ABRvS, 30-07-2014, nr. 201307597/1/R6

201307597/1/R6.

Datum uitspraak: 30 juli 2014

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

de stichting Stichting Belangenbehartiging Recreatie- Horeca- en Toerismeondernemers Midden Brabant, gevestigd te Tilburg, de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Motel Gilze Beheer B.V., gevestigd te Gilze, en andere (hierna: Motel Gilze Beheer B.V. en andere),

appellanten,

en

de raad van de gemeente Tilburg,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 10 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Kempenbaan West 2013" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben Motel Gilze Beheer B.V. en andere beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

Motel Gilze Beheer B.V. en andere, [belanghebbende A] en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2014, waar Motel Gilze Beheer B.V. en andere, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. M.P. Wolf, advocaat te Breda, en de raad, vertegenwoordigd door mr. L.M. van Grinsven, ing. D. Kraaij en drs. P.A. Wouters, allen werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. B.J.P.J. Roozendaal, advocaat te Breda, drs. E.G. Hoogendoorn en drs. R. Lardenoye, zijn verschenen.

Voorts zijn ter zitting [belanghebbende B], vertegenwoordigd door H.P.G.J. Smits, en [belanghebbende A], vertegenwoordigd door F. Cox en W. Apoll, als partij gehoord.

Overwegingen

Toetsingskader

1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

Het plan

2. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor het realiseren van een hotel, een zorgcomplex en de uitbreiding van het St. Elisabeth Ziekenhuis op de voormalige vuilstortplaats aan de Kempenbaan te Tilburg.

3. Het beroep richt zich tegen het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk-2", het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk-Uit te werken" en het plandeel met de bestemming "Horeca" voor het perceel aan de Kempenbaan/Rijksweg A58 te Tilburg. Deze plandelen voorzien onderscheidenlijk in een complex met woon/zorg-appartementen, de uitbreiding van het St. Elisabeth Ziekenhuis en een hotel.

Belanghebbendheid

4. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

4.1. De Afdeling ziet geen aanleiding om ten aanzien van de vraag of Motel Gilze Beheer B.V. en andere als belanghebbende bij het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk-2" kunnen worden aangemerkt, anders te oordelen dan de voorzitter heeft gedaan in zijn uitspraak van 4 november 2013 in zaak nr. 201307597/2/R6 op het verzoek van Motel Gilze Beheer B.V. en andere om het treffen van een voorlopige voorziening. Voor zover Motel Gilze Beheer B.V. en andere hebben aangevoerd dat zij belanghebbenden zijn omdat de Stichting Belangenbehartiging Recreatie- Horeca- en Toerismeondernemers Midden Brabant blijkens haar statuten mede ten doel heeft het zoveel mogelijk voorkomen van aantasting van de fysieke leefomgeving in de nabijheid van recreatie-, horeca- en toerismeondernemingen, overweegt de Afdeling in aanvulling op hetgeen de voorzitter heeft overwogen dat dit de fysieke leefomgeving betreft van de ondernemingen waarvoor de Stichting Belangenbehartiging Recreatie- Horeca- en Toerismeondernemers Midden Brabant opkomt en dat niet is gebleken dat de ruimtelijke ontwikkelingen die op het bestreden plandeel worden mogelijk gemaakt de fysieke leefomgeving van die ondernemingen aantasten. Gelet op het vorenstaande kunnen Motel Gilze Beheer B.V. en andere naar het oordeel van de Afdeling niet als belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb bij het bestreden besluit worden aangemerkt voor zover daarbij het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk-2" is vastgesteld.

Nu het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk-Uit te werken" grenst aan het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk-2", dit plandeel op ongeveer dezelfde afstand als het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk-2" is gelegen van restaurant Etenstijd Tilburg, Mercure Hotel Tilburg Centrum, Hotel Gilze en Wegrestaurant Gilze en de gronden met de bestemming "Maatschappelijk-Uit te werken" net als de gronden met de bestemming "Maatschappelijk-2" zijn bestemd voor maatschappelijke voorzieningen, kunnen Motel Gilze Beheer B.V. en andere naar het oordeel van de Afdeling evenmin als belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb bij het bestreden besluit worden aangemerkt voor zover daarbij het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk-Uit te werken" is vastgesteld.

Het beroep van Motel Gilze Beheer B.V. en andere voor zover gericht tegen het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk-2" en het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk-Uit te werken", die voorzien in onderscheidenlijk een complex met woon/zorg-appartementen en de uitbreiding van het St. Elisabeth Ziekenhuis, is derhalve niet-ontvankelijk.

Goede procesorde

5. Motel Gilze Beheer B.V. en andere betogen dat de nadere stukken die de raad bij brief van 12 december 2013 aan de Afdeling heeft toegestuurd wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing moeten worden gelaten. Daartoe stellen zij dat deze stukken minder dan een maand voor de zitting, met inbegrip van een vakantieperiode van twee weken, zijn toegestuurd, waardoor zij onvoldoende in de gelegenheid zijn geweest daarvan kennis te nemen en daarop te reageren alsook een tegenadvies in te winnen. Volgens Motel Gilze Beheer B.V. en andere had de raad deze stukken eerder kunnen indienen.

5.1. Bij brief van 12 december 2013 heeft de raad het rapport ‘Behoefteonderzoek logiesmarkt Hart van Brabant’ van 3 december 2013, het rapport ‘Dreamport Brabant 2025’ van september 2012, het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 10 december 2013 en het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 24 september 2013 als nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn bij de Afdeling ingekomen op 13 december 2013. Er is, gelet op het tijdstip waarop deze stukken zijn ingediend, naar het oordeel van de Afdeling voldoende tijd geweest om inhoudelijk op deze stukken te kunnen reageren. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat Motel Gilze Beheer B.V. en andere bij brief van 24 december 2013 een rapport hebben ingediend dat een beoordeling bevat van het rapport ‘Behoefteonderzoek logiesmarkt Hart van Brabant’ van 3 december 2013 van de raad en dat zij bij brief van 30 december 2013 schriftelijk hebben gereageerd op voornoemde stukken van de raad. Voorts hebben Motel Gilze Beheer B.V. en andere, hoewel zij daartoe ter zitting in de gelegenheid zijn gesteld, niet concreet gemaakt in hoeverre zij in hun processuele belangen zijn geschaad.

Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de stukken die de raad bij brief van 12 december 2013 heeft overgelegd wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing moeten blijven.

Het betoog faalt.

Procedure

6. Motel Gilze Beheer B.V. en andere twijfelen aan de juistheid van het rapport ‘Verkeersstudie Kempenbaan’ van 3 maart 2010. In dit verband voeren zij aan dat de stukken die aan dat rapport ten grondslag liggen, ten onrechte niet met het ontwerpplan ter inzage zijn gelegd, zodat niet kon worden beoordeeld in hoeverre die stukken aanleiding gaven tot beroepsgronden. Ook onderzoeken naar de gevolgen van het plan op de waterhuishouding in het plangebied alsmede de instemming en het voorlopig wateradvies van het waterschap De Dommel zijn volgens hen ten onrechte niet met het ontwerpplan ter inzage gelegd, zodat ook daarvan de juistheid niet kon worden beoordeeld. Het onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de flora en fauna en de ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) alsook het bodemonderzoek, het saneringsplan en de op grond van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb) genomen beschikking zijn volgens Motel Gilze Beheer B.V. en andere eveneens ten onrechte niet met het ontwerpplan ter inzage gelegd, zodat hun betekenis voor de uitvoerbaarheid van het plan niet kon worden beoordeeld.

6.1. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.

Ingevolge artikel 8:69a vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

6.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 januari 2011 in zaak nr. 201006426/1/R2) heeft de wetgever met het relativiteitsvereiste de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke reden om een besluit in rechte aan te vechten. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad.

Artikel 3:11, eerste lid, van de Awb ziet erop dat de op het ontwerpbesluit betrekking hebbende stukken met dat besluit ter inzage worden gelegd ten behoeve van indieners van zienswijzen. Motel Gilze Beheer B.V. en andere stellen dat zij aan de hand van de niet met het ontwerpplan ter inzage gelegde stukken wellicht inhoudelijke bezwaren ten aanzien van de betrokken onderwerpen naar voren hadden willen brengen. De Afdeling is van oordeel dat de gestelde schending van artikel 3:11, eerste lid, van de Awb in het kader van de toepassing van artikel 8:69a van de Awb niet los kan worden gezien van het beschermingsbereik van de inhoud van de normen ten aanzien waarvan Motel Gilze Beheer B.V. en andere eventuele bezwaren hadden willen aanvoeren.

Ten aanzien van de beweerdelijk ten onrechte niet met het ontwerpplan ter inzage gelegde stukken over verkeer en de waterhuishouding, gaat het over stukken aan de hand waarvan de ruimtelijke aanvaardbaarheid ter plaatse van de nieuwe horecaontwikkeling, in het bijzonder het leefklimaat, wordt beoordeeld. Het plangebied is gelegen op een afstand van ten minste 350 m van het restaurant Etenstijd Tilburg en op een afstand van ten minste 1,7 km van de overige horecavestigingen waarvoor Motel Gilze Beheer B.V. en andere opkomen. Mede onder verwijzing naar hetgeen onder 4.1. is overwogen, moet worden vastgesteld dat Motel Gilze Beheer B.V. en andere zich richten tegen de nieuwe horecaontwikkeling omdat zij gevrijwaard wensen te blijven van meer concurrentie. Niet is gebleken dat Motel Gilze Beheer B.V. en andere ter plaatse van hun horecavestigingen worden getroffen in een ander belang dan hun concurrentiebelang. De norm van een goede ruimtelijke ordening voor zover deze ziet op het verkeers- en waterhuishoudingsaspect van een goed leefklimaat ter plaatse van de nieuwe horecaontwikkeling, strekt naar het oordeel van de Afdeling kennelijk niet tot bescherming van het concurrentiebelang waarvoor Motel Gilze Beheer B.V. en andere opkomen. Dit betekent dat, zouden de eventuele bezwaren van Motel Gilze Beheer B.V. en andere over verkeer en de waterhuishouding slagen, vernietiging van het plan op grond van de toepassing van het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Awb achterwege moet blijven. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond dat stukken met betrekking tot verkeer en de waterhuishouding ten onrechte niet met het ontwerpplan ter inzage zijn gelegd, achterwege te laten.

De Afdeling komt tot eenzelfde conclusie ten aanzien van de beroepsgrond die ziet op het ten onrechte niet met het ontwerpplan ter inzage leggen van stukken over de flora en fauna als ook de bodemkwaliteit. Uit de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014 in zaak nr. 201306580/1/R6 volgt dat de toepassing van het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Awb met zich brengt dat ten aanzien van in het kader van de uitvoerbaarheid van het plan aangevoerde beroepsgronden wordt bezien of de in zoverre ingeroepen norm strekt tot bescherming van de belangen van degene zie zich daarop beroept. In dit geval gaat het over de normen neergelegd in de Ffw en in de Wbb. De normen uit de Ffw strekken tot bescherming van de genoemde plant- en diersoorten, terwijl de normen uit de Wbb strekken tot bescherming van de kwaliteit van de bodem. Nu niet is gebleken dat Motel Gilze Beheer B.V. en andere ter plaatse van hun horecavestigingen worden getroffen in een ander belang dan hun concurrentiebelang, betekent dit eveneens dat, zouden hun eventuele bezwaren over de uitvoerbaarheid in relatie tot de Ffw en Wbb slagen, vernietiging van het plan op grond van de toepassing van het relativiteitsvereiste als vervat in artikel 8:69a van de Awb achterwege moet blijven. Ook in zoverre ziet de Afdeling aanleiding inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond dat stukken met betrekking tot de flora en fauna als ook de bodem ten onrechte niet met het ontwerpplan ter inzage zijn gelegd, achterwege te laten.

