HR, 27-09-2024, nr. 23/00880, nr. 23/00801, nr. 23/03216

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer 23/00880

Datum 22 december 2023

Belastingkamer B

Onderwerp/tijdvak Forensenbelasting

Nr. Gerechtshof 21/00347

Nr. Rechtbank AWB 20/2431

Met bijlage

CONCLUSIE

P.J. Wattel

In de zaak van

Het Dagelijks Bestuur van de Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen Limburg

tegen

[X]

en vice versa

1. Overzicht

1.1 Dit is één van drie zaken (rolnrs. 23/00801, 23/00880 en 23/03216) waarin ik vandaag concludeer over de tariefverhoging 2020 van de forensenbelasting van de gemeente Gulpen-Wittem. In alle drie zaken stellen de belanghebbenden dat de meer dan verdubbeling van dat tarief algemene rechtsbeginselen en/of het eigendomsgrondrecht schendt. Bij alle drie conclusies gaat een bijlage waarin ik de gemeenschappelijke gezichtspunten behandel ter zake van exceptieve toetsing van niet-formele wetgeving aan hoger recht, in casu met name aan algemene rechtsbeginselen, zoals het verbod op détournement de pouvoir, het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het evenredig-heidsbeginsel. In één zaak (deze) heeft het Hof Den Bosch de tariefverhoging buiten toepassing gelaten wegens strijd met het eigendomsgrondrecht. In de andere twee zaken heeft dat Hof de desbetreffende gemeentelijke verordening 2020 noch onverbindend geacht, noch buiten toepassing gelaten.

1.2 De belanghebbende en zijn echtgenote hebben grond en een woning in [Q] in eigendom, maar hebben hun hoofdverblijf in [Z] . Het is hen niet toegestaan de woning toeristisch te verhuren.

1.3 In 2019 werd de forensenbelasting op grond van de Verordening forensenbelasting gemeente Gulpen-Wittem geheven naar een vast tarief van € 129 per jaar en een variabel tarief van 0,23% van de WOZ-waarde van de woning per jaar. Bij amendement van 7 november 2019 op de gemeentelijke begroting 2020 heeft de gemeenteraad het tarief van de forensenbelasting voor 2020 ten opzichte van 2019 meer dan verdubbeld op basis van de volgende overwegingen: (i) de begroting 2020 is qua opbrengst van die belasting € 13.000 lager dan in 2019 en dat valt niet te rijmen met een waar te nemen toename van forensen; (ii) in toenemende mate worden woningen in ‘het buitengebied’ onttrokken aan permanente bewoning; (iii) beleggers kopen panden om die te verhuren aan toeristen of als tweede huis te gebruiken en (iv) buitengebieden worden daardoor meer en vaker spook-gebieden. Het amendement motiveert de tariefverhoging met de overwegingen dat (i) de genoemde ontwikkelingen de prijzen opdrijven; (ii) starters daardoor steeds meer moeite hebben om een geschikt en betaalbaar huis te vinden; (iii) ook woonforensen gebruik maken van gemeentelijke (toeristische) voorzieningen; (iv) het moeilijk is om de forensenbelasting te innen en (v) ook de buurgemeente Eijsden-Margraten heeft voorgesteld om de forensen-belasting te verdubbelen. De verantwoordelijke wethouder ontraadde het amendement omdat eerst onderzocht zou moeten worden of en in hoeverre de veronderstelde startersbelemmering en leegstand zich voordeden en of er geen juridische belemmeringen zijn, maar het amendement is zonder onderzoek en zonder tegenstemmen aangenomen.

1.4 Voor 2020 is de belanghebbende een aanslag forensenbelasting ad € 5.443,20 opgelegd naar een vast tarief ad € 280 en een variabel tarief van 0,56% van de WOZ-waarde. In 2022 is het tarief opnieuw verhoogd naar 1,0% van de WOZ-waarde. Het vaste tarief bleef € 280.

1.5 Het Hof zag als hoofddoel van de tariefverhoging het reguleren van de lokale woningmarkt, nu het amendement dat doel als eerste noemt en dat doel als enige is besproken in de raadvergadering. Dat tweede-huisbezitters gebruik maken van gemeentelijke voorzieningen wordt in het amendement wel bijkomend genoemd, maar komt in de raadvergadering over de tariefverhoging niet ter sprake; er is geen verband gelegd tussen de tariefverhoging en het gebruik van gemeentelijke voorzieningen. Dat suggereert volgens het Hof dat de gemeente haar heffingsbevoegdheid heeft gebruikt als marktsturings-instrument, wat de vraag zou oproepen of dat détournement de pouvoir is, nu de rechtsgrond voor de forensenbelasting gevonden moet worden in compensatie voor gebruik van gemeentelijke voorzieningen door niet-ingezetenen. Woningmarktsturing is een ander, daarvan los staand doel. Gegeven echter de ruime bevoegdheid van gemeenten om hun belastingbeleid te bepalen en het feit dat het gebruik van gemeentelijke voorzieningen wel genoemd is, achtte het Hof dit gegeven (net) niet genoeg om détournement de pouvoir aan te nemen. Het Hof achtte de tariefverhoging evenmin in strijd met andere algemene rechtsbeginselen, zonder zijn toetsing daaraan overigens te specificeren of te expliciteren.

1.6 Het Hof heeft desondanks de tariefverhoging in dit geval buiten toepassing gelaten omdat zij zijns inziens een individual and excessive burden aan de belanghebbende oplegt, in strijd met art. 1 Protocol I EVRM. Het verbod op niet-permanente verhuur van de woning maakt het de voor belanghebbende onmogelijk om de forse tariefverhogingen in 2020 en 2022 af te wentelen en dat verhuurverbod maakt het de belanghebbende ook onmogelijk om de woning minder dan 90 dagen per jaar ter beschikking te hebben en aldus de belasting te voorkomen. De belanghebbende heeft verder onweersproken verklaard dat hij de belasting-verhogingen niet kan betalen en wordt gedwongen de woning te verkopen omdat verhuizing naar de woning door persoonlijke omstandigheden in zijn gezin niet mogelijk is. De verhoging treft de belanghebbende daardoor en door het huurverbod extra hard, aldus het Hof.

1.7 De heffingsambtenaar formuleert in cassatie namens de gemeente drie klachten: (i) drie van de door het Hof genoemde omstandigheden kunnen diens oordeel niet dragen; (ii) het Hof heeft de heffingsambtenaar geen reële mogelijkheid geboden om de in het kader van de toetsing aan art. 1 Protocol I EVRM gestelde feiten gemotiveerd te weerspreken en om andere feiten aan te voeren die het bestaan van een individuele en buitensporige last weerspreken; (iii) het Hof heeft ten onrechte de hoogte van de heffing niet in zijn oordeel betrokken. Een oordeel over een individuele en buitensporige last kan niet gegeven worden los van de hoogte van het belastingbedrag, aldus de heffingsambtenbaar.

1.8 De belanghebbende betoogt incidenteel en kennelijk voorwaardelijk dat de Verordening buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met algemene rechtsbeginselen, nu uit ’s Hofs oordeel blijkt dat de besluitvorming door de raad onzorgvuldig is geweest en dat een deugdelijke motivering voor de steile tariefverhoging ontbreekt. Het Hof heeft niet getoetst aan de andere door hem aangevoerde algemene rechtsbeginselen, waaronder de evenredigheids-, gelijkheids- en rechtszekerheidsbeginselen en de redelijkheid en billijkheid. De (verhoging van de) forensenbelasting is volgens de belanghebbende bovendien ongeschikt om de door de gemeente gestelde woiningmarktdoelen te bereiken. Zij dient niet de oorspronkelijke rechtsgrond (vergoeding voor gebruik van gemeentelijke faciliteiten) en ook het oneigenlijke doel (woningmarktregulering) wordt niet bereikt.

1.9 Op de gronden vermeld in de bijlage bij deze conclusie meen ik, anders dan het Hof, dat de steile tariefverhoging in de verordening forensenbelasting 2020 van de gemeente Gulpen-Wittem het verbod van détournement de pouvoir schendt, en ook de motiverings- en zorgvuldigheidsbeginselen, het willekeurverbod, het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Elke schending op zichzelf zou mogelijk een terughoudende toets kunnen doorstaan, maar de stapeling van schendingen van algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur, noopt er mijn inziens toe de tariefverhoging niet alleen buiten toepassing te laten in dit geval, maar de verordening onverbindend te verklaren voor zover zij het tarief van de forensenbelasting ten opzichte van 2019 verhoogt.

1.10 Aan toetsing aan het eigendomsgrondrecht kom ik daarom niet toe.

1.11 Ik geef u in overweging het cassatieberoep van de heffingsambtenaar ongegrond te verklaren, het incidentele beroep van de belanghebbende gegrond te verklaren, maar ’s Hofs uitspraak in stand te laten onder verbetering van gronden, nl. onverbindendverklaring van de verordening forensenbelasting 2020 van de gemeente Gulpen-Wittem voor zover zij het tarief van de forensenbelasting ten opzichte van 2019 verhoogt.

De feiten

Op 30 juni 2017 hebben de belanghebbende en zijn echtgenote grond met daarop een woning gekocht aan de [a-straat 1] te [Q] in de gemeente Gulpen-Wittem, met de bedoeling om zich daar op termijn permanent te vestigen. Zij hebben hun hoofdverblijf in [Z] . Uit belanghebbendes (incidentele) beroepschrift in cassatie volgt dat de woning in 2020 nog niet geschikt was voor bewoning door belanghebbendes gezin; er zou eerst verbouwd moeten worden. Uit zijn beroepschrift in eerste aanleg volgt dat de woning op een groot stuk grond staat (3 hectare), waarvan een halve hectare wijngaard. De rest van het perceel wordt duurzaam en natuurlijk ingevuld, met onder meer bos, Limburgse hagen, hoogstamboomgaard, kruidenrijk grasland en een gepland voedselbos.

In 2019 werd de forensenbelasting in Gulpen-Wittem geheven naar een vast tarief van € 129 per jaar en een variabel tarief van 0,23% over de WOZ-waarde per jaar. Voor het litigieuze jaar 2020 is die belasting meer dan verdubbeld. Aan de belanghebbende is een aanslag forensenbelasting 2020 opgelegd ad € 5.443,20, bestaande uit een vast tarief ad € 280 en een variabel tarief van 0,56% van de WOZ-waarde of 0,56% * € 922.000 = € 5.163,20.

In 2021 zijn de tarieven niet gewijzigd. In 2022 is het variabele tarief opnieuw aanzienlijk verhoogd, naar 1,0% van de WOZ-waarde. Het vaste tarief bleef € 280.

Het bestemmingsplan verbiedt de belanghebbende om de woning toeristisch (niet-permanent) te verhuren, zo blijkt onder meer uit het beroepschrift in cassatie van de heffingsambtenaar, die vermeldt dat voor belanghebbendes woning de ‘enkelbestemming’ ‘wonen’ geldt. De bestemmingsomschrijving luidt als volgt:

“24.1 Bestemmingsomschrijving

De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. wonen, met inbegrip van aan-huis-gebonden beroepen, mantelzorg en agrarische activiteiten van ondergeschikte betekenis;

b. horeca, ter plaatse van de aanduiding op de plankaart;

c. zorgtuinderij, ter plaatse van de aanduiding op de plankaart;

d. stiltecentrum, ter plaatse van de aanduiding op de plankaart;

e. vakantiewoningen, ter plaatse van de aanduiding op de plankaart;

f. nagelstudio/kapsalon, ter plaatse van de aanduiding op de plankaart;

met daaraan ondergeschikt:

g. evenementen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding op de plankaart, waarbij de regels uit de 'Kadernota evenementenbeleid gemeente Gulpen-Wittem' in acht worden genomen;

en de daarbij behorende voorzieningen.

(…).”

In de vergadering van de gemeenteraad van Gulpen-Wittem van 7 november 2019 is raadsbreed een amendement op de begroting 2020 aangenomen strekkende tot meer dan verdubbeling van de forensenbelasting. Het amendement luidt als volgt:

“Constaterende dat:

- In de begroting 2020 de Forensenbelasting € 13.000 lager is dan in 2019;

- Dit niet te rijmen valt met de waar te nemen toename van forensen;

- In de motie "Maatregelen onttrekking permanente woonfunctie" van 8 november 2018 al geconstateerd is dat in toenemende mate woningen in het buitengebied onttrokken worden aan de permanente woonfunctie;

- Beleggers panden opkopen om deze vervolgens te verhuren aan toeristen of deze als tweede huis gebruiken, dat vervolgens de helft van de tijd leegstaat:

- Buitengebieden hierdoor steeds meer en vaker spookgebieden worden;

Overwegende dat:

- Bovenstaande ontwikkeling een prijsopdrijvend effect heeft;

- Starters hierdoor steeds meer moeite hebben een geschikt en betaalbaar huis te vinden;

- De woonforensen ook gebruik maken van onze (toeristische) voorzieningen;

- De Forensenbelasting al jaren op hetzelfde niveau is gebleven;

- Het moeilijk is deze belastinginning te handhaven;

- In de conceptbegroting van onze buurgemeente Eijsden-Margraten wordt voorgesteld de Forensenbelasting met ingang van 2020 te verdubbelen;

Besluit:

- De Forensenbelasting met ingang van 2020 te verhogen naar het voorgestelde niveau van gemeente Eijsden-Margraten: vast bedrag van € 280 + 0,56% van de WOZ-waarde. - Extra handhaving in te zetten op deze belastinginning."

De verantwoordelijke wethouder heeft het amendement ontraden omdat zijns inziens eerst onderzocht zou moeten worden in hoeverre het veronderstelde effect van verdringing van starters van de woningmarkt daadwerkelijk plaatsvindt, in hoeverre de desbetreffende woningen daadwerkelijk leegstaan en of er juridische belemmeringen bestaan tegen de verhoging.1.Van dergelijk onderzoek blijkt niet. Het amendement is zonder tegenstem aangenomen.De belanghebbende bestrijdt de hem opgelegde aanslag 2020. In eerste aanleg betoogde hij dat de heffing onredelijk en discriminerend is, in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel en dat de belastingverhoging détournement de pouvoir inhoudt.

De Rechtbank Limburg2.

Na afgewezen bezwaar tegen de hem opgelegde aanslag heeft de belanghebbende beroep ingesteld bij de Rechtbank Limburg. Hij betoogde dat de Verordening in strijd is met:

(i)art. 219(2) Gemeentewet, omdat de forensenbelasting vooral afhangt van de WOZ-waarde van zijn tweede woning en daarmee van de waarde van zijn vermogen;

(ii) algemene rechtsbeginselen, omdat (a) het bedrag van de aanslag en de stijging ten opzichte van 2019 onredelijk en discriminatoir zijn, gegeven dat de gebruikelijke gemeentelijke belastingen, zoals de OZB, nauwelijks zijn gestegen, waardoor woning-eigenaren zoals de belanghebbende ongelijk behandeld worden in vergelijking met woning-eigenaren/inwoners. Bezitters van tweede woningen hoefden die andere belastingen vroeger niet te betalen; (b) de gemeente de forensenbelasting gebruikt voor een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid tot heffen ervan is gegeven (bezitters van een tweede woning een redelijke compensatie laten betalen voor het gebruik van de gemeentelijke voorzieningen). De heffing wordt volgens de belanghebbende gebruikt voor doelbewust ontmoedigingsbeleid tegen niet-inwoners; (c) het niet redelijk is de forensenbelasting zo te verhogen en hem tegelijk de mogelijkheid te ontnemen om de belasting te betalen uit de verhuur ervan. Ook is de forensenbelasting ingevoerd nadat hij de woning al had gekocht.

De Rechtbank overwoog ad (i) dat de Verordening bij toetsing van een erop gebaseerd besluit exceptief kan worden getoetst aan hoger recht, zoals de Gemeentewet en algemene rechtsbeginselen, maar dat die exceptieve toetsing een terughoudende is omdat de gemeenteraad een ruime beoordelings- en beslissingsmarge heeft. Bezwaren die de politieke of bestuurlijke wenselijkheid van de Verordening betreffen, kunnen niet leiden tot onverbindendverklaring van de Verordening of buiten toepassing laten ervan jegens een belanghebbende. De heffing is volgens de Rechtbank niet afhankelijk gesteld van de omvang van belanghebbendes vermogen. Gemeenten mogen de waarde van een onroerende zaak in de gemeente als maatstaf voor gemeentelijke belastingen hanteren. De waarde van de woning houdt alleen indirect verband met het inkomen of het vermogen van de belanghebbende, zodat die heffingsmaatstaf art. 219 Gemeentewet niet schendt. De Rechtbank achtte de Verordening daarom niet in strijd met hoger geschreven recht.

De Rechtbank overwoog ad (ii) dat inherent aan een forensenbelasting is dat zij wordt geheven van niet-ingezetenen. Dat onderscheid ontstaat tussen ingezetenen en niet-ingezetenen, is daarvan een logisch gevolg. De Rechtbank achtte die twee groepen niet feitelijk en rechtens gelijk en het onderscheid daarom geen schending van het gelijkheidsbeginsel. Voor de ongelijke behandeling bestaat bovendien een redelijke en objectieve rechtvaardiging. Regelmatig verblijf in een gemeente brengt immers kosten voor de gemeente en gebruik van gemeentelijke voorzieningen met zich mee. De gemeente is volgens de Rechtbank binnen de haar toekomende bevoegdheid gebleven. De verschuldigdheid van andere gemeentelijke belastingen zoals de OZB brengt niet mee dat voor de forensenbelasting geen plaats meer is. Geen wettelijke bepaling verbiedt het naast elkaar heffen van meer belastingen en de Gemeentewet laat gemeenten vrij in het bepalen van de heffingsmaatstaf voor de forensenbelasting. De OZB en de forensenbelasting zijn verschillende belastingen en daarom mocht de gemeenteraad voor de forensenbelasting een andere maatstaf kiezen dan voor de OZB. Dat de forensenbelasting een veelvoud beloopt van de OZB, impliceert volgens de Rechtbank niet dat het tarief van de forensenbelasting onredelijk hoog is. Voor rechterlijk ingrijpen is pas plaats als het om een apert buitensporig tarief zou gaan dat leidt tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing die de Gemeentewetgever niet bedoeld kan hebben. De wetgever heeft ook geen beperkingen gesteld aan het percentage of het daaruit voortvloeiende bedrag waarmee de forensenbelasting mag stijgen ten opzichte van het voorgaande jaar. Hoewel ook de Rechtbank het bedrag hoog achtte, zag zij geen relatief of absoluut onredelijke en willekeurige belastingheffing. De Rechtbank achtte verder niet aannemelijk gemaakt dat de forensenbelasting wordt gebruikt om één categorie belastingplichtigen bewust nadeliger te belasten dan anderen en verwierp daarom de stelling van détournement de pouvoir.

Het Gerechtshof 's-Hertogenbosch3.

In hoger beroep betoogde de belanghebbende dat de Verordening onverbindend is omdat zij algemene rechtsbeginselen schendt omdat de belangen van bestaande tweede-huiseigenaren niet zijn meegewogen, de verhoging tot onredelijke en willekeurige heffing leidt die de wetgever niet kan hebben bedoeld en de tariefverhoging détournement de pouvoir inhoudt. Dit betoog strekt volgens het Hof tot exceptieve toetsing van de Verordening aan algemene rechtsbeginselen. Het Hof heeft daarom het door de Afdeling Bestuurs-rechtspraak van de Raad van State (Afdeling) ontwikkelde kader voor toetsing van niet-formele wetten aan hoger recht geciteerd (zie onderdeel 3.1 van de bijlage).4.Hij achtte dat kader op grond van HR BNB 2021/86, r.o. 5.1 (zie onderdeel 3.7 van de bijlage) ook van toepassing in belastingzaken. De wetgever heeft gemeenten de bevoegdheid gegeven om, behoudens een verbod op draagkracht als verdelingsmaatstaf en behoudens in de wet opgenomen beperkingen, zelf de heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen te bepalen. Het staat gemeenten in beginsel vrij die maatstaven te kiezen die het beste passen bij het gemeentelijke beleid en de plaatselijke heffingspraktijk.5.Nu art. 223 Gemeentewet geen heffingsmaatstaf of (maximale) tariefstelling bepaalt, mag een gemeente het forensen-belastingtarief desgewenst koppelen aan de WOZ-waarde. Voor onverbindendverklaring van een verordening is pas plaats als de gekozen heffingsmaatstaf of tariefstelling tot een uitkomst leidt die in strijd is met de wet of enig algemeen rechtsbeginsel, aldus het Hof.6.

