HR, 07-04-2020, nr. 19/03614

Deze vordering tot cassatie in het belang der wet betreft een in het kader van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: WAHV) gewezen arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, zittingsplaats Leeuwarden, van 1 mei 2019, met kenmerk WAHV 200.220.243, ECLI:NL:GHARL:2019:3197, waarbij het beroep van de betrokkene gegrond is verklaard, de beslissing van de kantonrechter alsmede de beslissing van de officier van justitie is vernietigd, het beroep tegen de inleidende (boete)beschikking ter zake van “overschrijding maximumsnelheid op autosnelwegen met 21 km/u” ongegrond is verklaard en het verzoek tot vergoeding van kosten is afgewezen.

De beslissing van het hof is gebaseerd op art. 14 WAHV, waarbij het hof Arnhem‑Leeuwarden is aangewezen als (enige) hoger beroepsrechter in zaken waarbij een WAHV-sanctie is opgelegd. Regulier beroep in cassatie tegen deze beslissing is ingevolge art. 78 lid 3 Wet RO niet mogelijk, maar met dien verstande, aldus het slot van het genoemde artikellid, dat de Hoge Raad wel kennis neemt van de eis tot cassatie in het belang der wet door de procureur‑generaal.

De vraag die aldus langs de weg van cassatie in het belang der wet aan de Hoge Raad wordt voorgelegd is of toekenning van vergoeding van proceskosten in de zin van art. 13a lid 1 WAHV door het hof categorisch, namelijk in alle gevallen waarbij de inleidende beschikking niet wordt vernietigd, kan worden uitgesloten.1.Het belang van een antwoord van de Hoge Raad op deze vraag is groot, met name voor een groep gemachtigden die er een praktijk van heeft gemaakt om betrokkenen in WAHV-zaken – doorgaans op no-cure-no-paybasis – bij te staan.

De vordering is als volgt opgezet. Onder 2 geef ik het arrest van het hof waarop deze vordering betrekking heeft weer. Daaropvolgend zet ik het wettelijk kader uiteen (onderdeel 3), beschrijf ik de lijn in de jurisprudentie met betrekking tot aanspraak op proceskosten-vergoeding in WAHV-zaken tot 1 mei 2019 (onderdeel 4) en in andere procedures bij de hoogste bestuursrechters (onderdeel 5), zet ik uiteen welke kosten voor vergoeding in aanmerking komen op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (onderdeel 6) en bekijk ik of het EVRM van toepassing is (onderdeel 7). Vervolgens bespreek ik de criteria voor het verkrijgen van een aanspraak op vergoeding van kosten op grond van art. 591a Sv (onderdeel 8), beschouw ik nader (onderdeel 9) en benoem ik knelpunten (onderdeel 10), waarna ik tot slot een middel van cassatie voorstel (onderdeel 11).

Procesverloop

In de betrokken procedure is de betrokkene door de officier van justitie een sanctie opgelegd op grond van de WAHV (ook wel: wet Mulder) opgelegd wegens “overschrijding maximum-snelheid op autosnelwegen met 21 km/u”. Nadat de betrokkene daartegen administratief beroep had ingesteld is hij daarin door de officier van justitie niet-ontvankelijk verklaard omdat geen beroepsgronden waren opgegeven. In zijn beroep bij de kantonrechter tegen die beslissing is hij (opnieuw) niet-ontvankelijk verklaard wegens het niet opgeven van beroepsgronden. Vervolgens is hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.

Een beroep kan op grond van art. 6:5 en art. 6:6 Awb inderdaad niet-ontvankelijk worden verklaard indien geen beroepsgronden zijn opgegeven. De indiener van het beroepschrift moet echter wel eerst de gelegenheid hebben gehad het verzuim te herstellen binnen een daarvoor gegeven termijn. Het hof verklaart het hoger beroep van de betrokkene gegrond omdat niet is gebleken dat zowel een brief van de griffier van de rechtbank (in beroep bij de kantonrechter) als een brief van de officier van justitie (in beroep bij de officier van justitie) daadwerkelijk is verzonden. In die brieven zouden zij de gemachtigde een termijn hebben moeten geven om zijn verzuim (het niet indienen van beroepsgronden) te herstellen. Dat gebrek leidt tot vernietiging van de beslissingen, gegeven in beroep, van de officier van justitie en de kantonrechter. Het hof heeft daarna onderzocht of de (sanctie)beschikking terecht was opgelegd. Het hof is van oordeel dat dit wel het geval is zodat het beroep tegen de inleidende (boete)beschikking ongegrond is verklaard, waardoor de administratieve sanctie ter hoogte van € 177 in stand is gebleven.

Het hof heeft zich in zijn arrest vervolgens gebogen over de vraag of aan de betrokkene een – door hem verzochte – proceskostenvergoeding moest worden toegekend. Het hof heeft een dergelijke vergoeding niet toegekend en daarbij aangekondigd in het vervolg, bij de beantwoording van de vraag of aanspraak kan worden gemaakt op proceskostenvergoeding in WAHV-zaken, aan te sluiten bij de regeling van art. 591a leden 1 en 2 Sv. Een verzoek om een proceskostenvergoeding kent het hof sindsdien alleen toe indien de inleidende beschikking wordt vernietigd.

Het hof heeft zijn beslissing als volgt gemotiveerd:

“Het verzoek om een proceskostenvergoeding.

18. De gemachtigde heeft verzocht om proceskostenvergoeding.

19. Ingevolge artikel 20d, vierde lid, van de Wahv juncto artikel 13a, eerste lid, van deze wet, voor zover hier van belang, is het hof bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het hoger beroep, het beroep bij de rechtbank en het administratief beroep heeft moeten maken. Artikel 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, van de Awb is van toepassing. Het Besluit proceskosten bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing.

20. Tot op heden heeft het hof als uitgangspunt gehanteerd dat aanleiding bestaat om een verzoek om vergoeding van proceskosten in te willigen indien en voor zover een betrokkene in het gelijk wordt gesteld. Onder in het gelijk stellen wordt verstaan het op de door de betrokkene aangedragen gronden (geheel of gedeeltelijk) vernietigen van een beslissing van de kantonrechter, de officier van justitie of van de inleidende beschikking. Het hof heeft hiervoor aansluiting gezocht bij jurisprudentie van bestuursrechters op de voet van artikel 8:75 van de Awb. Hierbij wordt ook een proceskostenvergoeding toegekend als de beslissing van de kantonrechter of van de officier van justitie wordt vernietigd op formele gronden, terwijl de onderliggende beslissing tot oplegging van een administratieve sanctie in stand blijft.

21. Het hof ziet aanleiding om deze jurisprudentie te heroverwegen.

22. Met betrekking tot de vraag of ter zake de vergoeding van proceskosten ruimte bestaat voor een andere dan een meer bestuursrechtelijke benadering, overweegt het hof dat de Wahv zowel strafrechtelijk/strafvorderlijk als bestuursrechtelijk georiënteerde bepalingen en uitgangspunten kent. De wetgever heeft er niet voor gekozen om de procedures uit de Awb integraal op het rechtsgebied van de Wahv toe te passen. Zo mist hoofdstuk 8 van de Awb toepassing en heeft de wetgever, toen, bij de vierde tranche, de regeling van de bestuurlijke boete werd neergelegd in de Awb, het opleggen van administratieve sancties voor lichte verkeersovertredingen daarin niet meegenomen.

