CRvB, 01-06-2015, nr. 14-6241 AW

In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Daartoe is een stelsel van (uiteindelijk) 92 functies met daarbij behorende functiebenamingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per functie. Dit geheel wordt aangeduid als het Landelijk Functiegebouw Nationale Politie (LFNP) en is vastgelegd in de Regeling vaststelling LFNP (Stcrt. 2013, nr. 13079).

De invoering van het LFNP geschiedt in drie stappen.

De eerste stap betreft de vaststelling van de uitgangspositie van de ambtenaar in de referteperiode van 31 december 2009 tot en met 31 maart 2011. Tijdens deze stap bestond voor politieambtenaren tot 23 mei 2011 de mogelijkheid om functieonderhoud aan te vragen op grond van de Tijdelijke regeling functieonderhoud politie (Trfp).

De tweede stap betreft het vergelijken van de bestaande functie(s) en uitgangspositie(s) met de nieuwe LFNP-beschrijvingen en het bepalen van een zogenaamde ‘match’, waarbij de salarisschaal van de bestaande functie nadrukkelijk is betrokken.

Op basis van deze stappen wordt ten slotte de derde stap genomen. Daarbij wordt bepaald welke LFNP-functie de ambtenaar kan worden toegekend en naar welke functie hij overgaat.

Op 16 december 2013 zijn ten aanzien van betrokkenen besluiten tot toekenning van en overgang naar een functie uit het LFNP genomen. Bij de bestreden besluiten van 2 mei 2014 ([betrokkene 1] en [betrokkene 2]), 14 mei 2014 ([betrokkene 3]) en 4 juni 2014 ([betrokkene 4]) zijn de daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. De rechtbank heeft aan haar oordeel, samengevat, het volgende ten grondslag gelegd.

In de zaak van [betrokkene 3], waarin het college het bevoegd gezag is, is het bestreden besluit in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) genomen door de voorzitter van het college. Gelet op de bekrachtiging door het (voltallige) college kan dit bevoegdheidsgebrek echter met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd, nu [betrokkene 3] door dit gebrek niet in haar belangen is geschaad. In de overige zaken, waarin de korpschef het bevoegd gezag is, zijn de bestreden besluiten in mandaat genomen door de directeur Human Resource Management (HRM) respectievelijk (diens plaatsvervanger) de programmadirecteur HRM en de primaire besluiten door de HRM-liaisons. Op grond van het Mandaat directeur HRM overgang LFNP, van 1 mei 2013, is de directeur HRM specifiek gemandateerd om primaire besluiten te nemen tot toekenning van en overgang naar een LFNP-functie als bedoeld in artikel 7 van de Regeling overgang naar een LFNP functie, Stcrt. 2013, nr. 13141 (Regeling). Daarmee is echter niet tevens mandaat verleend tot het nemen van beslissingen op bezwaar. Ook overigens is er geen toereikende grondslag om aan te nemen dat de directeur HRM (tevens) is gemandateerd tot het nemen van beslissingen op bezwaar. Daarom kleven ook aan de ten aanzien van de overige betrokkenen genomen bestreden besluiten bevoegdheidsgebreken. Ook deze gebreken kunnen echter met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd, nu betrokkenen door deze gebreken niet in hun belangen zijn geschaad.

Niet in geschil is dat de minister met de vaststelling van de Regeling gebruik heeft gemaakt van de hem toegekende regelingsbevoegdheid en evenmin dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is. De bijlage bij de Regeling, de transponeringstabel, deelt dat karakter. Het college en de korpschef hebben de transponeringstabel terecht aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Nu geen sprake is van ernstige feilen die kleven aan de inhoud of de totstandkoming van de Regeling of de transponeringstabel, kunnen deze als grondslag dienen voor de daarop gebaseerde bestreden besluiten. De in artikel 5, vierde lid, van de Regeling neergelegde hardheidsclausule is niet bedoeld om (alsnog) rekening te houden met werkzaamheden waarvoor functieonderhoud gevraagd had kunnen worden of met extra werkzaamheden, specifieke werkzaamheden, bijzondere situaties en afspraken die in de uitgangspositie vastgelegd hadden kunnen zijn. Dat een andere LFNP-functie binnen het vastgestelde vakgebied inhoudelijk bezien meer vergelijkbaar is, kan toepassing van de hardheidsclausule evenmin rechtvaardigen. In hetgeen betrokkenen hebben aangevoerd is geen grond te vinden voor toepassing van de hardheidsclausule.

3. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.

Toepassing artikel 6:22 van de Awb in de zaak [betrokkene 3]

Het oordeel van de rechtbank dat het door [betrokkene 3] bestreden besluit lijdt aan een bevoegdheidsgebrek is door het college in hoger beroep niet bestreden. [betrokkene 3] heeft betoogd dat de rechtbank het door haar geconstateerde bevoegdheidsgebrek ten onrechte met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft gepasseerd. [betrokkene 3] heeft in dit verband het grote belang benadrukt van bevoegdelijk genomen besluiten en naar voren gebracht dat het oordeel van de rechtbank een vrijbrief kan vormen voor het bevoegd gezag om (ook in de toekomst) besluiten te laten nemen waaraan geen of geen toereikend mandaat ten grondslag ligt. Dit betoog treft om de navolgende redenen geen doel.

Anders dan [betrokkene 3] veronderstelt kan (ook) bij een bevoegdheidsgebrek als hier aan de orde toepassing worden gegeven aan artikel 6:22 van de Awb, zoals die bepaling sinds 1 januari 2013 luidt. De Raad vindt hiervoor steun in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Wab), waarbij artikel 6:22 met ingang van voornoemde datum is gewijzigd. Meer in het bijzonder is in de nadere memorie van antwoord (Kamerstukken I 2012/2013, 32 450, E, blz. 3), voor zover hier van belang, het volgende opgemerkt.

