HR, 26-04-2019, nr. 18/02744

Het oordeel dat de verlening (respectievelijk: verlenging) van het wapenverlof aan de schutter in strijd was met het bepaalde bij of krachtens de wet, en daarom onrechtmatig, is in cassatie niet bestreden17.. Tijdens het pleidooi is de inzet van het cassatieberoep van de Politie onder woorden gebracht als volgt:

“In deze procedure, en ook daarbuiten, heeft de politie steeds aangegeven dat zij oog heeft voor de enorme tragiek van deze gebeurtenis en voor de ingrijpende gevolgen daarvan voor slachtoffers en nabestaanden. (…)

Dat laat onverlet dat de politie in haar cassatieberoep de principiële juridische vraag aan de orde stelt of het in gevallen zoals dit mogelijk moet zijn om niet (alleen) de dader, maar (ook) de overheid – in casu de politie – aan te spreken tot vergoeding van geleden schade. De politie meent dat het ongewenst zou zijn als de overheid door het instellen van een vergunningstelsel een dergelijke aansprakelijkheid voor het handelen van anderen aan zich zou trekken. Het mag zo zijn dat de wetgever zich het algemene belang van de samenleving om gevrijwaard te blijven van wapenmisbruik heeft aangetrokken en in dat kader een vergunningstelsel heeft ingevoerd. Dat wil echter nog niet zeggen dat de uitvoerende instantie die belast is met de vergunningverlening, aansprakelijk kan worden gehouden voor (veelal onvoorzienbare) schade die jegens een onbepaalde en onbegrensde groep personen kan worden veroorzaakt wanneer iemand misbruik maakt van het verleende wapenverlof.”18.

Onderdeel 1 van het cassatiemiddel heeft betrekking op het relativiteitsvereiste. Onderdeel 2 bestrijdt het oordeel over het oorzakelijk verband met de schade. Onderdeel 3 gaat over de vraag of de gestelde (letsel- en overlijdens)schade kan worden toegerekend aan het onrechtmatig handelen van de Politie. Onderdeel 4 bestrijdt de daarop voortbouwende beslissingen van het hof. De klachten zullen in deze volgorde worden besproken.

Het relativiteitsvereiste: inleidende opmerkingen

Art. 6:162 BW spreekt over het onrechtmatig handelen ‘jegens een ander’. In aansluiting daarop bepaalt art. 6:163 BW dat geen verplichting tot vergoeding bestaat wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. Omdat deze bepalingen al dikwijls zijn beschreven in de vakliteratuur19., volsta ik hier met een samenvatting die toegesneden is op de aangevoerde klachten.

In het oud BW, artikel 1401, ontbrak een afzonderlijk relativiteitsvereiste. De Franse Code Civil, die in de negentiende eeuw model stond voor het Nederlandse wetboek, vereiste voor aansprakelijkheid: een faute (een onrechtmatige daad die aan de dader kan worden toegerekend), schade en oorzakelijk verband tussen beide (zie art. 1382 en 1383 Code Civil20.). Aanvankelijk werd ook in Nederland deze rechtsopvatting gevolgd. In 1928 heeft de Hoge Raad het relativiteitsvereiste toegepast, in een geval waarin een grondeigenaar schadevergoeding vorderde van de Staat omdat deze een voornemen tot onteigening van zijn grond kenbaar had gemaakt zonder het onteigeningsbesluit ter inzage te leggen op de wettelijk voorgeschreven wijze. Volgens de eigenaar was het resultaat hiervan dat dit stuk grond praktisch onverkoopbaar werd. De Hoge Raad overwoog dat de verplichting tot terinzagelegging slechts ten doel heeft, de grondeigenaar te beschermen tegen een ongerechtvaardigde ontzetting uit zijn eigendom. Het voorschrift was niet bedoeld om de grondeigenaar te beschermen tegen nadelen die mochten voortvloeien uit een aanwijzing van zijn goed ter onteigening21..

In 1919 is het begrip ‘onrechtmatige daad’ – voordien beperkt tot het handelen in strijd met de wet of de inbreuk op het recht van een ander – uitgebreid met handelen in strijd met de zorgvuldigheid die in het maatschappelijk verkeer jegens een ander betaamt22.. In het Tandarts-arrest (over iemand die onbevoegd de tandheelkunde uitoefende en wegens deze overtreding van de wet tot schadevergoeding werd aangesproken door een in de nabijheid gevestigde, wel bevoegde tandarts die nadeel ondervond van deze concurrentie) heeft de Hoge Raad − met gebruikmaking van de in 1919 ontwikkelde zorgvuldigheidsnorm − een correctie aanvaard op het in 1928 in de rechtspraak geïntroduceerde relativiteitsvereiste. Deze correctie hield in dat, ook al is de wettelijke beperking van de toelating tot uitoefening van de tandheelkunde gegeven ter bescherming van de volksgezondheid, als waarborg tegen ondeskundige beroepsuitoefening, dit niet wegneemt dat voor een wél bevoegde, concurrerende tandarts “een bijzonder, in het maatschappelijk verkeer te respecteren, belang kan ontstaan bij de naleving van de voorschriften betreffende de toelating tot het beroep door een ander”23..

Bij de totstandkoming van boek 6 (nieuw) Burgerlijk Wetboek is het relativiteitsvereiste als een afzonderlijk vereiste opgenomen in art. 6:163 BW24.. In het oorspronkelijk ontwerp was een artikel 6.3.2 voorgesteld. Hierin was uitgangspunt dat wettelijke normen in beginsel strekken tot bescherming tegen elk nadeel, maar dit werd in hetzelfde artikel ingeperkt: ten eerste door de eis van voorzienbaarheid van de schade; ten tweede doordat uit de strekking van de betreffende wettelijke bepaling kon worden afgeleid dat niet is beoogd daarmee de belangen van de benadeelde te beschermen25.. De toelichting vermeldde dat door de toename van het aantal wettelijke voorschriften in de twintigste eeuw de kans is toegenomen dat een handeling in strijd komt met enig wettelijk voorschrift. Daardoor kunnen zich meer gevallen voordoen waarin schadevergoeding wordt gevorderd wegens overtreding van een wettelijk voorschrift dat met een ander doel tot stand is gebracht. Elders was het relativeringsvereiste in de wet opgenomen: wat onrechtmatig is jegens de één, behoeft niet onrechtmatig te zijn jegens de ander. Zo ook in het Duitse recht26.. Na de bepaling in het eerste lid van par. 823 Bürgerliches Gesetzbuch over de inbreuk op het recht van een ander die tot schadevergoeding verplicht, vermeldt het tweede lid: “Die gleiche Verpflichtung trifft denjenigen, welcher gegen ein den Schutz eines Anderen bezweckendes Gesetz verstoβt”. Aan de hand hiervan wordt onderzocht (i) of de benadeelde behoort tot de kring van personen die door de geschonden norm wordt beschermd (het ‘persönlicher Schutzbereich’) en (ii) of de geschonden norm strekt tot bescherming tegen het type schade dat is geleden (het ‘sachlicher Schutzbereich’).

De regering heeft wijzigingen voorgesteld. Ter toelichting schreef de minister dat de door hem voorgestelde, gewijzigde tekst (de tekst die uiteindelijk artikel 6:163 BW is geworden) de relativiteitsleer voldoende duidelijk tot uitdrukking brengt. De toelichting vervolgt27.:

“In de woorden ‘tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden’ ligt opgesloten dat de vordering moet worden afgewezen, zowel wanneer de geschonden norm niet ter bescherming van de eiser strekt, als wanneer de soort van de schade en de wijze waarop de schade is ontstaan buiten het bereik van de bescherming vallen. (…) Naar de mening van de ondergetekende zijn deze gevallen overigens niet scherp van elkaar te onderscheiden (…).

Evenals het ontwerp gaat ook het gewijzigd ontwerp ervan uit dat een norm in beginsel strekt ter bescherming van allen die als gevolg van overtreding ervan schade kunnen lijden en dat wel ter bescherming tegen alle schade die aan de dader op de voet van artikel 6.1.9.4 [thans: art. 6:98 BW, toevoeging P-G] als een gevolg van die overtreding kan worden toegerekend. Voor een beroep op het onderhavige artikel moet derhalve komen vast te staan dat de betreffende norm de eiser in het gegeven geval niet beschermt tegen de schade, zoals hij deze heeft geleden. Men zie de toelichting”.

