HR, 04-06-2021, nr. 20/03779

Bij beschikking van 24 februari 2020 heeft de rechtbank Midden-Nederland een zorgmachtiging als bedoeld in art. 6:4 Wvggz verleend ten aanzien van verzoeker tot cassatie (hierna: betrokkene). Deze machtiging werd verleend voor de duur van zes maanden, tot en met 24 augustus 2020.

Bij verzoekschrift met bijlagen, ter griffie van de rechtbank ingekomen op 29 juli 2020, heeft de officier van justitie verzocht een aansluitende zorgmachtiging ten aanzien van betrokkene te verlenen voor de duur van twaalf maanden, voor tien vormen van verplichte zorg zoals nader omschreven in dit verzoekschrift.

Bij beschikking van 10 augustus 2020 heeft de rechtbank Midden-Nederland vastgesteld dat betrokkene is opgenomen in een accommodatie van Fivoor, gelegen buiten haar rechtsgebied. Zij heeft de zaak verwezen naar de rechtbank Rotterdam.

De rechtbank Rotterdam heeft het verzoek mondeling behandeld op 27 augustus 2020. In verband met het risico van besmetting met het virus COVID-19 heeft de rechtbank betrokkene, bijgestaan door zijn advocaat, alsmede de begeleider van betrokkene, verbonden aan de zorgaanbieder Fivoor, en de casemanager FACT Utrecht via een beeld- en geluidverbinding gehoord.

De advocaat van betrokkene heeft ter zitting het volgende verweer gevoerd:

“De machtiging is aangevraagd voor twaalf maanden maar er is een nieuwe machtiging aangevraagd op 29 juli 2020. De oude machtiging is verlopen en gelet op artikel 6:6 van de Wvggz dient het verzoek daarom als een nieuwe machtiging te worden aangemerkt waarvoor een duur geldt van zes maanden. Er is ook een tweede mogelijkheid en dat is: wel tijdig een nieuwe machtiging verzocht maar niet tijdig beslist dus daarom geldt deze machtiging als een nieuwe machtiging. Kortom, primair moet het een nieuw verzoek zijn en subsidiair bepleit ik dat dat de duur wordt verdisconteerd in de nieuw te verlenen machtiging.” (p.-v. blz. 2).

Bij beschikking van 27 augustus 2020 heeft de rechtbank een zorgmachtiging verleend voor alle door de officier van justitie verzochte vormen van verplichte zorg.1.Omtrent de geldigheidsduur van de machtiging overwoog de rechtbank:

“2.6. De advocaat van betrokkene bepleit tijdens de mondelinge behandeling dat de machtiging voor een korte duur, te weten zes maanden, dient te worden afgegeven omdat bij indiening van het verzoek door de officier de termijn van artikel 6:6 Wvggz is overschreden. Derhalve dient het verzoek als een nieuwe machtiging te worden aangemerkt.

De rechtbank volgt dit verweer niet. In de wet is geen sanctie opgenomen bij overschrijding. In de Memorie van Toelichting valt in de 2e Nota van Wijziging (Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 32 399, nr. 25, p. 172) te lezen - samengevat en voor zover hier relevant - dat de officier een nieuw verzoekschrift voor een zorgmachtiging moet indienen uiterlijk vier weken voordat de geldigheidsduur van de zorgmachtiging, die op dat moment ten uitvoer wordt gelegd, is verstreken. Dit is ter nadere waarborging van het belang van betrokkene opdat de officier niet op het laatste moment gedurende de geldigheidsduur van de lopende zorgmachtiging een dergelijk nieuw verzoekschrift gaat indienen. De officier heeft de termijn van vier weken in deze met twee dagen overschreden. Naar het oordeel van de rechtbank is betrokkene die al sinds 2 juli 2020 op de hoogte was van de aan te vragen aansluitende machtiging, zo is gebleken uit het Zorgplan van die datum, niet in zijn belang geschaad.

De rechtbank heeft tijdens de mondelinge behandeling aangegeven rekening te houden met de termijnoverschrijding en de zorgmachtiging te bekorten met het aantal dagen dat de termijn is overschreven, te weten acht dagen. De rechtbank zal daarom de zorgmachtiging verlenen tot en met 19 augustus 2021.”

Namens betrokkene is – tijdig – beroep in cassatie ingesteld. In cassatie is geen verweerschrift ingediend.

Het cassatiemiddel bestaat uit twee onderdelen. Beide hebben betrekking op de overschrijding van de beslistermijn en de gevolgen daarvan voor de duur van de verleende zorgmachtiging.

Alvorens in te gaan op de klachten, bespreek ik achtereenvolgens de regeling in de vervallen Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (Wet Bopz), in de huidige tekst van de Wvggz en een voorstel tot wijziging in een momenteel bij de Tweede Kamer aanhangig wetsvoorstel. In de praktijk bestaat behoefte aan een antwoord van de Hoge Raad op de vraag of, en zo ja in hoeverre, de onder de Wet Bopz ontwikkelde rechtspraak over de maximale geldigheidsduur van een opvolgende machtiging ook geldt voor zaken waarop de Wvggz van toepassing is. Het argument van continuïteit van gevestigde rechtspraak wijst in de richting van een bevestigend antwoord. Daartegenover staat dat de op 1 januari 2020 in werking getreden Wvggz belangrijke systeemwijzigingen bevat. De rechtspraak onder de Wet Bopz over de geldigheidsduur van opvolgende machtigingen was − om de hierna te bespreken redenen − al geen ‘rustig bezit’ voor hen die met de uitvoering van die wet waren belast. Daarbij komt dat een zorgmachtiging onder de Wvggz ook betrekking kan hebben op andere verplichte zorg dan vrijheidsbenemingen waarop art. 5 EVRM van toepassing is. Dit alles vormt voor mij de aanleiding tot deze beschouwingen.

Ik gebruik in deze conclusie het woord ‘nawerking’ voor die gevallen waarin de vrijheidsbeneming of andere vorm van verplichte zorg wordt voortgezet op de grondslag van een rechterlijke machtiging waarvan de looptijd is verstreken, in afwachting van de beslissing van de rechtbank op een (tijdig) ingediend verzoek om een daarop aansluitende machtiging te verlenen.