Die toets noopte het Hof tot beoordeling of de Verordening is vastgesteld op basis van een zorgvuldige besluitvorming en of de gemaakte keuzes deugdelijk zijn gemotiveerd. Is dat niet het geval, dan kan de rechter niet beoordelen of de verordening hogere wetgeving, algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur schendt. Dat kan grond zijn om de Verordening buiten toepassing te laten en een daarop gebaseerde aanslag te vernietigen,7.maar de rechter moet de rechtmatigheid van de litigeuze tariefverhoging terughoudend toetsen omdat gemeenten een ruime bevoegdheid hebben om belasting te heffen, aldus het Hof.

Het Hof heeft geoordeeld dat het hoofddoel van de aanzienlijke tariefverhoging was om de kennelijk vastgelopen woningmarkt te verlichten. Het amendement vermeldt ook dat forensen gebruik maken van gemeentelijke voorzieningen, maar daarover ging het bij de mondelinge behandeling in de raadsvergadering niet, terwijl de beoogde woningmarkt-effecten uitgebreid aan de orde zijn gekomen. Volgens het Hof kan dit tot het oordeel nopen dat de gemeente haar heffingsbevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is toegekend, nl. om de woningmarkt te sturen, terwijl de rechtsgrond voor de forensenbelasting ligt in vergoeding voor het gebruik van gemeentelijke voorzieningen door niet-ingezetenen. Dat is volgens het Hof een ander doel dan het in casu door de gemeentelijke wetgever nagestreefde doel. Daarbij komt dat de bevoegde wethouder de raad heeft geadviseerd om eerst te onderzoeken in hoeverre de veronderstelde starters-belemmeringen, leegstand en spookgebieden zich voordoen. De gemeenteraad heeft het amendement echter aangenomen zonder onderzoek. Het Hof heeft daaruit afgeleid dat vóór het aannemen van het amendement niet bekend was of startersverdringing op woningmarkt werd veroorzaakt door tweede-huiseigenaren, noch of de tariefverhoging wel het gewenste effect kon hebben. Ook blijkt uit de behandeling van het amendement niet dat de raad de negatieve gevolgen van de zeer forse verhoging in 2020 voor bestaande eigenaren van tweede woningen heeft afgewogen tegen het belang van de gemeente om die verhoging door te voeren. De tariefverhoging verdient daarom volgens het Hof allerminst een schoonheidsprijs. Hij achtte zich echter niet bevoegd zich te mengen in deze politieke keuze. De gemeentelijke wetgever heeft expliciet óók overwogen dat forensen gebruik maken van gemeentelijke voorzieningen, zodat het tarief niet geacht kan worden uitsluitend verhoogd te zijn om de woningmarkt te reguleren. De raad heeft volgens het Hof daarom zijn ruime bevoegdheid om forensenbelasting te heffen niet gebruikt voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven. Ook overigens zag het Hof geen strijd met algemene rechtsbeginselen, zonder nochtans zijn toetsing daaraan te specificeren of te expliciteren.

De belanghebbende betoogde voor het Hof verder dat de tariefverhoging hem een individuele en buitensporige last oplegt in strijd met het eigendomsgrondrecht van art. 1 Protocol I EVRM. Het Hof constateerde dat de forensenbelasting 2019 0,23% van de WOZ-waarde en een vast tarief van € 129 bedroeg en dat dit bedrag in 2020 is gestegen naar 0,56% van de WOZ-waarde en een vast tarief van € 280, en in 2022 naar 1% van de WOZ-waarde en een vast tarief van € 280. Bij gelijke WOZ-waarden bedraagt de forensenbelasting voor de belanghebbende daarmee € 2.249 (2019), € 5.443 (2020) respectievelijk € 9.500 (2022). Het Hof constateerde ook dat het verbod op niet-permanente verhuur van de woning het de belanghebbende onmogelijk maakt om de forse belastingverhoging in 2020 en 2022 af te wentelen. Dat verhuurverbod maakt het voor hem ook onmogelijk om de woning op minder dan 90 dagen per jaar ter beschikking te hebben voor eigen gebruik. De belanghebbende heeft verder ter zitting onweersproken verklaard dat hij de tariefverhogingen niet kan betalen en wordt gedwongen de woning te verkopen omdat persoonlijke omstandigheden in zijn gezin het hem onmogelijk maken om naar de woning te verhuizen. De tariefverhoging treft de belanghebbende daardoor en door het huurverbod extra hard, aldus het Hof, dat daarin inderdaad een individuele en buitensporige last zag. Het Hof heeft de Verordening daarom in dit geval buiten toepassing gelaten en rechtsherstel geboden door de aanslag te verminderen naar het tarief 2019. De belanghebbende tegen de aanslag 2019 geen rechtsmiddelen ingesteld en het Hof heeft daarom angenomen dat de belanghebbende door dat tarief niet extra hard werd getroffen. De belanghebbende heeft evenmin in deze procedure gesteld dat ook de heffing 2019 al buitensporig was. Het Hof heeft de aanslag op die basis verminderd naar € 2.249.

De heffingsambtenaar heeft namens het Dagelijks Bestuur van de Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen Limburg tijdig en regelmatig cassatieberoep ingesteld. De belanghebbende heeft zich schriftelijk verweerd en daarnaast incidenteel cassatieberoep ingesteld. De heffingsambtenaar heeft het incidentele beroep schriftelijk beantwoord.

Principaal

De heffingsambtenaar formuleert drie klachten, waarvan de eerste inhoudt dat drie door het Hof genoemde omstandigheden zijn oordeel niet kunnen dragen:

A.(i) Bestemmingsplan en verhuurverbod

De belanghebbende had ten tijde van de aankoop van de woning het bestemmingsplan kunnen raadplegen en had dus kunnen weten dat toeristische verhuur niet is toegestaan. Dat de verschuldigde belasting na aankoop niet kan worden afgewenteld of worden ontgaan, is het gevolg van belanghebbende keuzes en niet van de belastingheffing. Een individuele en buitensporige last kan zich verder alleen voordoen in geval van bijzondere, niet voor alle andere woonforensen geldende feiten en omstandigheden.8.Een bestemmingsplan geldt naar zijn aard voor meer gevallen of situaties. Het Hof heeft ten onrechte niet vastgesteld of de uit het bestemmingsplan voortvloeiende verhuurbeperking alleen voor de belanghebbende geldt, of ook voor andere betrokkenen, aldus de ambtenaar.

A.(ii) Betalingsonmacht en eigendomsgrondrecht

De enkele stelling dat de belanghebbende de belasting niet kan betalen of gedwongen wordt de woning te verkopen, acht de heffingsambtenaar geen omstandigheid die in aanmerking kan worden genomen bij toetsing aan het eigendomsgrondrecht. Die stellingen heeft de belanghebbende bovendien niet onderbouwd; het Hof heeft hen ten onrechte voor waar aangenomen zonder er onderzoek naar te doen. Volgens de Hoge Raad moet degene die stelt dat hem een individuele en buitensporige last wordt opgelegd, dat onderbouwen met feitelijke gegevens die daarvoor relevant zijn.9.Volgens de heffingsambtenaar is dat niet gebeurd. Verder moet zijns inziens de aard van de forensenbelasting worden meegewogen, die wordt geheven ter zake van de tweede woning van de belanghebbende, met bovendien een WOZ-waarde van € 922.000. In die omstandigheden kan niet snel worden aangenomen dat de forensenbelasting een buitensporige last voor de belanghebbende meebrengt.

A.(iii) (On)mogelijkheid tot verhuizing

Ook de stelling dat het voor de belanghebbende op grond van persoonlijke omstandigheden niet mogelijk is om te verhuizen naar de tweede woning, is volgens de heffingsambtenaar onvoldoende onderbouwd, en ook al zouden persoonlijke omstandigheden meebrengen dat hij nog niet wenst te verhuizen en de verhuisbeslissing heeft uitgesteld, dan nog is dat een eigen keuze. De heffingsambtenaar wijst in verband met het verhuurverbod op uw arrest HR BNB 2018/19,10.inhoudende dat de box 3-heffing waartoe het bezit van een verhuurde bovenwoning leidt, op zichzelf niet kan worden aangemerkt als een op de (huuropbrengst van) de bovenwoning rustende last, zodat die heffing niet tot een individuele en buitensporige last leidde. De belastingplichtige in die zaak wist toen hij de woning kocht dat zij verhuurd was en toen reeds huurprijsbeperkingen golden, zodat hij had aanvaard dat hij de aan de eigendom van de bovenwoning verbonden beperkingen kreeg opgelegd.

B. Beginselen van goede rechtspleging

De Heffingsambtenaar acht zich verder overvallen door de aanvulling van de rechtsgrond gelegen in art. 1 Protocol I EVRM. De belanghebbende heeft die rechtsgrond niet genoemd, de Rechtbank heeft hem niet aan haar oordeel ten grondslag gelegd en ook ter zitting van het Hof is toetsing aan art. 1 Protocol I niet ter sprake gebracht, waardoor de heffingsambtenaar geen reële mogelijkheid heeft gehad om de voor die toetsing relevante stellingen gemotiveerd te weerspreken of andere feiten en omstandigheden aan te voeren die de stelling van een individuele en buitensporige last ontkrachten. De belanghebbende heeft zitting wel betoogd dat hij de verhogingen van de forensenbelasting niet kan betalen en dat hij wordt gedwongen om de woning te verkopen, maar de heffingsambtenaar kon dat op dat moment niet gemotiveerd weerspreken, nog daargelaten dat hij niet kon inschatten dat het Hof hiermee kennelijk het oog zou richten op art. I Protocol.

C. De (relatieve) hoogte van de heffing

Het Hof heeft ten onrechte de hoogte van de heffing nist in zijn oordeel betrokken. Een oordeel over een individuele en buitensporige last kan niet los worden gezien van de hoogte van het belastingbedrag. In casu is een bedrag van € 5.443,20 verschuldigd ter zake van een woning met een WOZ-waarde van € 922.0000. Dat is volgens de heffingsambtenaar absoluut noch percentueel van een individuele en buitensporige last, hoewel dat misschien wel zo kan worden gevoeld. Er is in dit geval geen sprake van een zodanige ernstige inbreuk op het eigendomsrecht dat dit noopt tot ingrijpen of compensatie door de rechter.

Verweer

De belanghebbende betoogt ad A.(i) dat het verhuurverbod een uitzonderingsgeval creëert waardoor de belanghebbende veel harder wordt getroffen dan belastingplichtigen die wel mogen verhuren. Bij aanschaf in 2017 kon de belanghebbende onmogelijk voorzien dat in 2020 zo’n hoge forensenbelasting zou worden geheven. Ad A.(ii) betoogt de belanghebbende dat in de gedingstukken voor het Hof al is gesteld dat de heffing voor de belanghebbende onhoudbaar is geworden. Ad A.(iii) betoogt hij dat de heffingsambtenaar nooit enig initiatief tot contact heeft genomen heeft en niet op de hoogte is van de relevante persoonlijke omstandigheden, omdat hij daar simpelweg nooit naar gevraagd heeft. In het gedingstuk ‘Aanvulling hoger beroep 20 mei 2022’ heeft de belanghebbende gesteld dat hij wordt gedwongen om te verkopen of te verhuizen. De keuze is gevallen op verhuizen naar Gulpen, maar daarvoor moet eerst verbouwd worden en dat is vanwege de afhankelijkheid van medische zorg erg ingrijpend voor de belanghebbende.

Ad B betoogt de belanghebbende dat hij de buitensporigheid van en zijn individuele getroffenheid door de steile tariefverhoging met feiten en omstandigheden heeft aangegeven en dat het Hof heeft die heeft opgevat als een beroep op art. 1 Protocol I EVRM. Van een burger kan men niet verwachten dat hij alle mogelijk relevante wetten en verdragen paraat heeft. Indien een dergelijke ruime heffingsbevoegdheid aan gemeenten wordt toegekend, mag men juist verwachten dat de bevoegdheid gepaard gaat met kennis van de kaders waarbinnen haar uitoefening moet blijven.

Ad C meent de belanghebbende dat de hoogte van de heffing wel degelijk is meegewogen door het Hof. De relevantie van onderdeel C ontgaat hem daarom.

Incidenteel

Volgens de belanghebbende volgt uit ‘s Hofs oordeel dat de besluitvorming door de raad niet zorgvuldig is geweest en dat een deugdelijke motivering voor de zeer aanzienlijke verhoging van de forensenbelasting ontbreekt, reden om de Verordening buiten toepassing te laten. De toetsing kan in casu intensiever zijn dan een zeer terughoudende omdat de verordening diep ingrijpt in zijn leven en fundamentele rechten aan de orde zijn. Het is de belanghebbende niet duidelijk waarom het Hof daarin niet verder gaat. Het Hof heeft bovendien niet getoetst aan de andere (dan het détournement-verbod) aangevoerde algemene rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheids-beginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en de redelijkheid en billijkheid. ‘s Hofs oordeel dat met geen van die andere rechtsbeginselen strijd zou bestaan, is niet onderbouwd en daarmee onvoldoende, aldus de belanghebbende. Het gaat hem met name om het evenredigheidsbeginsel.

De forensenbelasting is volgens de belanghebbende ook ongeschikt om de door de gemeente gestelde doelen te bereiken. De verhoging dient niet de oorspronkelijk rechtsgrond (vergoeding voor gebruik van gemeentelijke faciliteiten) en ook het oneigenlijke doel (woningmarktregulering) wordt niet bereikt. Er zijn alternatieven om die doelen te dienen. Vergoeding voor faciliteitengebruik wordt al bereikt doordat tweede-woningbezitters ook al alle heffingen betalen die ingezetenen betalen, zoals OZB. De forensenbelasting treft een kleine groep onevenredig hard en de belanghebbende nóg harder omdat hij de woning niet mag verhuren. De tariefverhoging stelt hem voor levens-veranderende keuzen en beslissingen die hij zonder die verhoging (nog) niet zou hoeven nemen.

Op de gronden vermeld in de bijlage bij deze conclusie meen ik, anders dan het Hof, dat de steile tariefverhoging in de verordening forensenbelasting 2020 van de gemeente Gulpen-Wittem het verbod van détournement de pouvoir schendt, en ook de motiverings- en zorgvuldigheidsbeginselen, het willekeurverbod, het gelijkheidsbeginsel en het evenredig-heidsbeginsel. Elke schending op zichzelf zou mogelijk een terughoudende toets kunnen doorstaan, maar de stapeling van schendingen van algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur – waarbij ook nog komt de combinatie van spanning met democratische basisregels (deze forensenbelasting is een uiteindelijk acht keer zo zware heffing uitsluitend ten laste van een zéér kleine groep (70) niet-stemgerechtigden: taxation without representation) en de geur van schending van art. 219(2) Gemeentewet (verbod op draagkrachtheffing) - noopt er mijn inziens toe de tariefverhoging niet alleen buiten toepassing te laten in dit geval, maar de verordening onverbindend te verklaren voor zover zij het tarief van de forensenbelasting ten opzichte van 2019 verhoogt.

Aan toetsing aan het eigendomsgrondrecht kom ik daarom niet toe.

Ik geef u in overweging het cassatieberoep van de heffingsambtenaar ongegrond te verklaren, het incidentele beroep van de belanghebbende gegrond te verklaren, maar ’s Hofs uitspraak in stand te laten onder verbetering van gronden, nl. onverbindendverklaring van de verordening forensenbelasting 2020 van de gemeente Gulpen-Wittem voor zover zij het tarief van de forensenbelasting ten opzichte van 2019 verhoogt.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal

Dit is één van drie zaken (uw rolnrs. 23/00801, 23/00880 en 23/03216) waarin ik vandaag concludeer over de tariefverhoging 2020 van de forensenbelasting van de gemeente Gulpen-Wittem. In alle drie zaken stellen de belanghebbenden dat de meer dan verdubbeling van het tarief algemene rechtsbeginselen en/of het eigendomsgrondrecht schendt. Bij alle drie conclusies gaat een bijlage waarin ik de gemeenschappelijke gezichtspunten behandel bij exceptieve toetsing van niet-formele wetgeving aan hoger recht, in casu met name aan algemene rechtsbeginselen zoals het verbod op détournement de pouvoir, het motiverings-beginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheids-beginsel. In één zaak (nr. 22/00880) heeft het Hof Den Bosch de tariefverhoging buiten toepassing gelaten wegens strijd met het eigendomsgrondrecht. In de andere twee zaken, waaronder deze, heeft het Hof de gemeentelijke verordening 2020 noch onverbindend geacht, noch buiten toepassing gelaten.

De belanghebbende is sinds 1983 eigenaar van de woning [a-straat 1] in het buurtschap [A] nabij [Q] in de gemeente Gulpen-Wittem. Hij heeft zijn hoofdverblijf in [Z].

In 2019 werd de forensenbelasting op grond van de Verordening forensenbelasting gemeente Gulpen-Wittem geheven naar een vast tarief van € 129 per jaar en een variabel tarief van 0,23% van de WOZ-waarde van de woning per jaar. Bij amendement van 7 november 2019 op de gemeentelijke begroting 2020 heeft de gemeenteraad het tarief van de forensenbelasting voor 2020 ten opzichte van 2019 meer dan verdubbeld op basis van de volgende overwegingen: (i) de begroting 2020 is qua opbrengst van die belasting € 13.000 lager dan in 2019 en dat valt niet te rijmen met een waar te nemen toename van forensen; (ii) in toenemende mate worden woningen in ‘het buitengebied’ onttrokken aan permanente bewoning; (iii) beleggers kopen panden om die te verhuren aan toeristen of als tweede huis te gebruiken en (iv) buitengebieden worden daardoor meer en vaker spook-gebieden. Het amendement motiveert de tariefverhoging met de overwegingen dat (i) de genoemde ontwikkelingen de prijzen opdrijven; (ii) starters daardoor steeds meer moeite hebben om een geschikt en betaalbaar huis te vinden; (iii) ook woonforensen gebruik maken van gemeentelijke (toeristische) voorzieningen; (iv) het moeilijk is om de forensenbelasting te innen en (v) ook de buurgemeente Eijsden-Margraten heeft voorgesteld om de forensen-belasting te verdubbelen. De verantwoordelijke wethouder ontraadde het amendement omdat eerst onderzocht zou moeten worden of en in hoeverre de veronderstelde startersbelemmering en leegstand zich voordeden en of er geen juridische belemmeringen zijn, maar het amendement is zonder onderzoek en zonder tegenstemmen aangenomen.

In 2020 is de belanghebbende een aanslag forensenbelasting opgelegd ad € 2.301,60, naar een vast tarief ad € 280 en een variabel tarief van 0,56% van de WOZ-waarde. In 2022 is het tarief opnieuw verhoogd naar 1,0% van de WOZ-waarde. Het vaste tarief bleef € 280.

Het Hof zag als hoofddoel van de tariefverhoging het reguleren van de lokale woningmarkt, gegeven dat het amendement dat doel als eerste noemt en dat doel als enige is besproken in de raadvergadering. Dat tweede-huisbezitters gebruik maken van gemeentelijke voorzieningen wordt in het amendement wel bijkomend genoemd, maar komt in de raadvergadering over de tariefverhoging niet ter sprake; er is geen verband gelegd tussen de tariefverhoging en het gebruik van gemeentelijke voorzieningen. Dat suggereert volgens het Hof dat de gemeente haar heffingsbevoegdheid heeft gebruikt als marktsturings-instrument, wat de vraag zou oproepen of dat détournement de pouvoir is, nu de rechtsgrond voor de forensenbelasting gevonden moet worden in compensatie voor gebruik van gemeentelijke voorzieningen door niet-ingezetenen. Woningmarktsturing is een ander, daarvan los staand doel. Gegeven echter de ruime bevoegdheid van gemeenten om hun belastingbeleid te bepalen en het feit dat het gebruik van gemeentelijke voorzieningen wel genoemd is, achtte het Hof dit gegeven (net) niet genoeg om détournement de pouvoir aan te nemen. Het Hof achtte de tariefverhoging evenmin in strijd met andere algemene rechtsbeginselen, zonder zijn toetsing daaraan overigens te specificeren of te expliciteren.