23. Ook artikel 8:75 van de Awb is in de Wahv niet van (overeenkomstige) toepassing verklaard. Bij de behandeling van het wetsvoorstel, waarin de regeling van artikel 13a in de Wahv is opgenomen (Kamerstukken 23689) is aan de orde geweest of een overeenkomstige toepassing van artikel 8:75 van de Awb in de Wahv niet de voorkeur verdient om te voorkomen dat er wellicht na latere wijzigingen in de Awb discrepanties ontstaan (Handelingen I 1996/97, 28, p. 1329). Verder is de vraag opgeworpen of de wetgever, gegeven het gemengde karakter van de Wahv in het grensgebied tussen strafrecht en bestuursrecht, het aanvankelijk ingenomen standpunt dat de Wahv een administratiefrechtelijke wet is, eigenlijk nog wel handhaaft (Handelingen I 1996/97, 28, p. 1332). In antwoord hierop heeft de Minister vooropgesteld dat de Wahv erop gericht is verkeersovertredingen van een niet al te ernstige soort op een effectieve, snelle en efficiënte manier af te doen. De Minister vervolgt dat de Wahv als een wet sui generis moet worden gezien, niet helemaal bestuursrecht en ook niet helemaal strafrecht. Hoewel de Wahv en de Awb hier en daar dichter naar elkaar toegroeien, sluit de Minister niet uit dat uiteindelijk moet worden geconstateerd dat hier en daar toch een verandering moet worden aangebracht (Handelingen I 1996/97, 28, p. 1332).

24. Hoewel de tekst van artikel 13a van de Wahv is geënt op artikel 8:75 van de Awb heeft de wetgever bewust gekozen voor een zelfstandige regeling, waarmee de mogelijkheid is opengelaten om in de toekomst naar aanleiding van de uitvoeringspraktijk meer richting het bestuursrecht dan wel het strafrecht te bewegen.

25. In situaties waarin verkeersovertredingen strafrechtelijk worden afgedaan, geldt voor toekenning van een proceskostenvergoeding de regeling neergelegd in artikel 591a, eerste en tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering. Deze regeling komt erop neer dat slechts aanleiding bestaat voor vergoeding van proceskosten als de zaak eindigt zonder oplegging van straf of maatregel en zonder dat toepassing is gegeven aan artikel 9a van het Wetboek van Strafrecht. Deze regeling geldt ook voor overtredingen die in ernst niet substantieel afwijken van gedragingen die via de Wahv worden afgedaan, maar door de wetgever niet onder het bereik van de Wahv zijn gebracht.

26. Het hof ziet in het hiervoor overwogene aanleiding om voor de beantwoording van de vraag of aanspraak kan bestaan op een proceskostenvergoeding thans aansluiting te zoeken bij de regeling van artikel 591a, eerste en tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering en de vraag of een betrokkene in het gelijk is gesteld alleen bevestigend te beantwoorden als de inleidende beschikking is vernietigd. Dat doet recht aan de uit de wetsgeschiedenis blijkende bedoeling van de wetgever om de aanwending van rechtsmiddelen in de Wahv-procedure met name gericht te laten zijn op de vraag of de sanctie terecht is opgelegd.

27. De inleidende beschikking wordt in dit geval niet vernietigd. Daarom wordt het verzoek om een proceskostenvergoeding afgewezen.”

Arresten van het hof sinds 1 mei 2019

In een ander arrest dat het hof op 1 mei 2019 wees, heeft het nog wel een proceskosten-vergoeding toegekend voor het verschijnen ter zitting. De reden daarvoor was dat de gemachtigde, gelet op de tekst van de oproeping van 14 maart 2019, niet in de gelegenheid is geweest om, met het oog op onderhavige arrest, een keuze te maken om al dan niet ter zitting te verschijnen.2.

De door het hof gekozen nieuwe lijn werkt echter wel consequent door in een aantal later gevolgde uitspraken. Zo blijkt ook een wijziging van de initiële beschikking onvoldoende te zijn om aanspraak te maken op een proceskostenvergoeding. In een zaak waarin het hof op 19 augustus 2019 uitspraak deed,3.vernietigde het hof de beslissing van de kantonrechter, verklaarde het beroep tegen de beslissing van de officier van justitie gedeeltelijk gegrond en wijzigde de beslissing van de officier van justitie in dier voege dat de inleidende beschikking in zoverre wordt gewijzigd, dat de omschrijving van de gedraging en de feitcode worden vastgesteld op: “als bestuurder van een motorvoertuig op meer dan twee wielen parkeren op plaatsen die zijn voorzien van een blauwe streep, terwijl de toegestane parkeerduur is verstreken, feitcode R400ab”4.. Het hof wees het verzoek om een proceskostenvergoeding af en motiveerde dat als volgt:

“De noodzakelijke wijzigingen in de inleidende beslissing impliceren dat er sprake is van herroeping van een bestreden besluit wegens een aan de ambtenaar die de sanctie heeft opgelegd te wijten onrechtmatigheid. Dit dient er evenwel -anders dan voorheen- niet toe te leiden dat het verzoek tot vergoeding van proceskosten wordt ingewilligd. Zoals het hof heeft overwogen in zijn het arrest van 1 mei 2019 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder ECLI:NL:GHARL:2019:3197), is daartoe slechts aanleiding als de inleidende beschikking wordt vernietigd. Dat is hier niet het geval. Het hof wijst het verzoek om een proceskostenvergoeding dan ook af.”

Een vergelijkbaar oordeel volgde in een zaak op 5 juli 2019,5.maar in dat geval werd ook de hoogte van de sanctie naar beneden bijgesteld (van € 140 naar € 90). Ook in die zaak zag het hof geen aanleiding voor toewijzing van het verzoek om proceskostenvergoeding. Matiging van de inleidende beschikking heeft evenmin tot gevolg dat proceskosten worden vergoed, zie hof Arnhem-Leeuwarden 23 september 2019, ECLI:NL:GHARL:2019:7712. In dat arrest was de vraag aan de orde of de kosten voor het wegslepen van het voertuig dat niet rechtmatig is geparkeerd, in mindering behoort te worden gebracht op het sanctiebedrag. Dat blijkt een vaste gedragslijn te zijn die de CVOM hanteert. De betrokkene in die zaak had voldoende aannemelijk gemaakt dat hij die kosten had gemaakt. Het hof matigde de sanctie tot nihil, maar omdat de inleidende beschikking niet werd vernietigd, werd geen proceskostenvergoeding toegekend.

Naar analogie van het onderhavige arrest oordeelde het hof in een verzetprocedure tegen een dwangbevel als bedoeld in art. 26 WAHV dat alleen aanspraak kan bestaan op een proceskostenvergoeding als het dwangbevel wordt vernietigd.6.Het arrest van het hof heeft enkele commentatoren – meest uit fiscale kring – in de pen doen klimmen. De redactie van Vakstudie Nieuws (V-N 2019/36.25) heeft moeite met deze beslissing en is van mening dat het aan de wetgever is om – als dat al is gewenst – te bepalen dat alleen een proceskosten-vergoeding kan worden toegekend als de inleidende beschikking wordt vernietigd. Weijers signaleert in zijn in noot onder het arrest (NTFR 2019/1756) dat door een groep gemachtigden op gebieden waar massaal beschikkingen worden afgegeven (waaronder WOZ, BPM en parkeerbelasting), bezwaar en beroep wordt ingediend met het primaire doel (op processuele gronden) een proceskostenvergoeding of vergoeding voor immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn op te strijken. Hoewel het hof volgens hem niet duidelijk maakt welk element van de uitvoeringspraktijk hem tot die beslissing heeft gebracht, sluit Weijers niet uit dat de koerswijziging is ingegeven door de praktijk waarin gemachtigden, veelal op no-cure-no-paybasis, procederen met het enkele doel een proceskostenvergoeding te ontvangen. In een column in Verkeersrecht van november 2019, p. 398, met als titel ’Proceskostenvergoeding als verdienmodel’, gaat Fijnslijper in op de zijns inziens perverse effecten van de tot voor kort ruimhartige toekenning van proceskosten aan “bureautjes” die daaraan een verdienmodel ontlenen, deels doordat zij de procedurele tekortkomingen waarvoor een vergoeding wordt uitgekeerd zelf kunnen creëren.