“Als voorbeeld van de toepassing van het verruimde artikel 6:22 kan worden genoemd het geval waarin de mandaatverlening aan een ambtenaar gebrekkig is geweest. Indien de klagende partij een beroep doet op de normschending, moet dat in beginsel leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Dat is echter soms niet zinvol omdat geen belanghebbende daardoor is geschaad. Dat kan het geval zijn indien inmiddels is komen vast te staan dat het bevoegde bestuursorgaan het besluit voor zijn rekening neemt.”

Vast staat dat het college het door [betrokkene 3] bestreden besluit voor zijn rekening heeft genomen. Nu [betrokkene 3] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij door voormeld bevoegdheidsgebrek is benadeeld, mocht de rechtbank dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren.

Incidenteel hoger beroepen korpschef / bevoegdheid tot het nemen van de besluiten in de overige zaken

De incidenteel ingestelde hoger beroepen van de korpschef zijn gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat aan de bestreden besluiten in de zaken van [betrokkene 1], [betrokkene 2] en [betrokkene 4] een bevoegdheidsgebrek kleeft. Volgens de korpschef kan de aangevallen uitspraak op dit onderdeel niet in stand blijven. Hij heeft de Raad verzocht de uitspraak van de rechtbank op dit punt te vernietigen en te oordelen dat sprake is van bevoegd genomen besluiten.

De Raad stelt vast dat de bestreden besluiten inzake [betrokkene 1] en [betrokkene 2] in mandaat zijn genomen door de directeur Human Resource Management (HRM). Het bestreden besluit inzake [betrokkene 4] is in mandaat genomen door de plaatsvervanger van de directeur HRM, de programmadirecteur HRM. De primaire besluiten waren in ondermandaat genomen door de HRM-liaisons.

In artikel 1.4 van het Mandaatbesluit Politie januari 2014, dat terugwerkt tot 1 januari 2014, is bepaald dat de bevoegdheden die in dit besluit worden gemandateerd ook toekomen aan de plaatsvervangers van de gemandateerden, indien en voor zover zij als zodanig optreden. Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, van het Mandaatbesluit Politie januari 2014 is door de korpschef aan de directeur HRM mandaat verleend ten aanzien van aangelegenheden die behoren tot diens werkterrein en de daarbij behorende budgetverantwoordelijkheid. In het derde lid van dit artikel is de bevoegdheid van de directeur HRM neergelegd om ondermandaat te verlenen.

In de considerans van het Mandaat directeur HRM overgang LFNP heeft de korpschef overwogen dat de overgang van politiemedewerkers naar een LFNP-functie vraagt om landelijke regie, dat het wenselijk is dat de directeur HRM hierin vanuit deskundigheid een centrale rol speelt en dat met het betreffende mandaatbesluit wordt beoogd de directeur HRM daartoe te faciliteren door hem bij uitsluiting de benodigde bevoegdheden te mandateren met een beperkte bevoegdheid tot het geven van ondermandaat. Vervolgens is in artikel 2.1 van dit mandaatbesluit aan de directeur HRM mandaat verleend tot, voor zover hier van belang, het nemen van het besluit als bedoeld in artikel 7 van de Regeling ten aanzien van alle medewerkers van de politie. In artikel 2.2 is bepaald dat de directeur HRM bevoegd is ondermandaat te verlenen aan de HRM‑liaisons. In het Ondermandaat HRM-liaison overgang LFNP heeft de directeur HRM van deze bevoegdheid gebruik gemaakt en aan de HRM‑liaisons ondermandaat verleend ten aanzien van, voor zover hier van belang, het besluit als bedoeld in artikel 7 van de Regeling.

Artikel 7 van de Regeling heeft, gelet op de samenhang met de artikelen 5 en 6, betrekking op besluiten over de toekenning van en de overgang naar een LFNP-functie. Voor zover de bewoordingen van het Mandaat directeur HRM overgang LFNP op zichzelf nog onzekerheid kunnen laten bestaan of het mandaat alleen ziet op het primaire besluit, dan wel mede op het nemen van een beslissing op bezwaar, moet die vraag kennelijk in laatstbedoelde zin worden beantwoord indien het Mandaatbesluit Politie januari 2014 en het Mandaat directeur HRM overgang LFNP in onderlinge samenhang worden bezien. Uit het samenstel van besluiten blijkt dat de korpschef heeft beoogd de toekenning van en de overgang naar LFNP-functies aan te merken als een aangelegenheid die specifiek behoort tot het werkterrein van de directeur HRM. Daarmee komt die directeur ook de bevoegdheid toe om voor zover artikel 10:3, derde lid, van de Awb daaraan niet in de weg staat te beslissen op een tegen een besluit inzake toekenning of overgang gericht bezwaar. Aanwijzingen voor een andersluidende bedoeling van de korpschef ontbreken. Zo is het nemen van beslissingen op bezwaar niet genoemd onder de in artikel 2.1 van het Mandaatbesluit Politie januari 2014 opgesomde "algemene uitzonderingen", waarin geen mandaat wordt verleend. De bestreden besluiten inzake [betrokkene 1] en [betrokkene 2] zijn dus bevoegd genomen.

Naar is toegelicht door de korpschef, is de programmadirecteur HRM de plaatsvervanger van de directeur HRM. Hieruit volgt, gelet op artikel 1.4 van het Mandaatbesluit Politie januari 2014, dat de programmadirecteur HRM, indien en voor zover hij optreedt als gemandateerde, de bevoegdheden van de directeur HRM toekomen. Nu het bestreden besluit inzake [betrokkene 4] is genomen door de programmadirecteur HRM, is ook dit besluit bevoegd genomen.

