CRvB, 28-11-2019, nr. 18/6310 AW

Betrokkenen hebben als meest verstrekkende beroepsgrond naar voren gebracht dat zij met ingang van 1 januari 2012 hadden moeten worden geplaatst op de functie van Operationeel Begeleider B. Betrokkenen hebben daartoe aangevoerd dat zij op die datum (feitelijk) al het samenstel van werkzaamheden verrichtten, dat - middels de Regeling - uiteindelijk is ondergebracht in de functie van Operationeel Begeleider B en dat hun werkzaamheden sindsdien niet zijn gewijzigd. Dat er in de Regeling voor is gekozen om deze terug te laten werken tot en met 7 juli 2016, omdat dit de datum is waarop in het CGOP besluitvorming heeft plaatsgevonden over het aan het LFNP toevoegen van het vakgebied Operationele Begeleiding en de functies Operationeel Begeleider A en Operationeel Begeleider B, achten betrokkenen willekeurig. De aanpassing van het LFNP betreft volgens betrokkenen herstel van een ‘weeffout’ in het functiehuis. Aan de totstandkoming van de Regeling zelf kleeft vanwege de willekeurig gekozen datum van 7 juli 2016, een dusdanig gebrek, dat de Regeling zelf niet ongewijzigd in stand kan blijven. Betrokkenen verbinden aan het voorgaande de conclusie dat hen met ingang van 1 januari 2012 OVW‑periodieken toegekend hadden moeten worden.

Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast kunnen aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter de bevoegdheid toekomt te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van beoordeling kan, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, minder of meer terughoudend zijn (uitspraak van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016).

Vooropgesteld wordt dat de Raad al eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 november 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3801) dat de wijziging van de Regeling vaststelling LFNP betrekking heeft op dynamisch onderhoud van het LFNP, zulks met gebruikmaking van het instrument Process-flow. Dergelijk onderhoud is noodzakelijk om het LFNP steeds actueel te houden in het licht van onder meer maatschappelijke ontwikkelingen en ontwikkelingen in de politieorganisatie zelf. Dat de Regeling vaststelling LFNP met de Regeling is gewijzigd, betekent niet dat de in 2013 door de regelgever gemaakte keuzes onhoudbaar zijn. De Raad heeft in zijn uitspraak van 2 november 2017 onvoldoende grond gezien voor het oordeel dat aan de inhoud of wijze van totstandkoming van de Regeling overgang naar een LFNP functie, gelezen in samenhang met de Regeling vaststelling LFNP, zodanige ernstige gebreken kleven dat deze voorschriften niet als grondslag kunnen dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. In wat betrokkenen hebben aangevoerd is geen reden gelegen om daarover thans anders te oordelen (vergelijk de uitspraak van 29 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:922). De onder 1.3 genoemde matchingsbesluiten - waarbij betrokkenen met ingang van 1 januari 2012 zijn overgegaan naar de LFNP-functie van Docent B, ingedeeld in het domein Ondersteuning, met als vakgebied Docenten - moeten in deze gedingen dan ook als een gegeven worden beschouwd.

De Raad heeft geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van de Regeling zelf zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat de wijziging van de Regeling vaststelling LFNP de neerslag vormt van binnen het CGOP gevoerd overleg. Inherent aan zodanig overleg is dat over en weer sprake is van geven en nemen. De uitkomst van zo’n onderhandelingsproces kan dan ook niet met vrucht worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de werknemer nadelige gevolgen ervan en de voordelen buiten beschouwing te laten (vergelijk de uitspraak van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550). De keuze van de regelgever om de Regeling terug te laten werken tot en met 7 juli 2016, omdat dit de datum is waarop in het CGOP besluitvorming heeft plaatsgevonden over het aan het LFNP toevoegen van het vakgebied Operationele Begeleiding en de functies Operationeel Begeleider A en Operationeel Begeleider B, acht de Raad niet onaanvaardbaar. Van strijd met het verbod van willekeur als door betrokkenen bedoeld is geen sprake.