7. Motel Gilze Beheer B.V. en andere voeren aan dat de voor dit plan vastgestelde exploitatie, gesloten anterieure grondexploitatie- en (concept-)grondverkoopovereenkomsten en opgestelde taxatierapporten ten onrechte niet met het ontwerpplan ter inzage zijn gelegd.

7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 maart 2011 in zaak nr. 201007248/1/R1), kunnen de ten behoeve van de grondexploitatie gesloten anterieure overeenkomsten niet worden aangemerkt als op het ontwerpplan betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb. De anterieure overeenkomsten hoefden daarom niet met het ontwerpplan ter inzage te worden gelegd. Evenmin kunnen in dit geval de bij deze anterieure overeenkomsten behorende vastgestelde exploitatie en eventuele reeds opgestelde taxatierapporten worden aangemerkt als op het ontwerpplan betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb, zodat deze stukken eveneens niet met het ontwerpplan ter inzage hoefden te worden gelegd.

Het betoog faalt.

Gemeentelijk beleid

8. Motel Gilze Beheer B.V. en andere betogen dat het plan in strijd is met de Ruimtelijke Structuurvisie Tilburg 2020. Daartoe voeren zij aan dat het perceel aan de Kempenbaan/Rijksweg A58 in deze structuurvisie is aangewezen voor grootschalige kantoorontwikkelingen en dat het onderhavige plan in andere ontwikkelingen voor dit perceel voorziet. Voorts voeren zij aan dat in de structuurvisie de nadruk ligt op intensivering boven uitbreiding van het stedelijk gebied en dat de in het plan voorziene ontwikkelingen juist als uitbreiding zijn aan te merken.

8.1. Op 16 juni 2003 heeft de raad het Masterplan Kempenbaan vastgesteld als ruimtelijke leidraad voor de ontwikkeling van de locatie Kempenbaan West als multifunctionele kantorenlocatie. Bij besluit van 31 januari 2005 heeft de raad de Ruimtelijke Structuurvisie Tilburg 2020 vastgesteld. In deze structuurvisie is de locatie Kempenbaan aangeduid als ruimtelijk knooppunt en als werken nieuw. De locatie is overeenkomstig het Masterplan Kempenbaan aangewezen voor grootschalige kantoorontwikkeling. Bij besluit van 15 juni 2012 heeft de raad vastgesteld dat het Masterplan Kempenbaan in de huidige tijd niet meer realistisch is en dat de herontwikkeling van de Kempenbaan West zich zal richten op kansrijke initiatieven op het gebied van medische voorzieningen en zorg in combinatie met een hotel/congresaccommodatie en kleinschalige kantoren/zakelijke dienstverlening. Gelet hierop heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd waarom in zoverre is afgeweken van het Masterplan Kempenbaan en de overeenkomstig dit masterplan opgestelde Ruimtelijke Structuurvisie Tilburg 2020.

De in het plan voorziene ontwikkelingen worden mogelijk gemaakt op de voormalige vuilstortplaats aan de Kempenbaan te Tilburg. De raad heeft toegelicht dat door het saneren van de bodem het perceel aan de Kempenbaan, dat sinds het sluiten van de vuilstortplaat onbruikbaar is, duurzaam wordt getransformeerd naar een stedelijke bestemming zonder dat extra ruimtegebruik in het buitengebied dient plaats te vinden. In de Ruimtelijke Structuurvisie Tilburg 2020 ligt de nadruk op intensivering boven uitbreiding. De Afdeling ziet in het betoog van Motel Gilze Beheer B.V. en andere geen aanleiding voor het oordeel dat het plan niet in overeenstemming met dit beleid is.

9. Motel Gilze Beheer B.V. en andere betogen dat het vestigen van een hotel op het perceel aan de Kempenbaan/Rijksweg A58 in strijd is met het gemeentelijk beleid met betrekking tot horeca. Daartoe voeren zij aan dat gelet op de Horecanota ‘Over smaak valt best te twisten’ van 2006 voor overige gebieden, waar het gebied Kempenbaan onder valt, bij hoge uitzondering hotels kunnen worden toegestaan en op terreinen waar gezondheidszorg de hoofdfunctie is, slechts mogelijkheden zullen bestaan voor bedrijven die ten dienste staan aan de hier gevestigde instellingen. Voorts voeren zij aan dat gelet op het rapport ‘Stand van zaken hotelmarkt Tilburg 2009’ initiatieven voor accommodatie in het hoogwaardige segment (4 en 5 sterren klassen) zijn voorbehouden aan de binnenstad en het spoorzone gebied en dat initiatieven voor accommodatie aan de snelweg dienen te worden gesitueerd aan de Kempenbaan wanneer het geen 4 of 5 sterren klassen betreft. In dit verband voeren zij aan dat gezien de congresfaciliteiten het voorziene vier-sterren-plus hotel zich niet op de Rijksweg A58 richt en dat geen sprake is van een in het verleden gedane toezegging als bedoeld in het rapport ‘Stand van zaken hotelmarkt Tilburg 2009’.

9.1. In paragraaf 5.8 van de plantoelichting is inzicht gegeven in het gemeentelijk beleidskader. Motel Gilze Beheer B.V. en andere hebben niet aannemelijk gemaakt dat het plan in strijd met dit gemeentelijk beleid is vastgesteld. De Afdeling overweegt dat de raad heeft toegelicht dat de Horecanota ‘Over smaak valt best te twisten’ van 2006 is achterhaald door het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 23 maart 2010. Bij dat besluit heeft het college besloten de analyse van en de conclusies uit het rapport ‘Stand van zaken hotelmarkt Tilburg 2009’ vast te stellen. In dit besluit is vermeld dat in het verleden gedane toezeggingen aan derde partijen worden gerespecteerd. De raad heeft toegelicht dat hij met Van der Valk Hotels vanaf het jaar 2005 contact heeft over de vestiging van een hotel aan de Kempenbaan, zodat hier sprake is van een toezegging als bedoeld in het rapport ‘Stand van zaken hotelmarkt Tilburg 2009’. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hier in redelijkheid van kunnen uitgaan.