De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de bestreden besluiten inzake [betrokkene 1], [betrokkene 2] en [betrokkene 4] onbevoegd zijn genomen. Nu de rechtbank de bestreden besluiten ondanks het vermeende gebrek in stand heeft gelaten, is er geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak op dit punt. Aan de beroepsgronden van betrokkenen over de toepassing van artikel 6:22 van de Awb en over het ontbreken van een veroordeling in de proceskosten komt de Raad niet meer toe.

Wettelijk kader

In artikel 6, tweede lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) is bepaald dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de functies en de bij de functies behorende waardering en over de overgang van ambtenaren naar een functie die is opgenomen in het LFNP.

De Minister van Veiligheid en Justitie (minister) heeft op 7 mei 2013 de reeds onder 1.1 genoemde Regeling vaststelling LFNP vastgesteld. Ingevolge artikel 3 van deze Regeling zijn de LFNP-functies en de hierbij behorende functiebeschrijvingen opgenomen in de bij de regeling behorende bijlagen.

Op 8 mei 2013 heeft de minister de Regeling vastgesteld.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Regeling zijn bij het proces van organieke matching de Regeling, het Reglement voor de werkwijze van de werkgroep matching, bedoeld in artikel 4, zesde lid, en de beleidsregel Instructie organieke matching (Stcrt. 2012, nr. 10411, zoals nadien gewijzigd, Stcrt. 2013, nr. 12776) bepalend.

In artikel 3, tweede lid, van de Regeling is bepaald dat organieke matching uitsluitend geschiedt op basis van schriftelijke stukken.

Artikel 3, vierde lid, van de Regeling luidt als volgt:

“De match wordt op basis van de functiebeschrijving vastgesteld conform de beleidsregel, bedoeld in het eerste lid, en vindt in de hierna aangegeven volgorde plaats:

a. ten eerste door te bepalen welke van de drie domeinen in het LFNP – Leiding, Uitvoering en Ondersteuning – het meest vergelijkbaar is;

b. ten tweede – en voor zover van toepassing – door het meest vergelijkbare vakgebied binnen het gekozen domein te bepalen;

c. ten derde door de meest vergelijkbare LFNP functie in het desbetreffende vakgebied dan wel het domein Leiding te bepalen waarbij geldt dat indien de salarisschaal van de functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP functie in het gekozen vakgebied dan wel het domein Leiding, die functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie.”

In stap 9 van de beleidsregel Instructie organieke matching is de procedure neergelegd voor het eventueel toekennen van een aan de betreffende LFNP-functie gekoppeld werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit. In stap 9a is een regeling getroffen voor in de uitgangspositie opgenomen overige werkzaamheden.

In artikel 3, zesde lid, van de Regeling is bepaald dat het resultaat van alle matchingen door de werkgroep matching, conform het reglement voor de werkwijze van die werkgroep, wordt opgenomen in een concept-transponeringstabel met de daarbij behorende functievergelijkingsformulieren.

In artikel 3, zevende lid, van de Regeling is bepaald dat de door de minister vastgestelde transponeringstabel is opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage.

Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Regeling bestaat de werkgroep matching uit elf leden die op voordracht van de minister zijn benoemd en elf leden die op voordracht van de politievakorganisaties zijn benoemd.

Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Regeling is bepalend voor de toekenning van een LFNP-functie van de ambtenaar een uitgangspositie van de ambtenaar vanaf 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 en de transponeringstabel.

Ingevolge artikel 5, derde lid, van de Regeling is bepalend voor de overgang naar een LFNP-functie van de ambtenaar de uitgangspositie van de ambtenaar op 31 december 2011 en de transponeringstabel.

Artikel 5, vierde lid, van de Regeling bepaalt dat, indien de toepassing van het tweede of derde lid in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie, het bevoegd gezag na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie kan afwijken van het tweede en het derde lid.

Bij ministeriële regeling van 27 november 2013 (Stcrt. 2013, nr. 33939) heeft de minister de bijlage bij de Regeling vervangen door een andere bijlage. In deze nieuwe bijlage (de transponeringstabel als bedoeld in artikel 3, zevende lid, van de Regeling) zijn aanvullingen en wijzigingen opgenomen naar aanleiding van de bekendmaking van de eerdere transponeringstabel en de bedenkingenprocedures tegen de voorgenomen besluiten over toekenning van en overgang naar een LFNP-functie. Deze nieuwe transponeringstabel is op 14 november 2013 door het Georganiseerd Overleg in Politieambtenarenzaken (GOP) geaccordeerd (conform stap 13 van de gewijzigde Instructie Organieke matching).

De transponeringstabel bestaat uit 30 onderscheiden tabellen, die elk voor zich betrekking hebben op de omzetting van functies binnen een bepaald voormalig korps of binnen een ander onderdeel van de tot 1 januari 2013 bestaande politieorganisatie naar één van de 92 LFNP-functies.

Inhoud en wijze van totstandkoming van de Regeling

Betrokkenen hebben betoogd dat het matchen op schaal, in plaats van het matchen op inhoud, zozeer afbreuk doet aan de zorgvuldigheid en rechtszekerheid dat artikel 3, vierde lid, van de Regeling ten aanzien van hen buiten toepassing moet blijven. Gaandeweg en met terugwerkende kracht is besloten om binnen een vastgesteld vakgebied niet meer op inhoud, maar op schaal te matchen. Op dat moment was het echter niet meer mogelijk om functieonderhoud te vragen. Daarbij komt dat leidinggevenden functieonderhoud hebben ontraden, omdat uiteindelijk op inhoud zou worden gematcht. Alle werkzaamheden en verantwoordelijkheden moeten daarom in de matching betrokken worden, zodat matching plaatsvindt op de LFNP-functie die daadwerkelijk inhoudelijk het meest vergelijkbaar is met de oude functiebeschrijving en de opgedragen werkzaamheden.