Het gegeven dat aan de Regeling terugwerkende kracht is verbonden tot en met 7 juli 2016 staat eraan in de weg om betrokkenen, zoals zij beogen, met ingang van een eerdere datum dan 7 juli 2016 te plaatsen in de functie van Operationeel Begeleider B. De stelling van betrokkenen dat zij al op 1 januari 2012 (feitelijk) het samenstel van werkzaamheden verrichtten, dat - middels de Regeling - uiteindelijk is ondergebracht in de functie van Operationeel Begeleider B en dat hun werkzaamheden sindsdien niet zijn gewijzigd, baat betrokkenen niet. De korpschef heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat plaatsing in een functie slechts mogelijk is indien deze functie ook daadwerkelijk is toegevoegd aan het LFNP.

De in de besluiten van 20 april 2017 gehanteerde ingangsdatum voor de plaatsing van deze betrokkenen - met terugwerkende kracht tot 1 januari 2017 - berust op de grond dat de functie van Operationeel Begeleider B eerst met ingang van die datum in het kader van de reorganisatie van de Politieacademie is toegevoegd aan de formatie van de Politieacademie, aldus de korpschef.

Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is naar voren gekomen dat de inrichting van de Politieacademie na de samenvoeging met de Nationale Politie per 1 januari 2017 niet de nieuwe functies van Operationeel Begeleider A en B kende; deze functies waren niet opgenomen in de formatie van de Politieacademie. Dat de Docenten Rijvaardigheid per

1 januari 2017 zijn geplaatst in de nieuw ontwikkelde, maar dus niet in de formatie voorkomende, functies van Operationeel Begeleider berust op een daartoe strekkende toezegging van de kant van de voorzitter van het College van Bestuur van de Politieacademie. Daarbij is aangeknoopt bij de datum van de reorganisatie van de Politieacademie, die haar beslag heeft gekregen per 1 januari 2017. Met ingang van die datum is de Politieacademie opgegaan in de Nationale Politie. Medewerkers van de Politieacademie zijn met ingang van de - reguliere - reorganisatiedatum van 1 januari 2017 geplaatst in de gewenste functies, aldus de korpschef. Deze nadere toelichting mede in aanmerking genomen, ziet de Raad geen grond om de voor de plaatsing gehanteerde ingangsdatum onjuist te achten. Dat de functies van Operationeel Begeleider A en B ten tijde van belang - naar de Raad begrijpt: om intern-organisatorische redenen - niet waren toegevoegd aan de formatie van de Politieacademie, heeft de Raad niet tot een ander oordeel kunnen brengen. Bij het voorgaande heeft de Raad mede in aanmerking genomen dat aan de korpschef een ruime vrijheid toekomt bij het bepalen van de inrichting van zijn organisatie.

De hoger beroepen van betrokkenen voor zover gericht tegen de ingangsdatum van de plaatsing slagen dus niet.

OVW-periodieken

Op grond van artikel 9a, eerste lid, van het Bbp worden aan de ambtenaar die het maximum van de schaal behorende bij een functie met 24 of meer OVW-punten heeft bereikt, met behoud van deze schaal en met inachtneming van het tweede lid, extra periodieken ter hoogte van de in de navolgende salarisschaal opgenomen periodieken toegekend. Op grond van het tweede lid gebeurt het toekennen van de periodieken, bedoeld in het eerste lid, overeenkomstig artikel 9.

De hoger beroepen van de korpschef zijn met name gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de korpschef ten aanzien van de vaststelling van de ingangsdatum van de OVW-periodieken een grote beslissingsruimte toekomt. De Raad overweegt in dit verband het volgende.

In de nota van toelichting bij het Besluit van 28 januari 2014 (Stb. 2014, 52), waarbij artikel 9a van het Bbp met terugwerkende kracht tot 1 januari 2012 is ingevoegd, is onder meer het volgende vermeld:

“De OVW-periodiek is een aan de functie gekoppelde periodiek. Dit houdt in beginsel in dat deze vervalt of, als er meerdere periodieken zijn toegekend, vervallen, indien er wordt overgestapt naar een functie met minder dan 24 OVW-punten. Zo zal de ambtenaar bij een vrijwillige overstap door sollicitatie het salaris krijgen behorend bij de functie waarop hij solliciteert. Wordt hem een disciplinaire straf opgelegd, dan kan zijn salaris eveneens naar beneden worden aangepast wat consequenties kan hebben voor de OVW-periodieken (artikel 6, vijfde lid, van het Bbp).”

