HR, 08-03-2024, nr. 22/04590, nr. 22/04591

Deze gemeenschappelijke bijlage hoort bij de conclusies in de zaken nrs. 22/04590 en 22/04591. Deze zaken betreffen uitspraken van Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (het Hof).1. Deze uitspraken zijn — voor zover voor deze bijlage van belang — vergelijkbaar. Waar ik in deze bijlage naar het Hof verwijs, is dat naar de uitspraak in de zaak nr. 22/04590.

In deze bijlage staat centraal de vraag of het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb eraan in de weg staat dat een woninghuurder in een procedure over een op zijn naam gestelde WOZ-beschikking met succes kan klagen over schending van art. 17 Wet WOZ, in een geval waarin de woninghuurder — in de woorden van het Hof — ‘geen direct financieel gevolg (…) ondervindt’ (van een verhoging of vermindering) van de WOZ-waarde. Het Hof heeft die vraag bevestigend beantwoord. De beide belanghebbenden in deze procedures (hierna in enkelvoud: belanghebbende) bestrijden de juistheid van dat oordeel.

De kwestie heeft een zaaksoverstijgend belang. Het oordeel van het Hof heeft namelijk navolging gekregen van enige andere feitenrechters in vergelijkbare zaken (4.27). Verder zouden de te wijzen arresten mogelijk een verderstrekkende betekenis kunnen hebben omdat het relativiteitsvereiste tot nog toe weinig aan de orde is geweest in de belastingrechtspraak (vgl. 4.25–4.29).

Onderdeel 2 van deze bijlage geeft een overzicht van het WOZ-beschikkingensysteem. Daarbij komt onder meer het arrest HR BNB 2020/66 aan de orde, welk arrest als een verrassing kwam in de rechtspraktijk wat betreft de uitleg van art. 24(3) Wet WOZ.

Onderdeel 3 gaat in op het procesbelang van een woninghuurder bij een rechtsmiddel tegen een WOZ-beschikking waarbij de woninghuurder geen financieel belang heeft. Ook bij deze bespreking neemt het arrest HR BNB 2020/66 een centrale plaats in. Ik ga op de kwestie van procesbelang in, enerzijds omdat het achtergrond geeft (waarom niet de weg van het ontbreken van een procesbelang in plaats van de (nood?)greep naar het relativiteitsvereiste?) en anderzijds omdat belanghebbende aan het arrest HR BNB 2020/66 een argument ontleent dat het oordeel van het Hof onjuist is.

Onderdeel 4 ziet op het hoofdonderwerp van deze bijlage, namelijk het relativiteitsvereiste. Aan bod komen onder meer parlementaire geschiedenis, jurisprudentie van de algemene bestuursrechters (in het bijzonder een overzichtsuitspraak van de ABRvS) en jurisprudentie van belastingrechters (die grotendeels betrekking heeft op de onderhavige kwestie).

Onderdeel 5 bevat mijn beschouwing over de centrale vraag. Daaruit volgt dat ik meen, uitgaande van HR BNB 2020/66, dat het Hof is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van het relativiteitvereiste. Onderdeel 6 betreft een nabeschouwing. Die nabeschouwing mondt erin uit dat ik de Hoge Raad in overweging geef het arrest HR BNB 2020/66 te nuanceren op het punt van het procesbelang (point d'intérêt point d'action).

Het Hof heeft in de kern geoordeeld dat art. 17 Wet WOZ, welk artikel de bepaling van de WOZ-waarde regelt, niet strekt tot bescherming van het belang van een woninghuurder indien deze geen direct financieel gevolg ondervindt (van een verhoging of vermindering) van de WOZ-waarde. Dit geeft aanleiding om eerst in te gaan op de regels in de Wet WOZ over ten aanzien van wie een WOZ-beschikking wordt genomen.

Een procesbelang ontbreekt volgens HR BNB 2014/22 ‘als het aanwenden van het rechtsmiddel, ongeacht de gronden waarop het steunt, hem niet in een betere positie kan brengen met betrekking tot het bestreden besluit en eventuele bijkomende (rechterlijke) beslissingen zoals die met betrekking tot proceskosten en griffierecht.’28. Uit de jurisprudentie volgt dat een nuancering geldt voor het geval het bestuursorgaan tijdens de procedure geheel aan de klachten van belanghebbende is tegemoetgekomen; ook voor dat geval geldt dat een belang bij het rechtsmiddel ontbreekt omdat het rechtsmiddel niet meer tot een voor belanghebbende gunstiger resultaat kan leiden.29. Als er geen procesbelang (meer) is bij een rechtsmiddel, heeft dit een niet-ontvankelijkverklaring van het rechtsmiddel tot gevolg.

Art. 8:69a Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een (on)geschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, als die regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

In elk van de twee onderhavige zaken is sprake van een woninghuurder ten aanzien waarvan het Hof heeft vastgesteld dat niet gebleken is dat deze een direct financieel gevolg ondervindt bij een wijziging van de vastgestelde WOZ-waarde. Zo'n woninghuurder heeft denkelijk niet een ‘belang’ als bedoeld in rov. 2.4.2 van HR BNB 2020/60 bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking. De heffingsambtenaar had daarom geen WOZ-beschikking ten aanzien van de woninghuurder hoeven nemen. Echter, aangezien de heffingsambtenaar dat wél heeft gedaan, mag een bezwaar van de woninghuurder daartegen volgens HR BNB 2020/60 niet niet-ontvankelijk worden verklaard wegens het ontbreken van een (proces)belang (3.2 e.v.). Dit geldt als uitgangspunt ook voor het rechtsmiddel van beroep en hoger beroep. Het Hof (rov. 4.2) is daarvan dan ook terecht uitgegaan.

Toetsing aan het relativiteitsvereiste in beroep komt aan de orde nadat vastgesteld is dat het beroep ontvankelijk is. Het relativiteitsvereiste is geen vereiste in het kader van de ontvankelijkheid (4.5 en 4.19). Toetsing vindt plaats in het kader van de inhoudelijke behandeling van het geschil en vindt plaats ter zake van de norm waarop de belanghebbende een beroep doet.

Van belang is dat het om een strikt relativiteitsvereiste gaat: de toets moet worden aangelegd op het niveau van de desbetreffende norm. Bepalend is het belang dat de desbetreffende norm beoogt te beschermen; het gaat uitdrukkelijk niet om de (globale) strekking van de regeling (4.5 en 4.18). Dat belang moet vergeleken worden met het objectieve belang van degene die zich op (schending van) de norm beroept. Niet het subjectieve motief van diegene voor het instellen van het beroep of zijn eigen gedrag zijn relevant, maar het objectieve belang waaraan de insteller van het beroep zijn beroepsrecht ontleent (4.21). Dit laatste is in belastingzaken overigens niet één op één toepasbaar omdat het beroepsrecht in belastingzaken niet gekoppeld is aan een materieel belanghebbendebegrip, maar aan een formeel belanghebbendebegrip (art. 26a AWR).

De wetgever heeft het belastingrecht niet uitgezonderd van art. 8:69a Awb, dus toepassing van art. 8:69a Awb is in theorie mogelijk. Uit jurisprudentie blijkt wel dat het relativiteitsvereiste in de praktijk voornamelijk een rol speelt in meerpartijengeschillen (4.16 en 4.17). De kenmerken van belastingzaken, met voornamelijk tweepartijengeschillen en een gesloten systeem van rechtsbescherming, brengen mee dat de betekenis van het relativiteitsvereiste voor het belastingrecht naar verwachting beperkt zal zijn (4.16), zij het dat ook bij tweepartijengeschillen niet louter denkbeeldig is dat het relativiteitsvereiste toepassing vindt (4.23). De te verwachten beperkte betekenis vindt steun in de rechtspraktijk, die laat zien dat het relativiteitsvereiste tot nog toe nauwelijks een rol speelt in belastingzaken (4.25–4.29). Als art. 8:69a Awb al toegepast wordt, betreft dat veelal de onderhavige kwestie (4.26–4.27).

Het komt mij voor dat indien het gaat om (a) een gebonden beschikking, (b) de beschikking een toepassing van een bepaalde norm inhoudt, (c) degene die beroep instelt de geadresseerde is van de beschikking en (d) diegene een procesbelang heeft bij het instellen van beroep, het prima facie moeilijk denkbaar is dat indien diegene klaagt over onjuiste toepassing van de desbetreffende norm (die is toegepast), het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het besluit wegens onjuiste toepassing van die norm.

In de onderhavige kwestie gaat het om een beschikking op grond van de Wet WOZ die genomen is ten aanzien van een woninghuurder. Dat is — hoezeer er feitelijk ook sprake is van beoordelingsruimte — een gebonden beschikking. De norm waar het in deze kwestie om draait betreft art. 17 Wet WOZ. Dit artikel regelt de bepaling van de WOZ-waarde. Het artikel is de kernbepaling waarop een WOZ-beschikking is gebaseerd. Immers, een WOZ-beschikking houdt juist een toepassing van art. 17 Wet WOZ in. Het artikel strekt tot een juiste bepaling van de WOZ-waarde. Het artikel strekt zo bezien tot bescherming van het belang van eenieder die belang heeft bij de WOZ-waarde van de desbetreffende onroerende zaak. Aangezien de Hoge Raad in HR BNB 2020/66 heeft geoordeeld dat aangenomen dient te worden dat eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking bekend is gemaakt, bij die beschikking en dus bij de daarin vastgestelde waarde een belang heeft (3.2), kan naar mijn mening niet worden geoordeeld dat de norm van art. 17 Wet WOZ niet strekt tot bescherming van de woninghuurder. Er is in die zin een parallel met de maatstaf in het algemene bestuursrecht (waarbij het gaat om het objectieve belang waaraan de insteller van het beroep zijn beroepsrecht ontleent; zie 5.3) dat aangesloten wordt bij het belang waarin het procesbelang van de insteller van het beroep is gelegen.

Ik zie geen aanknopingspunt voor de opvatting dat de aanname in HR BNB 2020/66 niet zou gelden in het kader van toepassing van het relativiteitsvereiste. De omstandigheid dat het in HR BNB 2020/66 ging om het procesbelang maakt dat niet anders. Het ligt geenszins in de rede dat enerzijds in verband met het procesbelang zou gelden dat aangenomen moet worden dat sprake is van een belang bij de vastgestelde WOZ-waarde en dat anderzijds vervolgens bij de inhoudelijke beoordeling die aanname niet zou gelden. Op dit punt ben ik het eens met belanghebbende. Dit vindt bovendien steun in HR BNB 2018/5, waarnaar in HR BNB 2020/66 wordt verwezen. In dat arrest ging het niet om het procesbelang in het kader van de ontvankelijkheid, maar om de vraag of een hogere WOZ-waarde kan worden bepleit (3.4–3.5). De Hoge Raad overwoog dat ‘dient te worden aangenomen dat eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking bekend is gemaakt en die in bezwaar of in een procedure voor de belastingrechter een hogere dan de vastgestelde waarde bepleit, bij vaststelling van die hogere waarde een belang heeft.’ Het valt moeilijk in te zien dat indien een persoon belang heeft bij vaststelling van een hogere (dan wel lagere) waarde, juist de waardebepalende norm niet zou strekken tot bescherming van het belang van die persoon.

Het Hof (rov. 4.10) heeft voor de toepassing van art. 8:69a Awb in de context van de onderhavige kwestie maatgevend geacht of de insteller van het beroep geen ‘direct financieel gevolg’ van wijziging van de WOZ-waarde ondervindt. Afgevraagd kan worden of het Hof hiermee in feite niet de maatstaf of sprake is van een (proces)belang in een ander jasje heeft aangelegd. Bij de vraag of sprake is van procesbelang is beslissend of de insteller van het rechtsmiddel in een betere positie kan worden gebracht door het rechtsmiddel. De maatstaf of de insteller een ‘direct financieel gevolg’ ondervindt, ligt daar zeer dicht tegenaan. Voor het relativiteitsvereiste is bovendien niet maatgevend of de beroepsgrond de insteller zou kunnen baten, maar of de desbetreffende norm strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Ik moet wel aan het Hof toegeven dat stellig de vraag kan rijzen waarom de norm van art. 17 Wet WOZ zou strekken tot bescherming van het belang van een woninghuurder als de woninghuurder geen materieel belang heeft bij de WOZ-waarde. Maar daarmee zijn we weer teruggekomen bij HR BNB 2020/66 waaruit volgt dat, als een WOZ-beschikking genomen is ten aanzien van een persoon, aangenomen moet worden dat die persoon een belang heeft bij de daarin vastgestelde WOZ-waarde.

Gelet op het voorgaande meen ik, uitgaande van HR BNB 2020/66, dat het Hof is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van het relativiteitvereiste.

Maar is het resultaat waartoe ik kom nu passend? Van een afstand bezien is het toch vreemd: een woninghuurder die geen materieel belang93. bij de WOZ-waarde heeft, kan toch procederen over die WOZ-waarde en de hele rechtsgang doorlopen.

Juridisch-technisch is dat goed te onderbouwen gelet op HR BNB 2020/66, maar afgevraagd kan worden of het maatschappelijk uit te leggen is. Met procederen is immers gemeenschapsgeld gemoeid, zowel de kosten van inzet van het rechterlijk apparaat als de kosten van de overheidsinstantie waartoe de betrokken heffingsambtenaar behoort. Dat zijn kosten die als uitgangspunt maatschappelijk gerechtvaardigd zijn wegens het grote goed van rechtsbescherming. Maar in hoeverre is de rechtsbescherming in het geding, indien er geen (te beschermen) materieel belang is? Verder: indien de eigenaar/verhuurder bij de procedure wordt betrokken op grond van art. 8:26 Awb,94. kost het ook diegene tijd en/of geld. En valt aan zo'n eigenaar/verhuurder uit te leggen dat geprocedeerd wordt over de waarde van zijn onroerende zaak, terwijl de huurder daarbij geen materieel belang heeft, louter omdat de heffingsambtenaar een WOZ-beschikking heeft genomen ten aanzien van de huurder? Ook aan de zijde van de rechtsbijstandverlener die de huurder bijstaat, is er een vorm van maatschappelijk-economische inefficiëntie. Maatschappelijk-economisch gezien is de capaciteit van een rechtsbijstandverlener een schaars middel. Dat schaarse middel wordt vanuit maatschappelijk-economisch perspectief inefficiënt benut, indien het wordt ingezet voor een zaak zonder materieel belang in plaats van voor een met een materieel belang.