EVRM-aspecten

Onder de vroegere Krankzinnigenwet − de voorganger van de Wet Bopz − kon een rechterlijke machtiging slechts worden verleend voor een bepaalde tijd. Er bestond toen al een vorm van nawerking.2.De Krankzinnigenwet kende geen beslistermijn voor de rechtbank wanneer een rechterlijke machtiging werd gevorderd.3.Deze wet bevatte wel bepalingen over het tijdstip van indiening van een vordering tot het verlenen van een aansluitende machtiging tot voortgezet verblijf in een gesticht.4.Niet alleen de Krankzinnigenwet, maar ook het bepaalde in art. 5, lid 1, aanhef en onder e, EVRM bracht mee dat ook de voortzetting van een rechtmatig aangevangen vrijheidsbeneming op grond van geestesstoornis periodiek moet kunnen worden getoetst.5.

De regeling van de opeenvolgende machtigingen in de Wet Bopz

In 1994 is de Krankzinnigenwet vervangen door de Wet Bopz. In deze wet waren niet slechts bepalingen opgenomen over het tijdstip van indienen van de vordering van de officier van justitie. Met het oog op art. 5 lid 4 EVRM werd ook de beslissing van de rechter zelf aan een termijn gebonden, in gevallen waarin de betrokkene reeds onvrijwillig verbleef in een psychiatrisch ziekenhuis.6.In de overige gevallen moest de rechter ‘zo spoedig mogelijk’ een beslissing nemen. Artikel 48 lid 1, aanhef en onder b, Wet Bopz schreef voor dat de geneesheer-directeur aan de op grond van een rechterlijke machtiging opgenomen patiënt ontslag uit het psychiatrisch ziekenhuis verleent zodra de geldigheidsduur van de desbetreffende machtiging is verstreken, tenzij de patiënt het verblijf in het ziekenhuis vrijwillig wil voortzetten en dat laatste ook mogelijk is.

De geneesheer-directeur behoefde op grond van art. 48, lid 1 onder b, Wet Bopz geen ontslag uit het ziekenhuis te verlenen indien vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van de lopende machtiging door de officier van justitie een vordering (later: een verzoekschrift7.) is ingediend tot het verlenen van een machtiging tot voortgezet verblijf in het psychiatrisch ziekenhuis. In dat geval bleef de rechtmatige vrijheidsbeneming (het onvrijwillig verblijf van de patiënt in het ziekenhuis) voortduren. De geneesheer-directeur verleende alsnog ontslag uit het ziekenhuis (i) indien de rechter de vordering van de officier van justitie afwijst of (ii) indien de voor de rechtbank geldende beslistermijn is overschreden. Op het laatstgenoemde voorschrift werd in het tweede lid van art. 48 Wet Bopz een uitzondering gemaakt voor die gevallen waarin de rechtbank de beslistermijn heeft overschreden als gevolg van het horen van een deskundige op verzoek van de patiënt.

Art. 17 lid 1 Wet Bopz schreef voor dat de officier van justitie zijn vordering tot het verlenen van een machtiging tot voortgezet verblijf instelt tijdens de zesde of de vijfde week vóór het einde van de geldigheidsduur van de lopende machtiging. Een machtiging tot voortgezet verblijf had, als hoofdregel, een geldigheidsduur van ten hoogste een jaar. Art. 17 lid 2 Wet Bopz bepaalde dat de rechter binnen vier weken beslist op een dergelijke vordering van de officier van justitie. In het ideale geval werd de beslissing over het verlenen van een machtiging tot voortgezet verblijf dus genomen kort vóór de dag waarop de geldigheidsduur van de bestaande machtiging zou verstrijken.

In de praktijk kwam het wel voor, dat de officier van justitie zijn vordering later bij de rechtbank indiende dan in de vijfde week vóór het verstrijken van de looptijd van de bestaande machtiging. De Hoge Raad heeft beslist dat het overschrijden door de officier van justitie van de in art. 17 lid 1 Wet Bopz genoemde termijn van indiening niet behoeft te leiden tot de niet-ontvankelijkverklaring van de vordering tot het verlenen van een machtiging tot voortgezet verblijf.8.Bovendien is het mogelijk dat de rechtbank, door heel snel te werken, ondanks het te laat indienen van de vordering toch nog uitspraak doet vóór het tijdstip waarop de bestaande machtiging verstrijkt.

Op 16 december 1994 verwierp de Hoge Raad de klacht in cassatie dat de rechtbank de in art. 17 lid 2 Wet Bopz genoemde beslistermijn van vier weken had overschreden. De Hoge Raad overwoog:

“De klacht faalt. Overschrijding van de termijn van art. 17 lid 2 levert geen grond tot vernietiging op. De Rechtbank was niet gehouden zich over de termijnoverschrijding uit te laten.”9.

Deze beslissing valt te verklaren door het feit dat het, ingevolge art. 48 lid 1, aanhef en onder b, Wet Bopz, tot de taak van de geneesheer-directeur behoorde het verloop van de procedure in de gaten te houden en, na de constatering dat de wettelijke beslistermijn is overschreden, hetzij op verzoek hetzij uit eigen beweging aan de patiënt ontslag uit het ziekenhuis te verlenen.10.Tegen die achtergrond besliste de Hoge Raad op 19 januari 1996 dat de omstandigheid dat de officier van justitie de machtiging tot voortgezet verblijf heeft gevorderd nadat de geldigheidsduur van de vorige machtiging was verstreken, niet in de weg staat aan de ontvankelijkheid van die vordering.11.De kernoverweging luidde als volgt:

“Het ontbreken van een sanctie als niet-ontvankelijkheid van de officier, betekent evenwel niet dat het te laat instellen van een vordering tot het verlenen van een machtiging tot voortgezet verblijf steeds zonder gevolgen dient te blijven. Met name indien de vordering, zoals in deze zaak, wordt ingesteld na het einde van de geldigheidsduur van de lopende machtiging, staat het door de wettelijke termijnen beschermde belang van de betrokkene eraan in de weg dat de machtiging tot voortgezet verblijf wordt verleend voor een langere periode dan ten hoogste een jaar na de dag waarop de lopende machtiging eindigde.” (rov. 3.4).