Het Hof heeft belanghebbendes hogere beroep daarom ongegrond verklaard.

De belanghebbende stelt vijf cassatiemiddelen voor:

I. Het Hof heeft essentiële stellingen onbesproken gelaten die ertoe strekken dat de vaststelling van de Verordening, met name van de tarieven, met als doel woningmarkt-regulering van redelijke grond is ontbloot en het willekeurverbod schendt.

II. Het Hof miskent dat woningmarktbeïnvloeding de enige reden is voor de tariefsverhoging.

III. De gemeentelijke wetgever heeft de gerechtvaardigde belangen van belastingplichtigen zoals de belanghebbende niet afgewogen, waardoor niet kan worden beoordeeld of de heffing algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur schendt en de Verordening jegens de belanghebbende buiten toepassing moet blijven.

IV. Het is in strijd met het recht en onbegrijpelijk dat het Hof een individuele en buitensporige last niet aannemelijk acht omdat voor belanghebbendes woning – anders dan voor de woning in de zaak met Hofrolnr. 21/00347 (in cassatie rolnr. 22/00880) - geen verhuurverbod geldt.

V. Het Hof heeft ten onrechte geoordeeld dat HR BNB 1973/691.(zie 4.1 hieronder) een basis biedt om ter zake van één en hetzelfde belastbare feit – het op meer dan 90 dagen beschikbaar hebben van een gemeubileerde woning – twee aanslagen op te leggen.

Op de gronden vermeld in de bijlage bij deze conclusie acht ik de middelen I en III gegrond. Anders dan het Hof meen ik dat de steile tariefverhoging in de verordening forensenbelasting 2020 van de gemeente Gulpen-Wittem het verbod van détournement de pouvoir schendt, en ook de motiverings- en zorgvuldigheidsbeginselen, het willekeurverbod, het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Elke schending op zichzelf zou mogelijk een terughoudende toets kunnen doorstaan, maar de stapeling van schendingen van algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur noopt er mijn inziens toe de verordening onverbindend te verklaren voor zover zij het tarief van de forensenbelasting ten opzichte van 2019 verhoogt.

Aan toetsing aan het eigendomsgrondrecht (middel IV) kom ik daarom niet toe.

Middel II lijkt mij te feitelijk om op zichzelf in cassatie tot succes te kunnen leiden en middel V lijkt mij ongegrond omdat HR BNB 1973/69 wel degelijk inhoudt dat naar elke separate maatstaf een afzonderlijke aanslag kan worden opgelegd.

Ik geef u in overweging belanghebbendes cassatieberoep gegrond te verklaren en de zaak zelf af te doen.

De feiten

Sinds 1983 is de belanghebbende eigenaar van de woning op het adres [a-straat 1] in het buurtschap [a-straat] nabij [Q] in de gemeente Gulpen-Wittem. Hij heeft zijn hoofdverblijf in de gemeente [Z].

De heffingsgrondslagen en tarieven van de forensenbelasting die in [a-straat] vigeert, staan in de Verordening forensenbelasting Gulpen-Wittem 2020 (de Verordening). In 2019 werd die forensenbelasting geheven naar een vast tarief van € 129 per gemeubileerde woning en een variabel tarief van 0,23% van de WOZ-waarde van een gemeubileerde woning van een niet-ingezetene.

Voor 2020 is het tarief bij amendement op de gemeentelijke begroting 2020 aanzienlijk verhoogd. In de raadsvergadering van de gemeente Gulpen-Wittem van 7 november 2019 is daartoe raadsbreed een amendement aangenomen. Dat amendement luidde als volgt:

“Constaterende dat:

- In de begroting 2020 de Forensenbelasting € 13.000 lager is dan in 2019;

- Dit niet te rijmen valt met de waar te nemen toename van forensen;

- In de motie "Maatregelen onttrekking permanente woonfunctie" van 8 november 2018 al geconstateerd is dat in toenemende mate woningen in het buitengebied onttrokken worden aan de permanente woonfunctie;

- Beleggers panden opkopen om deze vervolgens te verhuren aan toeristen of deze als tweede huis gebruiken, dat vervolgens de helft van de tijd leegstaat;

- Buitengebieden hierdoor steeds meer en vaker spookgebieden worden;

Overwegende dat:

- Bovenstaande ontwikkeling een prijsopdrijvend effect heeft;

- Starters hierdoor steeds meer moeite hebben een geschikt en betaalbaar huis te vinden;

- De woonforensen ook gebruik maken van onze (toeristische) voorzieningen;

- De Forensenbelasting al jaren op hetzelfde niveau is gebleven;

- Het moeilijk is deze belastinginning te handhaven;

- In de conceptbegroting van onze buurgemeente Eijsden-Margraten wordt voorgesteld de Forensenbelasting met ingang van 2020 te verdubbelen;

Besluit:

- De Forensenbelasting met ingang van 2020 te verhogen naar het voorgestelde niveau van gemeente Eijsden-Margraten: vast bedrag van € 280 + 0,56% van de WOZ-waarde.

- Extra handhaving in te zetten op deze belastinginning.”.

Aan de belanghebbende is een aanslag 2020 opgelegd ad € 2.301,60, naar een vast bedrag ad € 280 en een variabel tarief ad 0,56% van de WOZ-waarde (0,56% x € 361.000 = € 2.021,60). In 2021 is het tarief niet gewijzigd. In 2022 is het variabele tarief opnieuw (bijna) verdubbeld en werd de forensenbelasting geheven naar een vast tarief van € 280 en een variabel tarief van 1,0% van de WOZ-waarde van de woning.

Bij de Rechtbank betoogde de belanghebbende primair dat de Verordening, met name de tariefverhoging, onverbindend is wegens schending van algemene rechtsbeginselen, waaronder de motiverings- en zorgvuldigheidsbeginselen, het verbod op détournement de pouvoir, het willekeurverbod en het evenredigheidsbeginsel. Subsidiair betoogde hij op dezelfde gronden dat de Verordening jegens hem buiten toepassing moet blijven. Hij betoogde ten slotte dat voor één belastbaar feit ten onrechte twee aanslagen zijn opgelegd. In hoger beroep heeft hij bovendien aangevoerd dat hem een individuele en buitensporige last wordt opgelegd in strijd met art. 1 protocol I EVRM (eigendomsgrondrecht).

De Rechtbank Limburg

De Rechtbank heeft overwogen dat tegen een algemeen verbindend voorschrift zoals de verordening geen rechtstreeks beroep open staat, maar dat zij wel in het kader van de toetsing van een erop gebaseerd besluit exceptief kan worden getoetst aan hogere wetten en algemene rechtsbeginselen. Nu het gaat om een bevoegd vastgesteld wettelijk voorschrift is die toets een terughoudende. De gemeenteraad heeft een ruime beoordelings- en beslissingsmarge. Bezwaren die de politieke of bestuurlijke wenselijkheid van de verordening betreffen, kunnen niet leiden tot onverbindendverklaring van de verordening of buiten toepassing laten ervan jegens een belanghebbende, aldus de Rechtbank.

In belanghebbendes beroep las de Rechtbank de vraag of, als een niet-ingezetene van een gemeente stelt dat een gemeentelijke verordening exceptief buiten toepassing moet blijven, een minder terughoudende toets aangewezen is dan wanneer een ingezetene dat doet omdat een niet-ingezetene geen stemrecht heeft en dus geen invloed heeft op het politieke klimaat en beleidskeuzes van de gemeente. De Rechtbank beantwoordde die vraag ontkennend omdat het in beide gevallen gaat om een rechterlijke toetsing van een democratisch tot stand gekomen algemeen verbindend voorschrift. Of de belanghebbende daarbij een stem had, achtte de Rechtbank niet relevant voor de intensiteit van toetsing.

De Rechtbank overwoog dat art. 223 Gemeentewet gemeenten de bevoegdheid geeft om een forensenbelasting te heffen, maar niet voorziet in een heffingsmaatstaf of (maximale) tariefstelling, zodat de gemeente de forensenbelasting mag laten afhangen van de WOZ-waarde van de woning van een niet-ingezetene.

De enkele strijd met formele rechtsbeginselen kan volgens de Rechtbank niet leiden tot onverbindend verklaren van een algemeen verbindend voorschrift,3.maar als de rechter door gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of het in strijd komt met hogere regelgeving, algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur, kan hij het voorschrift buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen. De belanghebbende stelt dat de forensenbelasting wordt gebruikt voor een ander doel dan waarvoor de heffingsbevoegdheid is gegeven en dat dat andere doel (tegengaan van onttrekking van woningen aan hun permanente woonfunctie) bovendien is gebaseerd op onjuiste feitelijke aannames en daardoor willekeurige heffing en misbruik van bevoegdheid inhoudt. Volgens de Rechtbank kan het motief dat de gemeenteraad op 19 december 2019 heeft bewogen tot de Verordening niet worden vastgesteld op basis van de overgelegde stukken. Het ligt voor de hand dat de Verordening is gebaseerd op de in het amendement genoemde motieven, maar daaruit volgt niet dat de forensenbelasting een ander doel dient dan waarvoor ze is bedoeld, nu het amendement ook vermeldt dat woonforensen gebruik maken van de gemeentelijke voorzieningen. Dat er ook een ander (bijkomend?) motief is, namelijk het tegengaan van het onttrekken van woningen aan de permanente woonfunctie, maakt volgens de Rechtbank niet dat de raad zijn bevoegdheid heeft misbruikt. Over de motieven voor de heffing gaat de belastingrechter in beginsel niet; dat is politieke besluitvorming. Enerzijds kan niet worden vastgesteld welk doel (individuele) raadsleden voor ogen stond toen zij voor het amendement stemden en anderzijds is het de vraag of raadsleden – die in ons democratisch stelsel een lekenbestuur vormen – kan worden verweten dat zij mogelijk oneigenlijke motieven en politieke voorkeuren in overweging nemen tijdens beraadslagingen en bij stemmingen. Volgens de Rechtbank is het niet aan de belastingrechter om zich te mengen in die politieke besluitvorming. In hoeverre het -volgens de belanghebbende oneigenlijke -motief van woningmarktregulering uitgaat van onjuiste feitelijke veronderstellingen, doet dan volgens de Rechtbank niet ter zake voor de verbindendheid van de verordening.

De rechterlijke toetsing van de verordening aan algemene rechtsbeginselen beperkt zich volgens de Rechtbank dus tot het objectieve resultaat van de besluitvorming, i.e. tot het effect van de heffing. Voor rechterlijk ingrijpen zag zij slechts ruimte bij een apert buitensporig tarief dat leidt tot onredelijke en willekeurige belastingheffing. De wetgever heeft geen beperkingen gesteld aan het percentage of het daaruit voortvloeiende bedrag waarmee de belasting ten opzichte van een vorig jaar mag stijgen. Hoewel de forensenbelasting relatief hoog is en zij fors is verhoogd ten opzichte van voorgaande jaren, achtte de Rechtbank haar niet onredelijk en willekeurig in een mate die noopt tot onverbindend-verklaring van de verordening.

Dan resteerde de vraag naar mogelijk buiten toepassing laten van de verordening wegens bijzondere omstandigheden in belanghebbendes individuele geval. Als de negatieve gevolgen van de tariefverhoging voor een bepaalde groep adressaten niet zijn onderzocht en niet kenbaar zijn meegewogen, kan dat een grond zijn om een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing te laten. De Rechtbank constateerde dat niet is gebleken van de juistheid van de feitelijke veronderstellingen waarop het amendement en daarmee de tariefsverhoging is gebaseerd, zoals een toename van het aantal forensen. Evenmin is gebleken dat de raad informatie heeft vergaard over de gevolgen van de tariefsverhoging voor bestaande forensen en hun belangen heeft afgewogen tegen het algemene belang bij de tariefsverhoging en de daarmee te dienen doelen. De raad heeft dus niet onderzocht of de voor de belanghebbende en andere bestaande forensen nadelige gevolgen onevenredig zijn in verhouding tot de met de verordening te dienen doelen. Hoewel dat aanleiding kan zijn om de verordening in casu buiten toepassing te laten, heeft de Rechtbank dat niet gedaan. Het effect van de stijging van de WOZ-waarde buiten beschouwing gelaten, moet de belanghebbende in 2020 door de tariefverhoging ongeveer € 112 per maand meer betalen dan in 2019. Hoewel dat een relatief zeer forse verhoging is, meende de Rechtbank dat zij in absolute zin niet zo hoog is dat de gemeenteraad voorafgaand onderzoek had moeten doen naar de draagkracht en de gevolgen voor forensen in het algemeen en voor de belanghebbende in het bijzonder. In redelijkheid hoefde niet te worden verwacht dat de verhoging de belanghebbende financieel zodanig onevenredig treft of tot zodanige onevenredige financiële gevolgen leidt dat de verordening op hem niet kan worden toegepast. Iemand die financieel naast zijn hoofdverblijf een gemeubileerde woning elders kan aanhouden, moet redelijkerwijs in staat worden geacht daarvoor een dergelijk extra bedrag aan belastingheffing te kunnen betalen. In dat licht kan in het amendement de afweging geacht worden besloten te liggen dat het belang van (bestaande) forensen ondergeschikt wordt geacht aan de in het amendement genoemde en de met de verordening gediende belangen. Dat de gemeenteraad mogelijk slechts veronderstelt dat de tariefsverhoging (nieuwe) forensen afremt, maakt dat volgens de Rechtbank niet anders.

Het Gerechtshof 's-Hertogenbosch4.

Op het hogere beroep vande belanghebbende heeft het Hof verwezen naar een eerdere eigen uitspraak5.waarin hij de litigieuze forensenbelastingverordening exceptief heeft getoetst. Hij heeft de overwegingen 4.4 t/m 4.12 uit die uitspraak integraal overgenomen. De uitkomst van die beoordeling was dat de verordening niet onverbindend is wegens strijd met algemene rechtsbeginselen. Daarop stuit het beroep van de belanghebbende op die beginselen ook in deze zaak af, aldus het Hof.

De belanghebbende betoogde voor het Hof verder dat de tariefverhoging voor hem een individuele en buitensporige last in de zin van art. 1 Protocol I EVRM (eigendomsgrondrecht) meebrengt omdat (i) hij al sinds 1987 eigenaar en gebruiker van de woning is zonder in de gemeente Gulpen-Wittem hoofdverblijf te hebben; (ii) de vorige eigenaar van wie hij de woning in 1987 heeft gekocht een bank was die de woning voor recreatief gebruik ter beschikking stelde aan werknemers en relaties en (iii) hij de woning sinds de aanschaf op (zeer) regelmatige basis gebruikt, nl. (twee)wekelijks.

Volgens het Hof heeft de belanghebbende niet (cijfermatig) onderbouwd dat de last van de forensenbelasting zich in zijn geval sterker doet voelen dan in het algemeen. Ter zitting heeft de belanghebbende toegevoegd dat door de tariefverhogingen verkoop van zijn tweede woning dreigt. Het Hof meende echter dat (cijfermatige) onderbouwing daarvan ontbrak en dat - anders dan in de eerdergenoemde zaak van 25 januari 20236.waarnaar het Hof heeft verwezen - in belanghebbendes geval geen sprake is van een verhuurverbod ter zake van diens woning. De belanghebbende heeft volgens het Hof aldus onvoldoende gesteld of aannemelijk gemaakt dat zich een individuele en buitensporige last zou voordoen.

De belanghebbende betoogde in hoger beroep ten slotte dat op basis van de Verordening slechts één aanslag kan worden opgelegd, terwijl voor elke afzonderlijke grondslag (het vaste deel en het variabele deel) een aparte aanslag is opgelegd en dat het variabele deel daarom vernietigd moet worden. Het Hof overwoog daarover dat volgens vaste jurisprudentie de hoofdregel is dat ter zake van één belastbaar feit maar éénmaal een primitieve aanslag kan worden opgelegd ten laste van een belastingplichtige. Door het opleggen van die aanslag is de bevoegdheid tot heffen in beginsel uitgeput,7.tenzij voor hetzelfde belastbare feit wordt geheven naar verschillende grondslagen.8.De art. 4(1) en (2)(a) van de Verordening bepalen de maatstaf van heffing en art. 5 het tarief. Het aanslagbiljet vermeldt twee aanslagregels. Gelet op art. 239 Gemeentewet achtte het Hof belanghebbendes stelling dat over 2020 twee aanslagen forensenbelasting zijn opgelegd daarom juist. Het Hof stelde echter ook vast dat de litigieuze forensenbelasting wordt geheven naar twee grondslagen, nl. naar een vast bedrag per gemeubileerde woning en naar een percentage van de WOZ-waarde van de gemeubileerde woning, zodat naar twee verschillende grondslagen wordt geheven en daarom twee aanslagen kunnen worden opgelegd. Gelet op art. 239 Gemeentewet mochten beide aanslagen als twee regels op het aanslagbiljet worden opgelegd.

Het Hof heeft belanghebbendes hogere beroep ongegrond verklaard.

De belanghebbende heeft tijdig en regelmatig cassatieberoep in cassatie ingesteld. Het Dagelijks Bestuur van de Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen Limburg heeft een verweerschrift ingediend.

De belanghebbende stelt vijf middelen van cassatie voor.

Volgens middel I heeft het Hof essentiële stellingen onbesproken gelaten die ertoe strekken dat de vaststelling van de Verordening 2020, met name van de tarieven, met als doel woningmarktregulering, van redelijke grond is ontbloot en het willekeurverbod schendt. Voor zover het Hof meent deze stellingen behandeld te hebben met het blote oordeel dat ‘evenmin’ sprake zou zijn van strijd met andere algemene rechtsbeginselen dan het verbod op détournement de pouvoir, is dat oordeel zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet begrijpelijk. Uit ‘s hofs oordeel volgt de juistheid van belanghebbendes gemotiveerde stelling dat de gemeente haar bevoegdheid om forensenbelasting te heffen voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor de Gemeentewet die geeft, nl. als instrument voor woningmarktbeïnvloeding. Dat de raad zijdelings ook opmerkte dat forensen gebruik maken van gemeentelijke voorzieningen, neemt niet weg dat het hoofddoel van de tariefverhoging woningmarktregulering was, zodat zij strijdig blijft met de rechtsgrond van de forensen-belasting. De blote vermelding dat forensen gebruik maken van gemeentelijke voorzieningen neemt die détournement de pouvoir niet weg. Het Hof heeft geen inzicht geboden in zijn gedachtegang noch in de afwegingen op grond waarvan hij deze uitwerking heeft aanvaard. Als de rechter détournement de pouvoir constateert, dan moet hij het door de wetgever genomen besluit onverbindend verklaren en vernietigen, aldus de belanghebbende.

Volgens middel II heeft het Hof miskend dat woningmarktbeïnvloeding de enige reden is voor de tariefsverhoging. Het Hof is ten onrechte voorbij gegaan aan belanghebbendes analyse, met name aan de essentiële relatie tussen het op het amendement van 7 november 2019 gebaseerde besluit tot tariefsverhoging, de motie van 8 november 2018 en het latere amendement van 10 november 2021. Bij dat laatste amendement werd het tarief nogmaals verhoogd. Dat amendement begint met verwijzing naar het amendement van 7 november 2019, de motie van 8 november 2018 en drie constateringen die identiek luiden aan een aantal van de constateringen in het amendement van 7 november 2019. De belanghebbende citeert in zijn hoger beroepschrift een overweging van de raad over de in die constateringen besloten liggende ontwikkeling dat “de gemeente weinig andere mogelijkheden heeft om deze ongewenste ontwikkeling te stoppen of af te remmen” (zie onderdeel 2.12 van de bijlage bij deze conclusie).