De WAHV7.– naar haar ontwerper ook wel als de Wet Mulder aangeduid – is sinds 1 september 1992 van kracht in heel Nederland.8.Met de wet werd beoogd een vereen-voudiging aan te brengen in de wijze van afdoening van enkele veel voorkomende verkeersovertredingen van lichte aard.9.De gedragingen waarop de WAHV betrekking heeft, zijn tegenwoordig niet beperkt tot gedragingen die in strijd zijn met verkeersvoorschriften gesteld bij of krachtens de Wegenverkeerswet. Ook ter zake van gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften gesteld bij of krachtens de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen10., de Provinciewet of de Gemeentewet kunnen op de wijze bij de WAHV bepaald administratieve sancties worden opgelegd.11.

De uitgangspunten die de regering met de wet voor ogen stond waren als volgt:12.

“I. De nieuwe regeling dient de werklast van de politie, het openbaar ministerie en de rechterlijke macht in belangrijke mate terug te dringen.

II. De nieuwe wijze van handhaving dient een deugdelijke rechtsbescherming van de betrokkene te waarborgen.

III. De bestaande ineffectiviteit van de tenuitvoerlegging van opgelegde boeten dient te worden weggenomen.”

De WAHV valt niet onder het strafrecht, maar blijkens de naamgeving onder het administra-tieve recht.13.Minister Sorgdrager (Justitie) schreef over het karakter van de Wet Mulder dat “het een soort bestuursstrafrecht is; een wet sui generis.”14.

In art. 2 lid 1 WAHV is bepaald dat ter zake van de in de bijlage bij de wet omschreven gedragingen administratieve sancties, op de wijze bij deze wet bepaald, kunnen worden opgelegd. Tot aan de inwerkingtreding van de Wet OM-afdoening15.ontbrak in de eerste volzin van art. 1 lid 1 nog het woordje ‘kunnen’ en luidde de tweede volzin van art. 2 lid 1 nog als volgt: “Voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard zijn uitgesloten.” De verplichte toepassing van de WAHV op de in de bijlage vermelde gedragingen is echter in 2008 vervallen en zodoende blijft de mogelijkheid bestaan om die gedragingen via de strafrechtelijke rechtsgang te bestraffen. Als er letsel aan personen is ontstaan of schade aan goederen is toegebracht, dan is afdoening via het administratiefrechtelijke traject echter uitgesloten, bepaalt art. 2 lid 2 WAHV. Als eenmaal een administratieve sanctie wordt opgelegd zijn voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard uitgesloten. Een administratieve sanctie wordt opgelegd bij beschikking (art. 4), waartegen beroep kan worden ingesteld bij de officier van justitie (art. 6). Tegen de beslissing van de officier van justitie kan beroep bij de kantonrechter worden ingesteld (art. 9).

De Awb was bij de invoering van de WAHV nog niet in werking getreden, en dus ook niet Hoofdstuk 8 van die wet, waarin een bestuursrechtelijke regeling voor de toekenning van proceskosten voorkomt. Evenmin was daaromtrent een bepaling in de WAHV voorzien, maar de regering meende in 1994, met de Awb in aantocht,

“dat de kantonrechter en de Hoge Raad reeds thans de mogelijkheid dienen te hebben om aan een betrokkene, indien zijn beroep gegrond is verklaard, een vergoeding toe te kennen voor kosten die redelijkerwijs gemaakt zijn”.16.

Daarom werd art. 13a WAHV ingevoerd,17.op grond waarvan de kantonrechter bevoegd is een partij te veroordelen in de proceskosten. Art. 8:75 Awb, dat regels stelt omtrent de proceskostenveroordeling door de bestuursrechter, is door de wetgever destijds niet expliciet van toepassing verklaard, zoals het hof ook in zijn arrest schreef. De regeling is volgens de MvT wel geheel ontleend aan art. 8:75 Awb.18.De regering had uit wetstechnische overwegingen art. 8:75 Awb van overeenkomstige toepassing kunnen verklaren. In de Eerste Kamer vroeg Hirsch Ballin (CDA) aan de minister waarom daar niet voor was gekozen.19.Dat voorkomt, aldus Hirsch Ballin, dat wetsbepalingen later uiteenlopen die ooit in gelijkluidende termen zijn opgeschreven. Een duidelijk antwoord kwam er niet.20.De minister (Sorgdrager) zei wel toe dat erop zou worden toegezien of de gemaakte keuze voor het administratieve systeem bijstelling behoefde:21.

“Ik geef toe – ook nu loop ik even vooruit op de concrete beantwoording van onder andere de vragen van de heer Cohen – dat wat het onderdeel rechtsbescherming betreft hier en daar best een kanttekening is te maken. Wij hebben uiteindelijk een keuze gemaakt voor de geloofwaardigheid van de rechtshandhaving, opdat iedereen kan zien dat er wordt gehandhaafd. Iedereen weet dat de boetes worden geïnd en dat daarbij ook dwangmiddelen te pas kunnen komen. Dat is voor ons een heel belangrijk punt geweest. Wij hebben gezien en zien eigenlijk nog wel eens dat, juist wanneer het niet goed gaat met de verkeershandhaving, de geloofwaardigheid van de hele rechtshandhaving in het geding komt. Dat is een keuze; daarover kun je best van mening verschillen. Wij hebben nu deze keuze gemaakt, maar wij houden voortdurend de vinger aan de pols. Ik sluit niet uit dat uiteindelijk moet worden geconstateerd dat je hier en daar toch een verandering moet aanbrengen.”

De eerder geuite gedachte om wat betreft de proceskostenvergoeding in WAHV-zaken aan te sluiten bij art. 8:75 Awb is in 2000 herhaald. In het kader van de behandeling van de Wijzigingswet inzake kosten bestuurlijke voorprocedures (Stb. 2002, 55) is door de ministers Korthals (Justitie) en Peper (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) gezegd dat art. 13a WAHV is aangepast aan het in dat wetsvoorstel te wijzigen art. 8:75 Awb, om te bewerk-stelligen dat beide regimes gelijk blijven.22.Ook nog in 2013 is door de minister van Veiligheid en Justitie benoemd dat art. 13a WAHV een aan art. 8:75 Awb identieke regeling voor proceskostenveroordeling bevat.23.

De tekst van art. 13a WAHV luidt:

“1 De kantonrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Het Besluit proceskosten bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing.