De laatste zin doelt kennelijk op de toelichting-Meijers28., waarin werd gewezen op de driedeling in wat nu artikel 6:162 lid 2 BW is: (i) een inbreuk op een recht, (ii) een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht en (iii) een doen of nalaten in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt. De toelichting-Meijers vervolgde:

“De bedoelde regel is echter vooral van belang voor gedragingen die onrechtmatig zijn wegens strijd met een wettelijke plicht, omdat zonder deze regel de bepaling dat een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht, een onrechtmatige daad is welke tot schadevergoeding verplicht, in veel gevallen tot onaanvaardbare consequenties zou leiden. (…) De moeilijkheid is nl. dat, indien in een bijzondere wet een verplichting wordt omschreven, de wetgever slechts zelden uitdrukkelijk aangeeft, in hoeverre degenen die ten gevolge van een schending van die verplichting schade lijden, aan dat wetsvoorschrift in verband met de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek omtrent onrechtmatige daad een aanspraak op schadevergoeding ontlenen. Om die reden zou een regel volgens welke aan een benadeelde bij een wetsovertreding alleen een aanspraak toekomt indien positief zou blijken dat zulks de strekking van het overtreden wetsvoorschrift was, in de rechtspraktijk grote bezwaren opleveren.”

Uit deze toelichting maak ik op dat de wetgever bewust gekozen heeft voor een negatief geformuleerde maatstaf: er bestaat géén recht op schadevergoeding wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. In de praktijk wordt dikwijls een positieve formulering van het relativiteitsvereiste gebruikt29.. Deze formulering kan in de eerste plaats van belang zijn wanneer het gaat om een wettelijke norm die twee of meer doelen tegelijk dient30.: toewijzing van een schadeclaim is reeds mogelijk indien de geschonden norm mede strekt tot bescherming tegen schade zoals de benadeelde die heeft geleden. Daarnaast heeft de keuze voor een negatieve formulering betekenis voor de stelplicht. Afgaande op de wettekst ligt het, in beginsel, op de weg van de tot schadevergoeding aangesproken partij om tot verweer aan te voeren dat, en waarom, de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen schade zoals de benadeelde die stelt te hebben geleden. Zo ook in dit geval: het hof heeft, blijkens overweging 7.1, het relativiteitsvraagstuk opgevat als een verweer van de Politie. De Hoge Raad verwerpt echter de opvatting dat art. 6:163 BW ervan uitgaat dat een norm in beginsel strekt ter bescherming van allen die als gevolg van overtreding ervan schade kunnen lijden, en wel tegen alle schade die aan de dader op de voet van art. 6:98 BW als gevolg van de overtreding kan worden toegerekend31.. Aan de hand hiervan wordt in de vakliteratuur aangenomen dat de rechter – die verplicht is tot het aanvullen van de rechtsgronden – ambtshalve, onafhankelijk van de door partijen aangehangen rechtsbeschouwingen, zal moeten vaststellen of de overtreden norm in het gegeven geval wel of niet strekt tot bescherming tegen schade zoals die door de benadeelde partij is geleden32.. Een benadeelde die als eisende partij optreedt, is niet verplicht om een vindplaats in de toelichting op het wetsvoorstel of elders in de parlementaire geschiedenis aan te wijzen, waaruit blijkt dat de wetgever uitdrukkelijk heeft beoogd ook schade zoals door hem of haar geleden, te laten vergoeden door de overtreder van het voorschrift.

Kort na de inwerkingtreding van art. 6:163 BW heeft het relativiteitsvereiste vooral aandacht gekregen in procedures over milieuverontreiniging, waarin de Staat verhaal zocht voor de kosten van een bodemsanering. In één van die zaken, waarin de gedaagde had gehandeld in strijd met de voorwaarden van een aan hem verleende ontgrondingenvergunning, overwoog de Hoge Raad33.:

“In het kader van dit type onrechtmatige daad, het handelen in strijd met de wet, dient te worden vastgesteld of de wettelijke norm strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. Het strookt met het karakter van geschreven rechtsregels dat daarbij – anders dan het geval is bij handelen in strijd met ongeschreven zorgvuldigheidsnormen, die uitsluitend strekken ter bescherming van belangen waarop de dader bedacht moest zijn – niet afzonderlijk behoeft te worden vastgesteld dat de dader bedacht was of behoorde te zijn op de belangen van de benadeelde die de geschonden norm beoogt te beschermen”.

Deze overweging past bij hetgeen in de parlementaire behandeling over het voorgestelde art. 6:163 BW is gezegd. Ik vat dit hieronder samen in eigen woorden:

 Bij schending van een wettelijke plicht is beslissend, tot bescherming van welke belangen de desbetreffende wettelijke regel wel of niet (mede) strekt. De strekking van een wettelijk voorschrift moet objectief worden vastgesteld. Een ieder wordt geacht de wet te kennen: daarom behoeft bij handelen in strijd met een wettelijke verplichting niet afzonderlijk te worden onderzocht of de betrokkene bedacht was, althans behoorde te zijn, op de belangen die de geschonden wettelijke verplichting beoogt te beschermen.

In het debat tussen partijen staat het arrest van de Hoge Raad over de duwbak ‘Linda’ centraal35.. Het geval betrof een duwbak, die aan andere schepen was aangelegd om te worden beladen. De duwbak is gekapseisd en gezonken, (naar achteraf bleek) als gevolg van ernstige verroesting van de bodemplaten waardoor lekkage was opgetreden. Als gevolg van het kapseizen was schade toegebracht aan de naastgelegen pontons en drijvende installaties. Ongeveer een jaar vóór het ongeval was vanwege de Staat een verlengd ‘certificaat van onderzoek’ voor deze duwbak afgegeven, op grond van het destijds geldende ‘Reglement onderzoek schepen op de Rijn’, na keuring van de duwbak door een expertisebureau en bezichtiging door een expert van de Scheepvaartinspectie. Volgens een benadeelde waren bij deze keuring en bezichtiging relevante gebreken over het hoofd gezien. De benadeelde stelde het expertisebureau en de Staat aansprakelijk voor zijn schade, met het argument dat indien de Staat de verlenging van het certificaat zou hebben geweigerd dan wel de benodigde ingrijpende reparaties van de duwbak als voorwaarde had gesteld, het kapseizen niet zou hebben plaatsgevonden. Volgens het verweer van het expertisebureau en van de Staat was niet voldaan aan het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW. In hoger beroep stelde het gerechtshof vast dat de beweerdelijk geschonden verplichting tot zorgvuldige inspectie niet strekte tot bescherming tegen de gestelde vermogensschade: de certificeringsverplichting had tot doel de algemene veiligheid van het scheepvaartverkeer te bevorderen. De certificeringsverplichting is er niet ter bescherming van individuele vermogensbelangen van de eigenaar van het schip of van derden. De keuring is daarop ook niet gericht. De eigenaar van het schip dient volgens het hof zelf te zorgen voor regelmatige controle en onderhoud.

De Hoge Raad verwierp de tegen dat oordeel gerichte klachten. Daarbij stelde hij voorop:

“Bij de beantwoording van de vraag of voldaan is aan het in art. 6:163 BW neergelegde vereiste dat de geschonden norm strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden, komt het aan op het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt.”36.

In deze formulering, die in latere uitspraken is herhaald37., valt op dat de Hoge Raad niet de eis stelt dat het doel of de strekking van de geschonden norm met zoveel woorden is vastgelegd in de toelichting op de regeling of elders in de parlementaire geschiedenis. Dit is van belang, omdat de Politie in hoger beroep (kort samengevat) heeft benadrukt dat voor het bepalen van doel en strekking en daarmee het beoogde beschermingsbereik van de geschonden norm, eerst moet worden gekeken naar de wettekst en de wetsgeschiedenis. Nadat daarin positieve aanwijzingen zijn gevonden dat de regel, naast een – door de Politie verondersteld − algemeen belang, ook indivuele (vermogens)belangen van burgers beoogt te beschermen, zou de rechter kunnen toekomen aan het oordeel dat het relativiteitsvereiste niet in de weg staat aan toewijzing van de vordering38.. De formulering van de Hoge Raad laat de rechter de vrijheid om het doel en de strekking van een wettelijke norm (ook) af te leiden uit een taalkundige uitleg, uit de wetssystematiek (bijvoorbeeld uit de plaatsing van de desbetreffende bepaling in een bepaald hoofdstuk van de regeling) of uit de samenhang van het overtreden voorschrift met andere wettelijke bepalingen. Deze vrijheid van uitleg is van belang voor gevallen (met name in het bestuursrecht of in bijzondere wetten) waarin de wetgever tijdens de parlementaire behandeling of anderszins bij de totstandkoming van het wettelijk voorschrift niet merkbaar aandacht heeft besteed aan mogelijke civielrechtelijke aanspraken van burgers indien iemand schade lijdt als gevolg van een overtreding van het desbetreffende voorschrift. In de woorden van AB-annotator Van Ommeren is de hamvraag of uit het zwijgen van de wetgever een bepaald beschermingsbereik mag worden afgeleid.