Daarbij komt dat de feitenrechters de noodklok luiden wat betreft de toename van onder meer WOZ-zaken. De Raad voor de rechtspraak heeft in zijn jaarverslag 2022 nadrukkelijk aandacht gevraagd voor het vastlopen van de belastingrechtspraak als gevolg van de grote hoeveelheden ‘no cure, no pay’-zaken. Het gaat mij op deze plaats niet specifiek om de ‘no cure, no pay’-problematiek en de prikkels van het vergoedingensysteem, maar om de gesignaleerde toename van dergelijke zaken en het effect daarvan op andere zaken:95.

Oplossing van deze problematiek ligt (deels) op het terrein van de wetgever. Er moeten immers (rechts)politieke afwegingen worden gemaakt van diverse belangen, waaronder het belang van rechtsbescherming waaraan — zo merkt de Raad voor de rechtspraak ook op — ncnp-bureaus een bijdrage leveren.

Bij de onderhavige kwestie — procederen zonder materieel belang — heeft de rechter echter al een instrument in handen waarvan de inzet niet ten koste van de rechtsbescherming gaat, namelijk het vereiste van een procesbelang als ontvankelijkheidseis. Inzet van dat instrument gaat mijns inziens niet ten koste van de rechtsbescherming in gevallen waarin er geen materieel belang is. Het gaat bovendien om een instrument dat de wetgever ter beschikking van de rechter heeft gesteld. Art. 3:303 BW bepaalt immers:

Deze bepaling vindt op grond van art. 3:326 BW overeenkomstige toepassing buiten het vermogensrecht (voor zover de aard van de betrokken rechtsverhouding zich daartegen niet verzet). In de literatuur wordt art. 3:303 BW als een codificatie van een beginsel gezien en wordt de in het bestuursrecht geldende, ongeschreven, ontvankelijkheidseis van een procesbelang mede tegen die achtergrond begrepen.97. Het procesbelang-criterium van ‘in een betere positie kan brengen’, zoals ontwikkeld in de belastingrechtspraak (3.1), sluit ook aan bij het in art. 3:303 BW tot uitdrukking komende beginsel. Dat geldt ook voor een door de ABRvS gehanteerde procesbelang-maatstaf, namelijk dat ‘het erom [gaat] of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is’ (onderstreping MP).98.

Het arrest HR BNB 2020/66 lijkt in zoverre wat afwijkend dat daarin een betrekkelijk formele benadering van het procesbelang naar voren komt (vgl. 3.3). Als ik het arrest goed begrijp, ligt daaraan niet een principiële reden ten grondslag, bijvoorbeeld in de zin dat het procesbelang bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking dwingend voortvloeit uit het wettelijk systeem. Doorslaggevend lijkt een pragmatische reden te zijn, namelijk de praktische uitvoerbaarheid tegen de achtergrond van het bredere gebruik van de WOZ-waarde (3.4). Een dergelijke pragmatische reden kan op zich een valide argument zijn, maar daartegenover staat dat het arrest daarmee op een ander punt tot een negatief effect op de uitvoering leidt. Schaarse overheidsmiddelen — zowel geld als tijd en zowel bij het bestuursorgaan als bij de rechterlijke macht — moeten nu immers in voorkomende gevallen worden ingezet voor procedures zonder materieel belang. Ik ga in 6.10–6.11 nog nader in het uitvoerbaarheid-gezichtspunt.

Het komt mij voor dat dit potentiële negatieve effect ook is onderkend in HR BNB 2020/66. Althans een aanwijzing daarvoor is de vingerwijzing van de Hoge Raad — in zijn overwegingen over de toepassing van art. 24(3) Wet WOZ — dat de toets of een gebruiker een belang heeft bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking kan plaatsvinden in de fase vóór het opleggen van een WOZ-beschikking (3.6). De vraag rijst echter of dat praktisch mogelijk is (vgl. Bergman in 3.6, slot), zo komt ook naar voren in een van de onderhavige zaken.99. De vingerwijzing lijkt bovendien niet in vruchtbare bodem te zijn gevallen. De Waarderingskamer wijst niet op de toets (maar alleen op een keuzemogelijkheid) en acht het zelfs ‘doelmatig’ voor een gemeente om gebruikers direct een WOZ-beschikking te sturen (3.7). Daarbij komt dat met betrekking tot het door de Hoge Raad aangereikte alternatief om aan een gebruiker zonder belang een afschrift van de WOZ-beschikking van de zakelijk gerechtigde te sturen, privacy-bezwaren100. zijn gesignaleerd (vgl. Monsma in 2.20), ook in een van deze zaken.101.

Met de laatste opmerkingen is een ander aspect aangesneden waar het in zeker opzicht wringt. Indien de heffingsambtenaar — om hem moverende redenen — niet vooraf toetst of er sprake is van een belang, maar een WOZ-beschikking neemt ten aanzien van een woninghuurder, dan volgt uit HR BNB 2020/66 dat het procesbelang van de woninghuurder daarmee gegeven is. De verantwoordelijkheid te toetsen of er wel een materieel belang is, ligt in dat opzicht bij de heffingsambtenaar. Als de heffingsambtenaar — om wat voor reden dan ook — dat toetsen niet doet, heeft de rechter dat te volgen gelet op HR BNB 2020/66. De rechter is zo bezien lijdelijk. Die lijdelijkheid staat in zeker opzicht op gespannen voet met de eigen verantwoordelijkheid van de rechter om te toetsen of er wel een voldoende belang is dat de procedure rechtvaardigt, welke toets ook het belang van de rechtspleging in het algemeen dient.102.

Het komt mij verder voor dat de beslissing in HR BNB 2020/66 over het procesbelang niet dwingend volgt uit het eerdere arrest HR BNB 2018/5. De beslissing bouwt weliswaar voort op dat laatste arrest (en is in die zin ook goed te volgen), maar zij houdt wel een stap verder in (vgl. 3.5) en het eerdere arrest dwingt volgens mij niet zonder meer tot die stap. Voor de kwestie die in HR BNB 2018/5 aan de orde is, spreekt mij de pragmatische reden aan om niet te toetsen welk belang er is indien een hogere WOZ-waarde wordt bepleit, namelijk de praktische uitvoerbaarheid tegen de achtergrond van het bredere gebruik van de WOZ-waarde. Als iemand daadwerkelijk belang heeft bij een WOZ-waarde, past het naar mijn mening bij het bredere gebruik van de WOZ-waarde om uit te gaan van — om Monsma aan te halen — ‘de volwassenheid’ van die persoon:

De kwestie van een procesbelang bij een rechtsmiddel gaat echter vooraf aan de kwestie aan de orde in HR BNB 2018/5. Het is minder vanzelfsprekend, zelfs in het licht van het bredere gebruik van de WOZ-waarde, om met een aanname eraan voorbij te gaan of er überhaupt wel een materieel belang is bij de WOZ-waarde. Daarbij komt dat de procesbelangeis ook het algemeen belang dient dat niet zonder rechtvaardiging wordt geprocedeerd.

De kwestie van uitvoerbaarheid is bovendien bij de toets of er sprake is van een materieel belang van een andere orde dan bij de toets of er belang bestaat bij een hogere WOZ-waarde. Indien in het kader van een procesbelang wel zou worden getoetst of er een materieel belang is bij een rechtsmiddel tegen een ‘eigen’ WOZ-beschikking, is de vraag in hoeverre de praktische uitvoerbaarheid in het gedrang zou komen. Bij eigenaren is het materieel belang een gegeven gelet op de OZB; bij gebruikers van niet-woningen ook. Bij gebruikers van woningen kan al veel koren van het kaf worden gescheiden aan de hand van het aanslagbiljet indien daarop belastingen staan waarbij de WOZ-waarde als maatstaf is gehanteerd. Blijven over de gebruikers van woningen waarbij op het aanslagbiljet geen WOZ-waarde-gerelateerde belastingen staan. Daarbij zou indien zo'n gebruiker een rechtsmiddel aanwendt, een beoordeling moeten plaatsvinden of er niettemin toch een materieel belang is, bijvoorbeeld omdat er een WOZ-waarde-gerelateerde belasting is die nog niet is geheven of omdat sprake is van huur die valt onder de huurprijsbescherming op grond van het wws. Het lijkt me niet te veel gevergd van een belanghebbende om aan te geven waarin zijn belang is gelegen. Niettemin drukt zo'n onderzoek op de uitvoering.

Twee kanttekeningen echter bij die druk op de uitvoering. Ten eerste, de vraag is wat de gedragseffecten zijn indien in het kader van een procesbelang wel zou worden getoetst of er een materieel belang is. Het zou mij niet verbazen dat het aantal procedures van woninghuurders die geen materieel belang hebben, sterk zou verminderen. Dergelijke procedures lijken nu vooral te worden gevoerd met bijstand van een gemachtigde (afgaande op de jurisprudentie vermeld in 4.26–4.27). Indien in het kader van de ontvankelijkheid zou worden getoetst of sprake is van een materieel belang, zou er een prikkel zijn voor rechtsbijstandverleners — vooral voor degenen die op ‘no cure no pay’-basis opereren — om voorafgaand aan hun dienstverlening te toetsen of er wel sprake is van zo'n belang, om te voorkomen dat zij onnodig tijd spenderen aan een zaak. Ten tweede, het lijkt me zuiver om een vergelijking te maken met het alternatief dat de Hoge Raad aanreikt, namelijk dat de heffingsambtenaar voorafgaand aan het nemen van een WOZ-beschikking toetst of een gebruiker een ‘belang’ heeft. Afgevraagd kan worden of de impact op de uitvoering bij dat alternatief niet juist zwaarder is dan bij een beoordeling in een later stadium, te weten in het kader van de vraag of er sprake is van een procesbelang bij een rechtsmiddel. In het eerste geval moet immers de toets ten aanzien van iedere gebruiker worden uitgevoerd, en in het tweede geval alleen ten aanzien van degenen die een rechtsmiddel aanwenden.

Tegen de achtergrond van het voorgaande geef ik de Hoge Raad in overweging om HR BNB 2020/66 te heroverwegen, bijvoorbeeld door het arrest te nuanceren. Ik besef dat er geen wezenlijk nieuwe inhoudelijke argumenten zijn. Wel zijn er in zeker opzicht nieuwe ontwikkelingen. Ten eerste de noodkreet vanuit de feitenrechtspraak over de toename van onder meer WOZ-zaken (6.3), met daarbij overigens de kanttekening dat ik geen informatie hebben kunnen vinden over wat het (relatieve of absolute) aandeel van WOZ-zaken van woninghuurders zonder belang is in het totaal aantal WOZ-zaken. Ten tweede de omstandigheid dat de vingerwijzing over toetsing van het belang in de beschikkingsfase niet lijkt te zijn opgepikt en die toetsing in de praktijk kennelijk op bezwaren stuit (6.7). Ten derde een niet-ontwikkeling, namelijk dat er (vooralsnog) geen gevolg is gegeven aan een wetsvoorstel dat voorziet in een andersoortig WOZ-beschikking-stelsel (zie 2.13). Ik wijs er overigens nog wel op dat de WOZ-waarde mogelijk voor een grotere groep woninghuurders van belang wordt (zie 2.3), maar dat doet niet af aan het principiële punt of in de gevallen waarin er geen belang is, het te rechtvaardigen is dat toch kan worden geprocedeerd.

De bedoelde nuancering zou kunnen zijn dat de ‘aanname’ dat ‘eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking bekend is gemaakt, (…) bij de daarin vastgestelde waarde een belang heeft’ vatbaar is voor nader onderzoek indien er objectieve contra-indicaties zijn. De aanname zou bijvoorbeeld zo begrepen kunnen worden dat enerzijds de heffingsambtenaar successievelijk de rechter niet verplicht is het belang te onderzoeken gelet op de aanname, maar dat anderzijds de heffingsambtenaar successievelijk de rechter wel mag onderzoeken of sprake is van een materieel belang. Dit zou in zeker opzicht aansluiten bij de toepassing van art. 3:303 BW.104.

Belanghebbende heeft beroep ingesteld betreffende een op haar naam gestelde WOZ-beschikking ter zake van een woning waarvan belanghebbende huurder is.

Het Hof heeft – in navolging van de Rechtbank – geoordeeld dat het beroep ongegrond is gelet op het relativiteitsvereiste neergelegd in art. 8:69a Awb. Omdat belanghebbende geen ‘direct financieel gevolg’ ondervindt bij een wijziging van de vastgestelde WOZ-waarde, strekt art. 17 Wet WOZ niet tot bescherming van het belang van belanghebbende.

Belanghebbende komt met één cassatiemiddel op tegen dit oordeel over het relativiteitsvereiste.

Omdat een vergelijkbare kwestie speelt in een andere zaak waarin ik tevens conclusie neem, ga ik in een gezamenlijke bijlage in op de toepassing van het relativiteitsvereiste in een geval als dit. De kern is de beschouwing in onderdeel 5 van de bijlage. Ik kom tot de conclusie dat, uitgaande van HR BNB 2020/66, het Hof is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting. Gelet op dat arrest moet worden aangenomen dat een persoon die een op zijn naam gestelde WOZ-beschikking heeft gekregen, belang heeft bij de daarin vastgestelde WOZ-waarde. Gelet op die aanname kan niet worden geoordeeld dat art. 17 Wet WOZ niet strekt tot bescherming van het belang van zo’n persoon. De bijlage bevat ook een nabeschouwing, die erin uitmondt dat ik de Hoge Raad in overweging geef om HR BNB 2020/66 te heroverwegen.

Onderdeel 4 van deze conclusie bevat de beoordeling van het middel. Ik kom tot de conclusie dat het cassatieberoep gegrond is.

De feiten

Belanghebbende is huurder van een onroerende zaak, een woning (de woning). Het betreft geen socialehuurwoning. De heffingsambtenaar van Gemeentelijk Belastingkantoor Twente (hierna: de heffingsambtenaar) heeft aan belanghebbende een op haar naam gestelde WOZ-beschikking voor het jaar 2020 ter zake van de woning bekendgemaakt. De WOZ-waarde is per waardepeildatum 1 januari 2019 vastgesteld op € 139.000. De heffingsambtenaar heeft bij uitspraak op bezwaar de WOZ-beschikking gehandhaafd.

Rechtbank Overijssel1.

De Rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Belanghebbende is beroepsgerechtigde en belanghebbende. Echter, door de werking van art. 8:69a Awb kan belanghebbende slechts een beroep doen op normen over de hoogte van de WOZ-waarde als de onroerende zaak een socialehuurwoning betreft; alleen dan kunnen deze voor belanghebbende als huurder effect hebben. Belanghebbende heeft niet kunnen verklaren dat sprake is van een socialehuurwoning.

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden2.