Het betoog faalt.

Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en de Verordening ruimte 2012

10. Motel Gilze Beheer B.V. en andere betogen dat in de plantoelichting niet is beschreven dat met het hotel wordt voorzien in een actuele regionale behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, en dat evenmin wordt voldaan aan het tweede lid, aanhef en onder b en c, van het Bro. Zij voeren aan dat geen onderzoek is verricht naar die behoefte. Volgens hen is geen sprake van een actuele regionale behoefte. Daarbij verwijzen zij naar de rapporten ‘Stand van zaken hotelmarkt Tilburg 2009’ en ‘Hotelmarktstudie Midden-Brabant’ uit 2007, waaruit volgens hen volgt dat het aanbod groter is dan de groei van de vraag. Tevens betogen Motel Gilze Beheer B.V. en andere dat in de plantoelichting ten onrechte geen verantwoording als bedoeld in de artikelen 2.1, 2.2 en 3.3, tweede lid, van de Verordening ruimte 2012 van de provincie Noord-Brabant is opgenomen. Daartoe voeren zij aan dat de voorziene locatie voor het hotel in de Verordening ruimte 2012 is aangewezen als ‘zoekgebied voor stedelijke ontwikkeling: stedelijk concentratiegebied’.

10.1. Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:

a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;

b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaande stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;

c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.

Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, wordt onder bestaand stedelijk gebied verstaan: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.

Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder i, wordt onder stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Verordening ruimte 2012, zoals die gold ten tijde van de vaststelling van het plan, draagt een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied bij aan de zorg voor het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit van het daarbij betrokken gebied en de naaste omgeving, in het bijzonder aan het principe van zorgvuldig ruimtegebruik. De toelichting bij dat plan bevat daaromtrent een verantwoording.

Ingevolge het tweede lid houdt het principe van zorgvuldig ruimtegebruik bedoeld in het eerste lid in ieder geval in dat:

a. ingeval van vestiging van een ruimtelijke ontwikkeling is verzekerd dat gebruik wordt gemaakt van bestaande bebouwing, tenzij in deze verordening uitdrukkelijk anders is bepaald;

b. uitbreiding van het op grond van het per 1 maart 2011 geldende bestemmingsplan toegestane ruimtebeslag slechts is toegestaan mits de financiële, juridische of feitelijke mogelijkheden ontbreken om de beoogde ruimtelijke ontwikkeling binnen dat toegestane ruimtebeslag te doen plaatsvinden.

Ingevolge het derde lid bevat ten behoeve van het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit de toelichting bij een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid een verantwoording waaruit blijkt dat:

a. in het bestemmingsplan rekening is gehouden met de gevolgen van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling voor de in het plan begrepen gronden en de naaste omgeving, in het bijzonder wat betreft de bodemkwaliteit, de waterhuishouding, de in de grond aanwezige of te verwachten monumenten, de cultuurhistorische waarden, de ecologische waarden, de aardkundige waarden en de landschappelijke waarden alsmede de op grond van deze verordening toegelaten ruimtelijke ontwikkelingsmogelijkheden;

b. de omvang van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling, in het bijzonder wat betreft de omvang van de beoogde bebouwing, past in de omgeving;

c. een op de beoogde ruimtelijke ontwikkeling afgestemde afwikkeling van het personen- en goederenvervoer, waaronder een goede aansluiting op de aanwezige infrastructuur van weg, water of spoor, waaronder openbaar vervoer, is verzekerd, een en ander onder onverminderd hetgeen in artikel 3.1.6 van het Bro, hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer en elders in deze verordening is bepaald.

Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, bevat een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied, een verantwoording van de wijze waarop financieel, juridisch en feitelijk is verzekerd dat de realisering van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een aantoonbare en uitvoerbare fysieke verbetering van de aanwezige of potentiële kwaliteiten van bodem, water, natuur, landschap of cultuurhistorie of van de extensieve recreatieve mogelijkheden van het gebied waarop de ontwikkeling haar werking heeft.

Ingevolge artikel 3.2 zijn bestemmingsplannen die voorzien in een stedelijke ontwikkeling uitsluitend gelegen in bestaand stedelijk gebied.

Ingevolge artikel 3.3, eerste lid, kan in afwijking van artikel 3.2 een bestemmingsplan, gelegen in een zoekgebied voor stedelijke ontwikkeling, voorzien in een stedelijke ontwikkeling mits de toelichting daaromtrent een verantwoording bevat.

Ingevolge het tweede lid blijkt uit de verantwoording bedoeld in het eerste lid dat er financiële, juridische of feitelijke mogelijkheden ontbreken om de beoogde vorm van stedelijke ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied van een van de kernen van de gemeente te situeren, in het bijzonder door middel van inbreiden, herstructureren, intensiveren, meervoudig ruimtegebruik of enige andere vorm van zorgvuldig ruimtegebruik.

Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder 72, wordt onder ruimtelijke ontwikkeling verstaan: bouwactiviteiten en planologische gebruiksactiviteiten waarvoor op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Besluit omgevingsrecht een omgevingsvergunning is vereist.

Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder 75, wordt onder stedelijke ontwikkeling verstaan: nieuw ruimtebeslag of uitbreiding of wijziging van bestaand ruimtebeslag ten behoeve van een samenhangende ruimtelijke structuur van stedelijke functies.

10.2. Het plan voorziet in het realiseren van een hotel, een zorgcomplex en in de uitbreiding van het St. Elisabeth Ziekenhuis. Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling sprake van een andere stedelijke voorziening als bedoeld in artikel 1.1.1, aanhef en onder i, van het Bro, zodat zich een stedelijke ontwikkeling als daarin bedoeld voordoet. Dat betekent dat ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de toelichting bij het plan moet zijn beschreven dat deze voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte.