Het door de rechter in te stellen onderzoek strekt zich uit over drie aspecten, namelijk: (i) tot welke personen, (ii) tot welke schade en (iii) tot welke wijzen van ontstaan van schade de met de norm beoogde bescherming zich uitstrekt. Zij worden ook wel de persoonlijke, zakelijke en ontstaansrelativiteit genoemd39.. De persoonlijke relativiteit wordt ook wel afgeleid uit art. 6:162 lid 1 BW, waarin als voorwaarde voor het ontstaan van een schadevergoedingsverplichting is gesteld een jegens een ander gepleegde onrechtmatige daad.

In de zaak over de duwbak ‘Linda’ had de feitenrechter onderscheid gemaakt tussen een algemene en een bijzondere norm. De algemene norm hield in dat het ‘Reglement onderzoek schepen op de Rijn’ en de daarin neergelegde eis van een ‘certificaat van onderzoek’ beogen de veiligheid van het scheepvaartverkeer in algemene zin te bevorderen. Daaronder werd mede verstaan: het voorkomen van ongevallen als gevolg van ondeugdelijkheid van de aan het Rijnvaartverkeer deelnemende vaartuigen waarvoor het ‘certificaat van onderzoek’ is vereist. Het hof onderscheidde daarnaast een bijzondere norm, die betrekking heeft op de zorgvuldigheid waarmee het onderzoek moet worden verricht dat aan de afgifte van het certificaat ten grondslag ligt. Ook deze zorgvuldigheidseisen beogen bij te dragen aan het bevorderen van de veiligheid van het scheepvaartverkeer in algemene zin, maar dat wil niet zeggen dat deze zorgvuldigheidseisen strekken tot bescherming van een individueel vermogensbelang van derden die schade lijden doordat een onvoldoende zorgvuldig gekeurd schip een ongeval veroorzaakt. De Hoge Raad oordeelde dat het hof de toepasselijke maatstaf niet had miskend40..

Commentaren op deze uitspraak betreffen vooral het onderscheid tussen de algemene norm en anderzijds de bijzondere norm aangaande de zorgvuldigheid waarmee het aan certificering voorafgaande onderzoek van duwbakken moet worden verricht. Zo stelde NJ-annotator Hijma dat het bevorderen van de veiligheid van het scheepvaartverkeer (het voorkómen van ongevallen) het doel van een regel kan zijn. Met het doel is volgens Hijma nog niet de strekking van een bepaalde gedragsnorm gegeven41.. Dat kwaliteitseisen worden gesteld aan schepen die aan het scheepvaartverkeer deelnemen, kan dienstig zijn voor dat doel. Door middel van de eis van een geldig certificaat van onderzoek kan een vorm van toezicht worden gehouden op de technische kwaliteit van schepen die aan dat scheepvaartverkeer deelnemen, ook al biedt het technisch onderzoek slechts een momentopname. Het feit dat kwaliteitseisen worden gesteld aan de technische keuring die aan de certificering vooraf gaat, kan evenzeer dienstig zijn voor dat doel. Maar dan moet nog steeds worden vastgesteld: (i) tot welke personen, (ii) tot welke schade en (iii) tot welke wijzen van ontstaan van schade de met die norm beoogde bescherming zich uitstrekt.

Een arrest van 13 oktober 2006 betrof de vraag of de Verzekeringskamer als toezichthouder onrechtmatig had gehandeld jegens voormalige polishouders van de levensverzekeringmaatschappij Vie d’Or, door niet reeds eind november 1991 een stille bewindvoerder aan te wijzen. Ditmaal ging het om een rechtsnorm die zowel een algemeen belang als een individueel belang kan dienen42.. De Hoge Raad kwam tot de slotsom dat het in de Wet toezicht verzekeringsbedrijf voorziene toezicht door de Verzekeringskamer mede ten doel heeft: het financiële belang van een polishouder, zoals dat voorzienbaar is gemoeid met een deconfiture van de verzekeraar, te beschermen. Volgens de Hoge Raad strookt het met het stelsel van de wet, het doel van dit toezicht en de bedoeling van de wetgever, zoals daarvan uit de parlementaire geschiedenis blijkt, dat dit wettelijk toezicht – naast het algemene belang van bescherming en bevordering van het vertrouwen in het verzekeringswezen – mede beoogt de individuele vermogensbelangen van (kort gezegd) de polishouders zo goed mogelijk te beschermen tegen het gevaar dat de verzekeraar niet aan zijn verplichtingen tegenover de betrokken polishouders kan voldoen en mede beoogt te bewerkstelligen dat het risico van een deconfiture van de verzekeraar zo gering mogelijk is. In die zaak ging het – anders dan in dit schietincident – om aansprakelijkheid van een toezichthouder43..

In het – om een andere reden veelbesproken – arrest van 13 april 2007 inzake de Iraanse vluchtelinge44.ging het niet om het onderscheid tussen een algemene norm en een bijzondere norm, noch om het onderscheid tussen een algemeen belang en een individueel belang. Het draaide in die zaak om het onderscheid tussen verschillende individuele belangen van deze vluchtelinge: enerzijds het (humanitaire) belang bij toelating tot Nederland als vluchteling ‘teneinde hem te beschermen tegen vervolging in het land van herkomst’; anderzijds het (vermogensrechtelijk) belang bij toelating tot Nederland als vluchteling om zich inkomsten uit arbeid te verwerven. Ik laat die vraag verder rusten.

Ten slotte noem ik het arrest van 13 juli 2007 in een zaak tegen een gemeente, waarin de Gasunie vergoeding vorderde van de kosten van het verleggen van een aardgastransportleiding vanwege een schuur die de eigenaar van een perceel had gebouwd op grond van een bouwvergunning die het gemeentebestuur in strijd met een toepasselijke rechtsregel had verleend45.. Het arrest is van belang, omdat daarin een ‘afgeleid belang’ werd aanvaard. De Hoge Raad overwoog onder meer:

“Het hof heeft het standpunt van de Gemeente dat art. 164 [van de desbetreffende planvoorschriften, toevoeging P-G] strekt tot bescherming van omwonenden en gebruikers zoals hiervoor vermeld, als juist aanvaard doch daaraan, in cassatie onbestreden, toegevoegd dat Gasunie een daarvan afgeleid belang heeft dat daarmee zozeer samenhangt dat het onder deze bescherming moet worden begrepen. Dit belang acht het hof door de Gemeente geschonden. Aan de aansprakelijkheid van de Gemeente kan niet afdoen dat de vergunninghouder ook een eigen verantwoordelijkheid heeft en niet op de aardgastransportleiding had mogen bouwen. Deze oordelen zijn juist (…).” (rov. 3.5.2)

Bij wijze van intermezzo: in het bestuursrecht is een relativiteitsvereiste bekend uit art. 8:69a Awb:

“De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept”.

Blijkens de wetsgeschiedenis van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht46.ziet deze bepaling op het verband tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad, met name in geschillen waarbij meer dan twee partijen zijn betrokken. De strengere maatstaf “kennelijk” is toegelicht als volgt:

“Anderzijds is er, net als in de Crisis- en herstelwet, voor gekozen te bepalen dat de bestuursrechter slechts van vernietiging kan en moet afzien, indien de geschonden rechtsnorm kennelijk – dat wil zeggen: evident – niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich er op beroept. Dit komt tegemoet aan het bezwaar dat het soms niet eenvoudig is om het beschermingsbereik van een norm vast te stellen en dat een relativiteitsvereiste daarom veel extra werk voor de rechter zou meebrengen.”

In de bestuursrechtspraak is inmiddels een correctie aanvaard, in die zin dat de schending van een norm die kennelijk niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende – en daarom, op zichzelf genomen, niet tot vernietiging van het besluit zou kunnen leiden − wel kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden47..

De strekking van de wettelijke regeling van het wapenverlof

Zowel het vonnis in eerste aanleg (onder 3) als het bestreden arrest (blz. 9 – 13) bevat informatie over de regelgeving ten tijde van het verlenen van het wapenverlof aan de schutter. Deels in aanvulling daarop, volgt hierna een samenvatting48..