2 In geval van een veroordeling in de kosten ten behoeve van een partij aan wie ter zake van het beroep bij de kantonrechter, het bezwaar of het administratief beroep een toevoeging is verleend krachtens de Wet op de rechtsbijstand, wordt het bedrag van de kosten betaald aan de rechtsbijstandverlener. De rechtsbijstandverlener stelt de belanghebbende zoveel mogelijk schadeloos voor de door deze voldane eigen bijdrage. De rechtsbijstandverlener doet aan de Raad voor rechtsbijstand opgave van een kostenvergoeding door het bestuursorgaan.

3 In geval van een veroordeling in de kosten ten behoeve van de indiener van het beroepschrift worden de kosten door de Staat der Nederlanden vergoed.”

Art. 20d lid 4 WAHV verklaart art. 13a (en art. 13b) overeenkomstige toepassing op het geding in hoger beroep, dat ingevolge art. 14 WAHV kan worden ingesteld bij het hof Arnhem-Leeuwarden.

De rechter kan ingevolge art. 13a WAHV dus heel in het algemeen “een partij” veroordelen in de kosten die een andere partij heeft gemaakt in verband met de behandeling voor (i) het beroep bij de officier van justitie en (ii) de kantonrechter/het hof. Doorgaans is dat in WAHV-zaken de vertegenwoordiger van het OM. Een omgekeerde kostenveroordeling – waarbij de betrokkene de kosten van het OM moet vergoeden – is alleen mogelijk ingeval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. De hoogte van de vergoeding wordt blijkens de laatste volzin van art. 13a lid 1 WAHV bepaald aan de hand van het Besluit proceskosten bestuurs-recht – in beginsel forfaitair (zie hierna onderdeel 6).24.In bijzondere omstandigheden kan daarvan, zo stelt dat Besluit zelf, worden afgeweken.25.Het oordeel van het hof heeft betrekking op de vergoeding van kosten die zijn gemaakt in verband met de behandeling van de zaak in beroep, dus bij de kantonrechter of het hof, maar voor de volledigheid ga ik ook nog kort in op de vergoeding van kosten die zijn gemaakt in verband met de behandeling in administratief beroep bij de officier van justitie.

Ad (i) Proceskosten administratief beroep

De in art. 13a lid 1 WAHV van toepassing verklaarde artikelen hebben betrekking op vergoeding van kosten in verband met bezwaar (art. 7:15 Awb) en administratief beroep (art. 7:28 Awb). Wil een betrokkene in aanmerking komen voor vergoeding van kosten in verband met de behandeling van beroep bij de officier van justitie, dan moet (i) hij daar om hebben verzocht, (ii) het bestreden besluit worden herroepen en (iii) dat het gevolg zijn van een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. De reden voor dit strengere criterium was blijkens de MvT om een ongewenste juridisering van de voorprocedures te voorkomen.26.Als de rechtmatigheid van een besluit beslissend wordt voor het al dan niet moeten vergoeden van de kosten van de voorprocedure, zo redeneerde de wetgever, zal de neiging bestaan bij het bestuursorgaan om de discussie voort te zetten en niet een eventuele fout te erkennen of een compromis te sluiten. Het bewijs voor die stelling lijkt me voor de Mulderzaken moeilijk gevonden te kunnen worden. Ruimte om compromissen te sluiten is er in WAHV-zaken immers minder dan in het algemeen bestuursrecht en belastingrecht, aangezien de boete-hoogte per gedraging is vastgesteld in de bijlage bij de WAHV. Denkbaar is wel dat partijen het eens worden over het wijzigen van een feitcode.

Ad (ii) Proceskosten kantonrechter en hof volgens de Awb

Uitgangspunt moet zijn dat een partij die kosten heeft moeten maken om in rechte haar gelijk te krijgen dan wel te behouden, (een deel van) die kosten van haar wederpartij vergoed krijgt, volgt uit de MvT bij de wet waarbij art. 8:75 Awb werd ingevoerd.27.De rechter heeft een discretionaire bevoegdheid. Die ruimte is in de jurisprudentie nader ingevuld.

Nog voor art 13a WAHV in werking trad, oordeelde de kantonrechter te Wageningen op 4 mei 199428.dat een redelijke toepassing van de WAHV met zich brengt dat in Mulderzaken de regeling ex art. 591/591a Sv inzake vergoeding van proceskosten en vergoeding van reis- en verblijfkosten en schade analoog wordt toegepast. Analoge toepassing van art. 591/591a Sv lag volgens de kantonrechter in de rede:

“daar de ‘Mulder’-zaken voorheen strafbare feiten waren, die door de strafrechter werden beoordeeld en daarmee tegelijkertijd met de (op analoge wijze) van toepassing zijnde Wet tarieven in strafzaken een berekeningswijze van deze kosten is gegeven en aldus een in verhouding tot de omvang van de kosten omslachtige weg als een verhaalsactie bij de civiele rechter in vele gevallen wordt vermeden”.

Op 14 maart 2000 oordeelde de Hoge Raad – nog als hoogste rechter in Mulderzaken29.– dat bij toepassing van art. 13a WAHV uitgangspunt dient te zijn dat in geval van gegrondverklaring van het beroep van de betrokkene, de kantonrechter de officier van justitie veroordeelt in de daarvoor ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht in aanmerking komende kosten.30.Een partij hoeft daar niet uitdrukkelijk om te verzoeken. In 2001 zette de Hoge Raad – op de valreep als cassatierechter in WAHV-zaken – er nog een stapje bij. Onjuist was volgens de Hoge Raad ook het kennelijke oordeel van de kantonrechter dat een kostenveroordeling is uitgesloten in een geval waarin de kantonrechter weliswaar de inleidende beschikking in stand heeft gelaten maar, het beroep in zoverre gegrond verklarend, de beslissing van de officier van justitie heeft vernietigd, en de sanctie heeft gematigd.31.Voor de duidelijkheid geef ik de belangrijkste passages uit de beslissing van de Hoge Raad hieronder weer:

“3.2. De Kantonrechter heeft zijn beslissing als volgt gemotiveerd:

"De kosten van de gemachtigde komen al dadelijk niet voor vergoeding in aanmerking omdat deze geen derde is die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, maar - naar ter zitting is gebleken - een collega van betrokkene die evenals deze bij de belastingdienst werkzaam is.”

Voorts is van belang dat voor toeschatting van proceskosten in zijn algemeenheid slechts termen aanwezig zijn wanneer een partij in het gelijk wordt gesteld. Dat is hier niet het geval. Weliswaar is de beschikking van de officier van justitie vernietigd, maar het beroep van de betrokkene tegen de initiële beschikking is ongegrond verklaard. Zodat de betrokkene uiteindelijk in het ongelijk is gesteld. Dat de sanctie is gematigd kan daaraan niet afdoen.

Het klaarblijkelijke oordeel van de Kantonrechter dat ten aanzien van een gemachtigde het Besluit proceskosten bestuursrecht slechts betrekking heeft op kosten terzake van door deze beroepsmatig verleende rechtsbijstand, is onjuist. Indien een betrokkene zich door een gemachtigde laat vertegenwoordigen, terwijl geen sprake is van door deze beroepsmatig verleende rechtsbijstand, vindt dat Besluit ten aanzien van een gemachtigde toepassing als ware die gemachtigde partij. Daarbij verdient nog opmerking dat in een geval als het onderhavige, waarin de betrokkene zich ter zitting van het kantongerecht laat vertegenwoordigen door een gemachtigde terwijl de betrokkene aldaar zelf ook aanwezig is, de voor een veroordeling in aanmerking komende - met die zitting verband houdende - kosten slechts die van de gemachtigde en dus niet ook die van de betrokkene kunnen betreffen.