Betrokkenen keren zich met dit betoog in wezen tegen de inhoud of wijze van totstandkoming van de Regeling, een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3830) kan de rechter een wet in materiële zin wel beoordelen, maar dient hij daarbij de ter zake in ons staatsbestel passende terughoudendheid in acht te nemen. De rechter zal het resultaat van de afweging van alle betrokken belangen door de materiële wetgever in beginsel moeten respecteren. Dit lijdt uitzondering als aan de inhoud of wijze van totstandkoming van het voorschrift zodanige ernstige feilen kleven dat dit voorschrift niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten.

Voor het oordeel dat laatstbedoelde situatie zich hier voordoet zijn onvoldoende aanknopingspunten gevonden. Vooropgesteld moet worden dat de Regeling zelf niet is gewijzigd wat betreft het matchen op schaal. Uitgangspunt bij de matching is steeds de formele functiebeschrijving geweest. In de Regeling staat in artikel 3, vierde lid, beschreven hoe de match vervolgens wordt vastgesteld. Nadat het domein en vakgebied zijn vastgesteld, geldt dat indien de salarisschaal van de functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP-functie in het gekozen vakgebied, die functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie. De Regeling is met terugwerkende kracht ingevoerd tot 31 december 2009. De beleidsregel Instructie organieke matching is wel gewijzigd voor wat betreft het vinden van de meest vergelijkbare functie binnen het vakgebied. Deze wijziging heeft plaatsgevonden omdat gaandeweg bleek dat de Instructie organieke matching niet leidde tot consistentie van het totale matchingsproces, hetgeen bij de aanvang van de matching een uitdrukkelijke voorwaarde was. Deze wijziging van de beleidsregel kan echter niet leiden tot het oordeel dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift ernstige feilen kleven. Bij dit alles is mede in aanmerking genomen dat het gehele proces van matching in samenspraak met, en onder (eind)verantwoordelijkheid van, het GOP heeft plaatsgevonden en dat ook de wijziging van de oorspronkelijke beleidsregel Instructie organieke matching en de wijziging van de te nemen stappen in het matchingsproces de neerslag vormen van binnen het GOP gevoerd overleg. Inherent aan zodanig overleg is dat over en weer sprake is van geven en nemen. De uitkomst van zo’n onderhandelingsproces kan dan ook niet met vrucht worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de werknemer nadelige gevolgen ervan en de voordelen buiten beschouwing te laten (vergelijk de uitspraken van 27 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1023, en 11 januari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ6744).

Dat betrokkenen door de wijziging op het verkeerde been zijn gezet, valt niet in te zien. Indien zij in het kader van het aan de matching voorafgaande proces van functieonderhoud en vaststelling van de uitgangspositie hebben nagelaten feiten of omstandigheden naar voren te brengen waarop zij zich nog dachten te kunnen beroepen in het kader van de matching, komt dit voor hun eigen risico. Daarbij is van belang dat een geslaagd beroep op functieonderhoud zou hebben geleid tot een nieuwe functiewaardering en daarmee mogelijkerwijs tot een hogere functieschaal.

Rechtskarakter / betekenis transponeringstabel

Partijen worden daarnaast verdeeld gehouden over het antwoord op de vraag of de transponeringstabel als bijlage bij de Regeling, evenals de regeling zelf, een algemeen verbindend voorschrift is.

Wil sprake zijn van een algemeen verbindend voorschrift, dan moet het gaan om een naar buiten werkende, voor alle daarbij betrokkenen bindende algemene regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Daarvoor is in ieder geval vereist dat de regel van toepassing is op een in beginsel onbepaalde groep rechtssubjecten en zich leent voor herhaalde toepassing.

Een bij een algemeen verbindend voorschrift behorende bijlage zal veelal in het rechtskarakter van dit voorschrift delen en daarmee ook zelf een algemeen verbindend voorschrift zijn. Hierop zijn echter uitzonderingen denkbaar. Naarmate de inhoud van de bijlage minder sterk verweven is met de inhoud van de hoofdregeling, zal er eerder aanleiding bestaan om de inhoud van de bijlage zelfstandig aan de onder 8.2 genoemde maatstaven te toetsen. In dit geval is van inhoudelijke verwevenheid in de hier bedoelde zin geen sprake. In de Regeling is bepaald volgens welke regels de transponeringstabel tot stand moet worden gebracht. Dit betreft het proces van matching. In de bijlage is (achteraf) de uitkomst van de matching vastgelegd: de transponeringstabel. Uit de Regeling volgt dan weer dat deze tabel in beginsel bepalend is voor de LFNP-functie van de individuele politieambtenaar. De transponeringstabel is daarmee een duidelijk onderscheiden, zelfstandig element van de juridische constructie. Dat de transponeringstabel als bijlage is gevoegd bij de Regeling, is daarom niet voldoende voor de conclusie dat ook de bijlage een algemeen verbindend voorschrift is. Evenmin is doorslaggevend dat de minister zelf, als regelgever, de transponeringstabel als een algemeen verbindend voorschrift aangemerkt wil zien. De inhoud van het begrip algemeen verbindend voorschrift staat niet ter vrije beschikking van de minister als wetgever in materiële zin.