De tekst en toelichting bij het onder 4.8.2 genoemde Besluit, alsmede de bij dit Besluit gevoegde lijst van OVW-gerechtigde functies (‘Bijlage III horende bij artikel 9a, eerste lid, van het Bbp’) stellen buiten twijfel dat de aanspraak op OVW-periodieken onlosmakelijk is verbonden aan (het werkzaam zijn in) functies waaraan 24 of meer OVW-punten zijn verbonden. De Raad is daarom, anders dan de rechtbank en met de korpschef, van oordeel dat artikel 9a, eerste lid, van het Bbp geen ruimte biedt om aan een functie waaraan minder dan 24 OVW-punten zijn verbonden OVW-periodieken te verbinden. De Raad volgt de rechtbank dus niet in haar oordeel dat de korpschef ten aanzien van de vaststelling van de ingangsdatum van de OVW-periodieken in die zin een grote beslissingsruimte toekomt. De hoger beroepen van de korpschef slagen in zoverre.

De korpschef heeft in hoger beroep nader toegelicht dat:

a. a) toekenning van OVW-periodieken slechts kan als een medewerker is geplaatst in een functie die voorkomt op de in artikel 9a, eerste lid, van het Bbp genoemde lijst van functies met meer dan 24 OVW-punten;

b) plaatsing in een functie slechts kan als deze functie ook daadwerkelijk is toegevoegd aan het LFNP en;

c) de functie onderdeel dient uit te maken van de formatie, nu in beginsel niet kan worden geplaatst op functies die niet in de formatie zijn opgenomen.

Vooropgesteld wordt dat de korpschef in geen van de aan de Raad voorgelegde gevallen heeft vastgehouden aan voorwaarde c. In geen van deze gevallen waren de nieuwe functies al opgenomen in de formatie op het moment waarop de korpschef betrokkenen op deze functies heeft geplaatst. Illustratief in dit verband is dat, zoals namens de korpschef ter zitting van de Raad is erkend, de functies van Operationeel Begeleider A en B ten tijde van de zitting van de Raad op 3 oktober 2019 nog steeds niet waren opgenomen in de formatie van de Politieacademie, terwijl betrokkenen desalniettemin - per 1 januari 2017 - zijn geplaatst in deze functies.

Gebleken is verder dat de korpschef in de gevoegd behandelde zaken 18/6307 AW e.v. - betrekking hebbend op de situatie bij de afdeling Operationele Training en Begeleiding (OBT) van het van het Politiedienstencentrum (PDC) van de Nationale Politie - de daar betrokkene OVW-periodieken heeft toegekend over een periode, voorafgaand aan zijn plaatsing in een functie met meer dan 24 OVW-punten. Namens de korpschef is in dit verband toegelicht dat medewerkers van de afdeling OBT die in het kader van de deelreorganisatie van 1 september 2017 zijn geplaatst in de functie van Operationeel Begeleider A of B wel met terugwerkende kracht tot 1 juli 2016 hun materiële aanspraken hebben gekregen. Vanaf die datum hebben deze medewerkers één of meerdere OVW‑periodieken toegekend gekregen. Om administratieve redenen is daarbij niet de formeel juiste datum van 7 juli 2016 gehanteerd, het moment waarop de functie is toegevoegd aan het LFNP, maar is de (voor de Nationale Politie geldende) reorganisatiedatum en eerste dag van de maand, 1 juli 2016, als ingangsdatum gehanteerd, aldus de korpschef. Voorwaarde a is daarmee door de korpschef in zoverre afgezwakt dat de korpschef het kennelijk mogelijk heeft geacht om medewerkers van de afdeling OBT met ingang van 1 juli 2016 OVW‑periodieken toe te kennen, hoewel deze medewerkers pas met ingang van een latere datum zijn geplaatst in een functie die voorkomt op de in artikel 9a, eerste lid, van het Bbp genoemde lijst van functies met meer dan 24 OVW-punten. De korpschef heeft in de zaken 18/6307 AW e.v. de daar betrokkene met ingang van 1 juli 2016 OVW-periodieken toegekend, ook al was deze medewerker pas met ingang van 1 juli 2017 geplaatst in de functie van Operationeel Begeleider A.