Dit betekende dat (buiten de mogelijkheid van schadevergoeding12.) door de machtigingsrechter geen rechtsgevolg werd verbonden aan een overschrijding van de beslistermijn. In de beschikking van 23 februari 1996, ECLI:NL:HR:1996:AD2497, NJ 1996/618 m.nt. J. de Boer (rov. 3.3), werd deze beslissing herhaald.

In rov. 3.5.2 van diezelfde beschikking gaf de Hoge Raad een overweging ten overvloede die betrekking had op gevallen waarin de officier van justitie de vordering tot het verlenen van een machtiging tot voortgezet verblijf wel heeft ingediend voordat de geldigheidsduur van de bestaande machtiging is verstreken. Ik citeer:

“Opmerking verdient evenwel dat in een geval waarin de officier vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van een lopende machtiging een vordering tot het verlenen van een machtiging tot voortgezet verblijf heeft ingesteld, niet gesproken kan worden van een vrijwillig verblijf zolang niet definitief op die vordering is beslist (vgl. HR 4 november 1994, NJ 1995, 126), ook al is inmiddels het tijdvak verstreken, waarvoor de lopende machtiging werd verleend.”

Daaraan voegde de Hoge Raad het volgende toe:

“De rechter, die vrij is de duur van de machtiging tot voortgezet verblijf te verlenen voor minder dan een jaar na de dagtekening van zijn beschikking, kan bij de bepaling van die geldigheidsduur ook rekening houden met het aantal dagen waarmee hij de in art. 17 lid 2 bedoelde termijn heeft overschreden. Hij is daartoe echter niet verplicht. Indien hij daartoe geen termen aanwezig acht, is hij in beginsel tot motivering daarvan niet gehouden.”13.

De rechtspraak uit 1994 – 1996 laat zich in een schema zetten als volgt:

Peildatum: Is het verzoek door de OvJ ingediend vóór het verstrijken van de looptijd van de bestaande machtiging?

Zo ja: dan wordt het onvrijwillig verblijf (de vrijheidsbeneming) in het psychiatrisch ziekenhuis op de grondslag van de eerdere rechterlijke machtiging voortgezet totdat de rechter definitief heeft beslist op het verzoek om een daarop aansluitende machtiging tot voortgezet verblijf. De rechter kan bij het bepalen van de geldigheidsduur van die machtiging rekening houden met het aantal dagen waarmee hij de wettelijke beslistermijn heeft overschreden, maar is daartoe niet verplicht.

Zo niet: dan heeft de eerder verleende machtiging geen ‘nawerking’. De rechter mag wel een machtiging tot voortgezet verblijf in een psychiatrisch ziekenhuis verlenen, maar niet voor een tijdvak dat langer is dan een jaar na de dag waarop de looptijd van de bestaande verblijfsmachtiging verstreek.

In de periode na 1996 zijn enkele imperfecties in dit stelsel aan het licht gekomen. Ik noem puntsgewijs de volgende:

 De jurisprudentie over nawerking “totdat de rechter definitief heeft beslist” houdt onvoldoende rekening met een derde mogelijkheid, namelijk de gevallen waarin het onvrijwillig verblijf in het psychiatrisch ziekenhuis aanvankelijk op de grondslag van de bestaande machtiging kon worden voortgezet (omdat de OvJ zijn vordering heeft ingediend vóórdat de bestaande machtiging was verstreken), maar na het overschrijden van de beslistermijn door de rechtbank alsnog een verplichting voor de geneesheer-directeur ontstond om ontslag uit het ziekenhuis te verlenen. Art. 48, lid 1 onder b, Wet Bopz beschrijft immers in één artikelonderdeel twéé peildata waarop de geneesheer-directeur het verlenen van ontslag in overweging moet nemen. Dit wettelijk voorschrift vergt een zeer alerte patiëntenadministratie en een actieve opstelling van de geneesheer-directeur.

 Soms was niet duidelijk of de geneesheer-directeur enigerlei beslissing over een ontslag als bedoeld in art. 48, lid 1 onder b, Wet Bopz had genomen. De patiënt komt in een schimmige rechtstoestand te verkeren wanneer de geneesheer-directeur niet stipt de hand houdt aan de regel van dat artikellid en de patiënt in feite nog steeds in het psychiatrisch ziekenhuis verblijft wanneer de rechtbank moet beslissen op het verzoek van de OvJ om een opvolgende machtiging te verlenen. Soms was niet duidelijk of de patiënt aan de geneesheer-directeur te kennen had gegeven, dat hij vrijwillig in het psychiatrisch ziekenhuis opgenomen wilde blijven.

 De regel dat een machtiging tot voortgezet verblijf ook kan worden verleend ingeval de OvJ zijn vordering heeft ingesteld nadat de looptijd van de bestaande machtiging is verstreken, roept conceptueel de vraag op, hoelang dit nog mogelijk blijft: slechts bij overschrijding van de indieningstermijn met enkele dagen of ook in het geval dat de OvJ pas maanden later een machtiging tot voortgezet verblijf vordert?

 De wettelijke regeling van de beslistermijn was niet sluitend. Zo was bijvoorbeeld niets in de wet bepaald over de termijn waarbinnen een nader medisch onderzoek op verzoek van de patiënt moet worden voltooid en waarop de rechter een eindbeslissing geeft. De Hoge Raad heeft deze lacunes zo goed mogelijk opgevuld.14.

 De introductie per 1 januari 2004 van de voorwaardelijke machtiging in de Wet Bopz (waarbij de patiënt in beginsel buiten het psychiatrisch ziekenhuis verblijft) heeft de toepassing van deze regels ingewikkeld gemaakt.15.Ik sta niet te lang stil bij dit punt, omdat in de huidige Wvggz de voorwaardelijke machtiging als zodanig niet is teruggekeerd.