Derhalve moet worden bezien of de transponeringstabel zelf voldoet aan de onder 8.2 bedoelde criteria voor een algemeen verbindend voorschrift. Deze vraag wordt ontkennend beantwoord.

Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting komt in hoofdlijnen het volgende naar voren. Aan de transponeringstabel ligt een inventarisatie ten grondslag van alle uitgangsposities die - zo nodig na toepassing van functieonderhoud bij de 30 voormalige korpsen en zelfstandige onderdelen zijn aangetroffen. De uitgangspositie omvat voor iedere politieambtenaar een algemene beschrijving van de oude functie, in voorkomend geval aangevuld met bijzonderheden over opgedragen taakaccenten en (andere) specifieke of afwijkende werkzaamheden. Het totaal van de uitgangsposities is in geanonimiseerde vorm, dus ontdaan van de namen van de betrokken politieambtenaren, voorgelegd aan de werkgroep matching. In de transponeringstabel is voorzien in een afzonderlijke tabelregel voor iedere aangetroffen functiebeschrijving of combinatie van functiebeschrijving en bijzonderheden. Per tabelregel heeft de werkgroep met toepassing van artikel 3, vierde lid, van de Regeling bepaald met welke LFNP-functie of combinatie van LFNP-functie en in het LFNP-systeem toegelaten bijzonderheden (werkterrein, aandachtsgebied, specifieke functionaliteit) de betrokken uitgangspositie overeenkomt. Vervolgens is voor iedere in de omzetting naar het LFNP betrokken politieambtenaar bepaald welke tabelregel op diens uitgangspositie van toepassing is wat in wezen neerkomt op het weer ongedaan maken van de anonimisering en aan de hand van de tabel bepaald welke LFNP-functie wordt toegekend en naar welke LFNP-functie wordt overgegaan. In een aantal gevallen waarin dit zou hebben geleid tot een onaanvaardbaar geachte uitkomst, is de transponeringstabel alsnog zodanig aangepast dat een meer gewenste match is bereikt. Daarnaast is in een beperkt aantal gevallen toepassing gegeven aan de in artikel 5, vierde lid, van de Regeling neergelegde hardheidsclausule.

Op grond van het vorenstaande moet worden vastgesteld dat behoudens toepassing van de hardheidsclausule in incidentele gevallen met de transponeringstabel de rechtspositie van iedere in de overgang naar het LFNP betrokken politieambtenaar op individueel niveau is bepaald. Niet kan worden geoordeeld dat de transponeringstabel van toepassing is op een open, in abstracto omschreven groep van personen. De tijdelijke anonimisering van de in de matching betrokken uitgangsposities maakt dit niet anders. Evenmin leent de transponeringstabel zich voor herhaalde toepassing. De tabel ziet op de eenmalige toekenning van en overgang naar een LFNP-functie voor iedere in de omzetting naar het LFNP betrokken politieambtenaar afzonderlijk. Dat sommige tabelregels betrekking kunnen hebben op meer dan één functionaris, waarbij het dan gaat om politieambtenaren met precies dezelfde uitgangspositie, leidt niet tot een ander oordeel. Ook in die min of meer toevallige situatie betreft het voor iedere politiefunctionaris de omzetting van zijn eigen functie naar een nieuwe.

De conclusie is dat de transponeringstabel niet kan worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Dit neemt niet weg dat aan deze tabel, mede op grond van de waarborgen waarmee de totstandkoming ervan is omgeven, een zwaarwegende betekenis moet worden gehecht. De transponeringstabel en de wijzigingen daarvan vormen de neerslag van het resultaat van de werkzaamheden van de werkgroep matching. Het betreft hier een breed samengestelde werkgroep, die vanwege haar specifieke deskundigheid voor de matching in het leven is geroepen en waarvan de leden deels op voordracht van de minister en deels op voordracht van de politievakorganisaties zijn benoemd. Van het resultaat van de werkzaamheden van deze werkgroep kan daarom in beginsel niet worden afgeweken. Dit geldt te minder nu de hierop gebaseerde (wijziging van de) transponeringstabel is voorgelegd aan het GOP alvorens deze vast te stellen. Dit alles leidt tot de conclusie dat de korpschef en het college bij het nemen van besluiten over de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie ervan mogen uitgaan dat toepassing van de voor het matchingsproces geldende regels tot de in de tabel vermelde uitkomst leidt. Zij mogen in beginsel volstaan met een verwijzing naar de transponeringstabel. Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling is geschied of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten. Het enkele feit dat een andere uitkomst ook verdedigbaar zou zijn geweest, is niet voldoende. Verder kan de politieambtenaar zich niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen.

Overige algemene aspecten / hardheidsclausule

De in artikel 5, vierde lid, van de Regeling neergelegde hardheidsclausule ziet naar aard en bewoordingen op onbillijkheden van overwegende aard in individuele gevallen en op bijzondere situaties die de regelgever bij het tot stand brengen van de Regeling niet heeft voorzien.

De rechtbank heeft terecht tot uitgangspunt genomen dat de hardheidsclausule niet is bedoeld om (alsnog) rekening te houden met werkzaamheden waarvoor functieonderhoud gevraagd had kunnen worden of met extra werkzaamheden, specifieke werkzaamheden, bijzondere situaties en afspraken die in de uitgangspositie vastgelegd hadden kunnen zijn. De hardheidsclausule is niet bedoeld om de uitgangspositie te corrigeren. Dit volgt ook uit de toelichting op artikel 5, vierde lid, van de Regeling, waarin het grote belang is benadrukt van een juiste vaststelling van de uitgangspositie.