Het Hof verklaart het door belanghebbende ingestelde hoger beroep ongegrond. Volgens het Hof staat het relativiteitsvereiste aan vermindering of verhoging van de vastgestelde WOZ-waarde op grond van art. 17 Wet WOZ in de weg indien de indiener van het bezwaar of beroep geen direct financieel gevolg daarvan ondervindt. In het onderhavige geval is dat het geval. In dit geval is geen sprake van een socialehuurwoning. Belanghebbende heeft ter zitting verklaard geen direct financieel gevolg te ondervinden van een vermindering van de vastgestelde WOZ-waarde. Dat belanghebbende de mogelijkheid wordt ontnomen om door verlaging van de WOZ-waarde genoegdoening te krijgen voor andere grieven tegen de gemeente, is geen objectief belang maar een subjectief motief. Art. 17 Wet WOZ strekt daarom niet tot bescherming van het belang van belanghebbende. Dat de WOZ-beschikking van belang zou kunnen zijn bij een eventuele verkoop van de woning door de eigenaar, maakt dit niet anders. Er geen bewijs van een voornemen tot verkoop, nog daargelaten dat niet aannemelijk is dat een waardevaststelling van meer dan drie jaar geleden daarbij als uitgangspunt zal dienen.

Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het Dagelijks Bestuur heeft een verweerschrift ingediend.

Belanghebbende stelt één cassatiemiddel voor. Het middel ziet op het oordeel van het Hof over het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb.

In de toelichting brengt belanghebbende naar voren dat art. 8:69a Awb niet kan worden ingeroepen als het bestreden besluit is gericht tot degene die het rechtsmiddel instelt; HR BNB 2020/66 zou anders een wassen neus worden. Daarbij komt dat bij toepassing van het relativiteitsvereiste een ‘evident’-criterium geldt, waaraan hier niet wordt voldaan. Belanghebbende verzoekt om een principieel oordeel of art. 8:69a Awb überhaupt mag worden ingeroepen tegen een belanghebbende die procedeert over een tot hem gericht besluit. Ook meent belanghebbende dat de onderhavige gang van zaken de toets van het ‘Europese Hof’ niet zal kunnen doorstaan.

De Hoge Raad heeft geoordeeld dat aangenomen dient te worden dat eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking is bekendgemaakt, bij die beschikking en dus bij de daarin vastgestelde waarde een belang heeft (HR BNB 2020/663.). Dit brengt mee dat indien degene aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking is bekendgemaakt, in beroep bepleit dat de daarin vastgestelde waarde niet in overeenstemming is met art. 17 Wet WOZ, niet geoordeeld kan worden dat dit artikel niet strekt tot bescherming van zijn belangen als bedoeld in art. 8:69a Awb (onderdeel 5 van de bijlage). Aangezien het Hof bij zijn oordeel is uitgegaan van een andere rechtsopvatting, slaagt het daartegen gerichte middel.

Mocht de Hoge Raad mij hierin volgen, dan ligt verwijzing voor de hand.

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie van belanghebbende gegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal

Belanghebbende heeft beroep ingesteld betreffende een op zijn naam gestelde WOZ-beschikking ter zake van een woning waarvan belanghebbende huurder is.

Het Hof heeft – in navolging van de Rechtbank – geoordeeld dat het beroep ongegrond is gelet op het relativiteitsvereiste neergelegd in art. 8:69a Awb. Omdat belanghebbende geen ‘direct financieel gevolg’ ondervindt bij een wijziging van de vastgestelde WOZ-waarde, strekt art. 17 Wet WOZ niet tot bescherming van het belang van belanghebbende.

Belanghebbende stelt twee middelen van cassatie voor.

Het eerste middel heeft betrekking op het oordeel van het Hof over het relativiteitsvereiste. Omdat een vergelijkbare kwestie speelt in een andere zaak waarin ik tevens conclusie neem, ga ik in een gezamenlijke bijlage in op de toepassing van het relativiteitsvereiste in een geval als dit. De kern is de beschouwing in onderdeel 5 van de bijlage. Ik kom tot de conclusie dat, uitgaande van HR BNB 2020/66, het Hof is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting. Gelet op dat arrest moet worden aangenomen dat een persoon die een op zijn naam gestelde WOZ-beschikking heeft gekregen, belang heeft bij de daarin vastgestelde WOZ-waarde. Gelet op die aanname kan niet worden geoordeeld dat art. 17 Wet WOZ niet strekt tot bescherming van het belang van zo’n persoon. De bijlage bevat ook een nabeschouwing, die erin uitmondt dat ik de Hoge Raad in overweging geef om HR BNB 2020/66 te heroverwegen.

Het tweede middel klaagt erover dat het Hof niet heeft beoordeeld of de eigenaar/verhuurder van de woning op grond van art. 8:26 Awb had moeten worden uitgenodigd aan het geding deel te nemen. Dit middel komt aan de orde in onderdeel 4 van deze conclusie.

Onderdeel 5 bevat de beoordeling van de middelen. Ik kom tot de conclusie dat het cassatieberoep gegrond is.

De feiten

Belanghebbende is huurder van een onroerende zaak, een woning (de woning). De heffingsambtenaar van de Regionale Belastingsamenwerking Deventer, Olst-Wijhe en Raalte (de heffingsambtenaar) heeft aan belanghebbende een op zijn naam gestelde WOZ-beschikking voor het jaar 2020 ter zake van de woning bekendgemaakt. De WOZ-waarde is per waardepeildatum 1 januari 2019 vastgesteld op € 146.000. De heffingsambtenaar heeft bij uitspraak op bezwaar de WOZ-beschikking gehandhaafd.

Rechtbank Overijssel1.

De Rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Belanghebbende is beroepsgerechtigde en belanghebbende met betrekking tot de op zijn naam gestelde WOZ-beschikking. Echter, door de werking van art. 8:69a Awb kan belanghebbende slechts een beroep doen op normen over de hoogte van de WOZ-waarde als de onroerende zaak een socialehuurwoning betreft; alleen dan kunnen deze voor belanghebbende als huurder effect hebben. Belanghebbende heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een socialehuurwoning.

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden2.

Het Hof verklaart het door belanghebbende ingestelde hoger beroep ongegrond. Volgens het Hof staat het relativiteitsvereiste aan vermindering of verhoging van de vastgestelde WOZ-waarde op grond van art. 17 Wet WOZ in de weg indien de indiener van het bezwaar of beroep geen direct financieel gevolg daarvan ondervindt. In het onderhavige geval is dat het geval. Niet gebleken is dat sprake is van een niet-geliberaliseerde woonruimte en of dat belanghebbende als huurder van de woning anderszins een direct financieel gevolg ondervindt bij een wijziging van de vastgestelde WOZ-waarde.

Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld. Het College heeft na het verlopen van de termijn een verweerschrift ingediend.

Belanghebbende stelt twee middelen van cassatie voor. Het eerste middel ziet op het oordeel van het Hof over het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb. Het tweede middel klaagt erover dat het Hof niet heeft beoordeeld of de eigenaar/verhuurder van de woning op grond van art. 8:26 Awb had moeten worden uitgenodigd aan het geding deel te nemen.

In de toelichting op het eerste middel brengt belanghebbende naar voren dat art. 8:69a Awb niet kan worden ingeroepen als het bestreden besluit is gericht tot degene die het rechtsmiddel instelt; HR BNB 2020/66 zou anders een wassen neus worden. Daarbij komt dat bij toepassing van het relativiteitsvereiste een ‘evident’-criterium geldt, waaraan hier niet wordt voldaan. Belanghebbende verzoekt om een principieel oordeel of art. 8:69a Awb überhaupt mag worden ingeroepen tegen een belanghebbende die procedeert over een tot hem gericht besluit. Ook meent belanghebbende dat de onderhavige gang van zaken de toets van het ‘Europese Hof’ niet zal kunnen doorstaan.

Middel 1 (relativiteitsvereiste)

De Hoge Raad heeft geoordeeld dat aangenomen dient te worden dat eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking is bekendgemaakt, bij die beschikking en dus bij de daarin vastgestelde waarde een belang heeft (HR BNB 2020/666.). Dit brengt mee dat indien degene aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking is bekendgemaakt, in beroep bepleit dat de daarin vastgestelde waarde niet in overeenstemming is met art. 17 Wet WOZ, niet geoordeeld kan worden dat dit artikel niet strekt tot bescherming van zijn belangen als bedoeld in art. 8:69a Awb (onderdeel 5 van de bijlage). Aangezien het Hof bij zijn oordeel is uitgegaan van een andere rechtsopvatting, slaagt het daartegen gerichte middel.

Mocht de Hoge Raad mij hierin volgen, dan ligt verwijzing voor de hand.

Middel 2 (deelname eigenaar/verhuurder aan het geding)

Indien de zaak verwezen wordt in verband met het slagen van het eerste middel, hoeft het tweede middel geen bespreking (4.8).

Indien het eerste middel faalt, dan kan ook het tweede middel niet tot cassatie leiden. Nog ervan afgezien dat belanghebbende heeft verzuimd zijn belang bij dit middel duidelijk te maken (4.6), faalt het middel omdat – gelet op de toepassing van art. 8:69a Awb – het Hof niet heeft hoeven motiveren waarom de eigenaar/verhuurder niet in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen (4.7).

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie van belanghebbende gegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal

Deze gemeenschappelijke bijlage hoort bij de conclusies in de zaken nrs. 22/04590 en 22/04591. Deze zaken betreffen uitspraken van Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (het Hof).1.Deze uitspraken zijn – voor zover voor deze bijlage van belang – vergelijkbaar. Waar ik in deze bijlage naar het Hof verwijs, is dat naar de uitspraak in de zaak nr. 22/04590.

In deze bijlage staat centraal de vraag of het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb eraan in de weg staat dat een woninghuurder in een procedure over een op zijn naam gestelde WOZ-beschikking met succes kan klagen over schending van art. 17 Wet WOZ, in een geval waarin de woninghuurder – in de woorden van het Hof – “geen direct financieel gevolg (…) ondervindt” (van een verhoging of vermindering) van de WOZ-waarde. Het Hof heeft die vraag bevestigend beantwoord. De beide belanghebbenden in deze procedures (hierna in enkelvoud: belanghebbende) bestrijden de juistheid van dat oordeel.

De kwestie heeft een zaaksoverstijgend belang. Het oordeel van het Hof heeft namelijk navolging gekregen van enige andere feitenrechters in vergelijkbare zaken (4.27). Verder zouden de te wijzen arresten mogelijk een verderstrekkende betekenis kunnen hebben omdat het relativiteitsvereiste tot nog toe weinig aan de orde is geweest in de belastingrechtspraak (vgl. 4.25-4.29).

Onderdeel 2 van deze bijlage geeft een overzicht van het WOZ-beschikkingensysteem. Daarbij komt onder meer het arrest HR BNB 2020/66 aan de orde, welk arrest als een verrassing kwam in de rechtspraktijk wat betreft de uitleg van art. 24(3) Wet WOZ. Onderdeel 3 gaat in op het procesbelang van een woninghuurder bij een rechtsmiddel tegen een WOZ-beschikking waarbij de woninghuurder geen financieel belang heeft. Ook bij deze bespreking neemt het arrest HR BNB 2020/66 een centrale plaats in. Ik ga op de kwestie van procesbelang in, enerzijds omdat het achtergrond geeft (waarom niet de weg van het ontbreken van een procesbelang in plaats van de (nood?)greep naar het relativiteitsvereiste?) en anderzijds omdat belanghebbende aan het arrest HR BNB 2020/66 een argument ontleent dat het oordeel van het Hof onjuist is.

Onderdeel 4 ziet op het hoofdonderwerp van deze bijlage, namelijk het relativiteitsvereiste. Aan bod komen onder meer parlementaire geschiedenis, jurisprudentie van de algemene bestuursrechters (in het bijzonder een overzichtsuitspraak van de ABRvS) en jurisprudentie van belastingrechters (die grotendeels betrekking heeft op de onderhavige kwestie).

Onderdeel 5 bevat mijn beschouwing over de centrale vraag. Daaruit volgt dat ik meen, uitgaande van HR BNB 2020/66, dat het Hof is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van het relativiteitvereiste. Onderdeel 6 betreft een nabeschouwing. Die nabeschouwing mondt erin uit dat ik de Hoge Raad in overweging geef het arrest HR BNB 2020/66 te nuanceren op het punt van het procesbelang (point d’intérêt point d’action).

Een procesbelang ontbreekt volgens HR BNB 2014/22 “als het aanwenden van het rechtsmiddel, ongeacht de gronden waarop het steunt, hem niet in een betere positie kan brengen met betrekking tot het bestreden besluit en eventuele bijkomende (rechterlijke) beslissingen zoals die met betrekking tot proceskosten en griffierecht.”28.Uit de jurisprudentie volgt dat een nuancering geldt voor het geval het bestuursorgaan tijdens de procedure geheel aan de klachten van belanghebbende is tegemoetgekomen; ook voor dat geval geldt dat een belang bij het rechtsmiddel ontbreekt omdat het rechtsmiddel niet meer tot een voor belanghebbende gunstiger resultaat kan leiden.29.Als er geen procesbelang (meer) is bij een rechtsmiddel, heeft dit een niet-ontvankelijkverklaring van het rechtsmiddel tot gevolg.

HR BNB 2020/66

In HR BNB 2020/6630.is de vraag aan de orde of de belanghebbende een procesbelang heeft bij zijn bezwaar tegen een op zijn naam genomen WOZ-beschikking ter zake van een woning. De belanghebbende was niet de eigenaar (of anderszins zakelijk gerechtigde) maar gebruiker van de woning. De heffingsambtenaar had het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van belang. De rechtbank had dit, ook na verzet, gesanctioneerd. De belanghebbende betoogde in cassatie dat de enkele ontvangst van een op naam gestelde WOZ-beschikking impliceert dat de ontvanger van die beschikking een procesbelang heeft (rov. 2.3.2). De Hoge Raad geeft belanghebbende gelijk. De Hoge Raad start met overwegingen over art. 1:2 Awb (rov. 2.4.1) en art. 24(3) Wet WOZ (rov. 2.4.2), die hiervoor in 2.16 zijn geciteerd, en overweegt vervolgens:

“2.4.3 Zoals de Hoge Raad eerder heeft geoordeeld dient te worden aangenomen dat eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking bekend is gemaakt, bij die beschikking en dus bij de daarin vastgestelde waarde een belang heeft.2 De heffingsambtenaar had het bezwaar van belanghebbende tegen de te zijnen aanzien genomen beschikking dus niet niet-ontvankelijk mogen verklaren wegens het ontbreken van belang. De uitspraak op verzet kan niet in stand blijven.