10.3. In de plantoelichting staat dat er een concrete gegadigde is voor het hotel die onderzoek heeft gedaan naar de regionale hotelmarkt en het concurrerende aanbod en die vervolgens tot de conclusie is gekomen dat er voldoende marktruimte is voor het hotel. Voorts is de beoogde locatie voor het hotel volgens de plantoelichting de enige locatie die aan de eisen van de gegadigde voldoet. Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling niet met concrete gegevens inzichtelijk gemaakt in hoeverre wordt voorzien in een actuele regionale behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro, terwijl ook overigens in de plantoelichting niet is beschreven dat daarin wordt voorzien. Voor zover de raad onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2013 in zaak nr. 201201045/1/R3 betoogt dat dat hij zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij geen onderzoek naar de behoefte aan een nieuw hotel heeft hoeven te laten verrichten omdat het gaat om een onderbouwd initiatief van een particulier, overweegt de Afdeling dat dit betoog reeds faalt omdat in deze uitspraak artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet het toetsingskader vormde.

10.4. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was de voorziene locatie voor het hotel in de Verordening ruimte 2012 aangewezen als ‘zoekgebied voor stedelijke ontwikkeling: stedelijk concentratiegebied’. Naar het oordeel van de Afdeling wordt met het plan voorzien in nieuw ruimtebeslag ten behoeve van een samenhangende ruimtelijke structuur van stedelijke functies als bedoeld in artikel 1.1, onder 75, van de Verordening ruimte 2012, zodat zich een stedelijke ontwikkeling als daarin bedoeld voordoet. Dat betekent dat ingevolge artikel 3.3, eerste en tweede lid, van de Verordening ruimte 2012 de plantoelichting een verantwoording dient te bevatten waaruit blijkt dat er financiële, juridische of feitelijke mogelijkheden ontbreken om de beoogde vorm van stedelijke ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied van een van de kernen van de gemeente te situeren. De raad heeft in de plantoelichting echter niet inzichtelijk gemaakt dat er financiële, juridische of feitelijke mogelijkheden ontbreken om het voorziene hotel binnen bestaand stedelijk gebied te realiseren. Dat de voorziene locatie voor het hotel in de visie van de raad ten tijde van het bestreden besluit weliswaar juridisch bezien lag in het ‘zoekgebied voor stedelijke ontwikkeling: stedelijk concentratiegebied’, maar dat het feitelijk een onderdeel is van het bestaand stedelijk gebied leidt niet tot een ander oordeel, aangezien het juridische regime ten tijde van het bestreden besluit bepalend is.

Voor zover Motel Gilze Beheer B.V. en andere betogen dat de plantoelichting geen verantwoording bevat als bedoeld in artikel 2.1 en 2.2 van de Verordening ruimte 2012, overweegt de Afdeling dat in de paragrafen 4.3.3 en 4.3.4 van de plantoelichting is ingegaan op de in artikel 2.1 en 2.2 van de Verordening ruimte 2012 vervatte zorgplicht voor ruimtelijke kwaliteit en kwaliteitsverbetering van het landschap. Motel Gilze Beheer B.V. en andere hebben hun betoog hierover niet nader onderbouwd.

10.5. Gelet op hetgeen onder 10.3. en 10.4. is overwogen is het plan voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Horeca" voor het perceel aan de Kempenbaan/Rijksweg A58 te Tilburg in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en artikel 3.3, eerste en tweede lid, van de Verordening ruimte 2012 vastgesteld.

Het betoog slaagt.

Wijziging begrenzing van de ecologische hoofdstructuur, het zoekgebied voor ecologische verbindingszone en het zoekgebied voor behoud en herstel watersystemen

11. Motel Gilze Beheer B.V. en andere kunnen zich niet verenigen met het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 10 juni 2013 tot wijziging van de Verordening ruimte 2012 in verband met het onderhavige plan. Daartoe voeren zij aan dat niet is voldaan aan artikel 4.1a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Daarnaast voeren zij aan dat het voornemen om een verzoek te doen om herbegrenzing, in strijd met artikel 4.6, tweede lid, van de Verordening ruimte 2012, niet ter inzage is gelegd met het ontwerpplan alsmede dat op de verbeelding bij het ontwerpplan niet de gebiedsaanduidingen "overig-verwijderde EHS" en "overig-toegevoegde EHS" zijn opgenomen. Tevens voeren zij aan dat het verzoek van het gemeentebestuur van Tilburg om herbegrenzing niet voldoet aan de voorwaarden in de artikelen 4.7, 4.9, 4.11 en 4.12 van de Verordening ruimte 2012. Voorts voeren zij aan dat het plan in strijd met artikel 4.6, zesde lid, van de Verordening ruimte 2012 niet is vastgesteld nadat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant heeft besloten tot wijziging van de begrenzing.

11.1. Ingevolge artikel 4.6, eerste lid, van de Verordening ruimte 2012 kan het college van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten verzoeken om de begrenzing van de ecologische hoofdstructuur te wijzigen onder toepassing van de artikelen 4.7, 4.8 of 4.9.

Ingevolge het tweede lid maakt het voornemen om een verzoek te doen als bedoeld in het eerste lid onderdeel uit van de voorbereiding van een bestemmingsplan, bedoeld in artikel 3.8, eerste lid, van de wet, waarbij in dat bestemmingsplan de volgende twee gebiedsaanduidingen worden opgenomen:

a. gebiedsaanduiding: overig - in Verordening ruimte toe te voegen ecologische hoofdstructuur;

b. gebiedsaanduiding: overig - in Verordening ruimte te verwijderen ecologische hoofdstructuur.

Ingevolge het zesde lid wordt een bestemmingsplan ten behoeve waarvan de gemeente een verzoek om wijziging van de begrenzing heeft gedaan, vastgesteld nadat gedeputeerde staten hebben besloten tot wijziging van de begrenzing.