Voor zover betrokkenen zich erop hebben beroepen dat hun is ontraden om functieonderhoud aan te vragen, rechtvaardigt dit niet de toepassing van de hardheidsclausule, omdat het tot de verantwoordelijkheid van de ambtenaar behoort om functieonderhoud te vragen en het afzien daarvan voor zijn risico dient te blijven.

De rechtbank heeft verder met juistheid geoordeeld dat het gegeven dat een andere LFNP-functie binnen het vastgestelde vakgebied inhoudelijk bezien meer vergelijkbaar is, de toepassing van de hardheidsclausule evenmin kan rechtvaardigen. Dat een politieambtenaar kan overgaan naar een LFNP-functie waarvan de inhoud afwijkt van zijn korpsfunctie, is inherent aan de (door de regelgever) bewust gekozen wijze waarop moet worden gematcht en is ook verklaarbaar uit het gegeven dat de werkzaamheden binnen verschillende politieregio’s worden ondergebracht in één nieuw landelijk functiegebouw. Daarbij komt dat - zoals de korpschef heeft beklemtoond - bij de overgang naar het LFNP feitelijk niets wijzigt aan de opgedragen werkzaamheden tot het moment waarop de ambtenaar in het kader van de vorming van de nationale politie wordt geplaatst of wordt aangewezen als herplaatsingskandidaat.

Voorts ligt in het karakter van een hardheidsclausule besloten dat deze restrictief wordt toegepast. De klacht van betrokkenen dat er in de praktijk onvoldoende ruim toepassing wordt gegeven aan de hardheidsclausule is dan ook vergeefs voorgesteld.

[betrokkene 1]

Bij besluit van 24 oktober 2011 is de functie van groepschef aangemerkt als uitgangspositie van [betrokkene 1] voor de omzetting naar het LFNP.

Bij besluit van 11 april 2012 heeft de rechtsvoorganger van de korpschef [betrokkene 1] op diens verzoek op grond van artikel 65 van het Besluit algemene rechtspositie politie met ingang van 1 december 2011 ontheven uit de functie van groepschef en hem per gelijke datum aangewezen in de functie van informatiecoördinator TGO, zonder vermelding van salarisschaal. Daarbij is vermeld dat de functie van informatiecoördinator TGO tevens de (actuele) uitgangspositie is van [betrokkene 1] voor de omzetting naar het LFNP.

In het besluit van 16 december 2013 heeft de korpschef, voor zover hier van belang, bepaald dat [betrokkene 1] met ingang van 1 januari 2012 is overgegaan naar de LFNP-functie Senior Intelligence, salarisschaal 8.

[betrokkene 1] heeft gesteld dat hij in 2011 vanuit de functie van groepschef, salarisschaal 9, heeft gesolliciteerd naar de functie van informatiecoördinator TGO, salarisschaal 9; hij is in de laatstgenoemde functie aangenomen. Uit het besluit van 11 april 2012, waarin de gewijzigde aanstelling is vastgelegd, blijkt volgens [betrokkene 1] op geen enkele manier dat hem - zoals de korpschef heeft gesteld - een persoonlijke schaal 9 is toegekend. [betrokkene 1] heeft er in dit verband op gewezen dat de divisiechef Informatie en Intelligence, M, hem in een e-mailbericht van 9 april 2012 heeft bevestigd dat hij is aangesteld als informatiecoördinator TGO, salarisschaal 9. Gelet hierop valt niet in te zien dat de korpschef in het kader van de overgang naar een LFNP-functie is uitgegaan van een in salarisschaal 8 gewaardeerde functie. [betrokkene 1] meent dat hij in plaats van de functie van Senior Intelligence, salarisschaal 8, had moeten overgaan naar de functie van Operationeel Expert Intelligence, salarisschaal 9. Ter onderbouwing van zijn stellingen heeft [betrokkene 1] onder meer gewezen op ten aanzien van twee van zijn collega’s genomen besluiten tot overgang naar een functie uit het LFNP. Beide collega’s zijn vanuit de functie van informatiecoördinator TGO, salarisschaal 9, overgegaan naar de LFNP-functie van Operationeel Expert Intelligence, salarisschaal 9. Al met al meent [betrokkene 1] dat de korpschef een onjuiste uitgangspositie heeft gehanteerd.

De korpschef heeft zich daartegenover op het standpunt gesteld dat aan [betrokkene 1] op diens verzoek de functie van informatiecoördinator (sec) is toegekend. De bij deze functie behorende functiebeschrijving is die van informatiecoördinator, met code 06-08250. Deze functie is gewaardeerd in salarisschaal 8. Aan de in het besluit van 11 april 2012 opgenomen toevoeging ‘TGO’ komt volgens de korpschef niet de betekenis toe die [betrokkene 1] daaraan gehecht wil zien. Het gaat hier om een aanduiding van het terrein waarop [betrokkene 1] wordt ingezet, niet om een aanduiding van een formele functie. De korpschef heeft hieraan nog toegevoegd dat een aparte functie informatiecoördinator TGO, salarisschaal 9, niet voorkwam in de formatie van de voormalige politieregio Noord- en Oost-Gelderland, waarin [betrokkene 1] werkzaam was, en dat hij daarom is aangesteld in de organieke functie van informatiecoördinator (schaal 8). Vanuit zijn vorige functie van groepschef is hem een persoonlijke schaal 9 toegekend. Een persoonlijke (hogere) schaal speelt echter geen rol bij het bepalen van de meest vergelijkbare LFNP-functie. Terecht is, in overeenstemming met de transponeringstabel, de functie van Senior Intelligence, salarisschaal 8, als de meest vergelijkbare LFNP-functie bepaald, aldus de korpschef.