De Raad is van oordeel dat deze handelwijze van de korpschef zich niet verdraagt met de aan bestuurlijke besluitvorming te stellen eisen van consistentie en gelijke behandeling, en aldus in strijd komt met het verbod van willekeur en met het gelijkheidsbeginsel. Daar waar de korpschef in de zaken 18/6307 AW e.v. immers - feitelijk - alleen voorwaarde b onverkort heeft gehanteerd als harde voorwaarde voor de toekenning van OVW-periodieken, ziet de Raad niet in dat aan betrokkenen voorwaarde a wel onverkort zou mogen worden tegengeworpen, door in hun geval toekenning van OVW-periodieken pas mogelijk te achten met ingang van de daadwerkelijke datum van plaatsing in een functie met meer dan 24 OVW‑punten. De korpschef heeft geen afdoende verklaring kunnen geven voor dit verschil in benadering van enerzijds de medewerkers van de afdeling OBT en anderzijds betrokkenen. Dat bij zowel de Politieacademie als de afdeling OBT in het kader van de ingangsdatum van de OVW-periodieken is aangeknoopt bij de - reguliere - datum van de reorganisatie vormt geen rechtvaardiging voor de discrepantie tussen de gehanteerde ingangsdatum van enerzijds 1 juli 2016 voor de bij de afdeling OBT van het PDC werkzame politieambtenaren en anderzijds 1 januari 2017 voor de bij de Politieacademie werkzame politieambtenaren.

Voor een verdergaande terugwerkende kracht dan 1 juli 2016, het moment waarop de bij de afdeling OBT van het PDC werkzame politieambtenaren OVW-periodieken toegekend hebben gekregen, bestaat echter geen grond. Het gegeven dat aan de Regeling terugwerkende kracht is verbonden tot en met 7 juli 2016 staat hieraan in de weg. Het door betrokkenen gedane beroep op de uitspraak van de Raad van 18 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3395 slaagt in dit verband evenmin, alleen al omdat deze uitspraak ziet op de - zich hier niet voordoende - situatie waarin is geweigerd om een waarnemingstoelage toe te kennen. Voor zover betrokkenen betogen dat hun al vanaf 1 januari 2012 - bij wijze van waarnemingstoelage - OVW-periodieken hadden moeten worden toegekend, slaagt dit betoog dan ook niet. De Raad is ten slotte, met de rechtbank, van oordeel dat van de kant van de korpschef medio 2013 geen uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan, die bij de betrokkenen gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. De uitlatingen van de korpschef van medio 2013 zien op de vertraging in de toekenning van een LFNP-functie op basis van de oorspronkelijke Regeling vaststelling LFNP en niet ook op mogelijke toekomstige wijzigingen van de LFNP-functie.

De hoger beroepen van betrokkenen voor zover gericht tegen de ingangsdatum van de OVW-periodieken slagen dus niet.

De Raad ziet in het vorenstaande aanleiding om op de hierna - onder 4.17 tot en met 4.19 - te melden wijze in de zaak te voorzien.

Betrokkenen [betrokkene 1], [betrokkene 3] en [betrokkene 4] hebben in hoger beroep, in de kern weergegeven, betoogd dat het in de Coulanceregeling vervatte beleid niet redelijk is. De korpschef heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

De Raad stelt, met de rechtbank, vast dat de Coulanceregeling geen grondslag vindt in enig wettelijk voorschrift. Anders dan betrokkenen veronderstellen kan de grondslag voor de Coulanceregeling ook niet worden gevonden in artikel 17, eerste lid, van het Bbp, ingevolge welke bepaling aan de politieambtenaar, indien en voor zover aan de toepassingsvoorwaarden is voldaan, een waarnemingstoelage kan worden toegekend. De tekst van de Coulanceregeling biedt geen enkel aanknopingspunt voor de hierop gerichte stelling van betrokkenen. Daarmee heeft de Coulanceregeling het karakter van buitenwettelijk, begunstigend beleid. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak 11 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1) dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven te aanvaarden en is de rechterlijke toetsing beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast.

