger beroep over had moeten leggen:

a. a) de Programmabegroting 2018 (de Programmabegroting) integraal op papier;

b) het gemeentelijk rioleringsplan (het Rioolplan);

c) de Financiële verordening gemeente Leidschendam-Voorburg 2016 (de Financiële verordening).

Het Hof verwerpt die stelling en overweegt daartoe het volgende.

Ad a) Belanghebbende stelt dat de geraamde baten van de rioolheffing de ter zake gemaakte kosten overschrijden. De Heffingsambtenaar heeft het deel van de Programmabegroting laten zien dat op de kostendekkendheid van de rioolheffing betrekking heeft en heeft verder belanghebbende onder vermelding van de vindplaats erop gewezen dat de volledige tekst van de Programmabegroting op internet kan worden ingezien.

De verwijzing naar een publiek toegankelijke bron is naar het oordeel van het Hof voldoende en vergemakkelijkt bovendien het zoeken door de geboden zoekfunctie. De stelling van belanghebbende dat het bepaalde in artikel 8:42 Awb meebrengt dat belanghebbende altijd aanspraak kan maken op een schriftelijke versie van de gehele Programmabegroting, verwerpt het Hof. De opvatting van belanghebbende dat deze wetsbepaling de Heffingsambtenaar verplicht om de gehele onder a) genoemde Programmabegroting uit te printen en in papieren vorm in het geding te brengen, is, nu het internet bijna 40 jaar geleden werd opengesteld voor bedrijven en particulieren en via het internet verspreide informatie, waaronder de (volledige) Programmabegroting, inmiddels voor eenieder toegankelijk is, volstrekt achterhaald.

Ad b) Uit de stukken blijkt niet dat het Rioolplan inhoudelijk ter sprake is gekomen tussen partijen en evenmin blijkt dat de Heffingsambtenaar zijn beslissingen daarop heeft gebaseerd. Het Hof ziet niet in waarom dit stuk op de zaak betrekking heeft. Het stuk wordt ook niet opeens een op de zaak betrekking hebbend stuk alleen omdat de gemachtigde het Rioolplan noemt als op de zaak betrekking hebbend, zonder te motiveren waarom dit stuk relevant is. Bovendien geldt dat (ook) het Rioolplan desgewenst kan worden ingezien op en gedownload van een publiek toegankelijke bron.2.De Heffingsambtenaar hoefde het Rioolplan dus niet over te leggen.

Ad c) De Financiële verordening is niet eerder ter sprake gekomen dan in het nader stuk dat belanghebbende in de aanloop naar de zitting heeft ingediend. Uit niets blijkt dat de Heffingsambtenaar zijn beslissingen (mede) op deze verordening heeft gebaseerd. Het is dan ook niet een op de zaak betrekking hebbend stuk. Het stuk wordt ook niet opeens een op de zaak betrekking hebbend stuk omdat de gemachtigde het in zijn nader stuk noemt als op de zaak betrekking hebbend zonder te motiveren waarom dit stuk relevant is. Voorts betreft het gemeentelijke wetgeving die is gepubliceerd op overheid.nl. Die publicatiewijze is in overeenstemming met het arrest van de Hoge Raad van 8 januari 2021, ECLI:NL:HR:2021:34, BNB 2021/86, r.o. 3.2. De Heffingsambtenaar hoefde de Financiële verordening dus niet over te leggen.

Artikel 228a Gemeentewet

In artikel 228a, lid 1, van de Gemeentewet is bepaald dat de opbrengst van de rioolheffing niet hoger mag zijn dan de kosten die verbonden zijn aan de gemeentelijke watertaken.

De Hoge Raad heeft twee vuistregels geformuleerd over de stelplicht en de bewijslastverdeling in aan de (belasting)rechter voorgelegde geschillen over de vraag of de tarieven van retributies en bestemmingsheffingen van decentrale overheden zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamde “lasten ter zake”.3.

De eerste vuistregel houdt in dat de Heffingsambtenaar, als de belanghebbende de vraag aan de orde stelt of de geraamde baten van een heffing de geraamde “lasten ter zake” overschrijden, inzicht moet verschaffen in de ramingen van baten en de “lasten ter zake”.