Voor wat zijn oordeel voor het overige betreft heeft de Kantonrechter terecht tot uitgangspunt genomen dat in geval van gegrondverklaring van het beroep door de betrokkene de kantonrechter de officier van justitie veroordeelt in de daarvoor ingevolge het besluit proceskosten bestuursrecht in aanmerking komende kosten.

Zijn kennelijke oordeel evenwel dat een kostenveroordeling is uitgesloten in een geval als het onderhavige, waarin de Kantonrechter weliswaar de inleidende beschikking in stand heeft gelaten maar, het beroep in zoverre gegrond verklarend, de beslissing van de officier van justitie heeft vernietigd, en de sanctie heeft gematigd, is onjuist.”

Het hof Arnhem-Leeuwarden heeft de lijn van de Hoge Raad daarna, als hoogste rechter, voortgezet. De regeling van de proceskostenvergoeding is, aldus het hof in een arrest van 8 november 2010, ingegeven door de gedachte dat indien een betrokkene proceskosten heeft moeten maken met het oog op het bij een administratieve beroepsinstantie of rechterlijke instantie aanvechten van een beslissing, en die aangevochten beslissing vervolgens – al dan niet ambtshalve – door die instantie geheel of gedeeltelijk ongedaan wordt gemaakt, het niet redelijk is om de proceskosten voor rekening van de betrokkene te laten blijven. De kennelijke opvatting van de kantonrechter, dat slechts tot vergoeding van de proceskosten behoort te worden overgegaan, indien de in het beroepschrift bij het instellen van het beroep aangevoerde beroepsgronden leiden tot vernietiging van de aangevochten beslissing, miskende dit volgens het hof.32.Het hof heeft deze lijn tot 1 mei 2019 gevolgd, die er dus kort gezegd op neerkwam dat terecht aanspraak op proceskostenvergoeding werd gemaakt als een beslissing van de kantonrechter, de officier van justitie of van de inleidende beschikking op de door de betrokkene aangedragen gronden geheel of gedeeltelijk werd vernietigd.

De lijn van de hoogste bestuursrechters33.(HR, ABRvS, CBB en CRvB) komt erop neer dat voor het antwoord op de vraag of tot een veroordeling van het bestuursorgaan in de proceskosten moet worden overgegaan, bepalend is het al dan niet slagen van het ingestelde rechtsmiddel.34.Over de vergoeding van proceskosten, door Bröring treffend aangeduid als de belangrijkste bijzaak van het procesrecht,35.verschijnt met enige regelmaat nieuwe jurisprudentie. Voordat de wet voorzag in een regeling voor veroordeling in de proceskosten door de bestuursrechter, moesten partijen naar de civiele rechter. De rechtspraak van de civiele rechter hield in dat als een besluit van een bestuursorgaan op verzoek van een belanghebbende door de administratieve rechter werd vernietigd wegens strijd met het recht, dat bestuursorgaan in beginsel jegens die belanghebbende aansprakelijk uit onrechtmatige daad was en tot vergoeding van de schade kon worden veroordeeld.36.In 1995 heeft de belastingkamer van de Hoge Raad, toen de wet voorzag in een regeling die het mogelijk maakte dat de belastingrechter zelf een partij in de kosten van een andere partij kon veroordelen, geoordeeld dat als hoofdregel heeft te gelden “dat, indien een belanghebbende die bij het gerechtshof tegen een besluit van een bestuursorgaan in beroep is gekomen, geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld, het bestuursorgaan in de kosten van het geding voor het gerechtshof wordt veroordeeld”.37.Van deze hoofdregel kan worden afgeweken, mits gemotiveerd.38.Daartoe kan bijvoorbeeld aanleiding bestaan als de noodzaak tot het instellen van beroep uitsluitend voortvloeit uit de handelswijze van de belanghebbende.39.In 2010 oordeelde hij dat die hoofdregel ook heeft te gelden als het om een verzetprocedure gaat, waarbij het niet van belang is dat het bestuursorgaan de bestreden beslissing niet heeft uitgelokt of verdedigd.40.In een geval waarin een belang-hebbende beroep heeft moeten instellen om te bewerkstelligen dat een beslissing op bezwaar wordt genomen, ligt het naar het oordeel van de CRvB eveneens in de rede dat de rechtbank gebruik maakt van zijn bevoegdheid om het bestuursorgaan in de kosten te veroordelen als zij constateert dat het procesbelang aan een beroep tegen de fictieve weigering om een beslissing op bezwaar te nemen is komen te ontvallen door het, hangende beroep, afgeven van een beslissing op bezwaar door het bestuursorgaan.41.

Sinds 2010 komen de vier hoogste rechtscolleges op regelmatige basis bijeen om overleg te voeren ter bevordering van de rechtseenheid in het bestuursrecht. Bij dat overleg wordt niet alleen gesproken over bestaande verschillende in de rechtspraak van de colleges over de uitleg van (vooral) bepalingen uit de Awb, maar is inmiddels de nadruk komen te liggen op de bespreking van nieuwe rechtsvragen waarover de colleges nog niet hebben geoordeeld.42.Tot 4 april 2018 week de benadering van de ABRvS ter zake van proceskostenveroordelingen af van die van de andere hoogste bestuursrechters. De Afdeling achtte voor die datum het oordeel omtrent de rechtmatigheid van het bestreden besluit bepalend voor het antwoord op de vraag of een proceskostenveroordeling ten laste van het bestuursorgaan moest worden uitgesproken. Uit het oogpunt van rechtseenheid heeft de Afdeling zich aangesloten bij de rechtspraak van die andere hoogste bestuursrechters.43.

De rechter heeft ook de ruimte om in het geval dat het beroep van een belanghebbende ongegrond wordt verklaard, een proceskostenvergoeding toe te kennen.44.De belasting-kamer van de Hoge Raad heeft geoordeeld dat door een rechtbank ook een proceskosten-vergoeding moet worden toegekend in het geval dat een belanghebbende er terecht over klaagt dat het bestuursorgaan niet binnen de redelijke termijn uitspraak op bezwaar heeft gedaan doch geen vergoeding van immateriële schade heeft toegekend.45.

Hoewel ik met dit overzicht niet pretendeer volledigheid te hebben betracht, meen ik in deze (bestuurs)rechterlijke uitspraken een tendens waar te kunnen nemen. Op grond van deze jurisprudentie kan het bestuursorgaan in de proceskosten van de andere partij worden veroordeeld in het geval de rechter het beroep van die partij (gedeeltelijk) gegrond verklaart, zonder dat het bestuursorgaan een verwijt kan worden gemaakt. De ratio daarvan is dat het niet redelijk wordt geacht dat de natuurlijke of rechtspersoon die met succes (hoger) beroep heeft ingesteld de bij hem opgekomen proceskosten niet vergoed krijgt.46.De ruimte voor een andere koers lijkt er gelet op de oudere jurisprudentie van de ABRvS wel te zijn, hoewel dat ingaat tegen de ontwikkeling in de jurisprudentie van de andere hoogste bestuursrechters, die erop neerkomt dat in steeds meer gevallen een aanspraak op vergoeding van kosten is ontstaan.

In art. 13a WAHV is het Besluit proceskosten bestuursrecht van overeenkomstige toepassing verklaard. In art. 1 van het Besluit is limitatief opgesomd op welke kosten een veroordeling in de kosten betrekking kan hebben. Het bedrag van die kosten wordt ingevolge art. 2 lid 1 Besluit als volgt vastgesteld:47.