Middel III betoogt – kennelijk subsidiair – dat de gemeentelijke wetgever de gerechtvaardigde belangen van belastingplichtigen zoals de belanghebbende niet heeft afgewogen bij zijn besluitvorming, waardoor niet kan worden beoordeeld of de heffing in strijd komt met algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de Verordening jegens de belanghebbende buiten toepassing moet blijven. Het Hof heeft dit miskend, waardoor zijn uitspraak onverenigbaar is met de uitspraak van de CRvB van 1 juli 20199.(zie onderdeel 3.2 van de bijlage) en met uw arrest HR BNB 2021/8610.(zie onderdeel 3.7 van de bijlage). Volgens de belanghebbende is het Hof ook volledig voorbij gegaan aan zijn betoog dat de problemen op de Gulpen-Wittemse woningmarkt mede worden veroorzaakt door beleggers die woningen opkopen en verhuren die helemaal niet in de forensenbelasting worden betrokken. De gemeenteraad heeft verder de gevolgen van zijn besluit niet meegewogen. De belanghebbende betoogt ten slotte dat de rechter juist in zijn geval, waarin de heffing ingrijpt in zijn leven en fundamentele rechten aan de orde zijn, intensiever had moeten toetsen.

Middel IV acht het in strijd met het recht en onbegrijpelijk dat het Hof een individuele en buitensporige last niet annemelijk heeft geacht omdat voor belanghebbendes woning – anders dan voor de woning in de zaak met Hof-rolnummer 21/00347 (uw rolnr. 22/00880) waarin vandaag eveneens concludeer - geen verhuurverbod geldt. De belanghebbende merkt op dat, behoudens uitzonderingen, verhuur van de tweede woning ertoe leidt dat de woning de belanghebbende niet meer minstens 90 dagen per jaar ter beschikking staat, zodat in dat geval überhaupt geen belastingplicht zou bestaan. Hij acht het onbegrijpelijk dat het Hof aldus vergelijkt met een geval waarin helemaal geen belastingplicht bestaat omdat inziens het bestaan van een individuele en buitensporige last niet moet worden afgezet tegen een situatie waarin géén belastingplicht bestaat maar tegen een situatie waarin belasting-plichtigen in overigens vergelijkbare omstandigheden een lagere belasting zijn verschuldigd

Middel V stelt dat Het hof in r.o. 4.9. t/m 4.12 heeft vastgesteld dat ter zake van één en hetzelfde belastbare feit — het op meer dan 90 dagen beschikbaar hebben van een gemeubileerde woning — twee aanslagen zijn opgelegd en dat dit mogelijk is volgens HR 7 februari 1973, BNB 1973/69. De belanghebbende acht dat oordeel onjuist of onbegrijpelijk. Op grond van de Verordening wordt “een forensenbelasting”, dus één belasting geheven; niet twee. Noch de Gemeentewet, noch de AWR voorzien in de mogelijkheid om ter zake van één belastbaar feit twee aanslagen op te leggen. Het principe dat voor een belastbaar feit ten laste van een belastingplichtige maar éénmaal een primitieve aanslag kan worden opgelegd, duldt zonder wettelijke voorziening geen uitzondering. De rechtszekerheid zou anders in het geding komen, aldus de belanghebbende.

Middel II lijkt mij te zeer samen te hangen met beoordeling van feiten om op zichzelf in cassatie tot succes te kunnen leiden.

Ad middel V: HR BNB 1973/6911.betrof een belastingplichtige die twee definitieve aanslagen precariorecht ontving. De gemeente ’s-Gravenhage hief destijds precariorecht op het hebben van installaties voor levering van motorbrandstoffen onder, op of boven de voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond. Geheven werd naar een vast bedrag per vast aftappunt en daarnaast naar een bedrag per 100 liter geleverde brandstof. U achtte dat niet in strijd met de wet:

“dat de onderhavige belasting weliswaar wordt geheven ter zake van een feit, het hebben van de installatie, maar naar twee op zich zelf staande grondslagen - te weten naar de afgeleverde hoeveelheid motorbrandstof enerzijds en naar het aantal vaste aftappunten met toebehoren anderzijds - en dat in de Verordening voor elke grondslag het tarief afzonderlijk wordt vastgesteld;

dat mitsdien naar elke grondslag een afzonderlijke aanslag mag worden opgelegd;

dat, anders dan dit onderdeel veronderstelt, de aanslag welke het laatst is opgelegd, niet reeds uit dien hoofde als een andere soort heffing moet worden aangemerkt;

dat derhalve ook dit onderdeel geen doel treft;”

Ik meen dat middel V hierop strandt.

Op de gronden vermeld in de bijlage bij deze conclusie meen ik, anders dan het Hof, dat de steile tariefverhoging in de verordening forensenbelasting 2020 van de gemeente Gulpen-Wittem het verbod van détournement de pouvoir schendt, en ook de motiverings- en zorgvuldigheidsbeginselen, het willekeurverbod, het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Elke schending op zichzelf zou mogelijk een terughoudende toets kunnen doorstaan, maar de stapeling van schendingen van algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur – waarbij ook nog komt de combinatie van spanning met democratische basisregels (deze forensenbelasting is een uiteindelijk acht keer zo zware heffing uitsluitend ten laste van een zéér kleine groep (70) niet-stemgerechtigden: taxation without representation) en de geur van schending van art. 219(2) Gemeentewet (verbod op draagkrachtheffing) - noopt er mijn inziens toe de tariefverhoging niet alleen buiten toepassing te laten in dit geval, maar de verordening onverbindend te verklaren voor zover zij het tarief van de forensenbelasting ten opzichte van 2019 verhoogt.

De middelen I en III zijn mijns inziens daarom gegrond.

Aan toetsing aan het eigendomsgrondrecht (middel IV) kom ik dan niet toe.

Ik geef u in overweging belanghebbendes cassatieberoep gegrond te verklaren en de zaak zelf af te doen.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal

Dit is één van drie zaken (uw rolnrs. 23/00801, 23/00880 en 23/03216) waarin ik vandaag concludeer over de tariefverhoging 2020 van de forensenbelasting van de gemeente Gulpen-Wittem. In alle drie zaken stellen de belanghebbenden dat de steile tariefverhoging algemene rechtsbeginselen en/of het eigendomsgrondrecht schendt. Bij alle drie conclusies gaat een bijlage waarin ik de gemeenschappelijke gezichtspunten behandel ter zake van exceptieve toetsing van niet-formele wetgeving aan hoger recht, in casu met name aan algemene rechtsbeginselen, zoals het verbod op détournement de pouvoir, het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het evenredig-heidsbeginsel. In één zaak (nr. 22/00880) heeft het Hof Den Bosch de tariefverhoging buiten toepassing gelaten wegens strijd met het eigendomsgrondrecht. In de andere twee zaken, waaronder deze, heeft het Hof de gemeentelijke verordening 2020 noch onverbindend geacht, noch buiten toepassing gelaten.

De belanghebbende en [A] zijn eigenaar van een tweede woning in [Q] , maar hebben hun hoofdverblijf in [Z] .

In 2019 werd de forensenbelasting op grond van de Verordening forensenbelasting gemeente Gulpen-Wittem geheven naar een vast tarief van € 129 per jaar en een variabel tarief van 0,23% over de WOZ-waarde per jaar.

In 2019 werd de forensenbelasting op grond van de Verordening forensenbelasting gemeente Gulpen-Wittem geheven naar een vast tarief van € 129 per jaar en een variabel tarief van 0,23% van de WOZ-waarde van de woning per jaar. Bij amendement van 7 november 2019 op de gemeentelijke begroting 2020 heeft de gemeenteraad het tarief van de forensenbelasting voor 2020 ten opzichte van 2019 meer dan verdubbeld op basis van de volgende overwegingen: (i) de begroting 2020 is qua opbrengst van die belasting € 13.000 lager dan in 2019 en dat valt niet te rijmen met een waar te nemen toename van forensen; (ii) in toenemende mate worden woningen in ‘het buitengebied’ onttrokken aan permanente bewoning; (iii) beleggers kopen panden om die te verhuren aan toeristen of als tweede huis te gebruiken en (iv) buitengebieden worden daardoor meer en vaker spook-gebieden. Het amendement motiveert de tariefverhoging met de overwegingen dat (i) de genoemde ontwikkelingen de prijzen opdrijven; (ii) starters daardoor steeds meer moeite hebben om een geschikt en betaalbaar huis te vinden; (iii) ook woonforensen gebruik maken van gemeentelijke (toeristische) voorzieningen; (iv) het moeilijk is om de forensenbelasting te innen en (v) ook de buurgemeente Eijsden-Margraten heeft voorgesteld om de forensen-belasting te verdubbelen. De verantwoordelijke wethouder ontraadde het amendement omdat eerst onderzocht zou moeten worden of en in hoeverre de veronderstelde startersbelemmering en leegstand zich voordeden en of er geen juridische belemmeringen zijn, maar het amendement is zonder onderzoek en zonder tegenstemmen aangenomen.

In het litigieuze jaar 2020 is de belanghebbende een aanslag forensenbelasting opgelegd ad € 2.004,80, naar een vast tarief ad € 280 en een variabel tarief ad 0,56% van de WOZ-waarde van de woning. In 2022 is het variabele tarief opnieuw verhoogd, naar 1% van de WOZ-waarde. Het vaste tarief bleef € 280.

Het Hof zag als hoofddoel van de tariefverhoging het reguleren van de lokale woningmarkt, nu het amendement dat doel als eerste noemt en dat doel als enige is besproken in de raadvergadering. Dat tweede-huisbezitters gebruik maken van gemeentelijke voorzieningen wordt in het amendement wel bijkomend genoemd, maar komt in de raadvergadering over de tariefverhoging niet ter sprake; er is geen verband gelegd tussen de tariefverhoging en het gebruik van gemeentelijke voorzieningen. Dat suggereert volgens het Hof dat de gemeente haar heffingsbevoegdheid heeft gebruikt als marktsturings-instrument, wat de vraag zou oproepen of dat détournement de pouvoir is, nu de rechtsgrond voor de forensenbelasting gevonden moet worden in compensatie voor gebruik van gemeentelijke voorzieningen door niet-ingezetenen. Woningmarktsturing is een ander, daarvan los staand doel. Gegeven echter de ruime bevoegdheid van gemeenten om hun belastingbeleid te bepalen en het feit dat het gebruik van gemeentelijke voorzieningen wel genoemd is, achtte het Hof dit gegeven (net) niet genoeg om détournement de pouvoir aan te nemen. Het Hof achtte de tariefverhoging evenmin in strijd met andere algemene rechtsbeginselen, zonder zijn toetsing daaraan overigens te specificeren of te expliciteren.

De belanghebbende formuleert in cassatie twee klachten: (i) het Hof heeft het recht onjuist toegepast door uw arresten HR BNB 2017/1731.en HR BNB 2009/2762.over leges te koppelen aan art. 223 Gemeentewet. Daardoor komen art. 219(2) Gemeentewet en de rechtsbescherming die dat artikel volgend de parlementaire geschiedenis biedt, buiten spel te staan en (ii) gezien het doel en de berekeningswijze van de tariefverhoging, is de gemeente buiten haar heffingsbevoegdheid getreden.

Op de gronden vermeld in de bijlage bij deze conclusie meen ik, anders dan het Hof, dat de steile tariefverhoging in de verordening forensenbelasting 2020 van de gemeente Gulpen-Wittem het verbod van détournement de pouvoir schendt, en ook de motiverings- en zorgvuldigheidsbeginselen, het willekeurverbod, het gelijkheidsbeginsel en het evenredig-heidsbeginsel. Elke schending op zichzelf zou mogelijk een terughoudende toets kunnen doorstaan, maar de stapeling van schendingen van algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur noopt er mijn inziens toe de tariefverhoging niet alleen buiten toepassing te laten in dit geval, maar de verordening onverbindend te verklaren voor zover zij het tarief van de forensenbelasting ten opzichte van 2019 verhoogt.

Ik geef u in overweging belanghebbendes cassatieberoep gegrond te verklaren en de zaak zelf af te doen.

De feiten

De belanghebbende en [A] zijn samen eigenaar van een woning aan de [a-straat 1] te [Q] in de gemeente Gulpen-Wittem. Het gaat om een tweede woning. Zij hebben hun hoofdverblijf in de gemeente [Z].

De gemeente Gulpen-Wittem heft forensenbelasting van personen die hun hoofdverblijf buiten de gemeente hebben maar aan wie minstens 90 dagen per jaar een gemeubileerde woning in de gemeente ter beschikking staat. In 2019 werd die forensenbelasting geheven naar een vast tarief van € 129 per woning en een variabel tarief van 0,23% van de WOZ-waarde van de gemeubileerde woning van de niet-ingezetene. Voor 2020 is die belasting meer dan verdubbeld op basis van een amendement op de gemeentelijke begroting 2020. Tijdens de vergadering van de gemeenteraad van de gemeente Gulpen-Wittem van 7 november 2019 is dat amendement besproken en raadsbreed aangenomen. Het luidde als volgt:

“Constaterende dat:

- In de begroting 2020 de Forensenbelasting € 13.000 lager is dan in 2019;

- Dit niet te rijmen valt met de waar te nemen toename van forensen;

- In de motie "Maatregelen onttrekking permanente woonfunctie" van 8 november 2018 al geconstateerd is dat in toenemende mate woningen in het buitengebied onttrokken worden aan de permanente woonfunctie;

- Beleggers panden opkopen om deze vervolgens te verhuren aan toeristen of deze als tweede huis gebruiken, dat vervolgens de helft van de tijd leegstaat:

- Buitengebieden hierdoor steeds meer en vaker spookgebieden worden;

Overwegende dat:

- Bovenstaande ontwikkeling een prijsopdrijvend effect heeft;

- Starters hierdoor steeds meer moeite hebben een geschikt en betaalbaar huis te vinden;

- De woonforensen ook gebruik maken van onze (toeristische) voorzieningen;

- De Forensenbelasting al jaren op hetzelfde niveau is gebleven;

- Het moeilijk is deze belastinginning te handhaven;

- In de conceptbegroting van onze buurgemeente Eijsden-Margraten wordt voorgesteld de Forensenbelasting met ingang van 2020 te verdubbelen;

Besluit:

- De Forensenbelasting met ingang van 2020 te verhogen naar het voorgestelde niveau van gemeente Eijsden-Margraten: vast bedrag van € 280 + 0,56% van de WOZ-waarde. - Extra handhaving in te zetten op deze belastinginning."

De verantwoordelijke wethouder heeft het amendement ontraden omdat zijns inziens eerst onderzocht zou moeten worden in hoeverre het veronderstelde effect van verdringing van starters van de woningmarkt daadwerkelijk plaatsvindt, in hoeverre de desbetreffende woningen daadwerkelijk leegstaan3.en of er juridische belemmeringen bestaan tegen de verhoging. Van dergelijk onderzoek blijkt niet. Het amendement is zonder tegenstem aangenomen.

De heffingsambtenaar heeft op basis van de aldus tot stand gekomen Verordening forensenbelasting Gulpen-Wittem 2020 de belanghebbende een aanslag forensenbelasting 2020 opgelegd ad € 2.004,80, naar een vast tarief van € 280 en een variabel tarief van 0,56% van de WOZ-waarde van de woning ad (0,56% x € 308.000 =) € 1.724,80.

In 2021 is het tarief niet gewijzigd ten opzichte van 2020. In 2022 is het variabele tarief opnieuw (bijna) verdubbeld, naar 1,0% over de WOZ-waarde.

De belanghebbende bestrijdt de hem opgelegde aanslag 2020. In eerste aanleg betoogde hij dat (i) de verhoging van het tarief disproportioneel is, (ii) het om détournement de pouvoir gaat, (iii) de heffing onredelijk hoog is omdat hij (veel) minder gebruik maakt van de gemeentelijke voorzieningen, (iv) de heffing niet doelmatig is en (v) het gaat om taxation without representation.

De Rechtbank Limburg4.

De Rechtbank constateerde dat de Verordening na vaststelling en vóór inwerkingtreding op zowel www.overheid.nl als de gemeentelijke website is gepubliceerd en aldus conform art. 139 Gemeentewet bekend gemaakt. De heffingsambtenaar is niet verplicht om de belanghebbende persoonlijk van het verhoogde tarief in kennis te stellen.

De Rechtbank heeft de Verordening vervolgens exceptief getoetst aan algemene rechtsbeginselen, constaterende dat niet gesteld of gebleken is dat de Verordening in strijd is met hoger geschreven recht. De Gemeentewet laat de gemeente vrij bij het bepalen van de heffingsmaatstaf voor de forensenbelasting. Omdat de rechter een wettelijk voorschrift terughoudend moet toetsen aan ongeschreven algemene rechtsbeginselen, is volgens de Rechtbank voor zijn ingrijpen pas plaats als het om een apert buitensporig tarief gaat dat tot onredelijke en willekeurige belastingheffing leidt. De wetgever heeft geen beperkingen gesteld aan het percentage of het daaruit voortvloeiende bedrag waarmee de belasting ten opzichte van een vorig jaar mag stijgen. Hoewel ook de Rechtbank meent dat het om een hoog bedrag gaat, oordeelde zij dat het absoluut noch relatief om onredelijke en willekeurige belastingheffing ging.

De Rechtbank overwoog verder dat de forensenbelasting bij Wet van 15 juli 1929, Stb 1929, 388 (Wet op de financiële verhouding) is ingevoerd en dat de huidige, materieel gelijkluidende opvolger in de Gemeentewet sinds de invoering op 1 januari 1995 materieel niet is gewijzigd, zodat de wetgever gemeenten ook na 1994 de bevoegdheid heeft gegeven om forensenbelasting te heffen in de wetenschap dat de financiering van gemeenten via het Gemeentefonds ingrijpend was gewijzigd. Die wijziging was voor de wetgever kennelijk geen aanleiding om de forensenbelasting af te schaffen of anders vorm te geven.

De belanghebbende had volgens de Rechtbank ook overigens geen feiten aangevoerd die tot het oordeel zouden kunnen leiden dat heffingsmaatstaf en tarief onredelijke en willekeurige belastingheffing tot gevolg hebben of anderszins algemene rechtsbeginselen of beginselen van behoorlijk bestuur schenden. Voor het onverbindend verklaren of buiten toepassing laten van de Verordening zag de Rechtbank daarom geen grond.

Het Gerechtshof 's-Hertogenbosch5.

In hoger beroep heeft de belanghebbende zijn in eerste aanleg geuite zwarigheden herhaald en deze aangevuld met het betoog dat de verhoging getuigt van ambtelijke willekeur en dat vergelijkbare gevallen ongelijk worden belast.

‘s Hofs exceptieve toetsing van de verordening aan algemene rechtsbeginselen luidt gelijk aan zijn toetsing van dezelfde datum6.van dezelfde Verordening 2020, tegen welk oordeel eveneens cassatieberoep is ingesteld, bij u bekend onder nummer @. Ook in die zaak concludeer ik vandaag. In die andere zaak was naast exceptieve toetsing aan algemene rechtsbeginselen ook toetsing aan het eigendomsgrondrecht aan de orde. Dat grondrecht is in belanghebbendes geval niet ingeroepen.

Het Hof heeft aldus geoordeeld dat hoewel de tariefverhoging van de forensenbelasting in 2020 allerminst een schoonheidsprijs verdient, hij zich niet in die politieke keuze mag mengen, gelet op de beperkte toets die de rechter kan en mag aanleggen bij exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften:

“Aangezien de gemeentelijke wetgever bij de wijziging van de tarieven uitdrukkelijk ook heeft meegenomen dat forensen gebruik maken van de gemeentelijke voorzieningen, is naar het oordeel van het hof geen sprake van belastingheffing die alleen is ingevoerd om de plaatselijke woningmarkt te reguleren. De gemeente heeft daarmee zijn (ruime) bevoegdheid om forensenbelasting te heffen niet gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die is gegeven. Verder is evenmin sprake van strijd met andere algemene rechtsbeginselen.”