De tweede vuistregel houdt in dat, als de belanghebbende met betrekking tot een of meer posten in de ramingen van de “lasten ter zake” van een heffing in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een “last ter zake”, de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze post/posten moet verstrekken, teneinde – naar vermogen – de bij de belanghebbende levende twijfel weg te nemen. Wat betreft de geraamde baten houdt de tweede vuistregel in dat, als de belanghebbende in twijfel trekt of bij de ramingen van de baten een of meer opbrengsten (volledig) in aanmerking zijn genomen, de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze opbrengsten moet verstrekken, teneinde – naar vermogen – de bij de belanghebbende levende twijfel weg te nemen.

De beantwoording van de vraag of de geraamde heffingsopbrengst hoger is dan de geraamde kosten die verbonden zijn aan de gemeentelijke watertaken dient te geschieden op basis van gegevens omtrent de geraamde opbrengst en kosten in de gemeentebegroting dan wel op basis van gegevens die op de geraamde opbrengst en kosten in die begroting zijn terug te voeren (vgl. HR 29 juni 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW9879, BNB 2012/252).

De eerste vuistregel

Volgens de eerste vuistregel dient de Heffingsambtenaar (slechts) de ramingen van de opbrengsten en de kosten inzichtelijk te maken. Hij hoeft dus niet te bewijzen dat de opbrengsten en de lasten op de juiste bedragen zijn geraamd.

De Heffingsambtenaar heeft aan de hand van het gedeelte uit de begroting dat betrekking heeft op de rioolheffing (zie 2.4 en 2.5) waarin de ramingen van de kosten en de opbrengst zijn te vinden en een toelichting op de kostendekkendheid is opgenomen met de verdeling van de kosten over de taakvelden, inzichtelijk gemaakt dat de vaststelling van de tarieven voor de rioolheffing voor het jaar 2018 berusten op ramingen van de opbrengsten en de lasten in de gemeentebegroting voor dat jaar dan wel op gegevens die op de geraamde opbrengsten en lasten in de begroting voor dat jaar zijn terug te voeren.4.Dat geldt ook voor de overheadkosten, waarvan een omschrijving is opgenomen in de Programmabegroting (namelijk alle kosten die samenhangen met de ondersteuning van het primaire proces; personeelslasten en materiële lasten behorende bij de ondersteunende functies, de huisvestingskosten en het wagenpark van het ambtelijk apparaat en de informatiserings- en automatiseringskosten). In de Toelichting kostendekkendheid is uitgelegd hoe deze zijn toegerekend aan de taakvelden die met de riolering te maken hebben (zie 2.5 en 2.6). Het Hof sluit zich op dit punt aan bij wat de Rechtbank in de rechtsoverweging 6 van haar uitspraak over de ramingen van de opbrengsten en lasten heeft overwogen.

Voor zover belanghebbende stelt dat de Heffingsambtenaar bij het verschaffen van inzicht in de ramingen van de opbrengsten en de lasten ook de Programmabegroting integraal alsmede het Rioolplan en de Financiële verordening over had moeten leggen, volgt het Hof belanghebbende hierin niet. De Heffingsambtenaar heeft met wat hij heeft overgelegd (zie 2.4. en 2.5) in voldoende mate inzicht gegeven in de ramingen van baten van de rioolheffing en de “lasten ter zake”. Daarnaast heeft hij belanghebbende erop gewezen dat de Programmabegroting integraal op internet is in te zien. Dat belanghebbende dit (kennelijk) niet heeft gedaan omdat zij – ten onrechte; zie onder 5.3 – vindt dat alle door haar gevraagde informatie (Programmabegroting, Rioolplan en Financiële verordening) haar integraal op papier toegezonden moet worden, moet voor haar rekening blijven. Daarbij komt wat betreft het Rioolplan en de Financiële verordening nog – zoals onder 5.3 al is overwogen – dat deze stukken tussen partijen niet ter sprake zijn gekomen, geen op de zaak betrekking hebbende stukken zijn en, als belanghebbende er toch kennis van wil nemen, kunnen worden ingezien op het internet.

Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de Heffingsambtenaar aan de eerste vuistregel heeft voldaan.

De tweede vuistregel

Belanghebbende heeft in twijfel getrokken dat de overheadkosten in aanmerking kunnen worden genomen als kosten die verbonden zijn aan de gemeentelijke watertaken. Ingevolge de tweede vuistregel moet de heffingsambtenaar, indien een belanghebbende in twijfel heeft getrokken dat de overheadkosten kunnen worden aangemerkt als een “last ter zake”, nadere inlichtingen verstrekken, teneinde – naar vermogen – deze twijfel van belanghebbende weg te nemen. Het naar vermogen wegnemen van twijfel is iets anders dan bewijzen; de Heffingsambtenaar hoeft dus, om aan de tweede vuistregel te voldoen, niet te bewijzen dat de overheadkosten (volledig) als kosten verbonden aan de gemeentelijke watertaken in aanmerking kunnen worden genomen.

Belanghebbende heeft in het hogerberoepschrift, ter motivering van haar twijfel over de toerekening van de overheadkosten aan de gemeentelijke watertaken, het volgende gesteld. Het is niet uitgesloten dat tot de geraamde overheadkosten kosten behoren die voor de gemeente niet of slechts zijdelings (dat is: meer dan 10%) zijn verbonden aan haar gemeentelijke watertaken en om die reden niet als “last ter zake” kunnen worden aangemerkt. Bovendien zijn volgens de verklaring van de Heffingsambtenaar ter zitting van de Rechtbank, bedragen toegerekend aan de gemeentelijke watertaken, die zijn gebaseerd op een (overhead)uurtarief vermenigvuldigd met een aantal uren door een afdeling besteed aan de gemeentelijke watertaken. Het staat echter geenszins vast dat deze berekening leidt tot een juiste toerekening van de overheadkosten aan de gemeentelijke watertaken van de gemeente, aldus belanghebbende.

De Heffingsambtenaar heeft ter zitting van de Rechtbank, nadat belanghebbende in het nader stuk voor de zitting van 1 oktober 2021 de (toerekening van de) overheadkosten voor het jaar 2018 aan de orde had gesteld, uitleg gegeven over de raming van deze kosten. Verder heeft hij verwezen naar zijn brief van 20 februari 2020 betreffende de rioolheffing voor het jaar 2019 waarbij als bijlagen onder meer de berekeningsmethodiek van de overheadkosten en de toerekening van de salarislasten zijn gevoegd. De Heffingsambtenaar heeft voor het jaar 2018 aangevoerd dat de voor het jaar 2019 gevolgde systematiek van raming en toerekening van de overheadkosten ook voor het 2018 is toegepast; ook zijn voor beide jaren de posten die tot overheadkosten zijn gerekend dezelfde. Op de zitting van de Rechtbank heeft de Heffingsambtenaar meegedeeld dat het bedrag per uur voor 2018 hetzelfde is als het bedrag per uur voor 2019 (€ 47 per uur) en heeft hij daarnaast de volgende toelichting op (de toerekening van de) overheadkosten gegeven:

Het Hof heeft geen reden om aan de juistheid van deze toelichting op (de toerekening van de) overheadkosten te twijfelen.

Verder neemt het Hof in aanmerking dat de Heffingsambtenaar in het nader stuk van 5 augustus 2022 – onweersproken – heeft gesteld dat de gemeente bij de raming van de aan de gemeentelijke watertaken toe te rekenen overheadkosten de in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) opgenomen regels heeft gevolgd. Het BBV verplicht de gemeenten om de begrotingsposten (taakvelden) zonder overheadkosten te ramen. De overheadkosten moet afzonderlijk worden verzameld op taakveld 0.4. Vervolgens kunnen deze kostenposten worden verdeeld over de taakvelden. Omdat het overheadkosten zijn, is geen afzonderlijke toets meer nodig is of deze kosten meer dan zijdelings zijn toe te rekenen aan de directe lasten op het taakveld. De overheadkosten worden naar evenredigheid over alle directe lasten van de begroting verdeeld. Zo hoeft ook niet voor iedere kostenpost te worden beoordeeld of deze meer dan zijdelings is toe te rekenen. Om lastige, omvangrijke en dus veel geld kostende berekeningen te voorkomen, heeft de wetgever juist gekozen voor een vereenvoudiging van de toerekening van de overheadkosten. In de notitie Overhead van de Commissie BBV is vermeld dat gemeenten zelf kunnen kiezen hoe zijn de overheadkosten op een objectieve en evenredige wijze over alle directe lasten verdelen. Dat kan gebeuren aan de hand van een uurtarief of naar het aantal fte’s, maar ook via taakbudgetten.