“a. ten aanzien van (…) [kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; AEH]: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief;

b. ten aanzien van (…) [kosten van een getuige, deskundige of tolk die door een partij of een belanghebbende is meegebracht of opgeroepen, dan wel van een deskundige die aan een partij verslag heeft uitgebracht; AEH]: op de vergoeding die ingevolge artikel 8:36, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht48.is verschuldigd; indien de kosten zijn gemaakt in bezwaar of administratief beroep wordt deze vergoeding vastgesteld met overeenkomstige toepassing van het bepaalde bij en krachtens de Wet tarieven in strafzaken;

c. ten aanzien van (…) [reis- en verblijfkosten van een partij of een belanghebbende; AEH]: overeenkomstig artikel 11, eerste lid, onderdeel d, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003;

d. ten aanzien van (…) [verletkosten van een partij of een belanghebbende; AEH]: overeenkomstig een tarief dat, afhankelijk van de omstandigheden, tussen € 7 en € 78 [Red: per 1 januari 2019: € 84] per uur bedraagt;

e. ten aanzien van (…) [kosten van uittreksels uit de openbare registers, telegrammen, internationale telexen, internationale telefaxen en internationale telefoongesprekken; AEH]: op de werkelijke kosten,

f. ten aanzien van (…) [kosten van het als gemachtigde optreden van een arts in zaken waarin enig wettelijk voorschrift verplicht tot tussenkomst van een gemachtigde die arts is; AEH]: met overeenkomstige toepassing van het in de bijlage opgenomen tarief, met dien verstande dat slechts de helft van het aantal uit de bijlage voortvloeiende punten wordt toegekend.”

Ten aanzien van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand is in de bijlage bij het Besluit bepaald dat dit bedrag wordt vastgesteld door aan de verrichte proceshandelingen punten toe te kennen overeenkomstig een in die bijlage opgenomen lijst, die punten te vermenigvuldigen met de waarde per punt en de toepasselijke wegingsfactor. De waarde per punt is bij (hoger) beroepsprocedures per 1 januari 2019 € 512 euro. De wegingsfactor varieert van zeer licht (0,25) tot zeer zwaar (2). Een voorbeeld: een gemachtigde dient in een zaak die door de rechter als licht (factor 0,5) wordt aangemerkt een beroepschrift in (1 punt) en de gemachtigde verschijnt op de zitting (1 punt). De hoogte van de vergoeding van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand bedraagt in dat geval (0,5x2x512)= € 512. Voor de reis- en verblijfkosten geldt een verwijzing naar het Besluit tarieven in strafzaken 2003. Vergoed worden de reiskosten per openbaar middel van vervoer, laagste klasse dan wel een kilometervergoeding van € 0,28 per kilometer.

Minor traffic offences worden – ook als ze op een andere wijze dan in het strafrecht worden afgedaan – door het EHRM als criminal offence gezien, waardoor de waarborgen van art. 6 EVRM ook gelden bij het opleggen van een administratieve sanctie als bedoeld in de WAHV. De Hoge Raad heeft de rechtsgang die in de WAHV ligt besloten ook beschouwd als de ‘determination of a criminal charge’ als bedoeld in art. 6 EVRM.49.Het hof Arnhem-Leeuwarden ziet dat ook zo.50.Een recht op vergoeding van schade en kosten gemaakt door een gewezen verdachte na vrijspraak kan echter niet aan art. 6 lid 2 EVRM of enig andere bepaling uit (een van de protocollen bij) het EVRM worden ontleend, oordeelde het EHRM in de zaak Masson en Van Zon tegen Nederland.51.De vraag of in een geval een recht op vergoeding van kosten bestaat, moet aan de hand van het nationale recht worden beantwoord.

Het hof heeft in de onderhavige uitspraak beslist om in het vervolg bij de vraag of aanspraak gemaakt kan worden op een proceskostenvergoeding in de zin van art. 13a WAHV, aan te sluiten bij de criteria die gelden voor een vergoeding van kosten op grond van art. 591a Sv. Art. 591a Sv bevat een regeling voor vergoeding van kosten voor gewezen verdachten indien de zaak eindigt zonder oplegging van straf of maatregel en zonder dat toepassing is gegeven aan artikel 9a Sr. Een vergoeding wordt toegekend voor (lid 1) de ten behoeve van het onderzoek en de behandeling der zaak gemaakte reis- en verblijfkosten, en kan ook worden toegekend (lid 2) voor de schade welke de gewezen verdachte tengevolge van tijdverzuim door de vervolging en de behandeling der zaak ter terechtzitting werkelijk heeft geleden en de kosten van een raadsman. De rechter heeft ter zake van toekenning van een vergoeding als bedoeld in het tweede lid een discretionaire bevoegdheid (een zogenaamde “kan-bepaling”), die nader wordt ingevuld door de verwijzing in art. 591a lid 4 Sv naar (onder meer) art. 90 lid 1 Sv. Art. 90 lid 1 Sv bepaalt dat toekenning van een schadevergoeding steeds plaatsheeft, indien en voor zover daartoe, naar het oordeel van de rechter, alle omstandigheden in aanmerking genomen, gronden van billijkheid aanwezig zijn. Aangenomen wordt dat deze billijkheidsmaatstaf niet geldt voor vergoeding van kosten op grond van het eerste lid (reis- en verblijfkosten).52.

De term ‘zaak’ in art. 591a Sv heeft de betekenis van “al datgene waarop het rechtsgeding betrekking had”.53.Die uitleg brengt met zich dat indien meerdere feiten ten laste zijn gelegd en er wordt veroordeeld voor een deel van de tenlastelegging, niet kan worden gezegd dat de zaak is geëindigd zonder oplegging van straf op maatregel en zonder dat toepassing is gegeven aan artikel 9a Sr. Een uitzondering kan worden gemaakt als wordt veroordeeld voor een feit waarvoor voorlopige hechtenis niet is toegelaten terwijl deze wel is toegepast.54.De zaak hoeft overigens niet per se te zijn geëindigd door een rechterlijke uitspraak in de zin van art. 348 en art. 350 Sv. In HR 19 februari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX5566, NJ 2013/402, m.nt. Borgers heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de rechter daartoe op de voet van art. 591a lid 2 Sv ook kan besluiten indien de zaak is geëindigd in een sepot, of indien een beklag als bedoeld in art. 12 Sv niet gegrond is verklaard dan wel een dergelijk beklag wel gegrond is verklaard, maar de zaak vervolgens is geëindigd zonder oplegging van een straf of maatregel of toepassing van art. 9a Sr. De reden daarvoor is dat aannemelijk is dat ook in al deze gevallen geen aansprakelijkstelling door de strafrechter zal volgen.55.Via het vierde lid is in art. 591 lid 5 Sv de regeling van overeenkomstige toepassing verklaard op enkele andere rechtsgedingen.56.De in dat lid genoemde rechtsgedingen kenmerken zich niet daardoor dat zij steeds zijn gekoppeld aan de strafzaak tegen de betrokkene waarin zijn strafrechtelijke aansprakelijkheid wordt vastgesteld.57.Rechtsgedingen die volgens de Hoge Raad niet als een afzonderlijke, van de hoofdzaak te onderscheiden, zaak moeten worden gezien zijn de behandeling van een vordering tot ontneming van wedderrechtelijk verkregen voordeel,58.een bezwaarschriftprocedure als bedoeld in art. 7 Wet DNA-onderzoeken bij veroordeelden59.en een klaagschriftprocedure over het inhouden van een rijbewijs als bedoeld in art. 164 lid 8 WVW 199460.. Beslissend voor de vraag of recht op een vergoeding bestaat, is in beginsel kort gezegd of de gewezen verdachte al dan niet terecht in een strafproces is betrokken. Ingeval het openbaar ministerie niet‑ontvankelijk is verklaard in de strafvervolging, bijvoorbeeld vanwege verjaring, kan de rechter het billijk achten om ook een vergoeding van kosten toe te kennen.61.De kosten van een raadsman in een strafzaak worden in beginsel vastgesteld op het bedrag van de werkelijke kosten, waardoor deze vergoeding – met name bij complexere zaken – het bedrag van de ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht forfaitair vastgestelde kostenvergoeding zal overstijgen.