Belanghebbendes hogere beroep is daarop afgestuit.

De belanghebbende heeft tijdig en regelmatig beroep in cassatie ingesteld. Het Dagelijks Bestuur van de Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen Limburg heeft geen verweer gevoerd.

De belanghebbende formuleert twee klachten:

(i) het Hof heeft het recht onjuist toegepast door de arresten HR BNB 2017/1737.en HR BNB 2009/2768.over leges te koppelen aan art. 223 Gemeentewet. Daardoor komen art. 219(2) Gemeentewet en de rechtsbescherming die dat artikel volgend de parlementaire geschiedenis biedt, buiten spel te staan;

(ii) gelet op het doel en de berekeningswijze van de verhoging, treedt de gemeente buiten haar bevoegdheden: de gemeente maakt misbruik maakt van haar heffingsbevoegdheid door de forensenbelasting te gebruiken als instrument voor sturing van de woningmarkt. De berekeningswijze leidt er verder toe dat de forensenbelasting geen profijtbelasting meer is, maar een solidariteitsheffing. Dat is in strijd met art. 132(6) Grondwet, dat de bevoegdheid tot heffing van een reguleringsbelasting, buiten de onroerendezaakbelasting, voorbehoudt het Rijk.

Hij merkt verder op dat hij, anders dan het Hof lijkt te menen, niet de forensenbelasting als zodanig ter discussie stelt, maar slechts stelt dat de gemeente Gulpen-Wittem haar bevoegdheid te buiten gaat bij haar heffing van die belasting. De belanghebbende wijst op de brief van de burgemeester, secretaris en wethouders van Gulpen-Wittem van 28 augustus 2020 aan de raad (zie onderdeel 2.14 van de bijlage van deze conclusie).

Op de gronden vermeld in de bijlage bij deze conclusie meen ik, anders dan het Hof, dat de steile tariefverhoging in de verordening forensenbelasting 2020 van de gemeente Gulpen-Wittem het verbod van détournement de pouvoir schendt, en ook de motiverings- en zorgvuldigheidsbeginselen, het willekeurverbod, het gelijkheidsbeginsel en het evenredig-heidsbeginsel. Elke schending op zichzelf zou mogelijk een terughoudende toets kunnen doorstaan, maar de stapeling van schendingen van algemene rechtsbeginselen en beginselen van behoorlijk bestuur – waarbij ook nog komt de combinatie van spanning met democratische basisregels (deze forensenbelasting is een uiteindelijk acht keer zo zware heffing uitsluitend ten laste van een zéér kleine groep (70) niet-stemgerechtigden: taxation without representation) en de geur van schending van art. 219(2) Gemeentewet (verbod op draagkrachtheffing) - noopt er mijn inziens toe de tariefverhoging niet alleen buiten toepassing te laten in dit geval, maar de verordening onverbindend te verklaren voor zover zij het tarief van de forensenbelasting ten opzichte van 2019 verhoogt.

Ik geef u in overweging belanghebbendes cassatieberoep gegrond te verklaren en de zaak zelf af te doen.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal

Art. 219 Gemeentewet luidt:

“1. Behalve de gemeentelijke belastingen waarvan de heffing krachtens andere wetten dan deze geschiedt, worden geen andere belastingen geheven dan die bedoeld in de tweede en derde paragraaf van dit hoofdstuk.

2. Behoudens het bepaalde in andere wetten dan deze en in de tweede en derde paragraaf van dit hoofdstuk kunnen de gemeentelijke belastingen worden geheven naar in de belastingverordening te bepalen heffingsmaatstaven, met dien verstande dat het bedrag van een gemeentelijke belasting niet afhankelijk mag worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen.”

De MvT bij het wetsontwerp Wijziging van de Gemeentewet met betrekking tot de materiële belastingbepalingen vermeldt10.ter zake van het tweede lid dat behoudens beperkingen gesteld in een formele wet de gemeenteraad vrij is om een heffingsmaatstaf te kiezen, zolang die niet resulteert in een heffing naar draagkracht:

“Het bepaalde in het tweede lid maakt duidelijk dat de gemeenten, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in bijzondere wetten en de paragrafen 2 en 3 nader gegeven regelen, zelf invulling kunnen geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Die heffingsmaatstaven kunnen binnen een verordening variëren. Het staat gemeenten dan ook vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing. In dit verband achten wij bijvoorbeeld de waarde in het economische verkeer van een op de riolering aangesloten object als heffingsmaatstaf voor een rioolaansluit- of rioolafvoerretributie goed denkbaar. Ook achten wij het goed denkbaar dat bijvoorbeeld bij de (zee)havengelden in de heffingsmaatstaf en dus in het bedrag van de belasting wordt rekening gehouden met de soort en de hoeveelheid van de lading die wordt vervoerd alsmede met de wijze waarop dit geschiedt. Milieuoverwegingen kunnen eveneens een rol spelen. Het stimuleren van meewerking aan systemen van gescheiden huisvuilinzameling via een lager tarief in de reinigingsrechten is daarvan een voorbeeld. Een uitputtende regeling in de wet is in verband met de grote variatie welke met name bij de rechten voorkomt op dat punt niet mogelijk. Daarom is gekozen voor een algemene regel in combinatie met een expliciete uitzondering. De gemeentelijke vrijheid waarvan artikel 218, tweede lid, uitgaat houdt tevens in dat de gemeente bij de keuze van de heffingsmaatstaven zelf moet toetsen of deze keuze recht doet aan de algemene rechtsbeginselen, zoals het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.”

Art. 223 Gemeentewet geeft gemeenten de bevoegdheid om een forensenbelasting te heffen :

“1. Er kan een forensenbelasting worden geheven van de natuurlijke personen, die, zonder in de gemeente hoofdverblijf te hebben, er gedurende het belastingjaar meer dan negentig malen nachtverblijf houden, anders dan als verpleegde of verzorgde in een inrichting tot verpleging of verzorging van zieken, van gebrekkigen, van hulpbehoevenden of bejaarden, of er op meer dan negentig dagen van dat jaar voor zich of hun gezin een gemeubileerde woning beschikbaar houden.

2. Degene die ter tijdelijke waarneming van een openbare betrekking of ter bijwoning van de vergaderingen van een algemeen vertegenwoordigend orgaan, waarvan hij het lidmaatschap bekleedt, dan wel ingevolge last of bevel van de overheid, buiten de gemeente van zijn hoofdverblijf vertoeft, is op die grond niet belastingplichtig.

3. Of iemand in de gemeente hoofdverblijf heeft, wordt naar de omstandigheden beoordeeld.”

Mijn voormalig ambtgenoot Niessen heeft de wetshistorie van de forensenbelasting in 2006 als volgt weergegeven:11.

“4.1. In 1897 werd de forensenbelasting opgenomen in de gemeentewet. De belangrijkste reden was (…) dat gemeenten alleen gemeentelijke inkomstenbelasting konden heffen van ingezetenen, en dat belastingplichtigen derhalve door een woning te kopen in een goedkopere gemeente de gemeentelijke inkomstenbelasting van de "duurdere" gemeente konden ontlopen. Door een forensenbelasting in te voeren werd het mogelijk om ook inkomstenbelasting te heffen van niet-ingezetenen die wel gebruik maakten van de voorzieningen van de gemeente. Bij Wet van 24 mei 1897 werd bepaald dat gemeenten voor een derde gedeelte belasting naar het inkomen van werk- en woonforensen konden heffen. De forensenbelasting was derhalve onderdeel van de gemeentelijke inkomstenbelasting.

Bij Wet van 15 juli 1929, Stb 1929, 388 (Wet op de financiële verhouding) werd de gemeentelijke inkomstenbelasting afgeschaft. De forensenbelasting werd echter, door aanname van het amendement-Oud c.s. gehandhaafd, zij het in gewijzigde vorm. Het amendement is als volgt toegelicht:

"De bedoeling van het amendement is, den gemeenten de bevoegdheid te geven tot het heffen van eene woonforensenbelasting in den geest van het ontwerp 1926-1927, 410. Slechts is in het nieuwe art. 255 het belastingjaar gelijk gemaakt met het kalenderjaar. Dit vergemakkelijkt het leggen van een verband met de personeele belasting."

Naar aanleiding van evenvermeld amendement werd in het wetsvoorstel de volgende bepaling opgenomen:

"Er kan eene directe belasting worden geheven van de natuurlijke personen, die, zonder in de gemeente hoofdverblijf te hebben, er gedurende het belastingjaar meer dan 90 malen nachtverblijf houden, anders dan als verpleegde in een krankzinnigengesticht of ziekenhuis, of er op meer dan 90 dagen van dat jaar voor zich of hun gezin eene gemeubileerde woning beschikbaar houden.

Wie ter tijdelijke waarneming van eene openbare betrekking of ter bijwoning van de vergaderingen van een vertegenwoordigend openbaar lichaam, waarvan hij het lidmaatschap bekleedt, buiten de gemeente van zijn hoofdverblijf vertoeft, is deswege niet belastingplichtig.

Of iemand in eene gemeente hoofdverblijf heeft, wordt naar omstandigheden beoordeeld.

Het belastingjaar begint met 1 Januari en eindigt met 31 December.

De belasting wordt geheven naar den duur van het verblijf, naar de huurwaarde der gemeubileerde woning of naar andere bij de verordening vast te stellen grondslagen. Het bedrag der belasting mag echter niet onmiddellijk of middellijk afhankelijk zijn van het inkomen of een deel van het inkomen.

De wet van 29 april 1925 (Staatsblad n°. 171) is mede van toepassing ten aanzien van de in dit artikel bedoelde belasting, met dien verstande, dat waar die wet spreekt van "inspecteur" gelezen wordt: burgemeester."

In het Eindverslag12.werd omtrent deze nieuwe bepaling opgemerkt:

"De nieuwe belasting van woonforensen, waartoe de woongemeente de bevoegdheid zal verkrijgen, is reeds eenige jaren geleden bij de Staten-Generaal ingediend, geheel onafhankelijk van het onderhavige wetsontwerp. Zij heeft destijds vrij algemeen instemming gevonden en werd ook van de zijde van vele betrokken gemeenten, al zou zij voor deze minder opbrengen dan de oude woonforensenbelasting, toegejuicht. De oorzaak hiervan is, dat de belasting in haar ouden vorm, verbonden als deze was aan het inkomen, in die mate als onbillijk werd gevoeld, dat zij het aanhouden van landhuisjes of buitenverblijven tegenwerkte en daardoor aan de betreffende gemeenten ook het vertier, dat deze meebrachten, onthield. Van een matige belasting naar uiterlijke kenteekenen, welke bovendien (anders dan de oude belasting) slechts facultatief is, werd dit gevaar niet geducht. In het onderhavige ontwerp, dat, wat zakelijke heffingen betreft, aan de gemeenten de meest mogelijke vrijheid wil laten, is de bedoelde bevoegdheid tot belastingheffen zeker niet misplaatst."

De bepaling zoals deze luidde in het wetsvoorstel, werd opgenomen in artikel 288 van de gemeentewet, welk artikel gold van 1929 tot 1970. Van 1970 tot 1995 was de forensenbelasting geregeld in artikel 275 gemeentewet. Deze bepaling week slechts in geringe mate af van voormeld artikel 288.”

In haar huidige vorm is de forensenbelasting dus ingevoerd bij de Wet op de financiële verhouding van 15 juli 1929. Art. 25 van die wet13.verving art. 225 van de toenmalige Gemeentewet door de tekst opgenomen in het citaat uit de conclusie van mijn voormalig ambtgenoot Niessen in 2.4 hierboven.

De per 1 december 1994 vervallen voorganger van het huidige art. 233 Gemeentewet, art. 275 (oud) Gemeentewet verschilde nauwelijks van de huidige bepaling:

“1. Er kan een belasting worden geheven van de natuurlijke personen, die, zonder in de gemeente hoofdverblijf te hebben, er gedurende het belastingjaar meer dan negentig malen nachtverblijf houden, anders dan als verpleegde of verzorgde in een inrichting tot verpleging of verzorging van zieken, van gebrekkigen, van hulpbehoevenden of ouden van dagen, of er op meer dan negentig dagen van dat jaar voor zich of hun gezin een gemeubileerde woning beschikbaar houden.

2. Wie ter tijdelijke waarneming van een openbare betrekking of ter bijwoning van de vergaderingen van een vertegenwoordigend openbaar lichaam, waarvan hij het lidmaatschap bekleedt, dan wel ingevolge last of bevel van de overheid, buiten de gemeente van zijn hoofdverblijf vertoeft, is deswege niet belastingplichtig.

3. Of iemand in een gemeente hoofdverblijf heeft, wordt naar de omstandigheden beoordeeld.

4. De belasting wordt geheven naar de duur van het verblijf, naar de huurwaarde der gemeubileerde woning of naar andere in de belastingverordening te vermelden grondslagen. Het bedrag der belasting mag echter niet onmiddellijk of middellijk afhankelijk zijn van het inkomen of van een deel van het inkomen”

Tijdens de parlementaire behandeling in 1970 van deze bepaling is aandacht gevraagd voor de samenloop van de forensenbelasting met de toeristenbelasting en met de OZB. Het Tweede Kamerlid Franssen merkte over die cumulatie op:14.

“Als ik het goed begrepen heb (…) kan iemand, die op Ameland een huisje heeft, straks, als deze wet wordt aangenomen, op drie manieren worden aangeslagen, namelijk in de onroerend-goedbelasting, in de woonforensenbelasting, wanneer hij langer dan negentig dagen daar zit, en in de toeristenbelasting, omdat hij er zijn nachtverblijf houdt.”

Minister Beernink achtte dat kennelijk een non-probleem:15.

“Wanneer het gemeentebestuur van Ameland of van Vlieland wil bewerkstelligen, dat er niemand meer komt, dan moet het natuurlijk in een veelheid van belastingen zijn heil zoeken. Ik meen, dat het daarvoor te verstandig zal zijn.”

Het huidige art. 223 Gemeentewet geldt sinds 1 januari 1995. De MvT licht die bepaling als volgt toe:16.

Ҥ 4.1.1. De problematiek van de woonforensenРen de toeristenbelasting

(voorstel van de commissie [Christiaanse; PJW])

Met betrekking tot de woonforensenbelasting en de toeristenbelasting heeft de commissie een soortgelijke problematiek geconstateerd als bij de hiervoor behandelde baatbelasting en bouwgrondbelasting. Ook de toeristenbelasting en de woonforensenbelasting vertonen qua karakter en qua praktische uitwerking die gemeenten er aan geven, grote overeenkomsten. De verschillen tussen beide belastingen zijn ook hier meer gradueel dan principieel. Hoewel beide belastingen een heel verschillende historische achtergrond hebben - de toeristenbelasting is de opvolger van de logeergastenbelasting, de woonforensenbelasting is in het leven geroepen naar aanleiding van problemen die de destijds bestaande gemeentelijke inkomstenbelasting met zich bracht [zie 2.4 hierboven; PJW] - berusten ze beide op dezelfde basisgedachten. In de gemeente verblijven personen, die niet in de gemeente woonachtig zijn in de volle betekenis van dit begrip, maar die wel profiteren van de gemeentelijke voorzieningen. Gemeenten maken kosten voor voorzieningen die zij mede ten behoeve van deze personen tot stand brengen of in stand houden, doch ontberen ten aanzien van deze niet-inwoners de vergoeding per inwoner uit het Gemeentefonds. Van beide belastingen komt de opbrengst ten goede aan de algemene middelen van de gemeente. De belastingen hebben noch het karakter van een bestemmingsbelasting, noch dat van een profijtbelasting. Wel zijn zoals gezegd beide heffingen mede op de profijtgedachte in ruime zin gebaseerd, doch zij zijn niet bedoeld voor specifiek verhaal van kosten welke de gemeente maakt ten behoeve van bepaalde voorzieningen.

Van de zijde van het toeristische bedrijfsleven wordt het ontbreken van een specifiek profijtbelasting-karakter bij de toeristenbelasting als een nadeel van deze belasting ervaren. Men zou graag een meer rechtstreekse band zien tussen de toeristische voorzieningen welke een gemeente in stand houdt en de hoogte van de toeristenbelasting. De commissie heeft deze gedachte van het bedrijfsleven serieus in overweging genomen. Zij acht de door het bedrijfsleven geuite kritiek op de toeristenbelasting tot op zekere hoogte begrijpelijk, doch uitsluitend wanneer de toeristenbelasting geïsoleerd wordt bezien. Op zich zou een toeristenbelasting met een duidelijk profijtheffingskarakter een duidelijk herkenbaar belasting-instrument kunnen zijn. De commissie is echter niet overtuigd van de behoefte aan een dergelijk instrument. Het uitgangspunt van de commissie bij de bestudering van de gemeentelijke belastingen is immers ruimer. Het gemeentelijke belastinggebied dient als geheel en naar de verschillende onderdelen te worden bezien. Vanuit een oogpunt van evenwichtige opbouw van het gemeentelijke belastingpakket acht de commissie een algemene verblijfsbelasting van niet-inwoners zeer wel op haar plaats. Naast een dergelijke algemene verblijfsbelasting behoort het gemeentelijke belastinggebied naar het oordeel van de commissie ook een voldoende instrumentarium te bevatten om specifiek kostenverhaal mogelijk te maken. Aan deze eis wordt binnen het gemeentelijke belastinggebied voldaan door middel van de baatbelasting nieuwe stijl die hiervoor aan de orde is geweest en de rechten ex artikel 277 gemeentewet, die hierna nog worden behandeld. Overigens is de commissie van oordeel, dat de toeristenbelastingtarieven in voorkomende gevallen zeer hoog zouden moeten uitvallen indien door de toeristengemeenten de werkelijke kosten in verband met het toerisme zouden worden doorberekend. Toeristenbelasting en woonforensenbelasting hebben beide het verblijf van natuurlijke personen als voorwerp van belasting. Op dit punt komen tevens de verschillen tussen beide belastingen in zicht. De woonforensenbelasting is enerzijds ruimer geredigeerd dan de toeristenbelasting en anderzijds minder ruim. Om met het laatste te beginnen: bij de forensenbelasting gaat het om verblijf van minimaal negentig dagen, bij de toeristenbelasting kan het ook om kortstondig verblijf gaan. Meer ruimte biedt artikel 275 van de gemeentewet echter waar de woonforensenbelasting naast het rechtstreekse verblijf van personen ook het voor zich of zijn gezin beschikbaar houden van een gemeubileerde woning tot object heeft. Deze ruimere opzet blijkt ook uit de bepaling van artikel 275, vierde lid, inzake de maatstaf van heffing van de woonforensenbelasting. Deze belasting mag namelijk worden geheven, niet alleen naar de duur van het verblijf zoals ook de toeristenbelasting, maar tevens naar de huurwaarde van de gemeubileerde woning of naar andere maatstaven. Slechts het inkomen of een deel van het inkomen zijn als maatstaf verboden. Het feit dat zulks voor de forensenbelasting uitdrukkelijk in de wet is opgenomen is historisch verklaarbaar: de forensen-belasting is immers tot stand gekomen als uiteindelijke oplossing voor de forensenkwestie die was ontstaan ten gevolge van de heffing van de gemeentelijke inkomstenbelasting.