11.2. Op 10 juni 2013 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op verzoek van het gemeentebestuur van Tilburg besloten om ingevolge de artikelen 4.9, 4.10 en 5.13 van de Verordening ruimte 2012 over te gaan tot wijziging van de begrenzing van de ecologische hoofdstructuur, het zoekgebied voor ecologische verbindingszone en het zoekgebied voor behoud en herstel watersystemen in de Verordening ruimte 2012. Deze wijzigingen betreffen een wijziging van de Verordening ruimte 2012. Dit betekent dat het besluit tot wijziging van de begrenzing van de ecologische hoofdstructuur, het zoekgebied voor ecologische verbindingszone en het zoekgebied voor behoud en herstel watersystemen in dit geval een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift is.

Ingevolge artikel 8:3, aanhef en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Dit betekent echter niet dat het besluit tot wijziging van de begrenzing van de ecologische hoofdstructuur, het zoekgebied voor ecologische verbindingszone en het zoekgebied voor behoud en herstel watersystemen in het geheel niet kan worden getoetst. Artikel 8:3, aanhef en onder a, staat niet in de weg aan de mogelijkheid van exceptieve toetsing.

Aan een algemeen verbindend voorschrift, als neergelegd in de Verordening ruimte 2012, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag - in dit geval het college van gedeputeerde staten - om alle verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De Afdeling heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.

11.3. Voor zover Motel Gilze Beheer B.V. en andere aanvoeren dat het voornemen om een verzoek te doen om herbegrenzing ten onrechte niet ter inzage is gelegd met het ontwerpplan alsmede dat op de verbeelding bij het ontwerpplan niet de gebiedsaanduidingen "overig-verwijderde EHS" en "overig-toegevoegde EHS" zijn opgenomen, overweegt de Afdeling dat blijkens de kennisgeving en de toelichting bij het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 10 juni 2013 het voornemen ter inzage is gelegd met het ontwerpplan. De raad heeft ter zitting onweersproken gesteld dat het voornemen ter inzage is gelegd met het ontwerpplan. Voorts heeft de raad toegelicht dat gelijktijdig met het ontwerpplan een afbeelding ter inzage is gelegd waarop is aangegeven waar de herbegrenzing op ziet. Gelet hierop ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat niet voldoende inzicht in de gewenste dan wel noodzakelijke wijzigingen in de Verordening ruimte 2012 is gegeven.

Met betrekking tot het betoog dat niet is voldaan aan artikel 4.1a van de Wro overweegt de Afdeling dat artikel 4.1a van de Wro betrekking heeft op het toekennen van een ontheffingsbevoegdheid. Het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 10 juni 2013 ziet op het wijzigen van de Verordening ruimte 2012. Naar het oordeel van de Afdeling is artikel 4.1a van de Wro derhalve hier niet van toepassing.

Voor het overige heeft hetgeen Motel Gilze Beheer B.V. en andere aanvoeren betrekking op de belangenafweging die het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant heeft uitgevoerd bij het nemen van het besluit. De Afdeling ziet daarin geen aanleiding voor de conclusie dat de belangenafweging onzorgvuldig of kennelijk onredelijk zou zijn.

Gelet op het vorenstaande geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de wijziging van de begrenzing van de ecologische hoofdstructuur, het zoekgebied voor ecologische verbindingszone en het zoekgebied voor behoud en herstel watersystemen, zijnde een wijziging van de Verordening ruimte 2012, in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.

11.4. Ten aanzien van het betoog dat het plan in strijd met artikel 4.6, zesde lid, van de Verordening ruimte 2012 is vastgesteld overweegt de Afdeling dat zowel het plan als het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot wijziging van de Verordening ruimte 2012 zijn vastgesteld op 10 juni 2013. De raad heeft toegelicht dat hij ermee bekend was dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op die dag als hamerstuk zou besluiten tot wijziging van de begrenzing. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 4.6, zesde lid, van de Verordening ruimte 2012.

11.5. De betogen falen.

Duurzame ontwrichting

12. Motel Gilze Beheer B.V. en andere vrezen dat de realisatie van een hotel op het perceel aan de Kempenbaan/Rijksweg A58 zal leiden tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Zij voeren aan dat niet is onderzocht of bij realisatie van een hotel ter plaatse een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft.

12.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 18 september 2013 in zaak nr. 201208105/1/R2 is voor de vraag of gevreesd moet worden voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau doorslaggevend of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften.

De Afdeling is van oordeel dat een hotel naar zijn aard niet als een voorziening ten behoeve van de eerste levensbehoeften kan worden aangemerkt. Gelet hierop kan zich in dit geval geen duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau voordoen.

Het betoog faalt.

Milieueffectrapportage

13. Motel Gilze Beheer B.V. en andere betogen dat ten onrechte geen m.e.r.-beoordeling is gemaakt en ten onrechte geen milieueffectrapport voor het plan is opgesteld. Daartoe voeren Motel Gilze Beheer B.V. en andere aan dat een onlosmakelijke samenhang bestaat tussen de in het plan voorziene ontwikkelingen en de ontwikkeling Kempenbaan Oost, zodat deze ontwikkelingen als één activiteit hadden moeten worden aangemerkt. De samenhang blijkt volgens hen uit het rapport ‘Verkeersstudie Kempenbaan’ van 3 maart 2010 en de Ruimtelijke Structuurvisie Tilburg 2020.

13.1. Niet in geschil is dat voor de ontwikkelingen die het voorliggende plan mogelijk maakt, op zichzelf beschouwd, geen milieueffectrapport behoeft te worden opgesteld. Voor de locatie Kempenbaan Oost is bij besluit van 16 maart 2009 het bestemmingsplan "Leijpark Koningshoeven 2008" vastgesteld. Dat plan is voornamelijk conserverend van aard. De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het voorliggende plan en het plan "Leijpark Koningshoeven 2008" afzonderlijke fasen van dezelfde activiteit betreffen noch dat een zodanige planologische samenhang bestaat tussen de door Motel Gilze Beheer B.V. en andere bedoelde locatie Kempenbaan Oost en de in het voorliggende plan voorziene ontwikkelingen dat deze als één activiteit als bedoeld in het Besluit milieueffectrapportage hadden moeten worden aangemerkt.