Niet door het hof wordt genoemd de strafvorderlijke kostenvergoeding in art. 591 Sv. Vanuit systematisch oogpunt is het echter wel van belang daar aandacht aan te besteden. Afgezien van de in art. 591a Sv genoemde kosten kan aan de gewezen verdachte of zijn erfgenamen ingevolge art. 591 Sv namelijk (ook) een vergoeding worden toegekend voor kosten, welke ingevolge het bij en krachtens de Wet tarieven in strafzaken bepaalde ten laste van de gewezen verdachte zijn gekomen, voor zover de aanwending van die kosten het belang van het onderzoek heeft gediend of door de intrekking van dagvaardingen of rechtsmiddelen door het openbaar ministerie nutteloos is geworden. Kosten die voor vergoeding in aanmerking komen zijn bijvoorbeeld vergoedingen voor getuigen en deskundige à decharge. Anders dan ter zake van een vergoeding op grond van art. 591a Sv, is voor vergoeding van deze kosten de wijze waarop de strafzaak is geëindigd, niet relevant. Ter zake van de onder dit artikel vallende kosten is de strafrechtelijke regeling dus ruimer dan de regeling zoals die wordt uitgelegd op de door het hof voorgestane wijze, neerkomend op categorische uitsluiting van kostenveroordeling indien de initiële beschikking niet wordt vernietigd. Wat betreft de hoogte van de vergoeding van kosten van bijvoorbeeld een deskundige wordt in het Besluit proceskosten bestuursrecht aansluiting gezocht bij hetgeen is bepaald bij en krachtens de Wet tarieven in strafzaken (zie onderdeel 6.1).

De eerste vraag die het hof opwerpt is tegen welke achtergrond beslissingen omtrent kostenveroordeling moeten worden geplaatst. Het hof kiest daarbij – anders dan voorheen – voor opschuiven in de richting van het strafprocesrecht. Naar ik meen kan dat opschuiven echter hooguit een beleidsmatige aangelegenheid zijn. Het wettelijk kader voor de proceskostenvergoeding in de WAHV ligt immers – al geruime tijd – vast. De tekst van art. 13a WAHV en de tekst van art. 8:75 Awb zijn nagenoeg gelijk. Uit de parlementaire geschiedenis bleek mijns inziens ook dat de wetgever heeft bedoeld eenzelfde regeling te creëren voor proceskostenvergoeding in WAHV-zaken als in het algemeen bestuursrecht. Dat volgt niet alleen uit de toelichting op de wet waarbij art. 13a WAHV is ingevoerd, maar ook uit latere wijzigingen van de wet met bijbehorende uitlatingen van bewindspersonen. Het ligt daarom in de rede dat die bepalingen op dezelfde wijze worden uitgelegd. Voor een uitleg die meebrengt dat de proceskosten slechts worden vergoed indien de inleidende beschikking wordt vernietigd is op het niveau van de wettelijke regeling geen ruimte, aangezien die bepaalt dat kosten die een partij redelijkerwijze heeft moeten maken voor vergoeding door de wederpartij in aanmerking komen. Dat de wetgever de vraag heeft opengelaten of met de WAHV als geheel niet meer richting het strafrecht moet worden opgeschoven is van een andere orde. Uitlatingen van bewindspersonen in die trant kunnen meen ik slechts worden begrepen als doelend op de vraag welk handhavingsstelsel in het algemeen voor verkeersovertredingen – of meer in het algemeen ‘bagatelfeiten’ – het meest geschikt zal blijken te zijn. Maar hoe dan ook gaat het daar om een vraag die de wetgever zal moeten beantwoorden en eentje dus die het rechtsvormend vermogen van de rechter te buiten gaat. Het hof zal zich dus – bij de vraag naar de vergoeding van proceskosten – binnen het thans gegeven wettelijk kader moeten blijven bewegen.

Bovendien moet gezegd worden dat de door het hof gekozen ‘toepassing’ van art. 591a Sv een lacuneuze weergave is van het stelsel dat in het Wetboek van Strafvordering ligt besloten. Van een beperking van vergoeding van alle proceskosten tot de situatie waarin de verdachte is vrijgesproken (of op andere wijze ‘vrijuit’ gaat) is in het Wetboek geen sprake – een dergelijke beperking geldt eigenlijk alleen als het gaat om de vergoeding van de kosten van de raadsman. Art.13a WAHV – tevens met verwijzing naar het Besluit proceskosten bestuursrecht – heeft echter onmiskenbaar een ruimere strekking dan slechts de kosten van rechtsbijstand. De door het hof gekozen analogische toepassing is om die reden ook gebrekkig.

Wel is het zo dat met name de term ‘redelijkerwijze’ in art.13a WAHV veel ruimte laat voor invulling door de (feiten)rechter. Dat kan door in concrete gevallen tot een afweging te komen, maar daarbij is het hanteren van vuistregels niet uitgesloten – sterker nog, dat ligt voor de hand, omdat ook als het gaat om beleidsmatige afwegingen er behoefte is aan een zeker vastliggend of tenminste kenbaar ‘verwachtingspatroon’. Met een term als ‘redelijkerwijze’ komt dus ook een zekere overgang tussen recht en beleid in beeld. Dat is zichtbaar bij de gesignaleerde ontwikkeling in het bestuursrecht, waarbij de hoogste bestuursrechters een ‘afspraak’ hebben gemaakt om op dezelfde wijze tot een invulling van de met art. 13a WAHV corresponderende bepaling in art. 8:75 Awb te komen. Maar naar ik meen is een dergelijke afspraak niet zonder meer bindend voor het hof Arnhem-Leeuwarden in WAHV-zaken – ook al opereert het hof daar (ook) in hoogste instantie en zou het daarin wel aanleiding kunnen vinden om zich bij de lijn van de ‘collega’-hoogste instanties aan te sluiten. Een verplichting daartoe laat zich echter moeilijk uit het wettelijk stelsel afleiden. In ieder geval heeft de Hoge Raad onlangs in een aan hem voorgelegde vraag – ook in het kader van cassatie in het belang der wet – beslist dat bij de vraag naar schadevergoeding wegens ondergane voorlopige hechtenis het hanteren van dezelfde lijn met betrekking tot het aantal mee te tellen dagen door de gerechten niet kon worden afgedwongen.62.Om het vereenvoudigd te zeggen: dat is een niet een kwestie van recht maar van beleid waar de Hoge Raad zich niet in kan mengen. De grens van het beleid is echter bereikt meen ik, als een door de rechter gekozen uitkomst niet meer binnen de bandbreedte van wat ‘redelijkerwijze’ inhoudt valt te begrijpen. Dan kan het recht, en dus de Hoge Raad, wel ingrijpen. Daarvoor is in de onderhavige, door mij in het kader van deze procedure bestreden, beslissing van het hof wel reden, omdat het door het hof gehanteerde criterium onredelijke uitkomsten oplevert. Dat is het meest zichtbaar in enkele van de door mij genoemde gevallen, waarin de oorspronkelijke sanctiebeslissing dan wel de beslissing in beroep duidelijk fout is, maar deze in hoger beroep toch in stand wordt gelaten. Ik noem nog eens het geval dat de oorspronkelijke feitcode niet correct is, maar later wordt gerepareerd door het hof, en het geval dat ten onrechte bij de sanctieoplegging geen rekening is gehouden met de wegsleepkosten, zodat het bedrag van de sanctie door het hof op nihil wordt gesteld. In zulke gevallen is er zonder meer een gegronde aanleiding om een rechtsmiddel tegen de eerste beschikking aan te wenden. Het achterwege blijven van een proceskostenvergoeding lijkt mij dan onredelijk. Maar ook in het onderhavige geval is een redelijk procesbelang om naar het hof te stappen aanwezig, aangezien de kantonrechter het op – onjuiste – formele gronden onmogelijk heeft gemaakt om de tegen de betrokkene gerichte sanctiebeslissing in beroep voor te leggen aan de rechter.