Van oudsher kunnen wapens zowel ten goede als ten kwade worden aangewend. Bij het gebruik door de overheid is het nut meestal duidelijk (krijgsmacht; politie e.d.). Bovendien kan als een maatschappelijk defensiebelang worden beschouwd dat wapens en munitie beschikbaar zijn voor reserve-personeel dat geoefend is in het gebruik daarvan. In sommige landen wordt veel belang gehecht aan het collectieve of individuele recht op zelfverdediging49.. Bij nuttig gebruik door particulieren valt onder meer te denken aan de jacht en bestrijding van overlast door dieren, industriële doeleinden (bijv. gebruik van explosieven in de mijnbouw) of het geven van signalen (bijv. vuurpijlen in reddingboten). Daarnaast zijn er wapens voor culturele of recreatieve doeleinden (zoals traditionele schutterijen en kleiduiven schieten, verzamelaars van historische voorwerpen, filmopnamen, startschot bij sportwedstrijden, de schietsport enz.). Ook moet rekening worden gehouden met regels voor fabricage, vervoer en de opslag van wapens en munitie. Uit deze opsomming volgt dat bij een wettelijke regeling van wapens en munitie veel uiteenlopende belangen kunnen zijn betrokken. Bij de totstandkoming van wapenwetgeving kan de wetgever een keuze maken voor regels die dienstig zijn ter bescherming van het ene belang, maar niet ter bescherming van het andere belang. Zo kan de wetgever bijvoorbeeld regels geven die de persoonlijke veiligheid van mensen (of ruimer: de veiligheid van personen, dieren en goederen) beschermen, maar ook regels die slechts bedoeld zijn ter bescherming van het ongestoorde vrije verkeer in de openbare ruimte, ter bescherming van de rechtsstaat tegen terrorisme of revolutie, ter bescherming van een staatsmonopolie in de wapenindustrie tegen oneerlijke concurrentie, ter bescherming van een recht op zelfverdediging, enzovoort. In dit geding hebben partijen uitvoerig gedebatteerd over de vraag, welk belang of welke belangen worden beschermd door de regeling van het wapenverlof in de Wet wapens en munitie, in het bijzonder door de norm die door de korpschef PHM is geschonden.

De industriële ontwikkeling in de tweede helft van de negentiende eeuw heeft grootschalige productie en verkoop van vuurwapens en munitie mogelijk gemaakt. In art. 1 van de wet van 9 mei 1890, Stb. 81, werd een verbod neergelegd om een wapen voorhanden te hebben op de openbare weg of op een voor het publiek toegankelijke plaats.

Kort na het einde van de Eerste Wereldoorlog waren in Europa veel vuurwapens in omloop en door de oorlog waren veel personen vertrouwd geraakt met het gebruik daarvan. Ook was in deze periode sprake van revolutionaire bewegingen. In april 1919 werd een voorstel ingediend voor een wet, houdende nadere voorzieningen op het stuk van vuurwapenen en munitie (Vuurwapenwet 191950.). De voorgestelde wet beperkte het voorhanden hebben en verhandelen van vuurwapens anders dan met een algemene of bijzondere machtiging, afgegeven door het hoofd van de plaatselijke politie. Aan een machtiging werden voorwaarden verbonden. Een machtiging wordt slechts verleend indien en voor zover enig redelijk belang dat vordert en misbruik van het vuurwapen niet is te vrezen. De machtiging kon worden beperkt tot bepaalde tijden en plaatsen. De wet regelde de registratie bij aan- en verkoop van een vuurwapen en uiteraard de registratie van de verleende machtigingen.

De memorie van toelichting vermeldde51.:

“Nevens de bepalingen der wet van 9 Mei 1890 (…) zijn wettelijke voorzieningen noodig om de gevaren, welke uit de onbelemmerde verspreiding van wapenen onder de bevolking voortvloeien, te keeren. Terwijl b.v. de verkoop van vergift aan ettelijke belemmerende bepalingen gebonden is, kan een ieder, die de gedachte aan eenig misdrijf of aan zelfmoord heeft opgevat, zich vrijelijk wapenen, en in de eerste plaats worde hier gedacht aan vuurwapenen, verschaffen. Dat personen, in wier handen een vuurwapen bedenkelijk is, als misdadigers, zieken van geest en kinderen, zich in het bezit van een geladen revolver bevinden, blijkt elk oogenblik. De verspreiding van vuurwapenen onder de bevolking dient in het algemeen belang aan zekere beperkingen en aan zeker toezicht te worden onderworpen.”

De artikelsgewijze toelichting stelde over de criteria voor het verlenen van een machtiging:

“Eerst moet dus blijken van eenig redelijk belang, als de uitoefening van de jacht, bescherming van persoon of verfraaiing, of wat dies meer zij. Alleen binnen de grens van wat dat redelijk belang vordert, kan de machtiging worden verleend. Is b.v. het redelijk belang de uitoefening van de jacht, dan kan daardoor het voorhanden hebben van zwaardere wapenen dan voor de jacht worden vereischt, niet worden gedekt; is het bescherming van persoon of goed, dan zal het getal der daarvoor benoodigde wapenen uiteraard zeer beperkt zijn, enz. Bovendien wordt de machtiging alleen verleend voor zoover misbruik daarvan of van het vuurwapen niet valt te vrezen. Hier komt de persoonlijkheid van den aanvrager in het geding, waaromtrent de politie zich zal hebben te vergewissen.”

Het tijdstip van indiening (1919) heeft bij sommige Kamerleden de gedachte doen postvatten dat de voorgestelde wet voornamelijk tot doel had, te beletten dat revolutionairen (d.w.z. personen die de regering omver zouden willen werpen, zo nodig met geweld) over vuurwapens kunnen beschikken. Blijkens de memorie van antwoord was dat laatste hoogstens een nevendoel. Het primaire doel lag volgens de minister elders:

“Het wetsontwerp beteekent z.i. allereerst een belangrijke stap vooruit op den weg van meer doelmatige bestrijding van criminaliteit. (…) Of zou men maar steeds moeten dulden, dat misdadigers, kinderen en heel of half krankzinnigen zich vrijelijk vuurwapenen kunnen verschaffen?”.52.

De Vuurwapenwet 1919 heeft lange tijd stand gehouden. Op 9 december 1970 hebben de drie Benelux-landen, met het oog het bij een douane-unie behorende grensoverschrijdende verkeer, een overeenkomst inzake wapens en munitie gesloten (Trb. 1971, 41). Deze overeenkomst bevatte een bijlage met gemeenschappelijke bepalingen, waarvan met name van belang is de indeling van wapens en munitie in drie categorieën. Verbodsbepalingen en voorschriften varieerden per categorie. Deze Benelux-overeenkomst is niet geratificeerd door België en nimmer in werking getreden. Niettemin heeft Nederland, mede in verband hiermee, de Vuurwapenwet 1919 vervangen door de Wet wapens en munitie (wet van 5 februari 1986, Stb. 41, in werking getreden op 1 september 1989)53.. Uit de parlementaire behandeling van het wetvoorstel heeft het hof aangehaald:

“(…) dat “wapengebruik de rechtsorde in hoge mate aantast. Moord en doodslag, berovingen, gijzelingen en ontvoeringen plegen met behulp van wapens te worden gepleegd” (Kamerstukken II 1984-1985, Nota naar aanleiding van het eindverslag 14 413, nr. 9 pg. 2). “Wapenbezit is (…) een gevaarzettingsdelict. Dit betekent dat zonder dat een schadelijk gevolg is ingetreden, dus zonder dat er een concreet slachtoffer aanwijsbaar is, er al sprake is van strafbaarheid. Gevaarzettingsdelicten vinden hun grond in de omvang van de schade die zou ontstaan als het gevaar zich zou verwezenlijken. (…) Toegespitst op de onderhavige materie betekent dit dat zolang het wapen niet voor andere strafbare feiten wordt gebruikt, er geen slachtoffers zijn” (Kamerstukken II 1984-1985, 14 413, nr. 9, pg. 5).”

Kort daarna, op 18 juni 1991, werd een Europese richtlijn uitgevaardigd voor de controle op de verwerving en het voorhanden hebben van wapens54.. Deze richtlijn hield verband met het vrije verkeer van personen en van goederen binnen het grondgebied van de Europese Gemeenschap en de voorgenomen afschaffing van de grenscontrole aan de binnengrenzen. Omdat de wapenwetgeving in de lidstaten tot dan toe uiteenliep, moesten categorieën vuurwapens worden vastgesteld waarvan verwerving en voorhanden hebben door particulieren verboden is (categorie A), hetzij vergunningplichtig is (categorie B) dan wel aangifteplichtig is (categorie C). Daarnaast kende de richtlijn een restcategorie ‘andere vuurwapens’ (D). De richtlijn introduceerde onder meer een Europese vuurwapenpas voor het grensoverschrijdend vervoer van vuurwapens.