Net als bij de baatbelasting en de bouwgrondbelasting geven de genoemde verschillen tussen de toeristenbelasting en de forensenbelasting aanleiding tot het ontstaan van spanningsvelden. Gemeenten hebben jarenlang de toeristenbelasting gehanteerd om te ontkomen aan bewijsproblemen die bij de woonforensenbelasting het gevolg zijn van de negentig-dagenclausule. Ter zake van (het houden van verblijf in) vakantiehuisjes, tweede woningen, stacaravans, en dergelijke hief men toeristenbelasting naar een forfaitair jaartarief, waarbij de band met de werkelijke duur van het verblijf op de achtergrond was geraakt. Deze praktijk heeft in 1981 geleid tot een aantal rechterlijke uitspraken, waarbij de band met de werkelijke omvang van het verblijf weer centraal werd gesteld. In het bedrag van de toeristenbelasting dienen de duur van het verblijf en het aantal verblijfhoudende personen tot uitdrukking te komen. Forfaitaire tarieven waarin de band met het werkelijke verblijf onvoldoende aanwezig is zijn thans niet meer toegestaan. Naar aanleiding van deze ontwikkelingen is een nieuwe modelverordening toeristenbelasting ontworpen door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en hebben vele toeristische gemeenten hun verordening toeristenbelasting aangepast. Het onderscheid tussen beide belastingen is hiermee in de praktijk hersteld, zulks echter ten koste van veel extra werk voor de desbetreffende gemeenten en bedrijven en een verhoging van de perceptiekosten. De commissie heeft zich afgevraagd of er voor de praktische problemen van de gemeenten een oplossing te vinden is met handhaving van de bestaande belastingen. Na bestudering van verschillende mogelijkheden is zij tot de conclusie gekomen dat zulks niet mogelijk is, doch ook niet wenselijk. In de Financiële-Verhoudingswet 1984 (Stb. 1983, 650) is de verdeelsleutel van het Gemeentefonds zodanig gewijzigd dat het schaalbedrag per inwoner aanzienlijk minder belangrijk is. Op grond hiervan ontvalt een deel van de rechtvaardigingsgrond aan met name de woonforensenbelasting. Het naast elkaar bestaan van deze twee soortverwante belastingen is ook niet noodzakelijk vanuit allocatief oogpunt, noch vanuit financieel oogpunt. Een betere oplossing zou het naar het oordeel van de commissie zijn indien beide belastingen zouden worden gecombineerd tot één, die de voordelen van beide in zich verenigt en de nadelen zoveel mogelijk beperkt. Hiertoe heeft de commissie een nieuwe verblijfsbelasting ontworpen, die zowel op kortstondig, als op langdurig verblijf ziet.

§ 4.1.2. Standpuntbepaling

De commissie Christiaanse heeft aan de overeenkomst en de verschillen tussen deze twee belastingen ruim aandacht geschonken. Ook bij deze beide belastingen treft de overeenkomst in rechtsgrond: het verhalen van kosten van gemeentelijke voorzieningen, die mede bestaan ten behoeve van personen, die niet als inwoner van de gemeente kunnen worden aangemerkt, maar die wel van die voorzieningen profiteren. De commissie constateert dat vóór 1981 het onderscheid tussen de woonforensen– en de toeristenbelasting was verwaterd. Haar is echter gebleken dat dit onderscheid weer is hersteld, zulks echter ten koste van de efficiency. Wij merken hieromtrent het volgende op. Het is een autonome bevoegdheid van de gemeente om één of beide belastingen in te voeren. Dat er met name bij de toeristenbelasting sprake zou zijn van hoge perceptiekosten is ons niet gebleken. Door het opnemen van goede forfaits, die zich in voldoende mate richten naar het aantal personen dat verblijf houdt en de duur van het verblijf, wordt een efficiënte uitvoering gerealiseerd en blijven de perceptiekosten beperkt. Wij wijzen er nog op dat het voorgestelde tweede lid van artikel 218 de gemeenten de mogelijkheid geeft om de tarieven ook hier te differentiëren. Differentiaties naar leeftijd, een zogenoemd jongerentarief of een 65+tarief, naar groepsgrootte of als percentage van bijvoorbeeld de overnachtingsprijs worden door gemeenten wenselijk geacht en deze zijn ook maatschappelijk aanvaard. Voorts merken wij nog op dat onder de huidige in de praktijk gebezigde benaming «woonforensenbelasting» in feite twee verschillende belastingen worden aangeduid: namelijk een woonforensenbelasting en een slaapforensenbelasting. Wij hebben gemeend beide belastingen te kunnen vatten onder de noemer «forensenbelasting», welke benaming wij dan ook hebben gehanteerd in artikel 223. Voor een evenwichtige opbouw van het gemeentelijke belastingpakket achten wij het wenselijk zowel de toeristenbelasting als de forensenbelasting te handhaven. Wij achten geen redenen aanwezig om beide belastingen te combineren tot één verblijfsbelasting.

(…).

VI.A. DE ONTVANGEN ADVIEZEN

(…).

Artikel 223 De forensenbelasting

De VNG neemt met instemming kennis van het feit dat aan de opbrengst van de woonforensenbelasting geen wettelijke limiet is gesteld. Wij merken hierover op dat dit ook thans niet het geval is. Wel is door de eerste ondergetekende besloten dat de in het kader van de koninklijke goedkeuring gehanteerde normering van de tarieven van de woonforensenbelasting niet zal worden gecontinueerd onder de voorgestelde regeling. De aanbeveling van het IPO [interprovinciaal overleg; PJW] de normering bij algemene maatregel van bestuur te regelen nemen wij dan ook niet over. Het laten vervallen van de algemene limitering van de woonforensenbelasting welke in het kader van de goedkeuring is gesteld, laat uiteraard onverlet de bevoegdheid om in individuele gevallen wegens dringende redenen als bedoeld in artikel 217b de goedkeuring te onthouden aan een tarief dat leidt tot willekeurige of onredelijke belastingheffing. (…)”

De artt. 2, 4 en 5 van de litigieuze forensenbelastingverordening van de gemeente Gulpen-Wittem17.luiden als volgt:

“Artikel 2 Belastbaar feit en belastingplicht

I. Onder de naam "forensenbelasting" wordt een directe belasting geheven van de natuurlijke personen, die, zonder in de gemeente hoofdverblijf te hebben, er op meer dan 90 dagen van het belastingjaar voor zich of hun gezin een gemeubileerde woning beschikbaar houden.

(...)

Artikel 4 Maatstaf van heffing

1. De belasting wordt berekend naar een vast bedrag per gemeubileerde woning (...).

2. De belasting wordt tevens berekend naar de waarde welke aan de gemeubileerde woning wordt toegekend en wel als volgt:

a. De belasting wordt geheven naar de heffingsmaatstaf voor de onroerende-zaakbelastingen zoals die voor het belastingobject waarvan de woning deel uitmaakt voor het belastingjaar is vastgesteld.

(...).

Artikel 5 Belastingtarief

1. De belasting bedraagt € 280,00 per jaar per gemeubileerde woning.

2. Boven dit bedrag wordt per jaar geheven 0,56% van de waarde als bedoeld in artikel 4, lid 2.”

Tijdens de raadsvergadering van de gemeente Gulpen-Wittem van 7 november 2019 is raadsbreed een amendement op de gemeentelijke begroting 2020 aangenomen om de forensenbelasting te verhogen. Dat amendement luidde als volgt:

“Constaterende dat:

- In de begroting 2020 de Forensenbelasting € 13.000 lager is dan in 2019;

- Dit niet te rijmen valt met de waar te nemen toename van forensen;

- In de motie "Maatregelen onttrekking permanente woonfunctie" van 8 november 2018 al geconstateerd is dat in toenemende mate woningen in het buitengebied onttrokken worden aan de permanente woonfunctie;

- Beleggers panden opkopen om deze vervolgens te verhuren aan toeristen of deze als tweede huis gebruiken, dat vervolgens de helft van de tijd leegstaat:

- Buitengebieden hierdoor steeds meer en vaker spookgebieden worden;

Overwegende dat:

- Bovenstaande ontwikkeling een prijsopdrijvend effect heeft;

- Starters hierdoor steeds meer moeite hebben een geschikt en betaalbaar huis te vinden;

- De woonforensen ook gebruik maken van onze (toeristische) voorzieningen;

- De Forensenbelasting al jaren op hetzelfde niveau is gebleven;

- Het moeilijk is deze belastinginning te handhaven;

- In de conceptbegroting van onze buurgemeente Eijsden-Margraten wordt voorgesteld de Forensenbelasting met ingang van 2020 te verdubbelen;

Besluit:

- De Forensenbelasting met ingang van 2020 te verhogen naar het voorgestelde niveau van gemeente Eijsden-Margraten: vast bedrag van € 280 + 0,56% van de WOZ-waarde.

- Extra handhaving in te zetten op deze belastinginning.”

Het Hof heeft vastgesteld dat de verantwoordelijke wethouder het amendement heeft ontraden omdat zijns inziens eerst onderzocht zou moeten worden of in hoeverre het in het amendement veronderstelde effect van belemmering van starters op de woningmarkt bestond en in hoeverre de desbetreffende woningen leegstaan. Het amendement is desondanks unaniem aangenomen.

De steile verhoging van de forensenbelasting is ook in 2022 doorgezet. Een amendement van 10 november 2021 op de begroting 2022 stelde voor om de forensenbelasting vanaf 2022 te verhogen naar een vast bedrag van € 280 en 1% van de WOZ-waarde van de woning per jaar. Ook dat amendement is aangenomen. Het luidde als volgt:18.

“Constaterende dat:

• De gemeenteraad op 7 november 2019 unaniem heeft besloten om de forensenbelasting met ingang van 2020 te verhogen naar het voorgestelde niveau van Eijsden-Margraten: vast bedrag van € 280,- + 0,56% van de WOZ-waarde;

• In de motie “Maatregelen onttrekking permanente woonfunctie” van 8 november 2018 al geconstateerd is dat in toenemende mate woningen in het buitengebied onttrokken worden aan de permanente woonfunctie;

• Beleggers panden opkopen om deze vervolgens te verhuren aan toeristen of deze als tweede huis gebruiken, dat vervolgens de helft van de tijd leegstaat;

• Buitengebieden hierdoor steeds meer en vaker spookgebieden worden;

Overwegende dat:

• Bovenstaande ontwikkeling een prijsopdrijvend effect heeft;

• Starters hierdoor steeds meer moeite hebben een geschikt en betaalbaar huis te vinden;

• De woonforensen ook gebruik maken van onze (toeristische) voorzieningen;

• De gemeente weinig andere mogelijkheden heeft om deze ongewenste ontwikkeling te stoppen of af te remmen.

Besluit:

De ontwerpbegroting als volgt te wijzigen:

1. De forensenbelasting met ingang van 2022 te verhogen naar: vast bedrag van € 280 (blijft gelijk) + 1,0% van de WOZ-waarde.

2. De inning van de forensenbelasting als prioriteit te beschouwen.

3. De budgettaire ruimte die hierdoor ontstaat wordt ingezet om het loslaten van de leeftijdsgrens van 14 jaar voor het betalen van toeristenbelasting te schrappen.”

Het forensenbelastingtarief van de gemeente Gulpen-Wittem beliep de onderstaande bedragen en percentages. Een gelijkblijvend of dalend percentage betekent niet dat de belasting niet steeg, nu het percentage ziet op de WOZ-waarde van de woningen, die autonoom steeg. Hoewel het tarief in 2023 daalde, werd “netto onder de streep” een verhoging met 3,3 % beoogd: bij de bepaling van het percentage is rekening gehouden met de ontwikkeling van de WOZ-waarden. Ter vergelijking heb ik ook de tarieven van de OZB voor eigenaren van woningen opgenomen, waaruit blijkt dat de forensenbelasting in 2017 al aanzienlijk hoger was dan de OZB, in 2020 steeg naar meer dan twee keer de OZB en in 2022 steeg naar zeven keer de OZB.19.

Dat betekent dat niet-stemgerechtigde niet-ingezetenen die, anders dan ingezetenen, beide belastingen moeten betalen, in 2020 drie keer zoveel, in 2021 vijf keer zoveel, in 2022 acht keer zoveel en in 2023 ook acht keer zoveel betaalden voor dezelfde of minder gemeentelijke dienstverlening als ingezetenen.

De burgemeester, secretaris en wethouders van Gulpen-Wittem hebben de raad op 28 augustus 2020 een ‘Raadsinformatiebrief inzake Analyse van Airbnb en de uitwerking van de forensenbelasting’ gestuurd die het volgende vermeldt:20.

“Forensenbelasting

Tijdens de begrotingsbehandeling van 2019 heeft uw raad het besluit genomen om de forensenbelasting te verhogen. Het te betalen bedrag bestaat uit een vast bedrag van € 280,- en een percentage van de WOZ-waarde. Het percentage is in de genoemde vergadering verhoogd van 0,23% naar 0,56% zonder het totaalbedrag met een maximum te begrenzen. Het betreffen ongeveer slechts 70 adressen die voor de forensenbelasting worden aangeslagen. Onlangs zijn de aanslagen van 2020 de deur uitgegaan. De uitvoering van uw raadsbesluit blijkt in de praktijk veel impact te hebben. Inmiddels ontvangen wij namelijk veel signalen van deze forensen dat zij onaangenaam verrast zijn over de hoogte van het bedrag door de aanpassing van het tarief. Zo hebben we begrepen dat in een geval de forensenbelasting van € 800,- naar meer dan € 2000,- is gestegen. Gelet op het aantal betrokkenen en de impact die de maatregel in de praktijk heeft, is de vraag aan de orde of met de maatregel ook het beoogde doel bereikt wordt. Wellicht dat uw raad genegen is om de maatregel te heroverwegen.”

De Heffingsambtenaar nam bij pleitnota voor het Hof in zaak nr. 23/00880 het standpunt in dat aan de steile verhoging van de forensenbelasting een zorgvuldige afweging is voorafgegaan. Hij verwees naar een geluidsopname21.van de raadsvergadering van 7 november 2019. In een voetnoot vermeldt de ambtenaar dat die opname van 1:35:20 tot 1:53:50 de reactie van de wethouder op het amendement laat horen. Mijn medewerker heeft de hele geluidsopname aandachtig van voor naar achter beluisterd en het deel van de geluidsopname dat ziet op de forensenbelasting uitgeschreven. Het luidt als volgt:

“Wethouder: Dan ga ik naar het amendement van mevrouw Van der Laan (fractie Van der Laan). Dat is amendement nr. A10: het verhogen van de forensenbelasting. Ja op zich is dat natuurlijk heel interessant wat u hier neerlegt en dat is zeker ook ingegeven door de actualiteiten en wat we allemaal zien en eerdere discussies die we hier in de raad gehad hebben over het verdringingseffect van eventuele mensen die geld niet meer op de bank kwijt krijgen/kunnen en dan het beleggen in panden hier in ons mooie heuvelland. Het thema, ja ik probeer erachter komen wat nou de feitelijke situatie is. Dus ik heb naar aanleiding van de discussie die hier in de raad de BsG de opdracht gegeven of in ieder geval gevraagd aan de BsG om mij inzicht te geven in de cijfers … dat ik op basis van gebruik en eigenaarschap kan achterhalen: ja hoe zit dat nou hè? Hoeveel eigenaars heb ik nou die eigenlijk geen gebruik maken van euhh. Dat kun je uit de belastingstatistieken halen. Het tweede wat ik gedaan heb is in het provinciaal portefeuilleoverleg wonen ja het thema geagendeerd, omdat ik begrepen heb dat ook andere gemeentes hiermee worstelen. En dat is het even de vraag of het verhogen van de forensenbelasting zoals u dat voorstelt, zoals u dat eigenlijk zegt van ja ‘in Eijsden-Margraten doen ze dat ook’. Of dat het juiste instrument is op dit moment om dit probleem aan te pakken. Dus ik zou u vooral willen adviseren: misschien is dit amendement nog even te vroeg, houd het aan zodat we op basis van de feiten een discussie kunnen hebben en ook kunnen bepalen wat het juiste instrument zou kunnen zijn om dit probleem aan te pakken.

Voorzitter: De Heer Cremers?

Cremers [neem ik aan; PJW]: Ja voorzitter. De Wethouder wou aangeven waar dan die verlaging ten opzichte van 2018 vandaan komt, want dat is voor ons eigenlijk een beetje ongrijpbaar hè. In 2018 staat een bedrag dat beduidend hoger is als in 2019 dus je zou zeggen dat er een onderzoek loopt, tenminste dat leid ik daar uit af maar dat is niet zo dus?

Wethouder: Nee. Nee dat is een beetje de systematiek hoe zo’n begroting tot stand komt hè. We gebruiken de begroting, de prognosecijfers van de BsG en in 2018 wat er in de tabel staat in de begroting zijn de realisatiecijfers van 2018, dus de feitelijke cijfers. Dus het kan best zo zijn straks bij de jaarrekening 2018 of 2019 en misschien straks bij 2020 zien dat dat hoger is dat bedrag, maar wij gaan nu uit van de prognose van de BsG en de prognose van de BsG betekent dat we in ieder geval € 3.000 meer ramen dan in 2019. Toen zaten we op € 35.000 en nu ramen we op € 38.000.

Voorzitter: De heer Hendriks

Hendriks [neem ik aan; PJW]: Aanhouden betekent wel dat je pas in 2020/2021 kunt invoeren.

Wethouder: De forensenbelasting bedoel je?

Hendriks: Ja. Die verhoging. Of niet? Je moet, je moet… Leges kun je elke maand wijzigen maar belastingen moet je vóór 1 januari vastgesteld hebben.

Wethouder: ja dat klopt. Je stelt de belastingverordeningen vast in december, dat is dan het voortvloeisel uit deze begrotingsvergadering dus ik zou u vooral hè, omdat we ja.. het Collegeadvies is ook ten aanzien van de toeristenbelasting om dat in 2021 te doen. Dan zou het voorstel van het College zijn om dit gelijktijdig te laten lopen mits dit natuurlijk ook de feiten en u ook een passend voorstel kan doen in 2020 dat dit ook het juiste instrument is om de problematiek aan te pakken. Maar goed het is een advies wat wij u meegeven en daarom stellen wij u voor in ieder geval het amendement aan te houden en af te wachten wat er uit al die onderzoeken nog komt.

Voorzitter: De heer Cremers?

Cremers: Ja voorzitter. In dit amendement staat ook een link naar de handhaving hè, en uit brieven ook even teruggrijpend naar de toeristenbelasting die we daarover krijgen … wordt daar gezegd: daar schort het ook nogal wel eens aan hè van: wordt de toeristenbelasting wel overal geheven waar die geheven zou moeten worden. Kunt u daar ook een reactie op geven?

Wethouder (vermoedelijk): Ja. Nou ja wat ik dan bij navraag… Handhaving is meer de portefeuille van de burgemeester. Maar wat ik in ieder geval constateer is dat het handhavingstechnisch erg ingewikkeld is om daar de vinger achter te krijgen en daar heb je de BsG voor nodig en daar heb je die registraties voor nodig. Als je niet geregistreerd bent en je hebt bijvoorbeeld zoals bij de verblijfsaccommodaties, bij de normale verblijfsaccommodaties heb je een nachtregister hè dus moet je registeren. Het is de vraag of iedereen dat doet. Dus wij hopen en dat is het voorstel dat we dit jaar gedaan hebben. Om met een digitaal nachtregister veel beter inzicht te krijgen in feitelijk verblijf van mensen in hun verblijfsaccommodatie, zodat je ook veel makkelijker straks kunt toetsen of het klopt met de afdracht van de… Het is geen doel op zich, het digitale nachtregister of het nachtregister is vooral bedoeld vanuit veiligheid, hè, dat onze hulpdiensten ook precies weten wat ze aantreffen als ze naar een accommodatie gaan, maar dit is wel een bijvangst heb ik ook altijd gezegd, van dat je een digitaal nachtregister ook als controleinstrument kunt gaan gebruiken straks, want omdat het ook onafhankelijk is, hè, het wordt door de gemeente ter beschikking gesteld, wordt door de gemeente betaald en je kunt gewoon inloggen en ik heb dat ook in dezelfde klankbordgroep besproken nog onlangs met de mensen en daar kwamen hele positieve reacties uit. En daar gaan we samen ook naar kijken, hoe dat we dat het beste kunnen vormgeven. Maar dat zou een eerste stap zijn om veel beter grip te krijgen op de situatie zodat je ook beter kunt handhaven, maar we kunnen niet – om maar even een schotje voor de boeg te nemen – handhaven op… ja als iemand € 4,45 vraagt en hij zegt daar gemeentelijke lasten … ja ik kan alleen maar handhaven op het woordje ‘toeristenbelasting’ want dat is waar het over gaat, maar niet op andere zaken, want die andere administratieve lasten daar kan ik niet op handhaven, tenminste nog niet, maar daar moeten we ook gezamenlijk naar kijken of daar een ander instrument… maar ik denk dat we met een digitaal nachtregister al een stap in de goede richting zijn.