De korpschef heeft met de door hem bij brief van 29 augustus 2014 ingebrachte gedingstukken aannemelijk gemaakt dat de functie van informatiecoördinator TGO, salarisschaal 9, niet voorkwam in de formatie van de voormalige politieregio Noord- en Oost-Gelderland, waarin [betrokkene 1] werkzaam was. De Raad kan niet op basis van enkel de (subjectieve) indruk van [betrokkene 1] tot een andersluidend oordeel komen. Het betoog van [betrokkene 1] dat hij had moeten overgaan naar de functie van Operationeel Expert Intelligence, salarisschaal 9, slaagt dan ook niet. [betrokkene 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de matching in zijn geval niet overeenkomstig de Regeling is geschied of anderszins een onhoudbaar resultaat kent.

Het betoog van [betrokkene 1] dat zijn beroep op de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 5, vierde lid, van de Regeling ten onrechte is verworpen, slaagt evenmin. De korpschef heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door [betrokkene 1] naar voren gebrachte omstandigheden niet leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard en dat evenmin sprake is van een bijzondere situatie in de zin van deze bepaling.

Voor zover [betrokkene 1] zich in dit verband nog heeft willen beroepen op een verschraling van zijn taken en verantwoordelijkheden leidt dit niet tot een ander oordeel. Zoals de Raad onder 8.9 heeft overwogen, is inherent aan de (door de regelgever) bewust gekozen wijze waarop moet worden gematcht dat een politieambtenaar kan overgaan naar een LFNP-functie waarvan de inhoud afwijkt van zijn korpsfunctie. Een eventuele verschraling van het takenpakket van een betrokkene kan dan ook niet worden beschouwd als een onbedoelde onbillijke uitwerking van de Regeling. Zoals de korpschef in het aanvullend verweerschrift met recht heeft benadrukt is de mogelijkheid van verschillen tussen de korpsfunctie en de LFNP-functie door de regelgever uitdrukkelijk onder ogen gezien, zijn dergelijke verschillen uitdrukkelijk beoogd vanuit de - meer op abstracte functiebeschrijving gerichte - systematiek van het LFNP en strekt het nieuwe functiegebouw nu eenmaal tot uniformering en harmonisering, waaraan inherent is dat niet voor iedereen de situatie bij het oude kan blijven.

Het hoger beroep van [betrokkene 1] slaagt niet.

[betrokkene 2]

De uitgangspositie van [betrokkene 2] is vastgesteld op de functie van Senior Tactisch Beheerder, salarisschaal 10. In het besluit van 16 december 2013 heeft de korpschef, voor zover hier van belang, bepaald dat [betrokkene 2] met ingang van 1 januari 2012 is overgegaan naar de LFNP-functie Bedrijfsvoeringspecialist B, salarisschaal 10. Aan deze functie is het werkterrein Informatie & Communicatietechnologie (ICT) toegekend.

[betrokkene 2] betoogt dat aan deze LFNP-functie ook de werkterreinen Financiën en Communicatie hadden moeten worden toegevoegd, omdat hij zich vanuit de ICT ook met die werkterreinen bezighoudt. [betrokkene 2] heeft aangevoerd dat het niet toevoegen van deze werkterreinen tot een vervlakking van zijn functie en verlies van kennis en kunde leidt. [betrokkene 2] heeft met dit betoog niet aannemelijk gemaakt dat de matching in zijn geval niet overeenkomstig de Regeling is geschied of anderszins een onhoudbaar resultaat kent. Zoals hiervoor - onder 8.5 - al is overwogen, is het enkele feit dat een andere uitkomst van de matching ook verdedigbaar zou zijn geweest niet voldoende voor die conclusie.

Het hoger beroep van [betrokkene 2] slaagt niet.

[betrokkene 3]

De uitgangspositie van [betrokkene 3] is vastgesteld op de functie van Planner A, salarisschaal 5. In het besluit van 16 december 2013 heeft het college, voor zover hier van belang, bepaald dat [betrokkene 3] met ingang van 1 januari 2012 is overgegaan naar de LFNP-functie Administratief Secretarieel Medewerker B, salarisschaal 5.

[betrokkene 3] heeft betoogd dat zij had moeten overgaan naar de LFNP-functie Secretarieel Medewerker, salarisschaal 7. Zij heeft daartoe aangevoerd dat zij vanaf haar indiensttreding meer taken uitvoert dan de functie vereist en bovendien vanaf oktober 2011 teamcaptain is waarvoor zij een persoonlijke toelage ontvangt.

Hetgeen [betrokkene 3] in zoverre heeft aangevoerd, heeft in hoofdzaak betrekking op haar uitgangspositie. Zoals hiervoor - onder 8.5, slot - reeds is overwogen, kan de politieambtenaar zich in een procedure als deze niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen. Indien [betrokkene 3] zich niet kon vinden in haar uitgangspositie, had het op haar weg gelegen om functieonderhoud te vragen op grond van de Trfp en/of rechtsmiddelen aan te wenden tegen de besluitvorming aangaande haar uitgangspositie. [betrokkene 3] heeft dit niet gedaan; haar uitgangspositie op 31 december 2011 is aldus in rechte komen vast te staan.

[betrokkene 3] betoogt verder dat de werkzaamheden die zij vanaf oktober 2011 heeft verricht nopen tot toepassing van de hardheidsclausule. Haar werkzaamheden en verantwoordelijkheden zijn met ingang van genoemde datum gewijzigd. Omdat functieonderhoud op formele gronden (op dat moment) niet meer mogelijk was, zijn nu niet alle werkzaamheden en verantwoordelijkheden gematcht. Aldus is sprake van een bijzondere situatie en leidt toepassing van de Regeling in haar geval tot een onbillijkheid van overwegende aard, aldus [betrokkene 3].