Het Hof heeft geen reden te twijfelen aan de juistheid van deze, door belanghebbende niet, althans niet gemotiveerd, weersproken uiteenzetting van de Heffingsambtenaar. Gelet op deze uiteenzetting heeft de gemeente voldaan aan het uitgangspunt dat bij de toerekening van kosten de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften in acht worden genomen (vgl. HR 6 januari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BR0707).

Naar het oordeel van het Hof heeft de Heffingsambtenaar met de hiervoor onder 5.9 en 5.10.1 en 5.10.3 samengevatte informatie voldaan aan zijn verplichting om inlichtingen te verstrekken teneinde – naar vermogen – de bij belanghebbende levende twijfel of overheadkosten (volledig) behoren tot de kosten die zijn verbonden de gemeentelijke watertaken weg te nemen. Wat belanghebbende daartegenover heeft aangevoerd, brengt het Hof niet tot een ander oordeel.

Naar het oordeel van het Hof heeft belanghebbende, op wie in deze de bewijslast rust,5.met wat zij heeft aangevoerd, haar standpunt dat de overheadkosten niet (volledig) als kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan de gemeentelijke watertaken in aanmerking kunnen worden genomen, tegenover de gemotiveerde betwisting van dat standpunt door de Heffingsambtenaar, niet aannemelijk gemaakt.

Ook overigens zijn geen feiten komen vast te staan op grond waarvan zou kunnen worden geoordeeld dat de geraamde opbrengsten uitgaan boven de geraamde lasten.

Immateriële schadevergoeding

Partijen zijn het erover eens dat de aan belanghebbende toe te kennen immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaarfase nader dient te worden vastgesteld op € 1.000. Het Hof zal de Heffingsambtenaar veroordelen tot betaling van dit bedrag.

Wettelijke rente

Belanghebbende stelt in hoger beroep dat de Rechtbank ten onrechte geen beslissing heeft genomen op zijn verzoek de toe te kennen vergoeding van immateriële schade te vermeerderen met wettelijke rente. Hierom heeft hij expliciet verzocht onder punt 19 van zijn motivering van het beroepschrift. Desondanks heeft de Rechtbank nagelaten op dat verzoek te beslissen, aldus belanghebbende.

Niet in geschil is dat belanghebbende in de beroepsfase heeft verzocht om een vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn en de vergoeding te vermeerderen met wettelijke rente indien deze niet binnen vier weken na openbaarmaking van de uitspraak wordt voldaan. In dat geval is de rechter die een verplichting tot vergoeding van immateriële schade vaststelt, gehouden te beslissen dat, indien die vergoeding niet tijdig wordt voldaan, de wettelijke rente gaat lopen vanaf vier weken na de datum waarop zijn uitspraak is gedaan. Indien de rechter in een zodanig geval nalaat op die aanspraak te beslissen, staat zijn uitspraak op die grond bloot aan vernietiging (vgl. HR 21 december 2018, ECLI:NL:HR:2018:2358, BNB 2019/49, r.o. 2.2.3). Het Hof zal doen wat de Rechtbank had behoren te doen en bepalen dat de vergoeding van immateriële schade zal worden vermeerderd met wettelijke rente vanaf vier weken na de openbaarmaking van de uitspraak van de Rechtbank tot aan de dag van algehele voldoening.

Slotsom

Het hoger beroep is, gelet op het hiervoor onder 5.13 en 5.15 overwogene, gegrond voor wat betreft de vergoeding van immateriële schade en de verschuldigdheid van wettelijke rente daarover. Voor het overige is het hoger beroep ongegrond.