Voorzitter: Mevrouw Van der Laan?

Van der Laan: Ja ik ga er nou van uit dat er geen discussie plaatsvindt over dit onderwerp. Het is de bedoeling dat dat straks gebeurt hè.

Voorzitter: ja deze ronde is echt bedoeld voor het College om een reactie te geven op uw eerste termijn. Er kunnen verdiepingsvragen gesteld worden of verhelderende vragen. Dadelijk wordt nog even geschorst en daarna is het de bedoeling dat u onderling over deze thema’s gaat debatteren. Correct. De heer Cremers?

Cremers: Ja voorzitter. Ik was gister toevallig in Sittard, of helemaal niet toevallig, en als je dan… even kijken… op Google geeft die de gegevens van Sittard en daar hebben ze gedifferentieerde tarieven.”

[waarna het verder over de toeristenbelasting gaat; PJW].

(...).

Wethouder Roeben: Dank u wel voorzitter, ik zal het inderdaad heel kort houden en ik zou even de opmerkingen die gemaakt zijn ten aanzien van de amendementen en moties – want daar ging de discussie over en daar zijn wat vragen over gesteld – om daar een korte reactie op te geven. Dan zou ik even willen beginnen mevrouw Van der Laan met de forensenbelasting. Ik begrijp een beetje dat er draagvlak is ontstaan om die forensenbelasting inderdaad akkoord te geven, maar ik zou u toch nog even een klein beetje respijt willen vragen als u dat doet, of dat in 2020 ook haalbaar is, omdat ik… U heeft het ja gehaald vanuit de begroting van Eijsden-Margraten, dus staat u mij toe om ook even met Eijsden-Margraten te bellen of er nog juridische belemmeringen zijn, want u heeft het bij de toeristenbelasting over behoorlijk bestuur dus ik denk dat het wel echt zorgvuldig gekeken moet worden of dat het netjes haalbaar is, want u moet in december, moet u dan verordeningen vaststellen. Dus dat wil ik u even meegeven om nog even een belletje te wijden aan en ik zal u dan even ook heel kort informeren wat daar uit is gekomen of het ook haalbaar is voor 202, maar goed.

De heer Hendriks: Mag ik even vragen…

Voorzitter: De heer Hendriks.

De Heer Hendriks: dat betekent in feite… het formele besluit nemen we dan in december?

Onbekend: het is nu een dekkingsmiddel voor de begroting, maar het formele tariefbesluit neem je dan in december.

Wethouder Roeben: Ja dat doet u altijd u zegt een dekking en inderdaad de tarieven worden pas vastgesteld bij de, bij de… verordeningen heh, die stelt u in december vast. Maar ik wil even zeker weten dat dat niet tot juridische probleem leidt en daarbij wil ik dus, dat zou ik u even willen meegeven.

Van der Laan: Mag ik dan nog even vragen voor mijn…

Voorzitter: Van de Laan.

Van der Laan: ja sorry. Voor mijn duidelijkheid wat dat dan betekent… moeten we die motie of dat amendement dan nu intrekken of,

Onbekend: Nee.

Van der Laan: Of wordt die aangepast… die tekst dat het…

Onbekend: Nou ja u kunt… ik zeg alleen,… Ik zie dat er draagvlak is ontstaan voor die ehh, voor dat amendement, dus dat betekent inderdaad dat de begroting op dat punt aangepast zou moeten worden. Alleen gaat het om de technische uitvoerbaarheid en dan moeten wij aangeven of het technisch uitvoerbaar is in 2020 of technisch uitvoerbaar pas vanaf 2021, omdat u natuurlijk ook geen juridische problemen wilt hebben, met gedoe, hè dus u kunt gewoon dat amendement aannemen, alleen gaat het even over de techniek van het uitvoeren. En daar kom ik dan denk ik in december hè, bij het vaststellen van die verordeningen wel weer op terug. Gun mij even dat moment, dat wil ik u even meegeven.

(…).”

Het besluit waarbij de Verordening op de heffing en de invordering van een forensenbelasting Gulpen-Wittem is vastgesteld, is op 19 december 2020 genomen. Ook de raadsvergadering van die datum is voorzien van een geluidsopname. Agendapunt 7 luidt: ID/319: Raadsvoorstel belastingverordeningen 2020’. Agendapunt 7 is tijdens die vergadering niet inhoudelijk besproken, maar als hamerstuk akkoord bevonden en vastgesteld.

Een indruk van de couleur locale van de drie zaken valt te ontlenen aan de artikelen uit De Limburger die in het procesdossier zijn opgenomen. De Limburger schreef op 9 november 2019 (auteur René Willems):

“Met bonustaks ontmoedigt Gulpen-Wittem tweede huis

Gulpen-Wittem verdubbelt de forenzenbelasting voor mensen met een tweede woning in de gemeente. De gemeenteraad wil het kopen van huizen als vakantiewoning ontmoedigen.

De vraag naar een tweede huis in het buitengebied van Zuid-Limburg neemt de laatste tijd toe. Volgens wethouder Guide Houben heeft dat waarschijnlijk te maken met de lage rente op spaarrekeningen: “Mensen die geld over hebben, beleggen dat blijkbaar liever in onroerend goed.”

Funest

In de praktijk worden die woningen slechts een paar weken per jaar bewoond. De rest van het jaar staan ze leeg. Dat is funest voor de leefbaarheid, constateert de gemeenteraad, zeker in de kleinere dorpen en buurtschappen in het Gulp- en Geuldal.

Een ander gevolg is dat woningzoekenden uit de eigen regio achter het net vissen. “Door de grote vraag naar een woning in Gulpen-Wittem stijgen de prijzen”, zegt raadslid Ineke van der Laan. “Voor jongeren die op zichzelf willen gaan wonen, worden de huizen onbetaalbaar.”

Extra

Om de koop van een tweede woning te ontmoedigen, hanteren de gemeenten een extra belasting: de forenzentaks. Mensen die hun huis jaarlijks minder dan negentig dagen daadwerkelijk bewonen, moeten die bonus betalen, bovenop normale heffingen als ozb en rioolrecht.

Op voorstel van Vander Laan heeft de gemeenteraad van Gulpen-Wittem het tarief voor die forenzenbelasting fors verhoogd. Nu betalen eigenaren jaarlijks 129 euro plus 0,23 procent van de ozb-waarde, straks wordt dat 280 euro plus 0,56 procent van de ozb-waarde.

Buurgemeente

Met dat nieuwe tarief vraagt Gulpen-Wittem straks hetzelfde tarief als de buurgemeente Eijsden-Margraten. Voordat de verhoging wordt ingevoerd, wil Houben wel nog even bij Eijsden-Margraten informeren hoe het daar loopt. “Ik wil voorkomen dat je te maken krijgt met juridische procedures”, legt hij uit.

Houben verwacht geen wonderen van de nieuwe tariefstelling. “Mensen die genoeg geld hebben om in Zuid-Limburg een tweede huis te kopen, kunnen dat waarschijnlijk gemakkelijk betalen”, zegt hij. “Ik zie het eerder als een manier om de aankoop van vakantiewoningen te ontmoedigen.””

De Limburger schreef op 31 augustus 2020 onder op blz. 7 (“regio”) (auteur René Willems):

“Actie tegen spookwoningen in buitengebied

De nieuwe coalitie in Gulpen-Wittem wil een onderzoek naar de mogelijke invoering van een ‘woonplicht’. Steeds meer huizen worden gekocht als tweede woning en staan driekwart jaar leeg, aldus de fractievoorzitter. De Franse Ardèche is er jaren geleden al kapot aan gegaan: Nederlandser die er een huisje kopen, maar daar hooguit een paar weken per jaar verblijven. Het fenomeen steekt de laatste jaren ook in het Heuvelland de kop op. Met alle gevolgen van dien, constateert Marieke Nass, fractievoorzitter van het CDA in Gulpen-Wittem: “De eigenaren van zo’n spookwoning zie je zelden in het dorp. Daarmee komt de leefbaarheid zwaar onder druk te staan.”

Wet

Om die ontwikkelingen een halt toe te roepen, pleit de nieuwe coalitie in Gulpen-Wittem voor een harde aanpak. Bijvoorbeeld door voor woningen in het buitengebied een woonplicht in te voeren. “Op dit moment bestaat die in Nederland nog niet”, beaamt juriste Nass. “Maar dan moet die wet er maar komen. Het probleem speelt niet alleen hier bij ons in het Heuvelland. Ik hoor die klachten ook uit andere rustige streken die populair zijn bij kopers uit de drukke Randstad.”

De wet biedt gemeenten nu alleen een financieel drukmiddel om langdurige leegstand te bestrijden: de forenzenbelasting. Mensen die jaarlijks minder dan negentig dagen in hun huis verblijven, krijgen een extra aanslag. Gulpen-Wittem heeft het tarief vorig jaar verdubbeld, van gemiddeld 900 euro per jaar tot bijna 2000 euro. De gemeente loopt daarmee in de pas met naaste buur Eijsden-Margraten. Later heeft ook Vaals de forenzenbelasting fors verhoogd.

Symbolisch

In de praktijk is dat echter alleen een symbolische drempel, erkent Nass. De verdubbeling van de forensenbelasting heeft iets van zeventig bezwaarschriften opgeleverd, maar het heeft de verkoop van woningen niet afgeremd. “We praten over mensen die het zich kunnen permitteren een huis van een paar ton te kopen als extraatje”, zegt Nass. “Die paar honderd euro extra zijn voor hen waarschijnlijk geen probleem.” Op een louter financiële manier is het probleem dan ook niet op te lossen, vreest zij: “Daar zullen we echt andere maatregelen voor moeten bedenken.” De invoering van een woonplicht bijvoorbeeld: wie een huis koopt, moet daar minimaal zoveel weken per jaar zelf verblijven. Al zal het lastig zijn om dat te controleren, geeft Nass toe. “Maar er is ook nog iets zoals sociale controle. Zeker in zo’n kleine gemeenschap valt het snel op als een woning maandenlang onbewoond is.””

De Limburger van 22 oktober 2021 rapporteerde onder “regio” (auteur René Willems):

“Gulpen-Wittem verhoogt forensenbelasting voor eigenaren van tweede woning in de gemeente

De gemeenteraad van Gulpen-Wittem wil de forenzenbelasting opnieuw verhogen

Eigenaren van een tweede woning in Gulpen-Wittem betalen nu een vast bedrag van 280 euro per jaar, plus 0,6 procent van de ozb-waarde van hun huis. Als het aan de raad ligt, gaat dat variabele deel omhoog naar 1 procent.

Veel geldt levert dat niet op, verwacht CDA-fractievoorzitter Marieke Nass. Zij ziet het eerder als een signaal om het aanschaffen van een woning die het grootste deel van het jaar leegstaat enigszins te ontmoedigen.

Volgens wethouder Jos-Hendriks is de forenzenbelasting in Gulpen-Wittem al relatief hoog. Het is echter aan de raad om het tarief eventueel te verhogen, zegt hij. De raad beslist daar volgende maand over bij de vaststelling van de begroting voor 2022.”

De Limburger rapporteerde op 11 november 2021 onder “regio” (auteur René Willems):

“Eigenaren van een tweede woning in Gulpen-Wittem moeten fors meer gaan betalen

In Gulpen-Wittem gaat de forensenbelasting voor mensen met een tweede huis volgend jaar wel omhoog. En fors: de gemeenteraad heeft ingestemd met een verdubbeling van de jaarlijks heffing.

Buurgemeente Eijsden-Margraten draaide de geplande verhoging van de forenzenbelasting eerder deze week juist gedeeltelijk terug. Na een uitvoerig betoog van eigenaren van tweede woningen erkende de gemeenteraad daar dat die relatief kleine groep wel erg zwaar wordt belast met die extra heffing.

Gulpen-Wittem vindt het ‘niet meer dan redelijk’ dat eigenaren van een tweede woning extra belasting moeten betalen. Doordat de huizen niet permanent bewoond zijn, krijgt de gemeente daar geen bijdrage uit het Gemeentefonds voor, aldus raadslid Eric Magermans (fractie Franssen). De raad ziet de forenzenbelasting als compensatie voor die misgelopen inkomsten.

Hapsnap

Oppositiepartij Pro Gulpen-Wittem heeft tegen die tariefstijging gestemd. Het bedrag dat wordt geïnd, kan oplopen tot een paar duizend euro. Dat staat niet meer in verhouding tot het bedrag dat de gemeente minder krijgt van het Rijk, oordeelt PRO-raadslid Lodewijk Duyvendak. PRO zou die heffing liever meenemen in het woningbeleid dat de raad volgend jaar bespreekt: “Dit is hapsnap.”

Voor de gemeenten in het Heuvelland is de forenzenbelasting vooral een instrument om het opkopen van woningen door mensen uit de Randstad tegen te gaan. Het aanbod aan betaalbare woningen is in de dorpen nog steeds schaars, waardoor met name jonge woningzoekenden uit de eigen regio vaak jaren op de wachtlijst staan.

Leegstand

PRO stelt nog voor om de hogere belasting alleen te innen bij mensen die nu een tweede woning kopen. De huidige eigenaren – zo’n zestig in Gulpen-Wittem, op een totaal woningbestand van 6880 – hebben de huizen gekocht in een tijd dat de markt op slot zat en leegstand dreigde te ontstaan, erkent ook Balans-fractievoorzitter Frans Derksen.

Dat kan juridisch echter niet, benadrukt CDA-fractievoorzitter Marieke Nass: “Het is iedereen of niemand.””

De Limburger schreef op 17 januari 2022 onder “regio” (auteur René Willems):

“Gulpen-Wittem worstelt met omstreden forensenbelasting: wapen tegen spookwoningen of gewoon ‘Holanders pesten’?

Eijsden-Margraten is gezwicht voor de druk en heeft de verhoging van de forensenbelasting gematigd. Maar Gulpen-Wittem houdt de poot stijf. Ondanks het verwijt dat het ‘Hollanders pesten’ is.

Jawel, het werkt, vindt het college van Gulpen-Wittem. Sinds de forensenbelasting flink is verhoogd, is het aantal spookwoningen in de gemeente fors gedaald. Van 73 naar 60. Dat zijn toch weer dertien woningen die beschikbaar zijn gekomen voor eigen inwoners, constateert wethouder Jos Hendriks, en dan met name voor jonge woningzoekenden.

Te duur

O ja? Oppositiepartij PRO Gulpen-Wittem is daar allerminst van overtuigd. Het gaat om woningen met een gemiddelde koopprijs van 288.000 euro, die destijds zijn gekocht door mensen van elders omdat ze voor de inwoners van Gulpen-Wittem te duur waren. Niet direct iets voor starters op de woningmarkt dus, sneert PRO-fractievoorzitter Jack Cremers.

Maar dat ziet PRO verkeerd, vindt Hendriks: laten we aannemen dat die woningen gekocht worden door inwoners die wat groter willen gaan wonen en zich dat kunnen permitteren omdat ze hun huidige woning met winst kunnen verkopen. In dat geval komt hun bestaande huis vrij, en dat kunnen jongeren zonder al te veel spaargeld op de rekening wellicht wel opbrengen.

Drogredens

In de ogen van de eigenaren van die forensenwoningen zijn het louter drogredenen. Zij zien in de geplande verhoging van de forensenbelasting in Gulpen-Wittem een vorm van ‘Hollanders pesten’. Laat ze maar flink dokken, dan gaan ze vanzelf weg. Waarbij voor het gemak even wordt vergeten dat zij die woningen destijds hebben behoed voor de totale verloedering.Voor de gemeenten in het Heuvelland is de forensenbelasting zowat de enige ‘knop’ waar zij aan kunnen draaien om de scheefgroei op de woningmarkt te corrigeren. Zij kampen met een schrijnend tekort aan woningen voor jongeren. Wat op de markt komt, is binnen de kortste keren verkocht, vaak aan mensen uit het westen van het land die een pied-á-terre zoeken in het exotische zuiden.

Spekken

Maar zet die extra belasting voor mensen met een tweede woning in Gulpen-Wittem echt zoden aan de dijk? Maken jongeren die een betaalbare woning zoeken hierdoor meer kans op een eigen stulpje in hun geboortedorp? De forensen betwijfelen het, want uiteindelijk verdwijnt dat geld in de grote pot: zij hebben het gevoel dat ze worden misbruikt om de gemeentekas te spekken.

Wethouder Hendriks geeft toe dat Gulpen-Wittem een probleem heeft als de gemeenteraad eind deze maand zou afzien van de voorgestelde verhoging van de forensenbelasting. Het zou de gemeente dit jaar opzadelen met een tekort van 90.000 euro. De fracties zullen dan in elk geval moeten aangeven waar dat geld dan vandaan moet komen, waarschuwt hij.

Signaal

Het gaat niet alleen om het geld, benadrukt Frans Derksen, fractievoorzitter van Balans: “We willen met dit besluit vooral een signaal afgeven.” De ‘Hollanders’ hoeven van hem helemaal niet te vertrekken, zegt hij: “Verkoop je huis in het westen, vestig je hier en schaf een tweede huisje aan in de Randstad. Dan ben je voor ons geen forens meer en is het probleem opgelost.”

De raad zit ermee in de maag, zoveel is wel duidelijk. Zeker nu buurgemeente Eijsden-Margraten onlangs door de knieën is gegaan voor de druk van de kritische huizenbezitters en de verhoging van de forensenbelasting heeft gematigd. Wat zal de buitenwacht wel niet denken als Gulpen-Wittem die verhoging wél doorzet, nota bene vlak voor de verkiezingen?

Zout

Hendriks helpt de raad een handje met de opmerking dat het tarief in Eijsden-Margraten al veel hoger was dan in Gulpen-Wittem. Maar dan nog. Oppositiepartij PRO mag graag nog wat extra zout in de wonden wrijven: “Als het ons echt om die starters gaat, kom dan eindelijk eens met een goed huisvestingsplan”, sneert Cremers nogmaals. “Daar help je onze jongeren echt mee.””

Met name de geciteerde opvatting van de fractievoorzitter van Balans acht ik opmerkelijk. Als de ‘Hollanders’ zijn advies zouden volgen, zou de volgens hem onwenselijke prijsopdrijving en startersverdringing een grote vlucht nemen. ‘Spookhuizen’ en startersverdringing door pieds-à-terre van niet-ingezetenen zijn voor hem verder kennelijk prima in elke gemeente, als het maar niet de zijne is, met name in “de Randstad”, waar de startersbelemmeringen onvergelijkelijk veel groter zijn dan in Gulpen-Wittem en waar gemeenten zich al lang gedwongen zagen tot een zelfbewoningsplicht tegen beleggers.