Voor de in art. 31 Wet Bopz bedoelde vordering (later: het verzoek) tot het verlenen van een voorlopige machtiging, welke maximaal zes maanden kan duren en aansluit op een machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling gold als peildatum: of de officier van justitie de vordering (later: het verzoek) bij de rechtbank heeft ingediend vóór het tijdstip waarop de machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling verstrijkt. Indien de officier van justitie de aansluitende voorlopige machtiging heeft gevorderd nadat de geldigheidsduur van de machtiging tot voortzetting van de inbewaringstelling is verstreken, wordt de voorlopige machtiging niet verleend voor een tijdvak dat langer is dan ten hoogste zes maanden na de dag waarop de voortgezette inbewaringstelling eindigde.16.Het stelsel van de Wet Bopz voorziet niet in de mogelijkheid dat de rechter een voorlopige machtiging laat ingaan op een datum die is gelegen voor die van de beschikking waarbij die machtiging wordt verleend.17.

De regeling in de Wet zorg en dwang

Art. 48, lid 1 onder b, van de op 1 januari 2020 in werking getreden Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten (Wzd) is geënt op de ontslagregeling van art. 48, lid 1 onder b, Wet Bopz, zij het aangepast aan de terminologie van de Wzd.18.Vooralsnog lijkt de Hoge Raad zijn jurisprudentie over art. 48 Wet (oud) Bopz voort te zetten onder de Wzd, zij met een aanpassing van redactionele aard.19.De wijzigingen die bij wet van 7 oktober 2020 Stb. 404 (de spoedreparatiewet) in de Wzd zijn aangebracht en de wijzigingen in de Wzd die zijn voorgesteld in het momenteel bij de Tweede Kamer aanhangige wetsvoorstel 35 667 (reparatiewet) laat ik in deze zaak onbesproken.

De regeling in de Wvggz

Evenals de Wet Bopz kent de Wvggz bepalingen over de beslistermijn. Art. 6:2 lid 1 Wvggz bepaalt – voor zover hier van belang − dat de rechter zo spoedig mogelijk uitspraak doet op het verzoek tot het verlenen van een zorgmachtiging, doch uiterlijk:

a (…)

b drie weken na ontvangst van een verzoekschrift voor een zorgmachtiging als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid;

c. (…)

d (…)

e. drie weken na ontvangst van een nieuw verzoekschrift voor een zorgmachtiging als bedoeld in artikel 6:6, onderdeel a.

Volgens het tweede lid van art. 6:2 wordt de beslistermijn, indien deze eindigt op een zaterdag, zondag of erkende feestdag, verlengd tot en met de eerstvolgende werkdag.20.Anders dan art. 48 lid 2 (oud) Wet Bopz, maakt de huidige tekst van de Wvggz geen uitzondering voor gevallen waarin de rechter op verzoek van de betrokken patiënt overgaat tot het horen van een deskundige.21.

Art. 6:5 Wvggz bepaalt, onder meer, dat de rechter een zorgmachtiging verleent voor de duur die noodzakelijk is om het doel van verplichte zorg te realiseren22., maar maximaal voor:

a. zes maanden, indien het doel van verplichte zorg de gronden, bedoeld in artikel 3:4, onderdelen b, c, d en e, betreft;

b. twaalf maanden, indien het een zorgmachtiging betreft die aansluit op een zorgmachtiging als bedoeld in onderdeel a.

Art. 48, lid 1 onder b, Wet Bopz is in de Wvggz niet teruggekeerd.23.Art. 6:6 Wvggz houdt in, voor zover hier van belang, dat de zorgmachtiging van rechtswege24.vervalt indien:

a. de geldigheidsduur is verstreken, tenzij de officier van justitie uiterlijk vier weken voordat de geldigheidsduur is verstreken een nieuw verzoekschrift voor een zorgmachtiging heeft ingediend, in welk geval de eerdere zorgmachtiging vervalt zodra de rechter op het verzoekschrift heeft beslist of door het verstrijken van de beslistermijn, bedoeld in art. 6:2, eerste lid, onderdeel e, Wvggz;

b. (…)

c. (…)

d. een nieuwe zorgmachtiging ten uitvoer wordt gelegd.25.

De toelichting op deze bepaling vermeldt dat ruimschoots vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van de bestaande machtiging de procedure voor een volgende zorgmachtiging in gang moet worden gezet. Deze regel dient het belang van de betrokkene bij een tijdige beslissing over eventuele voortzetting van de verplichte zorg.26.Tezamen vormen de artikelen 6:2 en 6:6 Wvggz een heldere norm: indien de officier van justitie uiterlijk vier weken vóór het verstrijken van de geldigheidsduur van de lopende machtiging een verzoekschrift voor een nieuwe zorgmachtiging heeft ingediend, kan de verplichte zorg worden voortgezet op de grondslag van de bestaande zorgmachtiging. Met andere woorden: de Wvggz heeft, in vergelijking met art. 48, lid 1 onder b, Wet Bopz, de peildatum vier weken ‘naar voren gehaald’. Na de indiening van het verzoek om een nieuwe, aansluitende zorgmachtiging heeft de rechtbank drie weken de tijd om over dat verzoek te beslissen. In het ideale geval wordt de beslissing over een nieuwe (aansluitende) zorgmachtiging genomen kort vóór de dag waarop de geldigheidsduur van de bestaande zorgmachtiging verstrijkt. De verplichte zorg duurt voort totdat de rechter positief of negatief op het verzoek heeft beslist of (bij gebreke van een rechterlijke beslissing) totdat de in art. 6:2 lid 1 onder e Wvggz bedoelde beslistermijn van drie weken is verstreken.

Indien de officier van justitie het verzoek tot het verlenen van een aansluitende nieuwe zorgmachtiging later indient dan vier weken vóórdat de bestaande machtiging verstrijkt, kan na het verstrijken van de geldigheidsduur van de bestaande zorgmachtiging de verplichte zorg niet worden voortgezet op de grondslag van de vervallen machtiging.27.Let wel: niet alleen de vrijheidsbeneming, maar bijvoorbeeld ook de gedwongen toediening van medicatie op de grondslag van de alsdan vervallen machtiging moet dan onmiddellijk worden gestaakt. Vanzelfsprekend kan de zorgverlening (in een accommodatie of ambulant) wel worden voortgezet op vrijwillige basis: dan is geen sprake meer van ‘verplichte’ zorg. Aan ‘nawerking’ van de bestaande zorgmachtiging komt men in het huidige wettelijke stelsel dus niet toe.