In hetzelfde jaar verscheen een WODC-rapport over een tekortschietende bestrijding van de vuurwapencriminaliteit in Nederland, dat voornamelijk betrekking had op illegale vuurwapens en op de interne organisatie van deze werkzaamheden binnen de politiekorpsen55.. De richtlijn 91/477/EEG en het WODC-rapport hebben geleid tot een herziening van de Wet wapens en munitie, onderscheidenlijk bij wet van 27 januari 1994, Stb. 84 (Kamerstukken 23 028), en bij wet van 16 november 1995, Stb. 579 (Kamerstukken 24 107). Uit de memorie van toelichting is vermeldenswaardig dat de doelstellingen van de Wet wapens en munitie werden samengevat als: “beheersing van het legale wapenbezit en bestrijding van het illegale wapenbezit”56.. Nadat de wetgever had bemerkt dat de Notificatierichtlijn57.niet was nageleefd, is de Wet wapens en munitie geheel opnieuw vastgesteld bij wet van 5 juli 1997, Stb. 292.

De hiervoor genoemde Richtlijn 91/477/EEG is later gewijzigd door de Richtlijn 2008/51/EG58.. De laatstgenoemde richtlijn hing samen met de toetreding van de Europese Gemeenschap tot het Protocol betreffende de bestrijding van illegale vervaardiging van en handel in vuurwapens en hun onderdelen en munitie59.. Artikel 5 van richtlijn 91/477/EEG werd vervangen door de volgende bepalingen, voor zover hier van belang:

“Onverminderd het bepaalde in artikel 3 staan de lidstaten het verwerven en voorhanden hebben van vuurwapens uitsluitend tot aan personen die daarvoor goede redenen hebben en die

a) ten minste 18 jaar oud zijn (….);

b) waarschijnlijk geen gevaar voor zichzelf, de openbare orde of de openbare veiligheid zullen vormen. Een veroordeling voor een opzettelijk geweldsmisdrijf wordt beschouwd als een indicatie van een dergelijk gevaar.

De lidstaten kunnen de machtiging voor het voorhanden hebben van een vuurwapen intrekken als aan een van de voorwaarden op basis waarvan de machtiging is verleend niet langer wordt voldaan.

(…)”

Aan deze richtlijn is in Nederland uitvoering gegeven bij wet van 26 januari 2012, Stb. 25 (Kamerstukken 32 721), in werking getreden op 4 februari 2012. Het in artikel 5 aangehaalde artikel 3 van de richtlijn houdt in dat de lidstaten in hun nationale wetgeving strengere voorschriften kunnen opnemen (behoudens een hier niet toepasselijke uitzondering)60..

Krachtens art. 26 lid 1 Wet wapens en munitie (Wwm) is het verboden een wapen of munitie van de categorieën II en III voorhanden te hebben. Het tweede lid van artikel 26 bepaalt (onder a) dat het eerste lid niet van toepassing is op personen die houder zijn van een verlof als bedoeld in art. 28 lid 1 Wwm. Art. 28 Wwm bepaalt, voor zover hier van belang:

“1. Verlof tot het voorhanden hebben van een wapen en munitie wordt, uitsluitend voor wapens en munitie behorend tot categorie III, verleend door de korpschef in de woon- of verblijfplaats van de aanvrager.

2. Een verlof wordt verleend indien:

a. een redelijk belang de verlening van het verlof vordert;

b. de aanvrager geen gevaar voor zichzelf, de openbare orde of veiligheid kan vormen;

c. de aanvragen tenminste de leeftijd van achttien jaren heeft bereikt, behoudens afwijking voor leden van een schietvereniging.

3. Het belang met het oog waarop het verlof is verleend, wordt in het verlof omschreven.

4. Een verlof heeft een geldigheid van ten hoogste een jaar en kan worden verlengd, indien aan de vereisten voor de verlening daarvan nog wordt voldaan.”

Hoewel het hof dit niet uitdrukkelijk vermeldt, meen ik dat op grond van de overgelegde stukken in cassatie gevoeglijk kan worden aangenomen dat het verlof op 10 november 2008 aan de schutter werd verleend voor de uitoefening van de schietsport.

Op grond van art. 7 lid 1, aanhef en onder b en c, Wwm worden de in deze wet genoemde erkenningen, consenten, vergunningen, verloven en ontheffingen, onverminderd de bijzondere gronden tot weigering daarvan, geweigerd indien er reden is om te vrezen dat aan de aanvrager het onder zich hebben van wapens of munitie niet kan worden toevertrouwd (punt b) of van die erkenningen, consenten, vergunningen, verloven of ontheffingen dan wel van wapens en munitie misbruik zal worden gemaakt (grond c). Op grond van art. 38 lid 2 Wwm moeten de korpschefs bij de uitvoering van deze wet de aanwijzingen van de minister van Justitie en Veiligheid volgen. Deze aanwijzingen waren ten tijde van de verlening van het verlof aan de schutter (10 november 2008) neergelegd in de Circulaire wapens en munitie 2005 (hierna: CWM 2005)61.. De belangrijkste gedeelten van de CWM 2005 zijn geciteerd in het vonnis van de rechtbank onder 3.7 en nogmaals in het bestreden arrest, blz. 9 – 12, zodat zij hier niet behoeven te worden herhaald.

De weigeringsgrond in art. 28, lid 1 onder b, Wwm is kennelijk ontleend aan art. 5 van Richtlijn 91/477/EEG, zoals gewijzigd door Richtlijn 2008/51/EG. Op het eerste gezicht lijkt deze weigeringsgrond aan de korpschef een grote beoordelingsruimte te geven. Het nationale recht geeft evenwel strengere voorschriften. Zoals het hof al constateerde, wordt de beoordelingsruimte van de korpschef ingeperkt door het bepaalde in art. 7 lid 1 Wwm, en verder door het bepaalde in de CWM 2005.

Het relativiteitsvereiste: bespreking van middelonderdeel 1

Het hof heeft aangenomen dat de korpschef bij het verlenen van het wapenverlof aan de schutter ook de materiële norm van art. 7 lid 1, aanhef onder b en c, Wwm heeft geschonden. In de redenering van het hof had deze voorgeschreven weigeringsgrond – naast het algemene streven om slachtoffers te voorkomen, dus individuele burgers te beschermen – ook een specifiek doel. Dat specifieke doel is: dat geen personen met wapens rondlopen, aan wie het onder zich hebben van wapens of munitie niet kan worden toevertrouwd vanwege het risico dat van die wapens of van die munitie misbruik zal worden gemaakt.

Middelonderdeel 1.1 bestrijdt het oordeel van het hof in de overwegingen 8.1 – 8.12 met een rechtsklacht. De Politie neemt tot uitgangspunt dat de Wet wapens en munitie, het daarin neergelegde stelsel en de normen voor het verlenen van een verlof (als bedoeld in art. 28 Wwm) blijkens de wetsgeschiedenis tot doel hebben: het maatschappelijk belang van een veilige samenleving te dienen en in algemene zin de veiligheid van burgers en de samenleving te bevorderen. De klacht houdt in dat het gerechtshof heeft miskend dat deze normen niet strekken ter bescherming van individuele (vermogens)belangen van burgers, zoals eisers, die schade lijden doordat degene aan wie verlof is verleend tot het voorhanden hebben van een vuurwapen, met dat vuurwapen een misdrijf pleegt. Dit geldt te meer, omdat het verlenen van het wapenverlof een onbepaalde, in beginsel onbegrensde groep van mogelijke benadeelden raakt. Misbruik van het verleende wapenverlof kan op een vooraf niet te voorziene wijze tot uiteenlopende vormen van schade leiden. Voor zover het hof ervan uitgaat dat de geschonden norm niet slechts die van een zorgvuldige besluitvorming is, maar tevens de ‘materiële norm’ die aan art. 7, lid 1, aanhef en onder b en c, Wwm ten grondslag ligt, doet dit hieraan niet af, aldus onderdeel 1.3.

Onderdeel 1.2 voegt hieraan toe dat voor zover het oordeel mede is gebaseerd op (de wetsgeschiedenis van) de Vuurwapenwet 1919, het hof miskent dat de vraag of aan het relativiteitsvereiste is voldaan moet worden beantwoord aan de hand van doel en strekking van de geschonden norm zoals die ten tijde van het verlenen (respectievelijk de verlenging) van het wapenverlof gold. Deze middelonderdelen kunnen gezamenlijk worden behandeld.

Het gaat in dit geding niet om aansprakelijkstelling van de Politie als ‘toezichthouder’ op de grond dat zij een strafbaar feit – het schietincident − niet heeft weten te voorkómen62.. De door het hof vastgestelde onrechtmatige daad omvat, zoals overweging 8.3 vermeldt, − naast een schending van de in de richtlijn voorgeschreven zorgvuldigheidsnorm ten aanzien van het onderzoek naar de antecedenten van de aanvrager − een schending van de materiële norm in art. 7, lid 1, aanhef en onder b en c, Wwm.