Het betoog faalt.

Parkeren, milieuzonering, geluid, luchtkwaliteit

14. Wat betreft het betoog van Motel Gilze Beheer B.V. en andere over de parkeernormen in de notitie Parkeernormen Tilburg 2003, de in de brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten uit 2009 (hierna: de VNG-brochure) aanbevolen afstanden, het geluidonderzoek en het onderzoek naar de luchtkwaliteit, overweegt de Afdeling het volgende.

14.1. De parkeernormen strekken ertoe te waarborgen dat voor een ontwikkeling voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn om zo parkeeroverlast in de directe omgeving van de voorziene ontwikkeling te voorkomen. De in de VNG-brochure aanbevolen afstanden betreffen indicatieve normen voor de bepaling van hetgeen een goede ruimtelijke ordening vereist uit een oogpunt van een goed woon- en leefklimaat bij nieuwe woningen enerzijds en het waarborgen van de belangen van een bedrijf anderzijds. Voor Motel Gilze Beheer B.V. en andere gaat het om het belang dat zij gevrijwaard blijven van concurrerende hotels en restaurants in hun verzorgingsgebied. De in geding zijnde parkeernormen en de in de VNG-brochure aanbevolen afstanden hebben niet de strekking dit concurrentiebelang te beschermen.

14.2. De Afdeling begrijpt de beroepsgrond van Motel Gilze Beheer B.V. en andere over het geluidonderzoek aldus dat zij betogen dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening omdat de raad een onzorgvuldig tot stand gekomen geluidonderzoek aan het plan ten grondslag heeft gelegd. In het kader van een goede ruimtelijke ordening kunnen Motel Gilze Beheer B.V. en andere als concurrerende hotels en restaurants zich, ten einde een vernietiging van het besluit tot vaststelling van het plan te bewerkstelligen, slechts beroepen op het belang van een goed leefklimaat ter plaatse van hun hotels en restaurants, indien het plan ontwikkelingen mogelijk maakt waarvan zij - in dit geval - geluidoverlast voor hun hotels en restaurants zullen kunnen ondervinden. Niet is gebleken dat Motel Gilze Beheer B.V. en andere geluidhinder kunnen ondervinden van het plan en dat zij in zoverre zijn getroffen in een ander belang dan hun concurrentiebelang.

De normen voor luchtkwaliteit in de Wet milieubeheer, waarop Motel Gilze Beheer B.V. en andere zich hier beroepen, strekken kennelijk niet tot bescherming van het concurrentiebelang van Motel Gilze Beheer B.V. en andere. Gesteld noch gebleken is dat Motel Gilze Beheer B.V. en andere op dit punt bescherming zoeken van het belang van een goed leefklimaat ter plaatse van hun horecavestigingen.

14.3. Het voorgaande leidt ertoe dat de Afdeling deze beroepsgronden buiten beschouwing zal laten, nu artikel 8:69a van de Awb er aan in de weg staat dat het bestreden besluit om die redenen wordt vernietigd.

Financieel-economische uitvoerbaarheid

15. Motel Gilze Beheer B.V. en andere betogen dat de ‘Mededeling van de Commissie betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties’ (PB 1997 C 209) niet in acht is genomen, zodat ongeoorloofde staatssteun niet is uit te sluiten. Daartoe voeren zij aan dat in de tussen de gemeente Tilburg en Van der Valk Hotel Tilburg B.V. gesloten letter of intent overeengekomen grondprijs, niet marktconform is. Zij wijzen in dit verband op het door de raad vastgestelde ‘Kader grondprijzen gemeente Tilburg 2013’ en een uitgevoerde taxatie van 29 juni 2011.

15.1. Wat betreft het betoog van Motel Gilze Beheer B.V. en andere dat mogelijk sprake is van ongeoorloofde staatssteun, overweegt de Afdeling dat in de onderhavige procedure dit slechts indirect aan de orde kan komen, en wel in het kader van de vraag of staatssteun mogelijk een beletsel is voor de financieel-economische uitvoerbaarheid van het plan. Staatssteun houdt immers geen verband met de ruimtelijke effecten van het plan.

Een dergelijk betoog kan derhalve slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode, die in beginsel tien jaar bedraagt. Hieraan is niet reeds voldaan, indien de Stichting en anderen aannemelijk maken dat de staatssteun die plaats heeft of heeft gehad kan worden teruggevorderd. Daarnaast dienen zij aannemelijk te maken dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat als gevolg daarvan het plan niet binnen de planperiode kan worden uitgevoerd op een wijze zonder dat ongeoorloofde staatssteun wordt verleend.

15.2. Daargelaten de vraag in hoeverre in het onderhavige geval daadwerkelijk sprake is van ongeoorloofde staatssteun, hebben Motel Gilze Beheer B.V. en andere niet aannemelijk gemaakt dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat als gevolg daarvan het plan niet binnen de planperiode kan worden uitgevoerd zonder dat ongeoorloofde staatssteun wordt verleend. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, indachtig de bedragen die daarbij betrokken zouden kunnen zijn, niet aannemelijk is gemaakt dat [belanghebbende A] niet in staat zou kunnen worden geacht het plan uit te voeren, ook indien sprake zou zijn van staatssteun die moet worden teruggevorderd. Bovendien is het denkbaar dat, mocht [belanghebbende A] zich in verband met een terugvordering van staatssteun als ontwikkelaar daaruit geheel of gedeeltelijk moeten terugtrekken, één of meerdere andere marktpartijen, al dan niet in een aangepaste vorm die binnen het plan past, de realisering van de betreffende ontwikkeling zouden kunnen uitvoeren.

Het betoog faalt.