De tot dusver beschreven regeling laat zich m.i. in schema zetten als volgt:

Peildatum: is het verzoek door de OvJ ingediend vier weken vóór het verstrijken van de looptijd van de bestaande zorgmachtiging?

Zo ja: dan kan het verlenen van de verplichte zorg worden voortgezet op de grondslag van de bestaande zorgmachtiging totdat de rechter heeft beslist op het verzoek om een nieuwe, aansluitende zorgmachtiging of, bij gebreke van een beslissing van de rechter, totdat de voor de rechter geldende beslistermijn is verstreken.

Zo niet: dan is geen sprake van ‘nawerking’. De verplichte zorg op grond van de eerder verleende zorgmachtiging eindigt van rechtswege met het verstrijken daarvan.

Eén punt heb ik nog niet besproken: wie is “de rechter” in art. 6:6 onder a Wvggz? Is dat de rechtbank die in eerste aanleg beslist op het verzoek van de officier van justitie om een nieuwe, aansluitende zorgmachtiging te verlenen? Of kan het verlenen van de verplichte zorg op de grondslag van de bestaande zorgmachtiging worden voortgezet totdat de rechter definitief (onherroepelijk) heeft beslist op het verzoek om een nieuwe, aansluitende zorgmachtiging: een onderscheid dat van belang is indien tegen de beslissing op dat verzoek met succes cassatieberoep wordt ingesteld en, na vernietiging en verwijzing, een andere rechter opnieuw over hetzelfde verzoek van de officier van justitie een beslissing neemt?28.

Het komt mij voor, dat in art. 6:6 onder a Wvggz de rechter in eerste aanleg is bedoeld. In de parlementaire geschiedenis van de Wvggz heb ik hierover niets kunnen vinden, maar ik leid dit af uit de context en vooral uit het bepaalde in art. 6:6 onder d Wvggz. Bij een positieve beslissing van de rechtbank op het tijdig ingediende verzoek van de officier van justitie (met andere woorden: wanneer de rechtbank een aansluitende nieuwe zorgmachtiging verleent, die krachtens art. 6:4 lid 6 Wvggz uitvoerbaar bij voorraad is) is deze nieuwe zorgmachtiging voortaan de grondslag voor het verlenen van de verplichte zorg. Zodra deze nieuwe machtiging ten uitvoer wordt gelegd, vervalt immers de vorige zorgmachtiging op grond van art. 6:6 onder d Wvggz.

Bij een negatieve beslissing op het tijdig ingediende verzoek van de officier van justitie (met andere woorden: wanneer de rechtbank de officier van justitie niet-ontvankelijk verklaart of het verzoek om een nieuwe zorgmachtiging afwijst), eindigt de verplichte zorg sowieso. Wel rijst dan nog de curieuze vraag of de bestaande zorgmachtiging mag worden ‘opgebruikt’ totdat de looptijd daarvan is verstreken, dan wel de regel van art. 6:6 onder a Wvggz prevaleert die inhoudt dat de bestaande machtiging van rechtswege vervalt zodra de rechtbank op het verzoek van de officier van justitie een beslissing heeft genomen.

Een machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel heeft een geldigheidsduur van drie weken na de dagtekening daarvan (zie art. 7:9 Wvggz). Art. 7:10, aanhef en onder a, Wvggz bepaalt dat de machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel vervalt indien de geldigheidsduur is verstreken, tenzij de officier van justitie voordat de geldigheidsduur is verstreken een verzoekschrift voor een zorgmachtiging als bedoeld in art. 7:11 Wvggz bij de rechter heeft ingediend. In dat geval vervalt de machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel zodra de rechter op het verzoekschrift heeft beslist of door het verstrijken van de (beslis-)termijn, bedoeld in art. 6:2, eerste lid onder b.

Het genoemde art. 7:10, onder a, Wvggz was aan de orde in een beschikking van 22 januari 2021.29.Ik citeer daaruit (met weglating van de voetnoten):

“Machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel: geldigheidsduur

3.4

De machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel heeft ingevolge art. 7:9 Wvggz een geldigheidsduur van drie weken na de dagtekening ervan. Op grond van art. 7:10, aanhef en onder a, Wvggz vervalt de machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel indien de geldigheidsduur is verstreken, tenzij de officier van justitie voordat de geldigheidsduur is verstreken een verzoekschrift voor een zorgmachtiging als bedoeld in art. 7:11 lid 1 Wvggz bij de rechter heeft ingediend. In dat laatste geval vervalt de machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel als de rechter op het verzoekschrift heeft beslist of door het verstrijken van de termijn bedoeld in art. 6:2 lid 1, onder b, Wvggz. Art. 6:2 lid 1, aanhef en onder b, Wvggz bepaalt dat de rechter zo spoedig mogelijk uitspraak doet, maar uiterlijk drie weken na ontvangst van een verzoekschrift voor een zorgmachtiging als bedoeld in art. 7:11 lid 1 Wvggz.

3.5

Uit het voorgaande volgt dat in het geval als bedoeld in art. 7:10, onder a, Wvggz, de machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel een geldigheidsduur van maximaal zes weken kan hebben. Deze langere geldigheidsduur volgt uit het wettelijk systeem. De machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel heeft betrekking op de gehele geldigheidsduur daarvan. De rechter behoeft een betrokkene dus niet afzonderlijk te horen over de verlenging van de geldigheidsduur op de voet van art. 7:10, onder a, Wvggz.

Zorgmachtiging: geldigheidsduur en berekening einddatum

3.6

Een zorgmachtiging die aansluit op een machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel, kan op grond van art. 6:5, aanhef en onder a, Wvggz voor een periode van maximaal zes maanden worden verleend. De zorgmachtiging is op grond van art. 6:4 lid 6 Wvggz bij voorraad uitvoerbaar. Dit betekent dat de machtiging terstond na de uitspraak van de rechter voor tenuitvoerlegging vatbaar is, ongeacht of daartegen een rechtsmiddel wordt aangewend. Voor de berekening van de einddatum van de zorgmachtiging wordt de dag waarop deze ingaat (in dit geval de dag waarop de beschikking is gegeven, zie hiervoor in 2.3), niet meegeteld. Indien op 1 februari, 15 maart of 30 juni een zorgmachtiging voor een periode van zes maanden ingaat, verstrijkt de geldigheidsduur van de zorgmachtiging op 1 augustus, 15 september, respectievelijk 30 december. De termijn eindigt dus in beginsel steeds aan het einde van de dag met hetzelfde nummer als de dag waarop de zorgmachtiging is ingegaan. De enige uitzondering hierop is het geval dat de maand waarin de termijn afloopt, niet een dag met hetzelfde nummer kent, omdat zij korter is, in welk geval de termijn eindigt aan het einde van de laatste dag van die maand.”