2 HR 20 oktober 2017, ECLI:NL:HR:2017:2656.”

De beslissing dat de niet-ontvankelijkverklaring wegens het ontbreken van belang onjuist is, steunt op de overweging dat aangenomen dient te worden dat eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking is bekendgemaakt, een belang heeft bij die beschikking en dus bij de daarin vastgestelde waarde. Gelet op die aanname doet voor de ontvankelijkheid niet ter zake of diegene daadwerkelijk een belang heeft als bedoeld in rov. 2.4.2 van het arrest. Aan de procesbelang-horde van “in een betere positie kan brengen” (HR BNB 2014/122) wordt strikt genomen niet voorbijgegaan.31.Die horde wordt in wezen met behulp van de aanname genomen. Immers, als aangenomen wordt dat een persoon belang heeft bij de vastgestelde waarde, kan het rechtsmiddel tegen de WOZ-beschikking hem in een betere positie brengen omdat het rechtsmiddel tot wijziging van die waarde kan leiden. Het gaat al met al in HR BNB 2020/66 om een betrekkelijk formele benadering van het procesbelang. Immers, de benadering brengt mee dat er in een voorkomend geval (toch) een procesbelang is, hoewel er geen materieel belang is.32.Met geen materieel belang bedoel ik dan dat er ‘geen belang’ is als bedoeld in rov. 2.4.2 van HR BNB 2020/66. Met andere woorden: het gaat in zo’n voorkomend geval om een situatie waarin de WOZ-beschikking niet genomen had hoeven te worden omdat er geen belang daarbij is (en dat gebrek aan belang er ook in de weg had gestaan dat de betrokkene met succes had kunnen verzoeken om een ‘eigen’ WOZ-beschikking).

Waarop is de aanname gebaseerd dan wel wat is de reden voor de aanname? Mogelijk speelt een rol de voorafgaande overweging (rov. 2.4.1) waarin de Hoge Raad parlementaire geschiedenis van art. 1:2 Awb aanhaalt waaruit volgt dat voor wie belanghebbende bij een beschikking is, in de eerste plaats kan worden gedacht aan degene tot wie het besluit is gericht. Doorslaggevend kan dit echter niet zijn omdat de procesbelang-vraag een andere vraag is dan de belanghebbende-vraag.33.De daarop volgende overwegingen (in rov. 2.4.2) over art. 24(3) Wet WOZ lijken mij niet (mede) dragend te (kunnen) zijn voor de aanname. In die overwegingen benadrukt de Hoge Raad dat de heffingsambtenaar geen WOZ-beschikking hoeft te nemen ten aanzien van de gebruiker als die geen belang heeft bij die beschikking. Dat kan geen verklaring zijn voor de aanname. De belangrijkste reden voor de aanname is volgens mij te vinden in het arrest HR BNB 2018/5,34.waarnaar de Hoge Raad verwijst.35.Die reden betreft de praktische uitvoerbaarheid tegen de achtergrond van het bredere gebruik van de WOZ-waarde. De Hoge Raad overweegt in dat arrest namelijk:

“2.3.4. Zoals is weergegeven in onderdeel 4.12 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, heeft de wetgever onderkend dat het door het bredere gebruik van de WOZwaarde mogelijk is geworden dat iemand belang heeft bij vaststelling van een hogere WOZ-waarde. Om tot een praktisch goed uitvoerbare uitwerking van dat uitgangspunt te komen, dient te worden aangenomen dat eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking bekend is gemaakt en die in bezwaar of in een procedure voor de belastingrechter een hogere dan de vastgestelde waarde bepleit, bij vaststelling van die hogere waarde een belang heeft. De in artikel 28, lid 1, slotzin van de Wet WOZ voor de verkrijging van een beschikking gestelde eis dat het belang is gelegen in gebruik van het waardegegeven op grond van een wettelijk voorschrift, geldt in dit verband niet.”

Hoewel de aanname in HR BNB 2018/5 in verband wordt gebracht met een belang bij een hogere WOZ-waarde, volgt uit de verwijzing naar dat arrest in HR BNB 2020/66 dat die aanname breder moet worden begrepen althans breder geldt. Let wel, het gaat in HR BNB 2020/66 wel om een andere kwestie. In dat opzicht is in HR BNB 2020/66 geen sprake van een directe toepassing van HR BNB 2018/5 maar van een ‘voortbouwen op’ dat laatste arrest. Waar het in HR BNB 2018/5 erom gaat of een rechtsmiddel ertoe kan strekken dat een WOZ-waarde hoger wordt vastgesteld, gaat het bij HR BNB 2020/66 namelijk om de voorvraag of er een procesbelang bij het rechtsmiddel is.36.

Het belang van rov. 2.4.2 in HR BNB 2020/66 over de toepassing van art. 24(3) Wet WOZ in dit verband is mede dat de Hoge Raad met die rechtsoverweging in wezen erop wijst dat de toets of een gebruiker een belang heeft bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking kan plaatsvinden in de fase vóór het opleggen van een WOZ-beschikking. Maar als een WOZ-beschikking wordt genomen, dan is vervolgens het (proces)belang bij die beschikking (op basis van de aanname) een gegeven. Het is dus in de eerste plaats aan de heffingsambtenaar om te bepalen of een gebruiker wel een belang heeft bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking. Vgl. ook de redactie Vakstudie Nieuws:37.

“Interessant is r.o. 2.4.2 in dit arrest, waarin de Hoge Raad de heffingsambtenaar nog iets meegeeft. De Hoge Raad houdt de heffingsambtenaar voor dat art. 24 Wet WOZ hem niet verplicht om een beschikking aan de gebruiker af te geven als hij meent dat de gebruiker geen belang heeft. Kort gezegd, als de heffingsambtenaar meent dat een gebruiker geen belang heeft, moet hij hem simpelweg ook geen beschikking sturen. Deze overweging zal in gemeenteland nog wel tot wat gefronste wenkbrauwen leiden. De Waarderingskamer meent namelijk dat art. 24 lid 3 Wet WOZ daartoe wel verplicht (…)”

Zie ook Monsma in zijn BNB-noot:38.

“Voordat iemand een eigen WOZ-beschikking krijgt behoort de vraag of diegene een belang heeft in feite reeds te zijn beantwoord. Aan iemand die geen belang heeft hoeft de heffingsambtenaar geen op diens naam gestelde beschikking bekend te maken. Komt iemand tegen een op eigen naam gestelde beschikking in bezwaar dan is het belang gegeven.”

Ook Noordegraaf meent dat de heffingsambtenaar voorafgaande aan het nemen van een WOZ-beschikking moet toetsen of sprake is van een belang:39.

“De Hoge Raad oordeelt denk ik zo, omdat uit r.o. 2.4.2 van het arrest volgt dat de heffingsambtenaar aan een gebruiker van een woning enkel een WOZ-beschikking af hoeft te geven als die gebruiker daarbij een belang heeft. Bij de afgifte van een beschikking moet de heffingsambtenaar dus toetsen of de gebruiker van een woning een belang heeft bij de vastgestelde WOZ-waarde. Als iemand een WOZ-beschikking op zijn naam ontvangt en dus volgens de heffingsambtenaar een belang daarbij heeft, dan mag dit niet nogmaals in bezwaar of beroep worden getoetst. (…)

Je kunt hier van alles van vinden, maar dit is wel de praktische uitwerking die de Hoge Raad in het arrest van 20 maart 2020 heeft gegeven aan het uitgangspunt dat door het bredere gebruik van de WOZ-waarde diverse en uiteenlopende belangen kunnen bestaan bij een WOZ-waarde (zie Hof Arnhem-Leeuwarden 8 maart 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:1781, r.o. 4.5).”

Bergman laat een tegengeluid horen naar aanleiding van de zojuist geciteerde opmerking van Monsma. Zij wijst erop dat het in de praktijk feitelijk niet altijd mogelijk of haalbaar zal zijn om de toets vooraf uit te voeren.40.

De Waarderingskamer heeft haar instructie wat betreft de vraag of een gemeente aan een huurder een voor bezwaar vatbare WOZ-beschikking (een ‘eigen’ WOZ-beschikking) moet sturen, aangepast naar aanleiding van HR BNB 2020/66. Waar eerder de vraag ongeclausuleerd bevestigend werd beantwoord,41.is dat antwoord aangepast in een Vraagbaak-document van 2020.42.Opvallend daarbij is dat de (ogenschijnlijke) aansporing van de Hoge Raad tot voorafgaande toetsing of er sprake is van een belang, niet terugkomt in het antwoord. Integendeel, het direct sturen van een ‘eigen’ WOZ-beschikking aan huurders wordt als ‘doelmatig’ gekwalificeerd. Verder wordt het niet-sturen van een WOZ-beschikking aangeduid als een keuze, zonder uitleg wanneer die keuze gemaakt mag worden:

“59. Vraag Moet de gemeente aan huurders van woningen een voor bezwaar vatbare WOZ-beschikking sturen?

Antwoord Ja. Door het woningwaarderingsstelsel geldt dat voor een groot gedeelte van de huurwoningen de gebruiker een belang heeft bij de WOZ-waarde. Om die reden is het doelmatig voor een gemeente om de gebruikers direct een WOZ-beschikking te sturen als onderdeel van de massale bekendmaking van de WOZ-waarden in de eerste acht weken van het jaar.

De gemeente kan er voor kiezen om aan (bepaalde groepen van) gebruikers van woningen geen WOZ-beschikking te sturen. Wanneer een gebruiker/huurder dan om een WOZ-beschikking verzoekt en aangeeft dat men op basis van een wettelijk voorschrift belang heeft bij de WOZ-waarde, dan moet de gemeente alsnog een WOZ-beschikking sturen.

Hoge Raad 20 maart 2020, ECLI:NL:HR:2020:467 (belang huurder; toezenden beschikking achterwege laten)”

Reacties feitenrechters

Na HR BNB 2020/66 wordt in de feitenrechtspraak doorgaans aangenomen dat indien ten aanzien van een persoon een WOZ-beschikking is genomen, het procesbelang bij een rechtsmiddel van die persoon tegen die WOZ-beschikking een gegeven is. Zo ook in de onderhavige zaken.43.

Toch zien sommige feitenrechters dit anders. Zo oordeelde de Rechtbank Midden-Nederland – gevolgd door enige andere rechters – dat het procesbelang moet worden onderscheiden van een belang zoals bedoeld in art. 1:2 Awb:44.

“3. Omdat de heffingsambtenaar de WOZ-beschikking aan eiser heeft gericht, is eiser daarbij belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat volgt uit het arrest van de Hoge Raad van 20 maart 2020. Het belang waarover wordt gesproken in artikel 1:2 van de Awb moet echter worden onderscheiden van het procesbelang van een belanghebbende. Het procesbelang is het belang dat iemand heeft bij de uitkomst van de procedure, wat hij met zijn bezwaar of (hoger) beroep wil/kan bereiken. Als iemand belanghebbende is, betekent dat dus niet meteen dat iemand ook een procesbelang heeft. De rechtbank moet ambtshalve beoordelen of iemand procesbelang heeft. De rechtbank oordeelt in deze zaak dat eiser dat niet heeft.”

Het getuigt van enige moed – “nomen est omen” in dat opzicht – dat deze rechtbank dit oordeelt, maar het oordeel lijkt mij uitgaande van HR BNB 2020/66 niet juist.45.In dat arrest ging het immers juist wel om de vraag of een gebruiker een belang heeft bij een op zijn naam genomen WOZ-beschikking (zie rov. 2.3.2 van het arrest). Het komt mij voor dat de rechtbank in wezen de redenering van de Hoge Raad ter discussie stelt. Echter, zoals hiervoor opgemerkt (3.4), is de overweging over art. 1:2 Awb niet meer dan een element in de redenering van de Hoge Raad en ligt naar mijn indruk het zwaartepunt in de redenering op de ‘aanname’ van een belang in lijn van HR BNB 2018/5. Nog relatief recent heeft Rechtbank Midden-Nederland in een uitspraak vastgehouden aan haar lijn,46.al is er een nog recentere uitspraak waarin deze rechtbank onder verwijzing naar HR BNB 2020/66 wel uitgaat van een procesbelang.47.

Verder lijkt er in een zeker ander opzicht verzet te zijn in (een deel van) de feitenrechtspraak tegen de lijn van HR BNB 2020/66, waarbij het mogelijk is dat geprocedeerd wordt over een WOZ-beschikking zonder materieel belang daarbij. De onderhavige uitspraken van het Hof zijn daarvan een voorbeeld: het procesbelang wordt aangenomen, maar vervolgens volgt wel een ongegrondverklaring met toepassing van het relativiteitsvereiste waarbij cruciaal is, kort gezegd, het ontbreken van een belang (in de zin van een direct financieel gevolg) bij een wijziging van de vastgestelde WOZ-waarde. Er zijn meer vergelijkbare uitspraken, ook van andere feitenrechters. Ik kom op deze rechtspraak nog terug (4.26-4.27).

Noemenswaardig in dit kader zijn verder uitspraken van feitenrechters die oordelen dat een woninghuurder die geen financieel belang heeft bij de WOZ-waarde (althans dat niet aannemelijk maakt), geen aanspraak kan maken op een immateriële-schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.48.

Art. 8:69a Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een (on)geschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, als die regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Achtergrond

Art. 8:69a Awb is per 1 januari 2013 in werking getreden als onderdeel van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht.49.Het is één van de maatregelen die zijn genomen om het bestuursprocesrecht te stroomlijnen en slagvaardiger te maken en een effectievere geschillenbeslechting mogelijk te maken.50.Geheel vreemde materie was het relativiteitsvereiste niet voor de wetgever, want het privaatrecht kent een vergelijkbaar vereiste in het kader van de onrechtmatige daad (ook wel aangeduid als de Schutznorm of het Schutznormvereiste) in art. 6:163 BW.51.

De memorie van toelichting schetst de volgende achtergrond.52.In het bestuursrecht is in eerste instantie door de Awb-wetgever gekozen om in het geheel geen relativiteitsvereiste in te voeren. Art. 8:1 jo art. 1:2 Awb, die meebrengen dat alleen een belanghebbende (degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken) tegen een besluit beroep kan instellen, bieden enige inperking van de beroepsgerechtigden, maar dit kan slechts als een ‘toegangsdrempel’ worden beschouwd. De in het verleden gemaakte keuze roept de vraag op of rechtsbescherming überhaupt wel moet worden geboden bij toetsing van besluiten aan rechtsregels die niet zijn geschreven voor degene die zich erop beroept. Schuilt in de brede opzet van het bestuursprocesrecht niet het gevaar van oneigenlijk gebruik van beroepsprocedures?