Het Raadsvoorstel Actualisering belastingverordeningen 2023 van de gemeente Gulpen-Wittem22.vermeldt dat ook voor 2023 weer een verhoging van de forensenbelasting werd beoogd, dit keer niet door nog een verhoging van het procentuele tarief (dat werd zelfs iets verlaagd), maar door de autonome stijging van de huizenprijzen:

“Verordening forensenbelasting 2023

Ook voor de forensenbelasting geldt dat een verhoging van 3,3 % netto “onder de streep” wordt beoogd. Aangezien aan deze heffing ook de WOZ-waarde ten grondslag ligt, wordt bij de tariefbepaling voor het aanstaande jaar rekening gehouden met de WOZ waardeontwikkeling. Op basis van dezelfde systematiek als voor de OZB, komt het tarief voor 2023 uit op 0,86 % (was 1,0 % in 2022). In meerderheid aangenomen amendementen lagen ten grondslag aan tariefsverhogingen in 2020 (van € 129 + 0,23 % van de WOZ-waarde naar € 280 + 0,56 % van de WOZ-waarde) en in 2022 (van € 280 + 0,56 % van de WOZ-waarde naar € 280 + 1,0 % van de WOZ-waarde). Bij deze twee recente verhogingen van de forensenbelasting werd indringend door uw raad van gedachten gewisseld, waarbij de voor- en nadelen van de betroffen belastingplichtigen tegen elkaar werden afgewogen. Uw raad woog hierbij de belangen van een gespannen, voor starters zo goed als niet-toegankelijke, woningmarkt tegen de belangen van de forensen. Afwegingen die pleiten vóór een verhoging van de forensenbelasting (vanuit vorenstaand streven, o.a. door woningen beschikbaar te houden voor de lokale woningmarkt én om te voorkomen, dat woningen alleen in de populaire weekenden en vakanties bewoond worden en voor de rest leeg staan) staan veelal haaks op de forse financiële claim, die deze verhoging legt op de forensen, die mogelijk al jaren in het bezit zijn van de betreffende woning. Ondanks de weloverwogen besluitvorming met betrekking tot de tariefstelling van de forensenbelasting maakte een aantal woonforensen de gang naar de rechter om hun bezwaren tegen de hoogte van het tarief kenbaar te maken. Ten tijde van het schrijven van deze begroting, was de uitspraak van de rechter nog niet bekend.”

Dit raadsvoorstel bevat opmerkelijke passages: er zou bij de twee eerdere verhogingen “indringend van gedachten gewisseld” zijn, waarbij “voor- en nadelen van de betroffen belastingplichtigen” zouden zijn afgewogen. Het noemt voor- en nadelen die afgewogen zouden zijn en stelt dat rekening zou zijn gehouden met “de forse financiële claim, die deze verhoging legt op de forensen, die mogelijk al jaren in het bezit zijn van de betreffende woning”. Het geheel zou ‘weloverwogen’ zijn. Daarvan blijkt echter helemaal niets uit de beraadslaging over het amendement waarnaar de gemeente bij het Hof verwees en die hierboven in onderdeel 2.15 is uitgeschreven. In die passages worden het financiële belang en de feitelijke situatie van de slechts 70 uiteindelijk acht keer zo zwaar belaste (zie 2.13 hierboven) niet-stemgerechtigde niet-inwoners (OZB plus forensenbelasting) niet eens genoemd, laat staan onder ogen gezien, laat staan afgewogen. Het Hof heeft vastgesteld en uit het transcript van die beraadslaging volgt dat de verantwoordelijke wethouder ontraadde om het amendement zonder onderzoek naar de juistheid van de eraan ten grondslag gelegde veronderstellingen door te voeren. Die wethouder zag ook mogelijke juridische problemen en ‘gedoe’ en wilde ook bij de buurgemeente, die al een tariefverdubbeling had doorgevoerd, zijn licht opsteken. Hij voorzag terecht problemen, nu woningmarktbeïnvloeding ten gunste van startende eigen inwoners immers niets te maken heeft met compensatie voor gebruik van gemeentelijke voorzieningen door niet-ingezetenen. De gemeenteraad klaagde juist dat de getroffen 70 woonforensen veel te weinig gebruik zouden maken van de gemeentelijke voorzieningen omdat zij volgens de raad immers juist veel te weinig aanwezig zouden zijn in de gemeente en daardoor juist ‘spookhuizen’ zouden doen ontstaan. Voor een (dus ook nog oneigenlijk) fiscaal gemeentelijk woningmarktbeleid waarvan het maximale bereik een verwaarloosbare 1% van de woningvoorraad is (70 van de bijna 7000 woningen23.) en waarvan de betrokken raadsleden zelf zeggen dat het ongeschikt en ineffectief is (zie hun uitlatingen in De Limburger in 2.16 - 2.20 hierboven) moeten bovendien wel héél goede argumenten bestaan om te kunnen rechtvaardigen dat uitsluitend aan 70 niet-stemgerechtigde natuurlijke personen een uiteindelijk acht keer zo zware financiële last wordt opgelegd. Enig dergelijk goed argument of belangenafweging heb ik in het procesdossier niet aangetroffen, met name niet in de geluidsopname van de desbetreffende raadvergadering waarnaar de heffingsambtenaar verwijst. Van de 71 in 2020 aangeslagenen hebben 13 zich volgens het College in De Limburger (zie 2.20) door die acht keer zo hoge belasting genoodzaakt gezien hun tweede woning in de gemeente te verkopen. Ook één van onze belanghebbenden heeft onweersproken gesteld daartoe gedwongen te worden, en een tweede heeft gesteld – maar volgens het hof niet aannemelijk gemaakt - dat hij daartoe genoodzaakt wordt. De zwaar getroffen groep is bovendien zó klein dat de opbrengst ondanks de individueel zeer zware last denkelijk weinig voorstelt op het totaal van de gemeentelijke jaarbegroting, nog daargelaten dat kennelijk ook de perceptiekosten hoog zijn, althans de handhaving problematisch, wat ook nog suggereert dat de bespeurden moeten betalen voor de niet-bespeurden.

De Nota lokale heffingen 2023-2026 van de gemeente Gulpen-Wittem vermeldt:24.

“3.4 Forensenbelasting

De gemeente heft op basis van het bepaalde in artikel 223 van de Gemeentewet forensenbelasting van personen die, zonder in de gemeente hoofdverblijf te hebben, er gedurende het jaar meer dan negentig malen nachtverblijf houden of er op meer dan negentig dagen van dat jaar voor zich of hun gezin een gemeubileerde woning beschikbaar houden. De geldende verordening is de “Verordening forensenbelasting Gulpen-Wittem 2023”. Het nu nog geldende tarief voor de forensenbelasting is in de afgelopen jaar meermaals verhoogd:

De verhogingen van de tarieven komen bovenop de stijging van de WOZ-waarde, zoals deze zich manifesteert in de afgelopen jaren. De stijgingen van het tarief voor de forensenbelasting welke vanaf 2020 zijn doorgevoerd hebben in een aantal gevallen tot ongenoegen bij de forensen geleid hetgeen zich heeft gemanifesteerd in een toename van het aantal bezwaren. Momenteel wordt in samenwerking met BsGW onderzocht welke (on)mogelijkheden er zijn om de juridische slagingskans van potentiële bezwaren zo klein als mogelijk te maken.

De forensenbelasting heeft het karakter van een algemene belasting, deels gebaseerd op de profijtgedachte. De gedachte achter de forensenbelasting was gelijkschakeling van personen, die gemeubileerde woning in de gemeente beschikbaar houden (zonder in het BRP van de gemeente te zijn ingeschreven), met de eigen inwoners. De gedachte achter deze belasting is dus vooral gelegen in de omstandigheid dat mensen die hun hoofdverblijf buiten de gemeente hebben toch van de gemeentelijke faciliteiten “profiteren”. Zij maken immers gebruik van de voorzieningen en de gemeente verleent hen allerlei diensten. Als heffingsmaatstaf gebruikt de gemeente daarom, parallel aan de OZB, de WOZ-waarde. Bij de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB zijn de gemeenten daarvoor gecompenseerd met een verhoging van de algemene uitkering. Via de rijksbelastingen en de algemene uitkering betalen de inwoners nog steeds voor de gemeentelijke diensten. Voor de forensen ontvangt de gemeente niet zo’n compensatie. De algemene gedachte is dat het redelijk is om forensenbelasting te blijven heffen (ook sinds het gebruikersdeel van de OZB is afgeschaft). Tegenwoordig wordt de forensenbelasting ook wel ingezet als wapen in de krappe woningmarkt, waarbij woningen worden opgekocht door niet-ingezetenen van de gemeente en daarmee beperkt bewoond worden. Hiermee worden deze woningen, o.a. in het buitengebied in toenemende mate onttrokken aan de permanente woonfunctie; daarenboven kopen beleggers panden op om deze vervolgens te verhuren aan toeristen of deze als tweede huis te gebruiken (die vervolgens de helft van de tijd leegstaan), waardoor buitengebieden steeds meer en vaker spookgebieden worden. Ook hebben starters en doorgroeiers in de lokale woningmarkt hierdoor steeds meer moeite hebben een geschikt en betaalbaar huis te vinden.

Beleidsuitgangspunten:

1. Het heffen van forensenbelasting te continueren.

2. Jaarlijks wordt de begrote opbrengst van de forensenbelasting verhoogd met de ontwikkeling van de prijsindex, waarbij de ontwikkeling van de prijzen van de overheidsconsumptie worden meegenomen zowel van de beloning van werknemers als van de inkoop van netto materiaal (imoc), zoals deze door het CPB worden gepubliceerd. Bij de vaststelling van de nieuwe tarieven op basis van voornoemde prijsindex, wordt rekening gehouden c.q. vindt een correctie plaats voor de stijging of daling van de onderliggende WOZ-waarden. Deze systematiek is hiermee gelijk aan de wijziging van de tarieven voor de onroerende-zaak-belastingen.

Het hier voorgestelde beleidsuitgangspunt wijkt af van de al geldende uitgangspunten op grond van de Nota lokale heffingen 2018-2021 in die zin, (1) dat de forensenbelasting wordt ingezet als wapen tegen de ‘scheefheid’ in de woningmarkt en (2) de systematiek die ten grondslag ligt aan voorstellen voor tariefswijzigingen wordt geharmoniseerd met de systematiek voor de (voorstellen voor de) wijziging van de tarieven voor de onroerende-zaakbelastingen.”

De Nota lokale heffingen 2018-2021 van de gemeente Gulpen-Wittem25.vermeldde nog niets over een voornemen om het tarief van de forensenbelasting te verdubbelen.

Tijdens dezelfde Raadvergadering van 7 november 2019 waarbij de forensbelasting onverhoeds meer dan verdubbeld werd, is ook de motie M1922 PRO inzake aanleg voedselbossen besproken Die motie is aangenomen. Zij luidde als volgt:26.

“Constaterende dat:

• De media momenteel beheerst worden door de stikstofproblematiek

Overwegende dat:

• Wij als gemeente niet direct invloed hebben op het beleid

• Het creëren van buffers tussen natuurgebieden en de traditionele landbouw een

belangrijke verbetering kan zijn

• Het interesseren van landbouwers voor kleinschalige productie die rekening houdt met het

verhogen van de biodiversiteit onderdeel uitmaakt van het coalitieprogramma

• Voedselbossen zo’n buffer zullen kunnen vormen

Draagt het college op:

• Contact te zoeken met initiatiefnemers die al bezig zijn voedselbossen te creëren of dat

van plan zijn

• Te onderzoeken welke ondersteuning onze gemeente in samenwerking met

natuurorganisaties hieraan kan bieden

• De raad over de resultaten te berichten”

Eén van onze belanghebbenden (zaak 23/00880) was volgens het beroepschrift in eerste aanleg doende om zo’n voedselbos aan te leggen op zijn grond in Gulpen-Wittem. Diens tweede huis staat op een groot stuk grond (3 hectare), waarvan een halve hectare wijngaard. De rest van het perceel wordt duurzaam en natuurlijk ingevuld, met onder meer bos, Limburgse hagen, een hoogstamboomgaard en kruidenrijk grasland. Het komt mij voor dat het in dezelfde raad-vergadering steunen van een motie tot ondersteuning van voedselbos-aanleggers en het tegelijk meer dan verdubbelen van de toch al – ten opzichte van inwoners – dubbele belasting van zo’n te ondersteunen voedselbosaanlegger niet getuigt van evenwichtig gemeentelijk beleid..

De uitspraak van het Hof in één drie zaken waarop deze bijlage ziet (Hof ’s-Hertogenbosch 25 januari 202327.), die met rolnr. 23/00880, heeft geleid tot Kamervragen:28.

“Vragen van de leden Idsinga en Grevink (beiden VVD) aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de staatssecretaris van Financiën over de uitspraak van Gerechtshof ’s-Hertogenbosch over forse verhoging van de forensenbelasting in 2020.

Vraag 1

Bent u bekend met de uitspraak ECLI:NL:GHSHE:2023:247?

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Deelt u de mening dat gemeente hier een aanslag heeft opgelegd die door verschillende omstandigheden op zijn zachtst gezegd erg ongelukkig uitpakt?

Antwoord 2

De betreffende belastingheffing is een autonome bevoegdheid van de gemeente en gegeven de rol van de onafhankelijke rechter, is het niet aan mij om een oordeel te geven over de aanslag en/of de rechtelijke uitspraak daarover.

Vraag 3

Deelt u net als het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch de mening dat genoemde verhoging van de forensenbelasting in 2020 “allerminst een schoonheidsprijs verdient”?

Antwoord 3

Zoals bij vraag 2 aangegeven is het niet aan mij een oordeel te geven over de wijze waarop de gemeentelijke verordening en de daarop gebaseerde aanslag tot stand is gekomen en/of de rechtelijke uitspraak daarover. De gemeenteraad heeft een autonome bevoegdheid als het gaat om het invoeren van lokale heffingen, waaronder een forensenbelasting en de bepaling van de hoogte van het tarief van haar lokale heffingen.

Vraag 4

Hoeveel gemeenten heffen een forensenbelasting? Zijn er andere gemeenten die op bovengenoemde wijze dubbel heffen of in de afgelopen jaren de tarieven flink verhoogd hebben? Zo ja, welke en hoeveel bedroegen deze verhogingen?

Antwoord 4

Ik hecht er allereerst aan op te merken dat het hier niet om een dubbele heffing gaat. Dubbele heffing wil namelijk zeggen, tweemaal heffen over hetzelfde belastbare feit. Dit is niet toegestaan. De gemeenteraad heeft een autonome bevoegdheid als het gaat om het invoeren van lokale heffingen, waaronder een forensenbelasting en de bepaling van de hoogte van het tarief van haar lokale heffingen. Het exacte aantal gemeentes dat forensenbelasting heft wordt niet als zodanig geregistreerd. Op dit moment zijn er 129 geldende verordeningen forensenbelasting 202329.geregistreerd op Overheid.nl. Gegevens omtrent de hoogte van de forensenbelasting worden niet apart geregistreerd door het CBS en ook niet als een separate categorie vermeld in de Atlas Lokale lasten van het COELO.30.

Vraag 5

Hebben u signalen bereikt van dezelfde soort problematiek – gebruiken van de forensenbelasting om het verbod op het hanteren van draagkracht als maatstaf te omzeilen - in andere gemeenten? Zo ja, welke? Zo nee, bent u bereid om hier een inventarisatie van te doen?

Antwoord 5

In de uitspraak van het Gerechtshof wordt gesteld dat de gemeente haar (ruime) bevoegdheid om forensenbelasting te heffen niet heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die gegeven is. Verder is volgens het Hof evenmin sprake van strijd met andere algemene rechtsbeginselen. Gemeentelijke belastingen worden geheven naar in de belastingverordening te bepalen heffingsmaatstaven, met dien verstande dat het bedrag van een gemeentelijke belasting niet afhankelijk mag worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen. Er hebben mij geen signalen bereikt van dezelfde problematiek, om die reden is er dan ook geen noodzaak tot het doen van een inventarisatie.

Vraag 6

Deelt u de mening dat gemeenten op deze wijze hun gemeentelijke bevoegdheid te ruim invullen en zich daarmee bezighouden met het inkomensbeleid, wat toe komt aan de centrale overheid? Zo ja, welke stappen gaat u zetten om dit terug te dringen?

Antwoord 6

Nee, zoals bij de vorige vraag aangegeven concludeert het Gerechtshof in de uitspraak bij rechtsoverweging 4.12 dat:

“(..). De gemeente heeft daarmee zijn (ruime) bevoegdheid om forensenbelasting te heffen niet gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die is gegeven. Verder is evenmin sprake van strijd met andere algemene rechtsbeginselen.”

Uit deze rechtsoverweging van het Gerechtshof volgt dat de gemeente niet handelt in strijd met Gemeentewet artikel 219 lid 2 dat: “gemeentelijke belastingen worden geheven naar in de belastingverordening te bepalen heffingsmaatstaven, met dien verstande dat het bedrag van een gemeentelijke belasting niet afhankelijk mag worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen.”

Vraag 7

Bent u bereid om in overleg te treden met de provincies als financieel toezichthouders van de gemeenten over het gebruik van de forensenbelasting specifiek en het naleven van het verbod op draagkracht als verdelingsmaatstaf in het algemeen?

Antwoord 7

Nee, de provincie heeft hier als financieel toezichthouder geen rol en/of instrumenten om een belastingverordening aan toezicht te onderwerpen. De gemeenteraad wordt geacht zich bij invoering van een belastingverordening te houden aan de Gemeentewet waaronder artikel 219 lid 2 waarin het verbod op heffen naar draagkracht is vastgelegd. Indien de burgemeester of gedeputeerde staten constateert dat een verordening in strijd met het recht wordt vastgesteld, kan hiervan aan mij mededeling worden gedaan. Aan de hand van het beleidskader schorsing en vernietiging zal dan beoordeeld worden of de betreffende verordening inderdaad in strijd met het recht is en voor vernietiging door de Kroon moet worden voorgedragen.

Bij de vaststelling van een belastingverordening door een gemeente kunnen ook burgers, ongeacht of ze in de desbetreffende gemeente wonen, gebruik maken van de mogelijkheden tot inspraak. Tot slot kan een onafhankelijke rechter in een zaak tegen een belastingaanslag door middel van exceptieve toetsing, zoals in deze zaak is gebeurd, ook de belastingverordening zelf toetsen aan de wettelijke eisen en de algemene rechtsbeginselen. Hiermee zijn er naar mijn mening voldoende democratische en rechtstatelijke waarborgen.

Vraag 8

Deelt u de mening dat de verhoging van gemeentelijke heffingen binnen redelijke grenzen moet blijven jaar-op-jaar? Zo ja, hoe beoordeelt u de tariefverhoging van de forensenbelasting met 335% in drie jaar zoals in de aangehaalde uitspraak?

Antwoord 8

Het vaststellen van de gemeentelijke belastingtarieven is, zoals vastgelegd in de Gemeentewet, een autonome bevoegdheid van de gemeenteraad. Zolang de afwegingen in het gemeentelijke bestuur worden gemaakt, binnen de kaders die de wet geeft, is het niet aan mij om hier een oordeel over te geven.

Zoals bij vraag 7 beschreven kan door een burgemeester of gedeputeerde aan mij mededeling worden gedaan als zij constateren dat een verordening in strijd met het recht wordt vastgesteld. Aan de hand van het beleidskader schorsing en vernietiging zal dan beoordeeld worden of de betreffende verordening inderdaad in strijd met het recht is en voor vernietiging door de Kroon moet worden voorgedragen.

Tot slot, zoals eveneens bij vraag 7 aangegeven, kan een onafhankelijke rechter in een zaak tegen een belastingaanslag door middel van exceptieve toetsing, zoals in deze zaak is gebeurd, de belastingverordening zelf toetsen aan de wettelijke eisen en de algemene rechtsbeginselen.

Vraag 9

Overweegt u om bepaalde wettelijke grenzen aan dergelijke verhogingen te stellen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 9

Nee, zie hiervoor ook het antwoord op vraag 7; de Gemeentewet, die kaders aan de gemeentelijke autonomie geeft, de gemeentelijke politiek en in voorkomende gevallen toetsing door de onafhankelijke rechtspraak bieden voldoende waarborgen. Immers, naast de inspraak mogelijkheid van burgers bij de totstandkoming van de belastingverordening heeft de onafhankelijke rechter, zoals bij vraag 7 aangegeven, in een zaak tegen een belastingaanslag door middel van exceptieve toetsing, de mogelijkheid ook de belastingverordening zelf te toetsen aan de wettelijke eisen en de algemene rechtsbeginselen. Tot slot kan, zoals bij vraag 7 aangegeven, door een burgemeester of gedeputeerde aan mij mededeling worden gedaan als zij constateren dat een verordening in strijd met het recht wordt vastgesteld. Aan de hand van het beleidskader schorsing en vernietiging zal dan beoordeeld worden of de betreffende verordening inderdaad in strijd met het recht is en voor vernietiging door de Kroon moet worden voorgedragen.

(…).”

A. Exceptieve toetsing