Indien de machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel na ommekomst van drie weken van rechtswege vervallen is zonder dat de officier van justitie een aansluitende zorgmachtiging heeft verzocht, moet de toepassing van de verplichte zorg worden gestaakt. Indien de officier van justitie vóór de vervaldatum van de machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel een daarop aansluitende zorgmachtiging heeft verzocht, kan de verplichte zorg worden voortgezet. In dat geval vervalt de (aldus verlengde) machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel alsnog zodra de rechter positief of negatief op het verzoekschrift van de officier van justitie heeft beslist30.of (bij gebreke van een rechterlijke beslissing) door het verstrijken van de beslistermijn, bedoeld in art. 6:2 lid 1, onder b, Wvggz.

Aanhangig wetsvoorstel tot wijziging van de Wvggz

Op 8 december 2020 is een voorstel ingediend voor een reparatiewet Wvggz en Wzd.31.Dit wetsvoorstel bevat, onder meer, een nieuwe bepaling in art. 6:2 Wvggz voor gevallen waarin de rechtbank toepassing heeft gegeven aan art. 6:1 lid 5 (dat wil zeggen: een nader deskundigenonderzoek heeft gelast en/of deskundigen of getuigen wil horen). In dat geval “doet de rechter, in afwijking van het bepaalde in het eerste lid, onderdelen a, b, c of e, zo spoedig mogelijk uitspraak.” De woorden ‘zo spoedig mogelijk’ hebben hier dezelfde betekenis als in art. 5 lid 4 EVRM.

De voorgestelde bepaling, die een verlenging van de beslistermijn inhoudt, voorziet in een in de praktijk bestaande behoefte: het blijkt niet altijd mogelijk om binnen drie weken na de dag van ontvangst van het inleidend verzoekschrift een nader psychiatrisch onderzoek te laten afronden, partijen in de gelegenheid te stellen om zich over het onderzoeksresultaat uit te laten en de eindbeslissing op het inleidend verzoek te nemen. De voorgestelde bepaling kan ertoe leiden dat de beslistermijn langer dan drie weken is en zich uitstrekt tot na de dag waarop de looptijd van de vorige machtiging verstrijkt. In zo’n specifiek geval zal, als dit wetsvoorstel wet wordt, wel sprake zijn van enige ‘nawerking’ van de voorgaande machtiging.

Volgens hetzelfde wetsvoorstel zal de huidige tekst van art. 6:6 onder a Wvggz worden vervangen door de woorden: “a. de geldigheidsduur is verstreken”.

Aan de aldus gewijzigde tekst van art. 6:6 Wvggz zal een tweede artikellid worden toegevoegd. De voorgestelde tekst van dat tweede lid luidt:

“Indien de officier van justitie voordat de geldigheidsduur, bedoeld in artikel 6:5, onderdeel a, is verstreken, dan wel uiterlijk vier weken voordat de geldigheidsduur, bedoeld in artikel 6:5, onderdelen b en c, is verstreken, een nieuw verzoek voor een zorgmachtiging heeft ingediend, vervalt de eerdere zorgmachtiging in afwijking van het eerste lid, onderdeel a, als de rechter op het verzoekschrift heeft beslist of door het verstrijken van de termijn, bedoeld in artikel 6:2, eerste lid, onderdeel e.”

Aan art. 7:10 onder a Wvggz zal volgens het wetsvoorstel de hieronder door mij gecursiveerde tekst worden toegevoegd:

De machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel vervalt indien:

a. de geldigheidsduur is verstreken, tenzij de officier van justitie voordat de geldigheidsduur is verstreken een verzoekschrift voor een zorgmachtiging als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, bij de rechter heeft ingediend, in welk geval de machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel vervalt als de rechter op het verzoekschrift heeft beslist of door het verstrijken van de termijn, bedoeld in artikel 6:2, eerste lid, onderdeel b, onderscheidenlijk, zodra de rechter onder toepassing van artikel 6:2, vijfde lid, op het verzoekschrift heeft beslist.

Deze voorgestelde wettekst laat zich niet gemakkelijk lezen. De toelichting op de voorgestelde wijzigingen maakt het iets duidelijker:

“(…) Bij een verzoekschrift voor een aansluitende zorgmachtiging blijft een op dat moment geldende zorgmachtiging, respectievelijk machtiging tot voortzetting van de crisismaatregel, gelden tot het verstrijken van de beslistermijn van de rechter als bedoeld in artikel 6:6, onderdeel a, respectievelijk artikel 7:10, onderdeel a, of vervalt deze zoveel eerder als dat de rechter uitspraak doet over het verzoekschrift. Wanneer echter de rechter met toepassing van het nieuwe artikel 6:2, vierde lid, de termijn van de uitspraak opschort in verband met deskundigenonderzoek als bedoeld in artikel 6:1, vierde lid, blijft de machtiging gelden tot het moment waarop de rechter uitspraak doet. In alle gevallen geldt dat de rechter zo spoedig mogelijk uitspraak doet, opdat de opschorting van de beslistermijn niet langer duurt dan noodzakelijk. (…)”32.

Indien het tweede lid van art. 6:6 in dit wetsvoorstel in deze vorm tot wet verheven wordt, zal in het schema van alinea 2.21 hiervoor de peildatum moeten worden aangepast: het verzoek om een zorgmachtiging die aansluit op een eerste zorgmachtiging van zes maanden kan door de officier van justitie nog worden ingediend tot het moment waarop die eerste zorgmachtiging verstrijkt. Voor het verzoek om een zorgmachtiging die aansluit op een tweede of volgende zorgmachtiging blijft de peildatum: uiterlijk vier weken voordat de bestaande zorgmachtiging verstrijkt.