De memorie van toelichting signaleert dat in de bestuursrechtelijke literatuur grofweg twee opvattingen worden verdedigd. Voorstanders van invoering van een relativiteitsvereiste benadrukken dat de moderne bestuursrechtspraak niet zozeer strekt tot toezicht op rechtmatigheid van overheidshandelen, maar veeleer tot rechtsbescherming van individuen. Tegenstanders brengen daartegen in dat eenieder wiens belang feitelijk rechtstreeks bij een besluit is betrokken, aanspraak moet kunnen maken op een in alle opzichten rechtmatig besluit.53.Wegens deze uiteenlopende visies op dit onderwerp heeft de regering onderzoek laten doen naar de wenselijkheid van invoering van het relativiteitsvereiste. Er is een onderzoeksrapport verschenen54.en de Commissie Wetgeving heeft zich over deze kwestie gebogen. Na lang wikken en wegen heeft zij echter geen voorontwerp uitgebracht wegens het ontbreken van overeenstemming binnen de Commissie. Uiteindelijk is er vanuit de Tweede Kamer het verzoek aan de regering gekomen om een voorstel voor het relativiteitsvereiste.

Voor de formulering van art. 8:69a Awb is aangesloten bij die van het eerder ingevoerde relativiteitsvereiste in art. 1.9 Crisis- en herstelwet.55.Keuzes die hierbij zijn gemaakt zijn dat het relativiteitsvereiste niet als ontvankelijkheidsvereiste werkt, dat het gaat om een variant van het vereiste die ‘strikt’ is en dat met een evident-criterium wordt gewerkt:56.

“De formulering van het voorgestelde artikel 8:69a is zakelijk gelijk aan die van artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet. Daaruit en uit de keuze voor artikel 8:69a kan worden afgeleid dat gekozen is voor een relativiteitsvereiste dat niet werkt als een ontvankelijkheidsdrempel, maar slechts als een middel dat, nadat appellant als belanghebbende is aangemerkt, de toetsing door de rechter kan beperken. Voorts is gekozen voor een variant van het relativiteitsvereiste die «strikt» is in die zin, dat de bestuursrechter zo nodig moet vaststellen wat het beschermingsbereik is van de norm die (beweerdelijk) geschonden is en niet slechts wat het globale doel is van het regelcomplex waartoe de norm behoort. Zo komt de meer principiële gedachte achter het relativiteitsvereiste het beste tot uitdrukking.

Anderzijds is er, net als in de Crisis- en herstelwet, voor gekozen te bepalen dat de bestuursrechter slechts van vernietiging kan en moet afzien, indien de geschonden rechtsnorm kennelijk – dat wil zeggen: evident – niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich er op beroept. Dit komt tegemoet aan het bezwaar dat het soms niet eenvoudig is om het beschermingsbereik van een norm vast te stellen en dat een relativiteitsvereiste daarom veel extra werk voor de rechter zou meebrengen.”

Het marginale karakter van de toets aan het relativiteitsvereiste vloeit voort uit de zinsnede ‘kennelijk niet strekt tot …’. Dit moet zo worden geïnterpreteerd dat het evident moet zijn dat de geschonden norm niet strekt tot bescherming van de belangen van de belanghebbende. Als er serieuze twijfel bestaat over het beschermingsbereik van de norm, kan niet meer worden gesproken van ‘kennelijk’ of ‘evident’.57.“[A]ls de vraag heel moeilijk is, is het antwoord niet evident en dus niet «kennelijk» in de zin van het voorgestelde artikel 8:69a.”58.

De memorie van toelichting gaat in op het tegenargument dat iedere belanghebbende aanspraak zou moeten kunnen maken op een in alle opzichten rechtmatig besluit:59.

“Het tegenargument dat een burger onder alle omstandigheden recht heeft op een in alle opzichten rechtmatig besluit, spreekt ondergetekende niet aan. Natuurlijk behoort het bestuur zich altijd aan het recht te houden, maar daaruit volgt niet dat iedere feitelijk belanghebbende bij iedere rechtsschending altijd aanspraak heeft op vernietiging van het besluit door de rechter. Er zijn ook andere middelen om de rechtmatigheid van het bestuur te bewaken, zoals bestuurlijk toezicht. Rechtsbescherming door de rechter behoort gewaarborgd te zijn voor wie (beweerdelijk) in zijn rechtspositie is aangetast, maar niet iedere schending van een rechtsregel is automatisch een aantasting van de rechtspositie van iedere belanghebbende.”

De memorie van toelichting licht toe welke varianten van een relativiteitsvereiste zijn afgewogen. Hierbij zijn drie smaken te onderscheiden: een ruime relativiteitsregel, een strikte relativiteitsregel en een verbod om zich te beroepen op contraire belangen. De keuze is gevallen op de strikte vorm, omdat dit het meeste recht doet aan de principiële gedachte die ten grondslag ligt aan het relativiteitsvereiste:60.

“Dit noodzaakt tot het maken van een keuze tussen drie door De Poorter c.s. onderscheiden varianten, namelijk (1) de ruime relativiteitsregel, (2) de strikte relativiteitsregel en (3) het verbod om zich te beroepen op contraire belangen.

De ruime relativiteitsregel. In deze leer kan een belanghebbende een besluit slechts in rechte aanvechten als de regeling waarop het bestreden besluit berust, mede strekt tot bescherming van de belangen van de eisende partij. Hier moet de bestuursrechter de vraag welke belangen worden beschermd, dus beantwoorden aan de hand van het globale doel van de regeling als geheel.

De strikte relativiteitsregel. In deze leer kan een belanghebbende een besluit slechts in rechte aanvechten als het concrete voorschrift dat volgens de eisende partij is geschonden, mede strekt tot bescherming van de belangen van de eisende partij. Hier moet de bestuursrechter de vraag welke belangen worden beschermd, niet op het niveau van de regeling als geheel, maar per afzonderlijk voorschrift beantwoorden.

Een verbod om zich te beroepen op contraire belangen. In de leer van de contraire belangen wordt een belanghebbende in vergelijking met de heersende leer, slechts in zoverre beperkt in hetgeen hij kan aanvoeren, dat hij geen schendingen aan de orde kan stellen van normen die specifiek het – aan het belang van appellant tegengestelde – belang van anderen beschermen. In deze opvatting zou de concurrent dus nog steeds kunnen klagen over verslechtering van de luchtkwaliteit, maar de villabewoner niet meer over de geluidsoverlast voor de woonwagenbewoners.

In artikel 8:69a is gekozen voor een strikte relativiteitsregel omdat dit het meest recht doet aan de principiële gedachte achter het relativiteitsvereiste. Bovendien is de strikte variant enerzijds effectiever dan het verbod om zich te beroepen op contraire belangen, en biedt zij anderzijds meer mogelijkheden tot maatwerk dan de ruime relativiteitsregel.”

Daarnaast is de keuze gevallen op een relativiteitsvereiste dat alleen kan worden toegepast in de (hoger)beroepsfase door de rechter en niet in de bezwaarfase. Dit laatste heeft te maken met het karakter van het beslissen op bezwaar, dat een vorm van bestuur is. Bovendien zou de ‘filterfunctie’ van de bezwaarprocedure anders onder druk kunnen komen te staan:61.

“Er is voorts voor gekozen om het relativiteitsvereiste slechts in te voeren voor de fase van het beroep bij de rechter, en niet ook voor de fase van het bezwaar. Beslissen op bezwaar heeft een wezenlijk ander karakter dan rechtspraak. Tijdens de bezwaarfase ligt de nadruk niet slechts op rechtsbescherming van belanghebbenden, maar ook op kwaliteitsverhoging van besluitvorming. Het gaat niet alleen om onderzoek naar geschonden individuele belangen (rechtmatigheidstoetsing «ex tunc»), maar ook om onderzoek naar aspecten die nog niet bij de eerdere belangenafweging waren betrokken (volledige heroverweging «ex nunc»). Beslissen op bezwaar is een vorm van bestuur, en niet van rechtspraak. Daarom mag het bestuursorgaan zich in de beslissing op bezwaar niet beperken tot het bespreken van de bezwaargronden; het moet in volle omvang bezien of het primaire besluit nog steeds juridisch houdbaar en beleidsmatig wenselijk is. In het zojuist beschreven stelsel past geen relativiteitsregel, want in dat geval kan van een volledige heroverweging geen sprake zijn. Bovendien zou het ongerijmd zijn om het bestuursorgaan enerzijds te verplichten tot het onderzoeken van aspecten die niet met zoveel woorden door de bezwaarmaker zijn aangeroerd, maar anderzijds te verbieden om daarbij bepaalde rechtsregels – die de belangen van de bezwaarmaker niet beogen te beschermen – buiten beschouwing te laten. Bij dit alles komt nog dat de bezwaarschriftprocedure een belangrijk instrument is om de gemaakte bestuurlijke keuze te verduidelijken, om daarvoor een zo breed mogelijk draagvlak te creëren en om indien enigszins mogelijk te streven naar een minnelijke oplossing. Deze filterfunctie – en daarmee de toegevoegde waarde van de bezwaarschriftprocedure – komt onder druk te staan als het bestuursorgaan wordt belast met juridische debatten over de vraag of een bepaald argument bij de heroverweging van het primaire besluit mogen worden betrokken.”

Art. 8:69a Awb is dwingend geformuleerd. Het relativiteitsvereiste beïnvloedt immers de omvang van het geschil en is dus een aspect van openbare orde dat de rechter ambtshalve moet toetsen. Een facultatieve toepassing zou bovendien mogelijk tot rechtsongelijkheid en extra hogerberoepsprocedures kunnen leiden:62.

“De voorgestelde bepaling is imperatief geformuleerd. Beantwoording van de vraag of een bepaald wettelijk voorschrift strekt tot bescherming van degene zich op dat voorschrift beroept, heeft immers invloed op de omvang van het geschil, een aspect van openbare orde waaraan de bestuursrechter ambtshalve aandacht behoort te besteden. Bovendien zou een facultatieve formulering – de bestuursrechter kan toetsing van het bestreden besluit aan een geschreven of ongeschreven rechtsregel achterwege laten – het gevaar van rechtsongelijkheid meebrengen, en daarmee het risico van extra hoger beroepen over de vraag of de bestuursrechter artikel 8:69a redelijkerwijs had mogen of juist moeten toepassen.”

Art. 8:69a Awb ziet niet alleen op materiële normen, maar geldt evenzeer voor procedurele normen:63.

“Twee aspecten verdienen nog kort de aandacht. Ten eerste het beschermingsbereik van procedurele normen. In beginsel geldt het relativiteitsvereiste evenzeer voor procedurele normen als voor materiële. Dit laat zich illustreren aan de hand van het voorbeeld van de hoorplicht van de artikelen 4:7 en 4:8 Awb. Een belanghebbende die ten onrechte niet is gehoord, kan zich daar uiteraard op beroepen, want in zoverre beschermt de hoorplicht evident mede zijn belangen. Maar hij kan zich er niet op beroepen dat een andere belanghebbende ten onrechte niet is gehoord.”

Het tweede aspect dat volgt in dit citaat ziet op de zogenoemde correctie-Langemeijer. Ik laat dat aspect verder rusten, met daarbij de opmerking dat (een vorm van) die correctie inmiddels in de rechtspraak is aanvaard.64.

In de wetsgeschiedenis is benadrukt dat het relativiteitsvereiste goed moet worden onderscheiden van het belanghebbendebegrip. Het belanghebbendebegrip gaat over de vraag of iemand als gevolg van het bestreden besluit enig nadeel ondervindt dat in voldoende rechtstreeks verband staat met het besluit en speelt zich af voor de inhoudelijke beoordeling. Toetsing aan het relativiteitsvereiste ziet op de vervolgvraag of de betrokken wet ook tegen dat nadeel beoogt te beschermen:65.

“Het relativiteitsvereiste moet goed worden onderscheiden van het belanghebbendebegrip. Het belanghebbendebegrip betreft de ontvankelijkheid van het beroep, het relativiteitsvereiste de vraag of het beroep al dan niet gegrond is. Om belanghebbende te zijn, is vereist dat iemand als gevolg van het bestreden besluit enig nadeel ondervindt dat in voldoende rechtstreeks verband staat met het besluit. Dat is primair een feitelijke vraag. Daarbij is niet van belang, of de betrokken wet ook tegen dat nadeel beoogt te beschermen. Dat speelt pas in de volgende fase van de beoordeling. Het relativiteitsvereiste betreft de vraag op welke normen iemand, waarvan reeds is vastgesteld dat hij belanghebbende is, met succes een beroep kan doen. Invoering van het relativiteitsvereiste verandert dus niets aan de invulling van het begrip belanghebbende. Het belanghebbendebegrip is een drempel voor de toegang tot de rechter; het relativiteitsvereiste komt pas aan de orde als die drempel is gepasseerd en behelst dan slechts een beperking van de inhoudelijke argumenten die de belanghebbende tegen het besluit kan aanvoeren.”

Zowel bij de invoering van art. 1.9 Crisis- en herstelwet66.als bij de invoering van art. 8:69a Awb67.is in de memorie van toelichting ingegaan op de verhouding tussen het relativiteitsvereiste enerzijds en Europees recht en het Verdrag van Aarhus anderzijds. Ik laat dit verder rusten. Ik wijs nog wel op het – hierna uitgebreider aan de orde komende – overzichtsarrest van de ABRvS, dat ook ingaat op de verenigbaarheid van art. 8:69a met het EVRM, het Unierecht en het Verdrag van Aarhus.68.Verder merk ik op dat er in 2022 naar aanleiding van het Varkens in Nood-arrest69.een ontwerpwetsvoorstel is gelanceerd dat enkele ingrijpende principiële wijzigingen aan het bestuursprocesrecht beoogt aan te brengen en waarin een eventuele remmende werking van het relativiteitsvereiste ten aanzien van deze verruiming is gesignaleerd, maar desondanks raakt het wetsvoorstel (tot nog toe) niet art. 8:69a Awb.70.

Betekenis voor het belastingrecht?