Mijns inziens bestaat er al met al geen aan het recht te ontlenen aanleiding voor de Hoge Raad om het anders te zien dan destijds, toen de Hoge Raad nog zelf als hoogste rechter in WAHV-zaken optrad (zie 4.2). De regel die de Hoge Raad hanteerde was: uitgangspunt dient te zijn dat in geval van gegrondverklaring van het beroep van de betrokkene, de kantonrechter of het hof de officier van justitie veroordeelt in de daarvoor ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht in aanmerking komende kosten. Daartoe is in ieder geval aanleiding, zo meen ik, indien de inleidende beslissing wordt gewijzigd en/of gematigd.

Deze benadering sluit ook aan bij de lijn die de belastingkamer van de Hoge Raad hanteert, zie (bijv.) HR 5 januari 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ5556, waar de Hoge Raad als volgt overwoog: “Vooropgesteld moet worden dat wanneer een belanghebbende geheel of gedeeltelijk in het gelijk wordt gesteld, als regel de door hem in beroep gemaakte kosten voor vergoeding op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht in aanmerking komen. Naar de Hoge Raad heeft geoordeeld in zijn arrest van 12 mei 2006, nr. 42449, BNB 2006/270, mag van deze regel worden afgeweken indien de noodzaak tot het instellen van beroep uitsluitend voortvloeide uit de handelwijze van de belanghebbende.”

Het voorgaande maakt dat ik meen dat de beslissing van het hof in aanmerking komt voor vernietiging. Daarbij wil ik het echter niet laten.

Wat de precieze aanleiding is geweest voor het hof om zijn koers zo radicaal te verleggen, blijkt namelijk niet uit het arrest. Maar daarnaar valt wel met redelijke zekerheid te gissen. Ook bij andere bestuursrechters is kennelijk in toenemende mate aan de orde dat er personen als gemachtigde optreden die louter proceshandelingen verrichten met het oogmerk proceskostenvergoedingen en/of dwangsommen te verkrijgen. Er zijn Kamervragen gesteld over ongewenste praktijken door gemachtigden die werken op basis van no cure no pay.63.Die problematiek speelt blijkens de antwoorden op die Kamervragen niet alleen in WOZ-zaken, maar ook bij de parkeerbelasting en BPM. In Mulderzaken is ook niet vereist dat een betrokkene zich laat bijstaan door een advocaat. Ook in dit type zaak bieden gemachtigden hun diensten op no-cure-no-paybasis aan. Of zich op het terrein van de WAHV ook ongewenste praktijken voordoen, blijkt niet uit ’s hofs arrest maar wel uit andere uitlatingen. Uit een nieuwsbericht dat in november 2018 in verschillende media is verschenen64.blijkt wel dat het hof overspoeld wordt met beroepen tegen verkeersboetes en boetes voor bijvoorbeeld het niet opruimen van hondenpoep.65.Het aantal hoger beroepen in Mulderzaken is van 4776 zaken in 2015 naar 8292 zaken in 2017 gestegen, waardoor de wachttijden voor het behandelen van die zaken oplopen. Een woordvoerder van het hof ziet een trend dat steeds meer bureaus en juristen brood zien in dit soort beroepszaken, maar daarnaast zouden ook buitenlanders steeds beter de weg naar het hof weten te vinden. Aannemelijk is dat het hof met dit arrest de prikkel om te procederen teneinde een proceskostenvergoeding te verkrijgen wilde wegnemen.

Mocht het arrest van het hof zijn ingegeven doordat bovengenoemde min of meer algemene problematiek zich ook bij WAHV-zaken voordoet, dan staan hem ook andere instrumenten ter beschikking. Mijn (fiscale) ambtgenoot IJzerman heeft daaraan een (bijlage bij een) vijftal conclusies gewijd.66.Mijn ambtgenoot ging in op de vraag wanneer een bepaalde wijze van procesvoering moet leiden tot het oordeel dat die misbruik of kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht oplevert en welke rechtsgevolgen daaraan verbonden kunnen worden. Dat kan een vergaand oordeel zijn, namelijk inhoudend dat een procesdeelnemer niet-ontvankelijk wordt verklaard. Maar onredelijk gebruik van processuele bevoegdheden kan zich naar ik meen ook vertalen in het oordeel dat het niet redelijk is om een proceskostenvergoeding toe te kennen, dan wel de toekenning op een lager bedrag vast te stellen, door het hanteren van een lichtere wegingsfactor. Dat is een uitkomst die minder ver gaat dan waar art. 13a WAHV expliciet in voorziet, te weten dat een natuurlijke persoon (slechts) in de kosten kan worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht (oftewel de ‘omgekeerde’ kostenveroordeling). Het lijkt mij dat ook wel een tussengebied kan bestaan, waarbij na afweging van de relevante feiten en omstandigheden niet een dergelijke omkering van de kostenveroordeling wordt uitgesproken maar wel wordt geoordeeld dat een vergoeding van de proceskosten redelijkerwijze achterwege moet blijven. Uiteraard zou een dergelijk oordeel door de rechter wel gemotiveerd moeten worden. Voor het overige zou de wetgever kunnen ingrijpen. In WOB-zaken is dat geschied door voor dergelijke zaken de bepaling omtrent de dwangsom bij niet tijdig beslissen door het bestuursorgaan buiten toepassing te verklaren.67.

Teneinde een antwoord van de Hoge Raad te verkrijgen op de voorliggende rechtsvraag, stel ik in het belang der wet het volgende middel van cassatie voor:

Onjuiste toepassing van het recht, in het bijzonder van art. 13a en/of art. 20d lid 4 WAHV doordat het gerechtshof Arnhem‑Leeuwarden heeft geoordeeld dat voor de beantwoording van de vraag of aanspraak kan bestaan op een proceskostenvergoeding aansluiting wordt gezocht bij de regeling van art. 591a, leden 1 en 2 Sv en uitsluitend beslissend heeft geacht of de inleidende beschikking is vernietigd.

Op grond van het vorenstaande vorder ik dat de Hoge Raad de bestreden arrest van het hof Arnhem-Leeuwarden van 1 mei 2019 in het belang der wet zal vernietigen.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

AG