Jurisprudentie van feitenrechters

In de jurisprudentie van de rechtbanken onder de Wvggz wordt wel geoordeeld dat de overschrijding van de beslistermijn geen consequenties heeft voor de mogelijkheid om het verzoek van de officier van justitie toe te wijzen. Over de noodzaak om in dat geval een korting toe te passen op de wettelijke maximumduur wordt verschillend geoordeeld. Ik noem enkele voorbeelden, zonder pretentie van volledigheid:

- Rb. Midden-Nederland 27 augustus 2020, ECLI:NL:RBMNE:2020:3962: beslistermijn van 3 weken door rechtbank overschreden; verzochte zorgmachtiging verleend voor de maximumperiode van zes maanden zonder korting van dagen;

– Rb. Den Haag 3 juni 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:5403: beslistermijn van 3 weken door rechtbank overschreden als gevolg van COVID 19-probematiek; verzochte zorgmachtiging verleend voor kortere periode, rekening houdend met overschrijding beslistermijn en datum waarop de voorgaande machtiging is verstreken;

- Rb. Noord-Holland 19 augustus 2020, ECLI:NL:RBNHO:2020:7146: beslistermijn door rechtbank overschreden met zes dagen; verzochte zorgmachtiging verleend voor maximumduur van zes maanden, verminderd met zes dagen;

- Rb. Limburg 7 oktober 2020, ECLI:NL:RBLIM:2020:7830: beslistermijn door rechtbank overschreden met 4 dagen als gevolg van wisseling van advocaat; verzochte aansluitende zorgmachtiging niettemin verleend, tot twaalf maanden na datum waarop de voorgaande zorgmachtiging was verstreken.

De klachten

Onderdeel I houdt in dat de rechtbank in strijd heeft gehandeld met art. 6:2 lid 1 Wvggz, art. 30 en 230, lid 1 onder e, Rv en art. 5, lid 1 onder e, EVRM. De rechtbank heeft verzuimd binnen de wettelijke termijn van drie weken te beslissen en vervolgens bij de bepaling van de looptijd van de zorgmachtiging rekening te houden met haar termijnoverschrijding en de gevolgen daarvan, te weten dat aan betrokkene zonder geldige titel zijn vrijheid was ontnomen.

In elk geval heeft de rechtbank volgens de klacht verzuimd in haar beschikking tot uitdrukking te brengen dat zij met de termijnoverschrijding en de gevolgen daarvan rekening heeft gehouden bij het bepalen van de looptijd van de zorgmachtiging. Voor het geval dat de rechtbank dit in haar beschikking tot uitdrukking heeft willen brengen, is onbegrijpelijk waarom de rechtbank − rekening houdend met de in rov. 2.6 vastgestelde termijnoverschrijding van twee dagen door de officier van justitie − de verleende zorgmachtiging vervolgens met acht dagen heeft bekort (rov. 2.7).

Onderdeel ll houdt in dat de rechtbank heeft gehandeld in strijd met de artikelen 6:2 lid 1, 6:5 en 6:6 onder a en onder d Wvggz, en met artikel 5, lid 1 onder e, EVRM. De rechtbank heeft niet binnen de wettelijke termijn van drie weken na ontvangst van het verzoekschrift beslist. Zij heeft miskend dat de voorgaande machtiging daarmee is komen te vervallen. Om die reden kon de rechtbank geen aansluitende zorgmachtiging verlenen voor een tijdvak langer dan zes maanden.

In rov. 2.6 gaat de rechtbank in op het belang dat betrokkene heeft bij het (door de officier van justitie) indienen van het verzoek om een aansluitende zorgmachtiging binnen de wettelijk voorgeschreven termijn van vier weken. Volgens onderdeel II heeft de rechtbank miskend dat het echte belang van betrokkene bij naleving van deze termijn is gelegen in de tenuitvoerlegging, namelijk dat bij juiste wetstoepassing de te verlenen zorgmachtiging naadloos kan aansluiten op de voorgaande titel voor verplichte zorg, zonder dat een leemte valt tussen opeenvolgende titels voor rechtmatige vrijheidsbeneming. In dit geval heeft betrokkene gedurende enige tijd verbleven in een accommodatie van de zorgaanbieder zonder geldige verblijfstitel. Volgens het middelonderdeel heeft de rechtbank ook miskend dat voor een ‘rechtmatige’ vrijheidsontneming van geesteszieken (als bedoeld in art. 5, lid 1 onder e, EVRM) is vereist dat de vrijheidsontneming geschiedt overeenkomstig de in de nationale wetgeving voorgeschreven procedure.

Bespreking van onderdeel I

In de onderhavige zaak verstreek de geldigheidsduur van de bestaande zorgmachtiging op maandag 24 augustus 2020.33.De officier van justitie had uiterlijk vier weken vóór 24 augustus 2020, dus op maandag 27 juli 2020, het verzoek tot het verlenen van een aansluitende zorgmachtiging ter griffie van de rechtbank moeten indienen. Het verzoek is ingediend op woensdag 29 juli 2020. Omdat de officier van justitie (twee dagen) te laat was met de indiening van zijn verzoek, is de ‘tenzij’-clausule van art. 6:6 onder a Wvggz niet van toepassing en is de op 24 februari 2020 verleende zorgmachtiging vervallen op 24 augustus 2020.