Tijdens de parlementaire behandeling is de vraag opgeworpen wat de rol van het relativiteitsvereiste naar verwachting zal zijn.71.Die vraag rijst zeker voor het belastingrecht. De voorbeelden die in de parlementaire geschiedenis zijn gegeven, zien alle niet op het belastingrecht en laten zich er ook moeilijk naartoe vertalen. In deze voorbeelden betrof het telkens situaties waar het gaat om meerpartijengeschillen en waarbij op het eerste gezicht duidelijk is dat de desbetreffende norm niet tot bescherming van de desbetreffende betrokkene(n) strekt. Gedacht kan onder meer worden aan villabewoners die ageren tegen de nabije vestiging van een woonwagenkamp met het argument dat de woonwagenbewoners geluidshinder zullen ondervinden, een milieuorganisatie die opkomt tegen de uitbreiding van een luchthaven onder aanvoering dat hiermee staatssteunregels zouden worden geschonden of een ondernemer die de vestiging van een concurrent probeert tegen te houden door zich te beroepen op de normen ter handhaving van de plaatselijke luchtkwaliteit.72.Ook overigens lijkt bij de parlementaire behandeling van art. 8:69a Awb (nagenoeg) geen aandacht te zijn besteed aan de specifieke context van het belastingrecht.

Dit is in die zin een gemis omdat het relativiteitsvereiste voorshands niet direct relevant lijkt te zijn voor het belastingrecht.73.Van belang daarbij is dat het in het belastingrecht veelal gaat om individuele beschikkingen waarbij de inspecteur handelt op basis van een gebonden bevoegdheid. Het laat zich niet goed indenken dat bijvoorbeeld een materiële norm die van belang kan zijn voor de hoogte van de materiële belastingschuld of een procedurele regel waarin de rechtsbescherming is verdisconteerd, niet strekt tot bescherming van het belang van de belastingplichtige. Ook het gesloten systeem van rechtsbescherming, met name de beperkte kring van belanghebbenden (art. 26a AWR), is van belang. Het ‘slagvaardigheidsargument’ dat mede aanleiding vormt voor invoering van het relativiteitsvereiste gaat in het belastingrecht daarom minder op (zie 4.2). De memorie van toelichting noemt bovendien dat uit onderzoek blijkt dat de relativiteitsproblematiek zich in de praktijk voornamelijk manifesteert bij beroepen tegen besluiten die zijn gericht tot een ander dan de eisende partij (dus bij meerpartijengeschillen) en dat geadresseerden van het bestreden besluit zelden verwijzen naar normen die niet (mede) strekken tot bescherming van hun belangen.74.In belastingzaken is doorgaans aan de orde dat juist alleen de geadresseerde van het besluit kan procederen.

Jurisprudentie

Een blik op de jurisprudentie leert dat art. 8:69a Awb veelvuldig aan bod komt bij de ABRvS in het kader van het omgevingsrecht, maar veel minder aan de orde is in het overige bestuursrecht.75.In het oog springt de zogenoemde overzichtsuitspraak van de ABRvS, waarin het algemene kader van art. 8:69a Awb wordt geschetst en haar eigen jurisprudentie aan de orde komt.76.Het Hof (rov. 4.3-4.8) haalt deze overzichtsuitspraak ook veelvuldig aan.

Overzichtsuitspraak ABRvS

De ABRvS trapt de overzichtsuitspraak af met een kernachtige beschrijving van enkele kenmerken van het relativiteitsvereiste aan de hand van de parlementaire geschiedenis en haar eerdere rechtspraak:

“Slagvaardiger bestuursprocesrecht

De invoering van dit artikel [8:69a Awb; MP] komt voort uit de behoefte van belanghebbenden, en meer in het algemeen van de samenleving, dat de bestuursrechter binnen een redelijke termijn duidelijkheid schept over de rechtspositie van belanghebbenden en de geldigheid van besluiten en geschillen daarover zo mogelijk definitief beslecht. In het streven om aan deze behoefte aan een slagvaardiger bestuursprocesrecht tegemoet te komen past het dat rechtsbescherming door de rechter wordt gewaarborgd voor wie (beweerdelijk) in zijn rechtspositie is aangetast, maar niet dat iedere schending van een rechtsregel automatisch een aantasting van de rechtspositie van iedere belanghebbende is, aldus de Memorie van Toelichting bij de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009/10, 32450, 3, blz. 18-20; uitspraken van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3408 (Loon op Zand) en 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:96 (Groningen)).

Verband tussen beroepsgrond en belang van appellant

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant (uitspraken van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:847 (Hellendoorn), 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4324 (Baarn Noord)).

Strikte relativiteitsregel

De wetgever heeft met dit artikel beoogd een zogenoemde strikte relativiteitsregel in het bestuursprocesrecht in te voeren. Op grond daarvan kan een belanghebbende een besluit slechts met succes in rechte aanvechten als het concrete voorschrift dat volgens hem is geschonden, mede strekt tot bescherming van zijn belangen. De bestuursrechter moet in deze benadering de vraag welke belangen worden beschermd, niet op het niveau van de regeling als geheel, maar per afzonderlijk voorschrift beantwoorden. De wetgever heeft dus niet beoogd een ruime relativiteitsregel in te voeren, waarbij de bestuursrechter de vraag welke belangen worden beschermd moet beantwoorden aan de hand van het globale doel van de regeling als geheel (Kamerstukken II 2009/10, 32450, 3, blz. 52-53).

Kennelijkheidsvereiste

In artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter slechts van vernietiging kan en moet afzien, indien de geschonden rechtsnorm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich er op beroept. Daarmee heeft de wetgever beoogd tegemoet te komen aan het bezwaar dat het soms niet eenvoudig is om het beschermingsbereik van een norm vast te stellen en dat een relativiteitsvereiste daarom veel extra werk voor de rechter zou meebrengen. Het voorkomt ook dat bij normen van Europese oorsprong regelmatig prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie moeten worden gesteld, hetgeen een aanzienlijke vertraging van de procedure kan meebrengen (Kamerstukken II 2009/10, 32450, 3, blz. 52-53).

Mede gelet op het vereiste dat een regel ‘kennelijk’ niet strekt tot bescherming van bepaalde belangen, leidt een juiste toepassing van artikel 8:69a van de Awb ertoe dat belanghebbenden zich niet kunnen beroepen op wettelijke voorschriften die onmiskenbaar niet zijn geschreven ter bescherming van hun belangen (uitspraken van 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:666 (Rotterdam) en 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1352 (Elzenbos Brummen)).”

Vervolgens benadrukt de ABRvS dat art. 8:69a Awb geen ontvankelijkheidsvereiste is, maar een vervolgvraag is die – naar gelang het antwoord erop – ertoe kan leiden dat een besluit niet vernietigd kan worden, ondanks strijd met een ingeroepen rechtsregel:

“Geen ontvankelijkheidsvereiste

Artikel 8:69a van de Awb behelst geen ontvankelijkheidsvereiste, maar kan er in het voorkomende geval toe leiden dat vernietiging van het besluit op de desbetreffende beroepsgrond achterwege blijft, ook als wordt vastgesteld dat het besluit in strijd is met de ingeroepen rechtsregel.

Bij de toepassing van het relativiteitsvereiste gaat het om de beantwoording van de vraag of de ingeroepen norm strekt tot bescherming van het belang van appellant. Aan deze vraag wordt pas toegekomen, indien appellant ontvankelijk is in zijn beroep. Het gaat bij de toepassing van het relativiteitsvereiste, bijvoorbeeld, niet om de ontvankelijkheidsvraag of appellant procesbelang heeft. Het gaat niet om de vraag of appellant erop vooruitgaat als wegens schending van die norm het besluit wordt vernietigd. Dat is immers een kwestie van procesbelang (uitspraak van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:260 (Purmerend)). Evenmin gaat het bij de toepassing van het relativiteitsvereiste om de beantwoording van de vraag of appellant als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt. (...)”

De ABRvS zet uiteen dat de rechter niet verplicht is om eerst de beroepsgrond te bespreken en pas daarna te oordelen over het relativiteitsvereiste; dat mag wel maar hoeft niet:

“4.9. Uit artikel 8:69a van de Awb volgt niet een verplichting voor de bestuursrechter om eerst de beroepsgrond inhoudelijk te bespreken en pas daarna te oordelen over de toepassing van het relativiteitsvereiste. De bestuursrechter kan er voor kiezen de beroepsgrond inhoudelijk te bespreken en pas een oordeel over de toepassing van het relativiteitsvereiste te geven als de beroepsgrond slaagt.

De Awb staat er niet aan in de weg dat wanneer een beroepsgrond niet slaagt, geen oordeel wordt gegeven over de toepassing van het relativiteitsvereiste op deze beroepsgrond.

De Awb staat er evenmin aan in de weg dat een beroepsgrond die vanwege het relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit kan leiden buiten bespreking wordt gelaten (uitspraken van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:847 (Nijverdal), 25 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1155 (Biesbosch) en 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1551 (Waterland)). De bestuursrechter mag dus de vraag of de ingeroepen rechtsregel is geschonden in het midden laten en volstaan met de constatering dat de aangevoerde beroepsgrond er niet toe kan leiden dat het bestreden besluit wordt vernietigd omdat het belang van appellant geen bescherming vindt in de ingeroepen rechtsregel (uitspraken van 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:75 (Flamco) en 2 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP6388 (Kerkdriel Noord)).

In gevallen waarin toepassing wordt gegeven aan artikel 8:69a van de Awb en het bestreden besluit daarom niet vernietigd wordt, is de rechter niet gehouden de beroepsgronden toch inhoudelijk te bespreken, met het oog op de toepassing van artikel 8:75 van de Awb (proceskosten) (uitspraak van 25 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1155 (Biesbosch)).”

De ABRvS overweegt verder dat niet het subjectieve motief of het eigen gedrag van belanghebbende relevant is, maar het objectieve belang waaraan de belanghebbende zijn beroepsrecht ontleent:

“Achterliggende motief, of eigen gedrag van appellant is niet van belang

Bij de toepassing van artikel 8:69a van de Awb is van belang of de betrokken rechtsregel of het betrokken rechtsbeginsel strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Niet het subjectieve motief van de appellant voor de indiening van het beroep, of zijn eigen gedrag zijn relevant, maar het objectieve belang waaraan appellant zijn beroepsrecht ontleent (uitspraken van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1110 (Schagen), 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2193 (Almere), 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:295 (Arnhem), 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2218 (Deventer), 1 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:266 (Breda), 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:361 (Breda) en 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1669 (Site Chemelot)).”

Met betrekking tot procedurele normen en de formele beginselen van behoorlijk bestuur merkt de ABRvS op dat deze niet los kunnen worden gezien van de materiële normen waarop belanghebbende zich beroept. Als schending van die materiële normen niet tot vernietiging van het besluit kan leiden op grond van het relativiteitsvereiste, geldt dat evenzeer voor de gestelde schending van deze formele beginselen. Wat betreft materiële beginselen van behoorlijk bestuur wijst de ABRvS op een uitspraak over de vaststelling van een bestemmingsplan:

“Procedurele normen of formele beginselen van behoorlijk bestuur

Voor de inroepbaarheid van schending van een procedurele norm of de schending van een formeel beginsel van behoorlijk bestuur is het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm bepalend. De schending van procedurele normen of formele beginselen van behoorlijk bestuur kan bij de toepassing van artikel 8:69a van de Awb niet los worden gezien van de materiële normen waarop appellant zich beroept. Aan deze procedurele normen of formele rechtsbeginselen komt in zoverre geen zelfstandige betekenis toe. Wanneer de schending van ingeroepen materiële normen niet tot vernietiging van een besluit kan leiden, geldt dat ook voor een door appellant gestelde schending van procedurele normen of formele beginselen van behoorlijk bestuur (uitspraken van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2838 (Tilburg) en 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1859 (Zeist)). (…)

Materiële rechtsbeginselen: rechtszekerheid

Vernietiging van een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan wegens strijd met de rechtszekerheid behoeft niet af te stuiten op artikel 8:69a van de Awb, indien het belang van appellant bij dit plan mede betrekking heeft op een duidelijke planregeling. Zo strekt de rechtszekerheidsnorm mede tot bescherming van het belang van appellant, wanneer hij als eigenaar van gronden in het plangebied dit plan eventueel zelf wil gaan ontwikkelen (uitspraak van 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4222 (Kaag en Braassem)).”

Tweepartijengeschillen

(Ook) aan T&C Awb ontleen ik dat bij de CRvB en de CBb het relativiteitsvereiste veel minder aan de orde komt dan bij de ABRvS. Het naslagwerk noemt wel twee voorbeelden van uitspraken van de CRvB waarbij dat wel het geval is. Deze voorbeelden zijn noemenswaardig omdat ze illustreren dat het vereiste wel ook toepassing vindt bij tweepartijengeschillen:77.

“Een (…) voorbeeld bij de CRvB is CRvB 6 augustus 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2615, JB 2019/170. In deze zaak kwam appellant op tegen besluiten tot opschorting van bijstand, naar aanleiding van kadastraal onderzoek in Turkije naar onroerende zaken van appellant. Appellant had aangevoerd dat het onderzoek niet of op gebrekkige wijze was aanbesteed. De CRvB oordeelde onder verwijzing naar het oogmerk van de Aanbestedingswet 2012 dat art. 8:69a in de weg stond aan een vernietiging van de bestreden besluiten op de grond dat het onderzoek in Turkije niet of op gebrekkige wijze is aanbesteed. Eerder oordeelde de CRvB in een soortgelijke zaak, overigens zonder uitdrukkelijk te refereren aan art. 8:69a, dat het betoog dat de Nederlandse Staat in strijd handelt met regels van het volkenrecht door zonder toestemming van de Turkse autoriteiten of in strijd met het Turks recht onderzoek te laten doen naar inkomen en vermogen van appellant, appellanten niet kon baten, omdat die regels van volkenrecht niet de belangen van appellanten beogen te beschermen, maar die van de Turkse Staat (CRvB 1 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2912, AB 2019/401).”

Het eerstgenoemde voorbeeld roept overigens associaties op met bpm-zaken waarin wordt betoogd dat de Belastingdienst aanbestedingsregels heeft geschonden bij het inschakelen van een taxateur.78.

Jurisprudentie belastingrechters

Bij de belastingkamer van de Hoge Raad is naar mijn weten tot dusver (een oordeel van de feitenrechter over)79.art. 8:69a Awb niet expliciet aan de orde geweest. Wel is A-G IJzerman in het kader van bewijsuitsluiting en het zorgvuldigheidsbeginsel kort ingegaan op art. 8:69a Awb.80.Voorts zijn mij enkele gepubliceerde uitspraken van feitenrechters bekend waarin aan art. 8:69a Awb getoetst wordt. Het gros hiervan heeft betrekking op de onderhavige kwestie, namelijk of art. 8:69a Awb eraan in de weg staat dat een woninghuurder die geen materieel belang heeft bij de hoogte van de WOZ-waarde, zich met succes op schending van art. 17 Wet WOZ kan beroepen.

Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft die vraag bevestigend beantwoord in diverse uitspraken, waaronder die in de onderhavige zaken.81.Na het kader van art. 8:69a Awb, met name aan de hand van de parlementaire geschiedenis en de overzichtsuitspraak van de ABRvS, te hebben uiteengezet (rov. 4.3-4.8) overweegt het Hof het volgende:

“WOZ-beschikking

In artikel 17 Wet WOZ is geregeld dat voor woningen de WOZ-waarde wordt bepaald op de waarde in het economische verkeer. Deze WOZ-waarde wordt vastgesteld bij beschikking.

Belanghebbenden kunnen opkomen tegen de vastgestelde WOZ-waarde indien deze op een te hoog of te laag bedrag is bepaald. Het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a Awb staat echter aan vermindering of verhoging van de vastgestelde WOZ-waarde in de weg, indien de indiener van het bezwaar of beroep geen direct financieel gevolg daarvan ondervindt. De rechtsregel van artikel 17 Wet WOZ strekt dan immers niet tot bescherming van het belang van deze indiener. Een direct financieel gevolg kan bijvoorbeeld worden ondervonden als (…) de WOZ-waarde als heffingsmaatstaf wordt gebruikt voor belastingen die aan de indiener worden opgelegd of als de WOZ-waarde een rol speelt bij het bepalen van de huurprijs van de woning van de indiener.

In het onderhavige geval is niet gebleken dat sprake is van een niet-geliberaliseerde woonruimte of dat belanghebbende als huurder van de woning anderszins een direct financieel gevolg ondervindt bij een wijziging van de onderhavige vastgestelde WOZ-waarde. Dit brengt mee dat de rechtsregel van artikel 17 Wet WOZ niet strekt tot bescherming van het belang van belanghebbende. Het beroep van belanghebbende kan dus niet ertoe leiden dat de vastgestelde waarde wordt verminderd. Nu toepassing wordt gegeven aan artikel 8:69a Awb en de WOZ-beschikking daarom niet wordt herroepen, dient het beroep ongegrond te worden verklaard.”

In navolging van (en veelal onder verwijzing naar) Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden zijn Rechtbank Den Haag,82.Rechtbank Zeeland-West-Brabant83.en Rechtbank Midden-Nederland84.in vergelijkbare bewoordingen tot hetzelfde oordeel gekomen. Verder had eerder Rechtbank Overijssel al toepassing aan art. 8:69a Awb gegeven in WOZ-zaken van een woninghuurder, waaronder de uitspraken in de onderhavige zaken.85.

De commentaren bij de onderhavige uitspraken van het Hof zijn vooral beschrijvend van aard.86.De redactie Vakstudienieuws is positief over een andere, vergelijkbare uitspraak van het gerechtshof.87.De redactie van Belastingblad merkt daarentegen bij een uitspraak van Rechtbank Overijssel op dat onduidelijk is hoe het oordeel van de rechtbank zich verhoudt tot HR BNB 2020/66.88.Van den Hoek is kritisch op een uitspraak van Rechtbank Zeeland-West-Brabant; de auteur acht het “begrijpelijk dat de belastingrechter niet zit te wachten op ogenschijnlijk zinloze procedures” maar meent dat het, gelet op HR BNB 2020/66, onjuist is dat art. 17 Wet WOZ niet strekt tot bescherming van het belang van belanghebbende.89.

Belastingrechtspraak over art. 8:69a Awb is voor het overige schaars.90.Genoemd kunnen nog worden:

- Een uitspraak van Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden waarin de verhouding tussen art. 8:69a Awb en art. 64(1)(b) AWR aan bod komt.91.In die zaak stond de vraag centraal of een naheffingsaanslag in strijd met art. 64(1)(b) AWR aan belanghebbende was opgelegd. Art. 64(1)(b) AWR bepaalt dat in het kader van een doelmatige formalisering van een schuld de inspecteur weliswaar kan afwijken van hetgeen voortvloeit uit het belastingrecht, maar dat dit alleen mogelijk is als die doelmatige formalisering niet leidt tot een lagere schuld of boete dan sec zou voortvloeien uit het belastingrecht. Het gerechtshof oordeelt dat, zo al sprake zou zijn van een schending van dat artikel, dit belanghebbende niet kan baten gelet op het relativiteitsvereiste.

- Een uitspraak van Rechtbank Midden-Nederland betreffende art. 229b(1) Gemeentewet.92.De rechtbank oordeelde daarin dat het relativiteitsvereiste niet in de weg staat aan een (geslaagd) beroep van de belanghebbende op de in dat artikel neergelegde norm betreffende kostendekkendheid, omdat de bepaling bedoeld is om willekeurige belastingheffing te voorkomen en daarmee de belastingplichtigen beschermt.

In elk van de twee onderhavige zaken is sprake van een woninghuurder ten aanzien waarvan het Hof heeft vastgesteld dat niet gebleken is dat deze een direct financieel gevolg ondervindt bij een wijziging van de vastgestelde WOZ-waarde. Zo’n woninghuurder heeft denkelijk niet een ‘belang’ als bedoeld in rov. 2.4.2 van HR BNB 2020/60 bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking. De heffingsambtenaar had daarom geen WOZ-beschikking ten aanzien van de woninghuurder hoeven nemen. Echter, aangezien de heffingsambtenaar dat wél heeft gedaan, mag een bezwaar van de woninghuurder daartegen volgens HR BNB 2020/60 niet niet-ontvankelijk worden verklaard wegens het ontbreken van een (proces)belang (3.2 e.v.). Dit geldt als uitgangspunt ook voor het rechtsmiddel van beroep en hoger beroep. Het Hof (rov. 4.2) is daarvan dan ook terecht uitgegaan.

Toetsing aan het relativiteitsvereiste in beroep komt aan de orde nadat vastgesteld is dat het beroep ontvankelijk is. Het relativiteitsvereiste is geen vereiste in het kader van de ontvankelijkheid (4.5 en 4.19). Toetsing vindt plaats in het kader van de inhoudelijke behandeling van het geschil en vindt plaats ter zake van de norm waarop de belanghebbende een beroep doet.

Van belang is dat het om een strikt relativiteitsvereiste gaat: de toets moet worden aangelegd op het niveau van de desbetreffende norm. Bepalend is het belang dat de desbetreffende norm beoogt te beschermen; het gaat uitdrukkelijk niet om de (globale) strekking van de regeling (4.5 en 4.18). Dat belang moet vergeleken worden met het objectieve belang van degene die zich op (schending van) de norm beroept. Niet het subjectieve motief van diegene voor het instellen van het beroep of zijn eigen gedrag zijn relevant, maar het objectieve belang waaraan de insteller van het beroep zijn beroepsrecht ontleent (4.21). Dit laatste is in belastingzaken overigens niet één op één toepasbaar omdat het beroepsrecht in belastingzaken niet gekoppeld is aan een materieel belanghebbendebegrip, maar aan een formeel belanghebbendebegrip (art. 26a AWR).

De wetgever heeft het belastingrecht niet uitgezonderd van art. 8:69a Awb, dus toepassing van art. 8:69a Awb is in theorie mogelijk. Uit jurisprudentie blijkt wel dat het relativiteitsvereiste in de praktijk voornamelijk een rol speelt in meerpartijengeschillen (4.16 en 4.17). De kenmerken van belastingzaken, met voornamelijk tweepartijengeschillen en een gesloten systeem van rechtsbescherming, brengen mee dat de betekenis van het relativiteitsvereiste voor het belastingrecht naar verwachting beperkt zal zijn (4.16), zij het dat ook bij tweepartijengeschillen niet louter denkbeeldig is dat het relativiteitsvereiste toepassing vindt (4.23). De te verwachten beperkte betekenis vindt steun in de rechtspraktijk, die laat zien dat het relativiteitsvereiste tot nog toe nauwelijks een rol speelt in belastingzaken (4.25-4.29). Als art. 8:69a Awb al toegepast wordt, betreft dat veelal de onderhavige kwestie (4.26-4.27).

Het komt mij voor dat indien het gaat om (a) een gebonden beschikking, (b) de beschikking een toepassing van een bepaalde norm inhoudt, (c) degene die beroep instelt de geadresseerde is van de beschikking en (d) diegene een procesbelang heeft bij het instellen van beroep, het prima facie moeilijk denkbaar is dat indien diegene klaagt over onjuiste toepassing van de desbetreffende norm (die is toegepast), het relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het besluit wegens onjuiste toepassing van die norm.

In de onderhavige kwestie gaat het om een beschikking op grond van de Wet WOZ die genomen is ten aanzien van een woninghuurder. Dat is – hoezeer er feitelijk ook sprake is van beoordelingsruimte – een gebonden beschikking. De norm waar het in deze kwestie om draait betreft art. 17 Wet WOZ. Dit artikel regelt de bepaling van de WOZ-waarde. Het artikel is de kernbepaling waarop een WOZ-beschikking is gebaseerd. Immers, een WOZ-beschikking houdt juist een toepassing van art. 17 Wet WOZ in. Het artikel strekt tot een juiste bepaling van de WOZ-waarde. Het artikel strekt zo bezien tot bescherming van het belang van eenieder die belang heeft bij de WOZ-waarde van de desbetreffende onroerende zaak. Aangezien de Hoge Raad in HR BNB 2020/66 heeft geoordeeld dat aangenomen dient te worden dat eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking bekend is gemaakt, bij die beschikking en dus bij de daarin vastgestelde waarde een belang heeft (3.2), kan naar mijn mening niet worden geoordeeld dat de norm van art. 17 Wet WOZ niet strekt tot bescherming van de woninghuurder. Er is in die zin een parallel met de maatstaf in het algemene bestuursrecht (waarbij het gaat om het objectieve belang waaraan de insteller van het beroep zijn beroepsrecht ontleent; zie 5.3) dat aangesloten wordt bij het belang waarin het procesbelang van de insteller van het beroep is gelegen.

Ik zie geen aanknopingspunt voor de opvatting dat de aanname in HR BNB 2020/66 niet zou gelden in het kader van toepassing van het relativiteitsvereiste. De omstandigheid dat het in HR BNB 2020/66 ging om het procesbelang maakt dat niet anders. Het ligt geenszins in de rede dat enerzijds in verband met het procesbelang zou gelden dat aangenomen moet worden dat sprake is van een belang bij de vastgestelde WOZ-waarde en dat anderzijds vervolgens bij de inhoudelijke beoordeling die aanname niet zou gelden. Op dit punt ben ik het eens met belanghebbende. Dit vindt bovendien steun in HR BNB 2018/5, waarnaar in HR BNB 2020/66 wordt verwezen. In dat arrest ging het niet om het procesbelang in het kader van de ontvankelijkheid, maar om de vraag of een hogere WOZ-waarde kan worden bepleit (3.4-3.5). De Hoge Raad overwoog dat “dient te worden aangenomen dat eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking bekend is gemaakt en die in bezwaar of in een procedure voor de belastingrechter een hogere dan de vastgestelde waarde bepleit, bij vaststelling van die hogere waarde een belang heeft.” Het valt moeilijk in te zien dat indien een persoon belang heeft bij vaststelling van een hogere (dan wel lagere) waarde, juist de waardebepalende norm niet zou strekken tot bescherming van het belang van die persoon.

Het Hof (rov. 4.10) heeft voor de toepassing van art. 8:69a Awb in de context van de onderhavige kwestie maatgevend geacht of de insteller van het beroep geen ‘direct financieel gevolg’ van wijziging van de WOZ-waarde ondervindt. Afgevraagd kan worden of het Hof hiermee in feite niet de maatstaf of sprake is van een (proces)belang in een ander jasje heeft aangelegd. Bij de vraag of sprake is van procesbelang is beslissend of de insteller van het rechtsmiddel in een betere positie kan worden gebracht door het rechtsmiddel. De maatstaf of de insteller een ‘direct financieel gevolg’ ondervindt, ligt daar zeer dicht tegenaan. Voor het relativiteitsvereiste is bovendien niet maatgevend of de beroepsgrond de insteller zou kunnen baten, maar of de desbetreffende norm strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Ik moet wel aan het Hof toegeven dat stellig de vraag kan rijzen waarom de norm van art. 17 Wet WOZ zou strekken tot bescherming van het belang van een woninghuurder als de woninghuurder geen materieel belang heeft bij de WOZ-waarde. Maar daarmee zijn we weer teruggekomen bij HR BNB 2020/66 waaruit volgt dat, als een WOZ-beschikking genomen is ten aanzien van een persoon, aangenomen moet worden dat die persoon een belang heeft bij de daarin vastgestelde WOZ-waarde.

Gelet op het voorgaande meen ik, uitgaande van HR BNB 2020/66, dat het Hof is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van het relativiteitvereiste.

Maar is het resultaat waartoe ik kom nu passend? Van een afstand bezien is het toch vreemd: een woninghuurder die geen materieel belang93.bij de WOZ-waarde heeft, kan toch procederen over die WOZ-waarde en de hele rechtsgang doorlopen.

Juridisch-technisch is dat goed te onderbouwen gelet op HR BNB 2020/66, maar afgevraagd kan worden of het maatschappelijk uit te leggen is. Met procederen is immers gemeenschapsgeld gemoeid, zowel de kosten van inzet van het rechterlijk apparaat als de kosten van de overheidsinstantie waartoe de betrokken heffingsambtenaar behoort. Dat zijn kosten die als uitgangspunt maatschappelijk gerechtvaardigd zijn wegens het grote goed van rechtsbescherming. Maar in hoeverre is de rechtsbescherming in het geding, indien er geen (te beschermen) materieel belang is? Verder: indien de eigenaar/verhuurder bij de procedure wordt betrokken op grond van art. 8:26 Awb,94.kost het ook diegene tijd en/of geld. En valt aan zo’n eigenaar/verhuurder uit te leggen dat geprocedeerd wordt over de waarde van zijn onroerende zaak, terwijl de huurder daarbij geen materieel belang heeft, louter omdat de heffingsambtenaar een WOZ-beschikking heeft genomen ten aanzien van de huurder? Ook aan de zijde van de rechtsbijstandverlener die de huurder bijstaat, is er een vorm van maatschappelijk-economische inefficiëntie. Maatschappelijk-economisch gezien is de capaciteit van een rechtsbijstandverlener een schaars middel. Dat schaarse middel wordt vanuit maatschappelijk-economisch perspectief inefficiënt benut, indien het wordt ingezet voor een zaak zonder materieel belang in plaats van voor een met een materieel belang.