De strekking van deze (materiële) norm heeft het gerechtshof kunnen afleiden uit de tekst van de bepaling: indien er reden is om te vrezen dat de aanvrager het voorhanden hebben van een vuurwapen niet kan worden toevertrouwd of wanneer er vrees is voor misbruik van het wapen; daarvoor is al reden bij geringe twijfel. Er kan vrees bestaan voor misbruik van het wapen door de vergunninghouder zelf of door een ander63.. Daarmee is inderdaad nog niet gegeven welke belang door middel van deze norm wordt beschermd. In de bestuursrechtspraak over weigering of intrekking van wapenverloven wordt in dit verband doorgaans genoemd: het maatschappelijk belang van de veiligheid van de samenleving64.. Anders dan de Politie in dit geding heeft bepleit65., behoefde het hof het maatschappelijk belang van de veiligheid van de samenleving (een algemeen belang) niet gescheiden te zien van het individuele belang van de slachtoffers. Tot het belang van de veiligheid van de samenleving behoort het belang van de persoonlijke veiligheid. Meer concreet: het belang van personen om niet door kogels uit een vuurwapen waarvoor het verlof is verleend, te worden getroffen. De omstandigheid dat ten tijde van de beslissing over de aanvraag wapenverlof niet bekend is, wie door een kogel uit het legaal verkregen vuurwapen zou kunnen worden getroffen, doet er niet aan af dat de norm van art. 7, lid 1, aanhef en onder b en c, Wwm mede het belang van de persoonlijke veiligheid beschermt. Daarom kan naar mijn mening de Politie ook niet staande houden dat de kring van personen niet af te bakenen is: de norm beschermt alleen de personen die door een kogel uit een vuurwapen waarvoor het wapenverlof is verleend kunnen worden getroffen.

Het beroep op de wetsgeschiedenis en ook het argument dat het relativiteitsvereiste per definitie steeds een inperking van de aansprakelijkheid is, staan hieraan niet in de weg. Zoals hiervoor aan de orde kwam, is al voldoende dat de norm mede tot bescherming van het belang van de persoonlijke veiligheid van individuen strekt. Ook al was onbekend wie het slachtoffer zou worden en op welke tijd en plaats, het enkele feit dát bij het te vrezen misbruik van het vuurwapen personen door kogels kunnen worden getroffen met dood of verwonding tot gevolg, was voorzienbaar op de dag waarop de korpschef over de aanvraag wapenverlof besliste. Het aantal slachtoffers of de omvang van de schade als gevolg van letsel of overlijden (die per slachtoffer kan verschillen) behoeft op het tijdstip van het onrechtmatig handelen niet voorzienbaar te zijn. In de schriftelijke toelichting in cassatie namens de Politie is gewezen op het onderscheid tussen het doel en de beschermingsomvang van een wettelijke norm66.. Het woord ‘beschermingsomvang’ ziet op het beschermingsbereik van de norm; met andere woorden, op de vraag “tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt”. Dat is precies het onderscheid dat het hof heeft gemaakt: schade door letsel of overlijden als gevolg van schotwonden valt wel onder het beschermingsbereik van de geschonden norm; andersoortige schade niet. Mijn slotsom is dat de klachten van onderdeel 1 falen.

Oorzakelijk verband: inleidende opmerkingen

Hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, is verplicht de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden (art. 6:162 lid 1 BW). Het woord ‘dientengevolge’ brengt tot uitdrukking dat tussen de onrechtmatige gedraging en de schade oorzakelijk verband moet bestaan. Het gaat hierbij om het feitelijke verband tussen oorzaak en gevolg.

De vraag of in een concreet geval sprake is van oorzakelijk verband pleegt te worden beantwoord met behulp van de condicio sine qua non-toets67.. Bij deze toets wordt de werkelijk bestaande situatie na de onrechtmatige daad vergeleken met de denkbeeldige situatie alsof de onrechtmatige gedraging niet had plaatsgevonden. Indien in de denkbeeldige situatie zonder onrechtmatige daad de schade zich niet zou hebben voorgedaan, is sprake van een (negatief) oorzakelijk verband. Anders gezegd: de onrechtmatige gedraging is een voorwaarde (‘condicio sine qua non’, c.s.q.n.) geweest voor het intreden van de schade. Zo ook hebben de eisers in deze zaak geredeneerd: indien het onrechtmatig handelen van de korpschef van het korps PHM wordt weggedacht en het wapenverlof zou zijn geweigerd, zou de schutter naar verwachting niet de beschikking hebben gehad over de vuurwapens die hij in winkelcentrum ‘de Ridderhof’ heeft gebruikt.

De c.s.q.n.-toets is een hulpmiddel. In sommige gevallen schiet deze toets tekort en kan niettemin oorzakelijk verband worden aangenomen tussen een onrechtmatige gedraging en de gestelde schade. Zie reeds de toelichting-Meijers68.:

“De gebruikelijke formulering van het eerste criterium is deze, of de aansprakelijkheid scheppende gebeurtenis „condicio sine qua non" van de schade is. Men vraagt zich daarbij af, of bij wegdenken van die gebeurtenis ook de schade in de gedachte wegvalt. Het is echter goed, in het oog te houden dat het resultaat van de toetsing aan het negatieve criterium van de „condicio sine qua non" slechts een tussenschakel is in de redenering welke poogt aan te tonen of er tussen de feitelijk wèl voorgevallen gebeurtenis en de feitelijk wèl ingetreden schade positief causaal verband bestaat. In sommige gevallen immers schiet de test tekort en moet het positief causaal verband worden aangenomen, ofschoon de schade ook zonder de betrokken gebeurtenis zou zijn ingetreden69.; zo bij voorbeeld als iemand bij een onrechtmatige executie is gedood door een aantal schoten van een peloton, terwijl die schoten elk voldoende waren om de dood te doen intreden.”

Het door Meijers genoemde voorbeeld (vuurpeloton) heeft betrekking op gevallen waarin de schade het gevolg is van twee of meer oorzaken, die ieder op zich al voldoende zijn voor het intreden van de gehele schade. Deze situatie wordt aangeduid met de term afzonderlijk (gelijktijdig) werkende oorzaken70..

Een ander voorbeeld is de doorbreking of onderbreking van de causaliteit. Dit betreft gevallen waarin de schade als gevolg van de ene oorzaak reeds is ingetreden voordat een andere, chronologisch eerdere, oorzaak haar volle werking had. Een voorbeeld hiervan is het met een dodelijk middel vergiftigde paard dat nog vóórdat het gif zijn volle werking heeft, komt te overlijden als gevolg van een brand71.. Een heel strikte toepassing van de c.s.q.n.-toets zou tot het resultaat leiden dat geen van beide oorzaken een noodzakelijke voorwaarde is voor het intreden van de schade: voor beide oorzaken geldt immers dat, indien één van beide wordt weggedacht, de schade intreedt als gevolg van de andere oorzaak.

In de buurt hiervan ligt het geval van hypothetische causaliteit (veronderstelde veroorzaking). Dit betreft de situatie waarin een onrechtmatige daad heeft geleid tot een bepaalde schade, terwijl aannemelijk is dat dezelfde schade ook zonder deze oorzaak zou zijn ingetreden door een andere (latere) oorzaak. Een fictief voorbeeld is de auto die als gevolg van een aanrijding als ‘total loss’ is aan te merken, terwijl vast staat dat − de aanrijding weggedacht – de auto even later toch zou zijn vernietigd als gevolg van een bomaanslag. Een heel strikte toepassing van de c.s.q.n.-toets leidt ook in dit voorbeeld tot de gevolgtrekking dat de eerste oorzaak (de aanrijding) geen noodzakelijke voorwaarde was voor het intreden van de schade. In zulke gevallen mag de rechter oordelen dat het oorzakelijk verband tussen de eerste oorzaak (in dit voorbeeld: de aanrijding) en de schade (auto total loss) niet wordt verbroken door de latere (hypothetische) oorzaak. Een voorbeeld is het arrest Bedrijfsverplaatsing Budel72.. Een ondernemer vorderde van de gemeente vergoeding van schade die het gevolg was van het niet nakomen van de toezeggingen van de voormalige wethouder. Het hof wees de vordering af op de grond dat het oorzakelijk verband ontbrak, omdat het realiseren van het bedrijf op het beoogde terrein toch niet mogelijk zou zijn geweest, omdat de Kroon in 1985 de daartoe benodigde Hinderwetvergunning had geweigerd. De Hoge Raad oordeelde dat die beslissing blijk gaf van een onjuiste rechtsopvatting:

“Indien de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld (…) wordt het oorzakelijk verband tussen dat onrechtmatig handelen en die schade niet verbroken doordat zich naderhand feiten hebben voorgedaan die eveneens tot een zodanige schade zouden hebben geleid, indien de Gemeente deze toezeggingen wel gestand zou hebben gedaan. (…)”.