In (artikel 2, eerste en derde lid, van) de Trfp is er, in verband met de tijd die het proces van het implementeren van het LFNP met zich meebrengt, voor gekozen de periode waarover functieonderhoud kan worden aangevraagd te beperken tot de periode vanaf 31 december 2009 tot en met 31 maart 2011; een aanvraag tot functieonderhoud diende uiterlijk op 23 mei 2011 te worden ingediend. De vraag of hiervan in dit geval op grond van de in artikel 7 van de Trfp neergelegde hardheidsclausule had moeten worden afgeweken, kan in deze procedure niet aan de orde komen. De in artikel 5, vierde lid, van de Regeling neergelegde hardheidsclausule is verder niet bedoeld om alsnog rekening te houden met werkzaamheden die buiten de uitdrukkelijk door de regelgever aangewezen peilperiode vallen dan wel waarvoor destijds geen functieonderhoud is aangevraagd. Het college heeft zich al met al in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet is gebleken van omstandigheden die het toepassen van de in artikel 5, vierde lid, van de Regeling neergelegde hardheidsclausule rechtvaardigen.

[betrokkene 3] heeft nog betoogd dat de rechtbank ten onrechte geen proceskostenveroordeling heeft uitgesproken. Volgens [betrokkene 3] had de rechtbank, hoewel zij het hiervoor - onder 4.1 tot en met 4.3 - besproken bevoegdheidsgebrek heeft gepasseerd, het college (niettemin) moeten veroordelen in de kosten die [betrokkene 3] in verband met de behandeling van haar beroep redelijkerwijs heeft gemaakt. [betrokkene 3] heeft in dat verband gesteld dat zij (mede) beroep heeft ingesteld omdat het college het bestreden besluit door een daartoe onbevoegd persoon heeft laten nemen.

In de memorie van toelichting op de Wab (Kamerstukken II 2009/2010, 32 450, nr. 3, blz. 15) is over de vraag of het passeren van een gebrek al dan niet gepaard moet gaan met het uitspreken van een proceskostenveroordeling het volgende opgemerkt:

“Het passeren van het verzuim - en het in aansluiting daarop ongegrond verklaren van het beroep - betekent voorts niet dat de belanghebbende met de proceskosten blijft zitten. In zoverre zij verwezen naar artikel 8:74, tweede lid (griffierecht), en artikel 8:75, eerste lid (overige proceskosten), die gegrondverklaring van het beroep uitdrukkelijk niet als voorwaarde stellen. Als blijkt dat een causaal verband bestaat tussen het gepasseerde gebrek en het beroep - met andere woorden: dat het gepasseerde gebrek een reden was om beroep in te stellen -, schroomt de bestuursrechter niet om het bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van griffierecht en andere proceskosten.”

[betrokkene 3] heeft noch in het beroepschrift van 25 juni 2014, noch in het aanvullende beroepschrift van 26 augustus 2014 gewag gemaakt van het hier aan de orde zijnde bevoegdheidsgebrek. Eerst nadat de rechtbank deze kwestie na heropening van het onderzoek - ambtshalve - aan de orde had gesteld en het college de rechtbank desgevraagd had meegedeeld het door [betrokkene 3] bestreden besluit voor zijn rekening te zullen nemen, heeft [betrokkene 3] zich - kort voor de tweede zitting bij de rechtbank op 7 oktober 2014 - uitgelaten over de vorenbedoelde kwestie en heeft zij zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren gebrek. Onder deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat het door de rechtbank gepasseerde gebrek voor [betrokkene 3] een reden is geweest om beroep in te stellen. De rechtbank heeft al met al dan ook mogen beslissen geen gebruik te maken van de in artikel 8:75 van de Awb neergelegde bevoegdheid het college te veroordelen in de kosten die [betrokkene 3] in verband met de behandeling van het beroep heeft gemaakt.

Het hoger beroep van [betrokkene 3] slaagt niet.

[betrokkene 4]

De uitgangspositie van [betrokkene 4] is vastgesteld op de functie van Groepschef Multidisciplinair Servicecentrum, salarisschaal 8. In het besluit van 16 december 2013 heeft de korpschef, voor zover hier van belang, bepaald dat [betrokkene 4] met ingang van 1 januari 2012 is overgegaan naar de LFNP-functie Senior Intake & Service, salarisschaal 8.

[betrokkene 4] betoogt dat hij had moeten overgaan naar de LFNP-functie Operationeel Expert Intake & Service, salarisschaal 9, omdat de aan hem feitelijk opgedragen werkzaamheden het meest vergelijkbaar zijn met die LFNP-functie.

[betrokkene 4] heeft met dit betoog niet aannemelijk gemaakt dat de matching in zijn geval niet overeenkomstig de Regeling is geschied of dat het resultaat daarvan anderszins onhoudbaar is te achten. Zoals hiervoor - onder 8.5 - al is overwogen, is het enkele feit dat een andere uitkomst van de matching ook verdedigbaar zou zijn geweest niet voldoende. De Raad heeft hiervoor - onder 8.9 - bovendien als zijn oordeel gegeven dat het gegeven dat een andere LFNP-functie binnen het vastgestelde vakgebied inhoudelijk bezien meer vergelijkbaar is, de toepassing van de hardheidsclausule niet kan rechtvaardigen. Het betoog van [betrokkene 4] slaagt dan ook niet. De korpschef heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet is gebleken van omstandigheden die het toepassen van de in artikel 5, vierde lid, van de Regeling neergelegde hardheidsclausule rechtvaardigen.

Slotoverwegingen

13. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.

14. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.