Aan de steller van het middel moet worden toegegeven dat de redengeving van de rechtbank de lezer weinig inzicht biedt in de wijze waarop de geldigheidsduur van de verleende aansluitende zorgmachtiging is berekend. Niettemin valt de gedachtegang van de rechtbank wel te reconstrueren. In rov. 2.6 gaat het over de termijn van indiening van het verzoekschrift, die bepalend is voor de vraag of de ‘tenzij’-clausule in art. 6:6 onder a Wvggz van toepassing is. In rov. 2.7 gaat het over de beslistermijn die voor de rechtbank gold. In dit geval bedroeg de beslistermijn drie weken na de dag van ontvangst van het verzoekschrift. De beslistermijn verstreek dus op woensdag 19 augustus 2020. In feite heeft de rechtbank beslist op 27 augustus 2020, dat is acht dagen te laat.34.Uitgaande van haar veronderstelling dat een aansluitende zorgmachtiging kon worden verleend voor ten hoogste twaalf maanden, heeft de rechtbank in verband met deze overschrijding van de wettelijke beslistermijn de geldigheidsduur van de aansluitende zorgmachtiging bepaald op acht dagen korter dan de (door de rechtbank veronderstelde) wettelijke maximumduur: zie rov. 2.7. Deze berekening behoefde geen nadere motivering om voor de lezer begrijpelijk te zijn. Aan de rechtsklacht van onderdeel I kom ik daarom niet toe: de rechtbank hééft de geldigheidsduur beperkt met het aantal dagen waarmee zij de beslistermijn had overschreden. De vraag of de veronderstelling van de rechtbank correct is dat zij een aansluitende zorgmachtiging voor de duur van twaalf maanden kon verlenen, is afzonderlijk aan de orde gesteld in middelonderdeel II.

Bespreking van onderdeel II

Een ‘aansluitende’ machtiging – het woord zegt het al – is bedoeld voor gevallen waarin de nieuw te verlenen zorgmachtiging in de tijd aansluit op het tijdstip waarop de voorafgaande machtiging haar kracht verliest. Dijkers bespreekt in zijn commentaar op art. 6:6 Wvggz onder meer de situatie waarin de geldigheidsduur van een zorgmachtiging is verstreken, terwijl het verzoek om een aansluitende zorgmachtiging door de officier van justitie is ingediend later dan vier weken vóór het verstrijken van de bestaande zorgmachtiging.35.Dat is de situatie die zich in deze zaak voordoet. Dijkers is van mening dat een zorgmachtiging die niet langer bestaat, bezwaarlijk de basis kan zijn voor het verlenen van een vervolgmachtiging. Hij betoogt dat wanneer de officier van justitie later dan vier weken vóór de dag waarop de bestaande zorgmachtiging zal verstrijken een verzoek indient voor een zorgmachtiging (met een langere geldigheidsduur dan zes maanden), de rechter bij toewijzing de geldigheidsduur van de te verlenen zorgmachtiging zou moeten beperken tot zes maanden, zijnde het maximum van een ‘eerste’ zorgmachtiging; zie art. 6:5 onder a Wvggz.

Ik zou hier onderscheid willen maken. Wanneer een rechtbank, ondanks het feit dat de officier van justitie het verzoek om een aansluitende zorgmachtiging later heeft ingediend dan vier weken vóór de dag waarop de bestaande zorgmachtiging verstrijkt, op dat verzoek een beslissing geeft binnen de beslistermijn van drie weken en vóórdat de looptijd van de bestaande zorgmachtiging is verstreken, is ‘nawerking’ van de eerder verleende zorgmachtiging niet aan de orde. In die situatie kan mijns inziens een aansluitende zorgmachtiging worden verleend met een geldigheidsduur van 12 maanden.

Wanneer, zoals in dit geval, de officier van justitie het verzoek om een aansluitende zorgmachtiging later heeft ingediend dan vier weken vóór de dag waarop de bestaande zorgmachtiging verstrijkt en de beslistermijn van drie weken verstrijkt zonder dat de rechtbank op dat verzoek heeft beslist, vervalt de bestaande zorgmachtiging van rechtswege door het verstrijken van de geldigheidsduur. Van een ‘aansluitende zorgmachtiging’ voor de duur van twaalf maanden kan naar mijn mening dan geen sprake meer zijn. In zo’n geval kan de rechtbank nog wel een ‘gewone’, niet op de vorige zorgmachtiging aansluitende nieuwe zorgmachtiging verlenen voor de duur van maximaal zes maanden. De rechtbank treedt daarmee niet buiten de grenzen van het door de OvJ ingediende verzoek: anders dan de Wet Bopz met zijn uitdrukkelijke onderscheid tussen een ‘voorlopige machtiging’ en een ‘machtiging tot voortgezet verblijf’, kent de Wvggz slechts één ‘zorgmachtiging’, die − in beginsel eindeloos − kan worden herhaald mits telkens aan de wettelijke vereisten is voldaan.

Dit voert mij tot de slotsom dat onderdeel II slaagt. De Hoge Raad zou de zaak zelf kunnen afdoen, door – na vernietiging van de bestreden beschikking in zoverre – de toegewezen zorgmachtiging in de tijd te beperken tot zes maanden na de datum waarop zij is verleend. De zorgmachtiging zou dan van kracht zijn tot en met 27 februari 2021.

Indien de Hoge Raad termen aanwezig acht om, bij de afdoening na cassatie, ook rekening te houden met de overschrijding van de beslistermijn door de rechtbank met acht dagen, zou sprake moeten zijn van een beperking in de tijd tot en met 19 februari 2021. De wettekst dwingt daartoe niet. Dijkers heeft het praktisch nut van het op de maximum-geldigheidsduur in mindering brengen van het aantal tussen twee machtigingen in liggende dagen betwist: ondanks deze verkorting van de geldigheidsduur kan de te verlenen nieuwe zorgmachtiging altijd weer worden gevolgd door een nieuwe zorgmachtiging.36.Dat moge zo zijn, een voordeel van deze quasi-terugwerkende wijze van berekening is dat de rechter, door de ‘onderbreking’ in mindering te brengen op de maximum-geldigheidsduur, hiermee kan bewerkstelligen dat de door de wetgever beoogde frequentie van een rechterlijke toetsing van de noodzaak van het voortzetten van de verplichte zorg enigszins wordt hersteld. Als de rechter twijfelt of de patiënt tijdens die onderbreking zich echt niet heeft verzet tegen de zorg die hem is aangeboden, zou daarvoor aanleiding kunnen bestaan. Ik ga niet zover dat de Hoge Raad dit standaard zou moeten voorschrijven, ook met het oog op het aanhangige wetsvoorstel waarin de vaste beslistermijn voor sommige situaties zal worden veranderd in ‘zo spoedig mogelijk’.37.

De conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking van 27 augustus 2020 en tot afdoening van de zaak door de Hoge Raad op de wijze als vermeld onder 3.8 en 3.9.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

plv.