Uit het onder 4.15.1 genoemde toetsingskader volgt dat de Raad niet kan treden in de beoordeling van de vraag of het in de Coulanceregeling neergelegde beleid redelijk is (uitspraak van 11 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2553). Er is verder geen aanleiding voor het oordeel dat de korpschef zijn beleid ten aanzien van betrokkenen niet consistent heeft toegepast.

Uit 4.14 tot en met 4.15.2 volgt dat de hoger beroepen van betrokkenen [betrokkene 1], [betrokkene 3] en [betrokkene 4] op dit onderdeel niet slagen.

Conclusie

Uit 4.1 tot en met 4.16 volgt dat de aangevallen uitspraak niet geheel in stand kan blijven. Omwille van de duidelijkheid zal de Raad de aangevallen uitspraak geheel vernietigen, behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen tegen de bestreden besluiten I gegrond verklaren en de besluiten van 23 oktober 2017 vernietigen voor zover deze betrekking hebben op de ingangsdatum van de OVW-periodieken, dit wegens strijd met het

in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vervatte verbod van willekeur en met het gelijkheidsbeginsel. De beroepen van betrokkenen [betrokkene 1], [betrokkene 3] en [betrokkene 4] tegen de besluiten van 9 januari 2018 en 10 januari 2018 zal de Raad ongegrond verklaren.

Aansluitend dient te worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting ziet de Raad aanleiding om, mede gelet op het verzoek hiertoe van betrokkenen, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door betrokkenen met ingang van 1 juli 2016 OVW-periodieken toe te kennen.

Ter voorlichting van partijen overweegt de Raad in dit verband nog dat ter zitting van de Raad namens de korpschef is te kennen gegeven dat de (component) eindejaarsuitkering die de Operationeel Begeleiders op grond van de Coulanceregeling hebben ontvangen moet worden gezien als compensatie van vertragingsschade en niet zozeer als compensatie in verband met gemiste OVW-periodieken. Hieruit vloeit voort dat het de korpschef niet vrijstaat om, uitgaande van de door de Raad - op een eerder moment - vastgestelde ingangsdatum van de OVW-periodieken, over te gaan tot (gedeeltelijke) verrekening, welke mogelijkheid namens de korpschef uitdrukkelijk is geopperd.

De Raad stelt ten slotte vast dat met het vorenstaande de grondslag aan de nadere besluiten is komen te ontvallen. De Raad ziet daarom aanleiding deze besluiten te vernietigen.

Proceskosten

Aanleiding bestaat om de korpschef te veroordelen in de proceskosten van betrokkenen voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 2.304,- voor elk van betrokkenen.

Er is tevens aanleiding de korpschef te veroordelen tot vergoeding van de kosten in bezwaar van betrokkenen, eveneens voor verleende rechtsbijstand. Dat betekent dat de in totaal te vergoeden kosten bedragen:

- [betrokkene 1]: € 3.328,- (€ 2.304,- + € 1.024,-)

- [betrokkene 2]: € 2.816,- (€ 2.304,- + € 512,-)

- [betrokkene 3]: € 2.816,- (€ 2.304,- + € 512,-)

- [betrokkene 4]: € 3.328,- (€ 2.304,- + € 1.024,-).

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J.J.T. van den Corput en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van D. Bakker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 november 2019.

(getekend) B.J. van de Griend

(getekend) D. Bakker

Lijst van betrokkenen:

Betrokkenen, woonplaats procedurenummers

[betrokkene 1] te [woonplaats 1] 18/6310 AW, 18/6311 AW, 18/6402 AW,

18/6403 AW, 19/2194 AW

[betrokkene 2] te [woonplaats 2] 18/6379 AW, 18/6400 AW

[betrokkene 3] te [woonplaats 3] 18/6404 AW, 18/6405 AW, 18/6443 AW,

18/6444 AW, 19/2082 AW

[betrokkene 4] te [woonplaats 4] 18/6406 AW, 18/6407 AW, 18/6440 AW,

18/6441 AW, 19/2196 AW