Herhalen en inlassen zienswijze

16. Motel Gilze Beheer B.V. en andere hebben zich in hun beroepschrift voor het overige beperkt tot het herhalen en inlassen van de zienswijze. In de Notitie behandeling zienswijzen ontwerpbestemmingsplan "Kempenbaan West 2013" behorende bij het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. Motel Gilze Beheer B.V. en andere hebben in hun beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.

Relativiteit

17. Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond faalt, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg zou hebben gestaan.

Conclusie

18. Gelet op hetgeen onder 10.5. is overwogen ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover dat ziet op de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Horeca" voor het perceel aan de Kempenbaan/Rijksweg A58 te Tilburg is genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en artikel 3.3, eerste en tweede lid, van de Verordening ruimte 2012. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.

19. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb geheel in stand te laten en overweegt hiertoe het volgende.

19.1. Volgens de Nota van toelichting bij artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (Stb 2012, 388, p. 50) dient bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, de behoefte te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod, waarin ook de leegstaande woningen, kantoren, winkelpanden en bedrijventerreinen zitten. De behoefte aan de beoogde ontwikkeling dient aldus, met het oog op het voorkomen van structurele leegstand van hotels, te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden.

De raad heeft voor zijn standpunt dat zich een actuele regionale behoefte voordoet als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro, verwezen naar het door hem overgelegde rapport ‘Behoefteonderzoek logiesmarkt Hart van Brabant’ van Horwath van 3 december 2013. Daarin is het huidige en toekomstige aanbod aan logiesaccommodaties in de regio Hart van Brabant geconfronteerd met de huidige en toekomstige vraag naar logiesaccommodaties in die regio, die bestaat uit de gemeenten Tilburg, Waalwijk, Heusden, Oisterwijk, Gilze en Rijen, Dongen, Loon op Zand, Goirle en Hilvarenbeek. De conclusie is dat voor ieder jaar in de periode 2013-2022 de verwachte cumulatieve behoefte aan logieskamers in de regio Hart van Brabant groter is dan de verwachte cumulatieve groei in het aanbod. De raad heeft ter zitting toegelicht dat daaruit volgt dat het hotel geen structurele leegstand tot gevolg zal hebben.

Motel Gilze Beheer B.V. en andere hebben een reactie van Invast Hotels van 24 december 2013 op het rapport van Horwath van 3 december 2013 overgelegd. Beoordeeld dient te worden of die reactie aanleiding geeft voor het oordeel dat het rapport van Horwath zodanig afwijkt van hetgeen redelijkerwijs is te verwachten dat de raad zich hier niet op heeft mogen baseren (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2013 in zaak nr. 201306573/1/R6). De overgelegde reactie van Invast Hotels van 24 december 2013 leidt niet tot de conclusie dat het in het plan voorziene hotel in de betrokken regio tot structurele leegstand van hotels zal leiden. Gelet hierop biedt het door Motel Gilze Beheer B.V. en andere aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het rapport van Horwath zodanig afwijkt van hetgeen redelijkerwijs is te verwachten dat de raad zich hier niet op heeft mogen baseren. Daarom heeft de raad zich op basis van het rapport van Horwath op het standpunt mogen stellen dat het hotel dat het plan mogelijk maakt voorziet in een actuele regionale behoefte als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, onder a, van het Bro.

19.2. In het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, onder b en c, van het Bro is in de plantoelichting vermeld dat het plangebied ligt aan de stadse kant van de Rijksweg A58 en aansluit op het bestaand stedelijk gebied. Volgens de plantoelichting richt het in het plan voorziene hotel zich op de snelweg en dient het zich om die reden aan de Rijksweg A58 te vestigen. De raad heeft toegelicht dat binnen het bestaand stedelijk gebied enkel een hotel kan worden gevestigd op de locaties Middengebied Spoorzone en Kempenbaan Oost. Volgens de raad is de locatie Middengebied Spoorzone niet geschikt, omdat het voorziene hotel zich richt op de snelweg. De locatie Kempenbaan Oost is volgens de raad niet beschikbaar nu de gronden in eigendom zijn van een particulier die de gronden niet wenst te verkopen. Bovendien is de ontsluiting van deze locatie via een woonstraat niet wenselijk, aldus de raad. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich, gelet hierop, in het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, onder b, van het Bro in het onderhavige geval in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het niet mogelijk is in deze behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio te voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins. Gelet daarop is naar het oordeel van de Afdeling eveneens voldaan aan artikel 3.3, eerste en tweede lid, van de Verordening ruimte 2012.

Voorts heeft de raad toegelicht dat het plangebied grenst aan de Kempenbaan, een van de hoofdtoegangswegen tot de stad, met op- en afritten naar de Rijksweg A58, het plangebied goed bereikbaar is per fiets en de bereikbaarheid per openbaar vervoer zal worden verbeterd, waardoor het voorziene hotel multimodaal wordt ontsloten. Gelet hierop heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, onder c, van het Bro voldoende gemotiveerd dat in het onderhavige geval in deze behoefte wordt voorzien op een locatie die passend ontsloten is of als zodanig wordt ontwikkeld.

Proceskosten

20. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk-2" en het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk-Uit te werken";

II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;

III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Tilburg van 10 juni 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kempenbaan West 2013", voor zover het betreft de bestemming "Horeca" voor het perceel aan de Kempenbaan/Rijksweg A58 te Tilburg;

IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit, voor zover dit is vernietigd, in stand blijven;

V. veroordeelt de raad van de gemeente Tilburg tot vergoeding van bij de stichting Stichting Belangenbehartiging Recreatie- Horeca- en Toerismeondernemers Midden Brabant, de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Motel Gilze Beheer B.V. en andere in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;

VI. gelast dat de raad van de gemeente Tilburg aan de stichting Stichting Belangenbehartiging Recreatie- Horeca- en Toerismeondernemers Midden Brabant, de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Motel Gilze Beheer B.V. en andere het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.

Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C. Lodeweges, ambtenaar van staat.

w.g. Van Diepenbeek w.g. Lodeweges

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2014

625.