Het oorzakelijk verband: bespreking van middelonderdeel 2

In rov. 9.2 verwierp het hof het verweer van de Politie dat het oorzakelijk verband tussen het onrechtmatig handelen en de gestelde schade ontbreekt omdat de schutter ook zonder het wapenverlof wel op enige wijze, illegaal, aan vuurwapens zou zijn gekomen. Het hof overwoog:

“Dit verweer wordt verworpen. Indien PHM onrechtmatig heeft gehandeld door ten onrechte een wapenverlof af te geven en [de schutter] als gevolg daarvan met zijn vuurwapens op mensen heeft geschoten die daardoor schade hebben geleden, wordt het oorzakelijk verband tussen dat onrechtmatig handelen en die schade niet verbroken doordat zich andere feiten hadden kunnen voordoen die eveneens tot een zodanige schade zouden hebben geleid. Anders gezegd: het condi[c]io sine qua non-verband ontbreekt niet, wanneer de schade ook zou zijn ontstaan, omdat [de schutter] illegaal vuurwapens zou hebben verkregen als het vuurwapenverlof niet zou zijn verleend (zie ook de PG, boek 6, pg. 340). Het bewijsaanbod dat PHM ter zake heeft gedaan, wordt als niet relevant gepasseerd.”

Het cassatiemiddel veronderstelt dat het hof tot uitgangspunt heeft genomen dat de stelplicht en de bewijslast ten aanzien van het vereiste oorzakelijk verband, in beginsel op de eisers rusten. Voor het geval dat het hof van een andere verdeling van stelplicht en bewijslast is uitgegaan, klaagt onderdeel 2.1 dat dit oordeel rechtens onjuist is, althans ontoereikend gemotiveerd.

Deze klacht mist feitelijke grondslag. Volgens de hoofdregel van art. 150 Rv lag het op de weg van eisers om het in art. 6:162 BW bedoelde oorzakelijk verband te stellen en, bij behoorlijke betwisting, te bewijzen. Het bestreden arrest biedt m.i. geen aanknopingspunt voor de veronderstelling dat het hof van een andere verdeling van de stelplicht en bewijslast dan de hoofdregel van art. 150 Rv is uitgegaan. In de redenering van het hof stelden eisers dat de causale keten hierin bestaat dat de schutter door het wapenverlof de beschikking heeft kunnen krijgen over de bij het incident gebruikte wapens en munitie. Daartegenover stond het verweer van de Politie dat ook indien dat waar is, het vereiste oorzakelijk verband ontbreekt omdat de schutter langs een andere (illegale) weg ook aan deze wapens en munitie had kunnen komen. Het gaat dan om een zogenaamd “ja, maar”-verweer.

Onderdeel 2.2 stelt dat de Politie het oorzakelijk verband tussen het onrechtmatig handelen van de Politie en het vuren door de schutter behoorlijk gemotiveerd heeft betwist. De Politie wijst op de navolgende stellingen die zij in eerste en tweede aanleg had aangevoerd (verkort weergegeven73.):

i. dat de schade van eisers rechtstreeks het gevolg is van het onrechtmatig handelen van de schutter; niet van het door de korpschef verleende en verlengde wapenverlof;

ii. dat de verlening (en nadien de verlenging) van het wapenverlof geen noodzakelijke voorwaarde vormde voor het schietincident: ook zonder wapenverlof had de schutter aan wapens kunnen komen en kunnen schieten zoals hij op 9 april 2011 heeft gedaan;

iii. dat zeer waarschijnlijk is dat hij dit ook zou hebben gedaan;

iv. dat de schutter de feitelijke voorbereidingshandelingen pas kort vóór 9 april 2011 heeft verricht. Dit illustreert volgens de Politie hoezeer hij erop uit was, zijn voornemen om in het winkelcentrum personen dood te schieten en daarna zichzelf van het leven te beroven, daadwerkelijk uit te voeren en hoe vasthoudend hij daarin was;

v. dat uit het feit dat circa 97% van de dodelijke schietincidenten in Nederland met illegaal verkregen wapens plaatsvindt, blijkt dat dergelijke plannen ook (kunnen) worden verwezenlijkt zonder de beschikking te hebben over een wapenverlof;

vi. dat het voorgaande niet anders wordt door de omstandigheid dat de schutter niet het illegale pad heeft betreden nadat zijn eerste verzoek tot toekenning van een wapenverlof (in 2005) was afgewezen. Kennelijk had hij op dat moment het plan nog niet, of was hij nog niet aan de uitvoering daarvan toe. Ook na de toekenning van het wapenverlof eind 2008 had de schutter dat plan kennelijk nog niet: tussen de verlening van het wapenverlof en het schietincident ligt een periode van twee en een half jaar (kort vóór april 2011 is de schutter met de feitelijke voorbereidingshandelingen begonnen). Volgens de Politie maakt dit duidelijk dat de schutter niet op het wapenverlof zat te wachten om tot deze daad te komen.

De klacht houdt in dat het hof in het geheel niet is ingegaan op deze stellingen: het hof heeft in rov. 9.2 zonder toereikende motivering tot uitgangspunt genomen dat de schietpartij en de schade die eisers daardoor hebben geleden, een gevolg zijn van het onrechtmatig handelen van de Politie met betrekking tot het wapenverlof en dat eisers het vereiste oorzakelijk verband voldoende aannemelijk hebben gemaakt.

Uit de samenvatting in overweging 9.1 volgt dat het hof het in dit middelonderdeel bedoelde verweer onder ogen heeft gezien. Het hof acht deze stellingen van de Politie niet voldoende om te kunnen spreken van een toereikend gemotiveerde betwisting van het gestelde oorzakelijk verband. Dat oordeel is niet onbegrijpelijk. Tussen partijen was en is niet in geschil dat de schutter op 9 april 2011 op mensen heeft geschoten en dat daarbij schade door letsel of overlijden is ontstaan. Evenzeer staat vast dat de schutter de door hem daarbij gebruikte vuurwapens en munitie legaal heeft verkregen en legaal voorhanden kon hebben dankzij het door de korpschef afgegeven en nadien verlengde wapenverlof. In overweging 9.2 heeft het hof beslist dat dit oorzakelijk verband niet wordt ‘verbroken’ door hypothetische latere feiten (zoals hier: de mogelijkheid dat de schutter na een weigering door de korpschef van het aangevraagde wapenverlof deze wapens en munitie op een illegale wijze had verworven en daarmee dezelfde schade had kunnen veroorzaken). Uit de redengeving volgt dat en waarom het hof de in dit middelonderdeel bedoelde stellingen – ook die met betrekking tot het tijdstip waarop de schutter tot zijn verschrikkelijke besluit is gekomen − heeft verworpen.

In het bijzonder ten aanzien van de stelling onder i merk ik nog op dat de aangevoerde omstandigheid dat de schade rechtstreeks gevolg is van het eigen onrechtmatig handelen van de schutter, niet uitsluit dat de schade tevens indirect het gevolg is van het door de korpschef verleende (en later verlengde) wapenverlof. Twee of meer schadeoorzaken kunnen naast elkaar bestaan. In zoverre levert de stelling onder i geen deugdelijke betwisting op van het oorzakelijk verband. Onderdeel 2.2 faalt.

Onderdeel 2.3 hangt samen met het vorige onderdeel. De klacht dat het oordeel in overweging 9.2 onjuist is, althans ontoereikend gemotiveerd in het licht van wat in middelonderdeel 2.2 is aangevoerd, behoeft na het voorgaande geen afzonderlijke bespreking. Verder klaagt de Politie dat het hof miskent dat het vereiste oorzakelijk verband ontbreekt wanneer eisers (tegenover de gemotiveerde betwisting door de Politie) niet of onvoldoende aannemelijk maken dat de schutter de schietpartij niet zou hebben begaan als de korpschef hem het wapenverlof niet zou hebben verleend.

Deze klachten gaan niet op. In de redenering van het hof hebben eisers voldoende feiten en omstandigheden aangevoerd voor de gevolgtrekking dat de korpschef – onbedoeld, maar niettemin verwijtbaar – heeft gefaciliteerd dat de schutter legaal kon beschikken over deze wapens en munitie. Om oorzakelijk verband aan te nemen, was niet nodig dat de eisers aannemelijk maken dat de schutter de schietpartij niet zou hebben begaan als de korpschef hem een wapenverlof zou hebben geweigerd.