Daarbij komt dat de feitenrechters de noodklok luiden wat betreft de toename van onder meer WOZ-zaken. De Raad voor de rechtspraak heeft in zijn jaarverslag 2022 nadrukkelijk aandacht gevraagd voor het vastlopen van de belastingrechtspraak als gevolg van de grote hoeveelheden ‘no cure, no pay’-zaken. Het gaat mij op deze plaats niet specifiek om de ‘no cure, no pay’-problematiek en de prikkels van het vergoedingensysteem, maar om de gesignaleerde toename van dergelijke zaken en het effect daarvan op andere zaken:95.

“1.6.2 Knelpunten 2022

Belastingrecht

De belastingrechtspraak loopt vast als gevolg van grote hoeveelheden no cure, no pay-zaken

Burgers worden via de media door commerciële bureaus opgeroepen om bezwaar te maken tegen bijvoorbeeld de vastgestelde belasting van hun personenauto (bpm), de vastgestelde waarde van hun huis (WOZ-waarde) of tegen een na­heffing parkeerbelasting (parkeerbon). Deze bureaus werken op basis van no cure, no pay (ncnp). (…)

Het aantal bureaus dat op no cure, na pay-basis werkt, neemt steeds meer toe en dus ook het aantal zaken dat zij starten. Ncnp-bureaus kunnen bijdragen aan rechtsbescherming en toegang tot de rechter wanneer zij zich in hoofdzaak richten op de belangen van hun cliënten. De Rechtspraak heeft daarom geen bezwaar tegen ncnp-bureaus die op deze wijze werken. Ncnp-bureaus zoeken echter steeds vaker de marges van het vergoedingensysteem op, waarbij met name de hoogte van vergoedingen en dwangsommen een stimulans zijn om de procedure te benutten voor het behalen van financieel voordeel voor de eigen onderneming. De werkwijze van deze bureaus en de grote toename van het aantal ncnp-zaken leidt tot steeds meer verstopping van de belastingrechtspraak en daarmee tot steeds langere doorlooptijden en hogere kosten.

Minstens 70 procent van de WOZ-zaken en 95 procent van de bpm-zaken bij de rechtbanken is afkomstig van ncnp-bureaus. Omdat het aandeel in de afgelopen jaren is toegenomen, is het de verwachting dat dit de komende jaren verder zal stijgen. Gemiddeld kostten deze zaken in de jaren 2018 tot en met 2022 de Rechtspraak circa acht miljoen euro per jaar, waarbij door de jaren heen een stijgende trend te zien is. In 2022 lag het bedrag dan ook (ver) boven dit gemiddelde. Deze kosten komen in de periode 2018-2022 voor de Rechtspraak neer op ongeveer een kwart van de totale kosten van de belastingrechtspraak. Daarnaast verdringen deze zaken in toenemende mate andere zaken die vanuit maatschappelijk oogpunt van groter belang zijn.

Het is van belang dat burgers en bedrijven toegang houden tot de belastingrechter. Door de dreigende verstopping als gevolg van de hoeveelheid zaken die ncnp-bureaus starten, komt de toegang tot de belastingrechter voor alle andere burgers en bedrijven onder druk te staan. Het duurt immers (veel) langer voordat zij voor een zitting worden uitgenodigd en een uitspraak krijgen. (…)”

Oplossing van deze problematiek ligt (deels) op het terrein van de wetgever. Er moeten immers (rechts)politieke afwegingen worden gemaakt van diverse belangen, waaronder het belang van rechtsbescherming waaraan – zo merkt de Raad voor de rechtspraak ook op – ncnp-bureaus een bijdrage leveren.

Bij de onderhavige kwestie – procederen zonder materieel belang – heeft de rechter echter al een instrument in handen waarvan de inzet niet ten koste van de rechtsbescherming gaat, namelijk het vereiste van een procesbelang als ontvankelijkheidseis. Inzet van dat instrument gaat mijns inziens niet ten koste van de rechtsbescherming in gevallen waarin er geen materieel belang is. Het gaat bovendien om een instrument dat de wetgever ter beschikking van de rechter heeft gesteld. Art. 3:303 BW bepaalt immers: “Zonder voldoende belang komt niemand een rechtsvordering toe”.96.Deze bepaling vindt op grond van art. 3:326 BW overeenkomstige toepassing buiten het vermogensrecht (voor zover de aard van de betrokken rechtsverhouding zich daartegen niet verzet). In de literatuur wordt art. 3:303 BW als een codificatie van een beginsel gezien en wordt de in het bestuursrecht geldende, ongeschreven, ontvankelijkheidseis van een procesbelang mede tegen die achtergrond begrepen.97.Het procesbelang-criterium van “in een betere positie kan brengen”, zoals ontwikkeld in de belastingrechtspraak (3.1), sluit ook aan bij het in art. 3:303 BW tot uitdrukking komende beginsel. Dat geldt ook voor een door de ABRvS gehanteerde procesbelang-maatstaf, namelijk dat “het erom [gaat] of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is” (onderstreping MP).98.

Het arrest HR BNB 2020/66 lijkt in zoverre wat afwijkend dat daarin een betrekkelijk formele benadering van het procesbelang naar voren komt (vgl. 3.3). Als ik het arrest goed begrijp, ligt daaraan niet een principiële reden ten grondslag, bijvoorbeeld in de zin dat het procesbelang bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking dwingend voortvloeit uit het wettelijk systeem. Doorslaggevend lijkt een pragmatische reden te zijn, namelijk de praktische uitvoerbaarheid tegen de achtergrond van het bredere gebruik van de WOZ-waarde (3.4). Een dergelijke pragmatische reden kan op zich een valide argument zijn, maar daartegenover staat dat het arrest daarmee op een ander punt tot een negatief effect op de uitvoering leidt. Schaarse overheidsmiddelen – zowel geld als tijd en zowel bij het bestuursorgaan als bij de rechterlijke macht – moeten nu immers in voorkomende gevallen worden ingezet voor procedures zonder materieel belang. Ik ga in 6.10-6.11 nog nader in het uitvoerbaarheid-gezichtspunt.

Het komt mij voor dat dit potentiële negatieve effect ook is onderkend in HR BNB 2020/66. Althans een aanwijzing daarvoor is de vingerwijzing van de Hoge Raad – in zijn overwegingen over de toepassing van art. 24(3) Wet WOZ – dat de toets of een gebruiker een belang heeft bij een ‘eigen’ WOZ-beschikking kan plaatsvinden in de fase vóór het opleggen van een WOZ-beschikking (3.6). De vraag rijst echter of dat praktisch mogelijk is (vgl. Bergman in 3.6, slot), zo komt ook naar voren in een van de onderhavige zaken.99.De vingerwijzing lijkt bovendien niet in vruchtbare bodem te zijn gevallen. De Waarderingskamer wijst niet op de toets (maar alleen op een keuzemogelijkheid) en acht het zelfs ‘doelmatig’ voor een gemeente om gebruikers direct een WOZ-beschikking te sturen (3.7). Daarbij komt dat met betrekking tot het door de Hoge Raad aangereikte alternatief om aan een gebruiker zonder belang een afschrift van de WOZ-beschikking van de zakelijk gerechtigde te sturen, privacy-bezwaren100.zijn gesignaleerd (vgl. Monsma in 2.20), ook in een van deze zaken.101.

Met de laatste opmerkingen is een ander aspect aangesneden waar het in zeker opzicht wringt. Indien de heffingsambtenaar – om hem moverende redenen – niet vooraf toetst of er sprake is van een belang, maar een WOZ-beschikking neemt ten aanzien van een woninghuurder, dan volgt uit HR BNB 2020/66 dat het procesbelang van de woninghuurder daarmee gegeven is. De verantwoordelijkheid te toetsen of er wel een materieel belang is, ligt in dat opzicht bij de heffingsambtenaar. Als de heffingsambtenaar – om wat voor reden dan ook – dat toetsen niet doet, heeft de rechter dat te volgen gelet op HR BNB 2020/66. De rechter is zo bezien lijdelijk. Die lijdelijkheid staat in zeker opzicht op gespannen voet met de eigen verantwoordelijkheid van de rechter om te toetsen of er wel een voldoende belang is dat de procedure rechtvaardigt, welke toets ook het belang van de rechtspleging in het algemeen dient.102.

Het komt mij verder voor dat de beslissing in HR BNB 2020/66 over het procesbelang niet dwingend volgt uit het eerdere arrest HR BNB 2018/5. De beslissing bouwt weliswaar voort op dat laatste arrest (en is in die zin ook goed te volgen), maar zij houdt wel een stap verder in (vgl. 3.5) en het eerdere arrest dwingt volgens mij niet zonder meer tot die stap. Voor de kwestie die in HR BNB 2018/5 aan de orde is, spreekt mij de pragmatische reden aan om niet te toetsen welk belang er is indien een hogere WOZ-waarde wordt bepleit, namelijk de praktische uitvoerbaarheid tegen de achtergrond van het bredere gebruik van de WOZ-waarde. Als iemand daadwerkelijk belang heeft bij een WOZ-waarde, past het naar mijn mening bij het bredere gebruik van de WOZ-waarde om uit te gaan van – om Monsma aan te halen – ‘de volwassenheid’ van die persoon: “Als een eigenaar een hogere waarde bepleit dan zal hij daar wel belang bij hebben en hij zal er ook over hebben nagedacht.”103.De kwestie van een procesbelang bij een rechtsmiddel gaat echter vooraf aan de kwestie aan de orde in HR BNB 2018/5. Het is minder vanzelfsprekend, zelfs in het licht van het bredere gebruik van de WOZ-waarde, om met een aanname eraan voorbij te gaan of er überhaupt wel een materieel belang is bij de WOZ-waarde. Daarbij komt dat de procesbelangeis ook het algemeen belang dient dat niet zonder rechtvaardiging wordt geprocedeerd.

De kwestie van uitvoerbaarheid is bovendien bij de toets of er sprake is van een materieel belang van een andere orde dan bij de toets of er belang bestaat bij een hogere WOZ-waarde. Indien in het kader van een procesbelang wel zou worden getoetst of er een materieel belang is bij een rechtsmiddel tegen een ‘eigen’ WOZ-beschikking, is de vraag in hoeverre de praktische uitvoerbaarheid in het gedrang zou komen. Bij eigenaren is het materieel belang een gegeven gelet op de OZB; bij gebruikers van niet-woningen ook. Bij gebruikers van woningen kan al veel koren van het kaf worden gescheiden aan de hand van het aanslagbiljet indien daarop belastingen staan waarbij de WOZ-waarde als maatstaf is gehanteerd. Blijven over de gebruikers van woningen waarbij op het aanslagbiljet geen WOZ-waarde-gerelateerde belastingen staan. Daarbij zou indien zo’n gebruiker een rechtsmiddel aanwendt, een beoordeling moeten plaatsvinden of er niettemin toch een materieel belang is, bijvoorbeeld omdat er een WOZ-waarde-gerelateerde belasting is die nog niet is geheven of omdat sprake is van huur die valt onder de huurprijsbescherming op grond van het wws. Het lijkt me niet te veel gevergd van een belanghebbende om aan te geven waarin zijn belang is gelegen. Niettemin drukt zo’n onderzoek op de uitvoering.

Twee kanttekeningen echter bij die druk op de uitvoering. Ten eerste, de vraag is wat de gedragseffecten zijn indien in het kader van een procesbelang wel zou worden getoetst of er een materieel belang is. Het zou mij niet verbazen dat het aantal procedures van woninghuurders die geen materieel belang hebben, sterk zou verminderen. Dergelijke procedures lijken nu vooral te worden gevoerd met bijstand van een gemachtigde (afgaande op de jurisprudentie vermeld in 4.26-4.27). Indien in het kader van de ontvankelijkheid zou worden getoetst of sprake is van een materieel belang, zou er een prikkel zijn voor rechtsbijstandverleners – vooral voor degenen die op ‘no cure no pay’-basis opereren – om voorafgaand aan hun dienstverlening te toetsen of er wel sprake is van zo’n belang, om te voorkomen dat zij onnodig tijd spenderen aan een zaak. Ten tweede, het lijkt me zuiver om een vergelijking te maken met het alternatief dat de Hoge Raad aanreikt, namelijk dat de heffingsambtenaar voorafgaand aan het nemen van een WOZ-beschikking toetst of een gebruiker een ‘belang’ heeft. Afgevraagd kan worden of de impact op de uitvoering bij dat alternatief niet juist zwaarder is dan bij een beoordeling in een later stadium, te weten in het kader van de vraag of er sprake is van een procesbelang bij een rechtsmiddel. In het eerste geval moet immers de toets ten aanzien van iedere gebruiker worden uitgevoerd, en in het tweede geval alleen ten aanzien van degenen die een rechtsmiddel aanwenden.

Tegen de achtergrond van het voorgaande geef ik de Hoge Raad in overweging om HR BNB 2020/66 te heroverwegen, bijvoorbeeld door het arrest te nuanceren. Ik besef dat er geen wezenlijk nieuwe inhoudelijke argumenten zijn. Wel zijn er in zeker opzicht nieuwe ontwikkelingen. Ten eerste de noodkreet vanuit de feitenrechtspraak over de toename van onder meer WOZ-zaken (6.3), met daarbij overigens de kanttekening dat ik geen informatie hebben kunnen vinden over wat het (relatieve of absolute) aandeel van WOZ-zaken van woninghuurders zonder belang is in het totaal aantal WOZ-zaken. Ten tweede de omstandigheid dat de vingerwijzing over toetsing van het belang in de beschikkingsfase niet lijkt te zijn opgepikt en die toetsing in de praktijk kennelijk op bezwaren stuit (6.7). Ten derde een niet-ontwikkeling, namelijk dat er (vooralsnog) geen gevolg is gegeven aan een wetsvoorstel dat voorziet in een andersoortig WOZ-beschikking-stelsel (zie 2.13). Ik wijs er overigens nog wel op dat de WOZ-waarde mogelijk voor een grotere groep woninghuurders van belang wordt (zie 2.3), maar dat doet niet af aan het principiële punt of in de gevallen waarin er geen belang is, het te rechtvaardigen is dat toch kan worden geprocedeerd.

De bedoelde nuancering zou kunnen zijn dat de ‘aanname’ dat “eenieder aan wie een te zijnen aanzien genomen WOZ-beschikking bekend is gemaakt, (…) bij de daarin vastgestelde waarde een belang heeft” vatbaar is voor nader onderzoek indien er objectieve contra-indicaties zijn. De aanname zou bijvoorbeeld zo begrepen kunnen worden dat enerzijds de heffingsambtenaar successievelijk de rechter niet verplicht is het belang te onderzoeken gelet op de aanname, maar dat anderzijds de heffingsambtenaar successievelijk de rechter wel mag onderzoeken of sprake is van een materieel belang. Dit zou in zeker opzicht aansluiten bij de toepassing van art. 3:303 BW.104.