Tot slot bevat dit middelonderdeel de klacht dat zonder nadere motivering niet valt in te zien dat indien zich andere omstandigheden zouden hebben voorgedaan die eveneens tot de schietpartij hadden geleid – bijvoorbeeld het verkrijgen van illegale vuurwapens door de schutter – dit niet zou (kunnen) meebrengen dat het causaal (c.s.q.n.-)verband tussen het onrechtmatig handelen van de Politie en de schade van eisers ontbreekt.

Ook in deze klacht wordt de c.s.q.n.-toets ten onrechte verabsoluteerd. Inderdaad is denkbaar dat iemand feitelijk de beschikking krijgt over een of meer vuurwapens en munitie zonder een geldig wapenverlof. In zoverre is juist, dat het hebben van een wapenverlof niet een onmisbare voorwaarde (condicio sine qua non) is voor het schieten met een vuurwapen op personen met dood of letsel tot gevolg. Dit neemt niet weg, dat het hebben van een geldig wapenverlof het aanzienlijk gemakkelijker maakt om de daarvoor benodigde vuurwapens en munitie te verkrijgen, te vervoeren, te bewaren en voorhanden te hebben dan in het illegale circuit mogelijk zou zijn. Juist met zijn verwijzing naar Parl. Gesch. BW Boek 6, blz. 340 heeft het hof tot uitdrukking gebracht dat – en waarom − zich desniettemin een situatie voordoet waarin oorzakelijk verband kan worden aangenomen. Onderdeel 2.3 faalt.

Onderdeel 2.4 klaagt over het passeren van het in overweging 9.2 bedoelde bewijsaanbod van de Politie. De klacht houdt in wel degelijk relevant is of de schutter zonder de verlening van het wapenverlof het schietincident ook zou hebben gepleegd, bijvoorbeeld door zich illegaal een vuurwapen te verwerven. Indien het hof van oordeel was dat de Politie onvoldoende (tegen)bewijs had geleverd ten aanzien van het oorzakelijk verband, had het hof de Politie ten minste behoren toe te laten tot het leveren van (tegen)bewijs.

Zoals toegelicht in de bespreking van de voorgaande middelonderdelen, heeft het hof geoordeeld dat de stellingen van de Politie niet een (voldoende) gemotiveerde betwisting opleverden van het door eisers gestelde oorzakelijk verband. Op die grond kwam het hof niet toe aan bewijslevering. Daarom mocht het hof het (algemeen geformuleerde) bewijsaanbod van de Politie74.passeren als niet ter zake dienende. Onderdeel 2.4 faalt.

Onderdeel 2.5 houdt in dat al hetgeen in de onderdelen 2.2 tot en met 2.4 is aangevoerd ook opgaat indien het hof in rov. 9.2 tot uitgangspunt zou hebben genomen dat het op de weg van de Politie ligt om de afwezigheid van oorzakelijk verband te stellen en te bewijzen. Deze klacht mist feitelijke grondslag. De slotsom is dat alle klachten van onderdeel 2 falen.

Toerekening van de schade: inleidende opmerkingen

Art. 6:98 BW bepaalt dat voor vergoeding in aanmerking komt schade die in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend. Dit is een codificatie van de leer van de redelijke toerekening75.. De vraag of de schade in zodanig verband staat met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid berust dat zij de aangesprokene als gevolg van deze gebeurtenis kan worden toegerekend, moet worden beantwoord aan de hand van objectieve factoren als de aard van de aansprakelijkheid en van de schade. In dat kader zal ook wat naar objectief inzicht voorzienbaar of waarschijnlijk was, een rol kunnen spelen76..

Andere genoemde factoren zijn: de strekking van de overtreden norm, de aard van de gedraging en de mate van schuld. Deze drie hangen samen met de aard van de aansprakelijkheid. Daarnaast zijn andere gezichtspunten genoemd77.. Tot de in dit verband relevante omstandigheden kunnen ook behoren de gezichtspunten: of een bepaald schadelijk gevolg in (zeer) ver verwijderd verband staat tot de aansprakelijkheid scheppende gebeurtenis, en of een bepaald schadelijk gevolg van de aansprakelijkheid scheppende gebeurtenis naar ervaringsregels niet redelijkerwijs voorzienbaar is78.. Ten aanzien van de factoren die schadetoebrenging, schadesoort en schadeomvang bepalen, behoeft bovendien niet steeds dezelfde maatstaf te worden aangelegd: de formulering van art. 6:98 BW laat de rechter de nodige vrijheid om ieder van deze factoren bij de toerekening de betekenis toe te kennen die daaraan behoort toe te komen79.. In de vakliteratuur zijn vuistregels voor het toerekenen van schade ontwikkeld80.. Deze geven richting aan, maar zijn niet dwingend. In ieder concreet geval moet een afweging plaatsvinden van de relevante factoren, in onderlinge samenhang beschouwd. In de vakliteratuur wordt wel gesproken van een multifactorbenadering81..

Toerekening van de schade: bespreking van middelonderdeel 3

In rov. 9.3 - 9.8 heeft het hof het verweer van de Politie besproken dat de schade haar in redelijkheid niet kan worden toegerekend. Dit verweer hield samengevat in:

a. dat de Politie hooguit kon weten dat de schutter kortdurend in een psychiatrisch ziekenhuis was opgenomen omdat hij suïcidaal was; de Politie kon niet voorzien dat de schutter (ook) voor anderen gevaarlijk kon zijn en al helemaal niet dat hij in staat zou zijn tot dat wat hij op 9 april 2011 heeft aangericht;

b. dat de schade niet rechtstreeks is veroorzaakt door het verlenen van het wapenverlof, maar dat zich tussen de verlening van dit verlof en de schade allerlei schakels bevinden (in het bijzonder: beslissingen en handelingen van de schutter zelf), en dat sprake is van een te ver verwijderd verband om het handelen van de schutter nog te kunnen toerekenen aan de Politie;

c. dat de onrechtmatige daad van het korps PHM niet een ernstige fout betreft, maar een onzorgvuldigheid: het niet in de beslissing meenemen van bepaalde informatie.

Het hof heeft in rov. 9.4 vooropgesteld dat het aankomt om een weging van de relevante gezichtspunten, waaronder de aard van de aansprakelijkheid, de aard van de gedraging, de aard van de overtreden norm, de aard van de schade en de (mate van) voorzienbaarheid van de schade. Deze vooropstelling is in cassatie niet bestreden.

Vervolgens heeft het hof overwogen:

“9.5. Onder 8.12 is uiteengezet dat de geschonden norm – de norm dat een wapenverlof geweigerd moet worden aan iemand aan wie een vuurwapen niet kan worden toevertrouwd, omdat vrees voor misbruik bestaat – strekt tot bescherming van de burger in zijn individuele belang tegen de schadelijke gevolgen van het gebruik (misbruik) van een vuurwapen. De aard van deze norm brengt mee dat aan de voorzienbaarheid van de schade minder hoge eisen hoeven te worden gesteld.

Ten aanzien van die voorzienbaarheid geldt het volgende. PHM wist niet alleen dat [de schutter] in bewaring was gesteld vanwege suïcidale gedachten, maar ook dat hij in 2003 op enigerlei wijze betrokken is geweest bij het schieten op anderen met een luchtbuks (zie randnummers 7.11 en 7.12). Daarnaast was – naar appellanten hebben opgemerkt (punt 257 memorie van grieven) en door PHM niet is betwist – algemeen bekend, ook in 2008, dat bij suïcide met vuurwapens ook andere slachtoffers kunnen vallen dan degene die zich suïcideert en dat zich in het buitenland een aantal keren de situatie had voorgedaan van suïcide met voorafgaande homicide met behulp van (legale) vuurwapens (bijvoorbeeld de Colombine-schietpartij in 1999, maar ook in buurlanden in Europa, zoals de schietpartij op het Gutenberg-Gymnasium in Duitsland in 2002, de schietpartij op een school in Schotland in 1996, en één in Antwerpen in 2006). In dit licht kan niet worden gezegd dat voor PHM ten tijde van de verlening van het verlof onvoorzienbaar was dat [de schutter] (een) vuurwapen(s) tegen anderen zou gaan gebruiken. Integendeel, dat was toen in zekere zin wel te voorzien.

Deze zekere mate van voorzienbaarheid, waarbij ook nog geldt dat voor de hand ligt dat, wanneer tegen anderen misbruik wordt gemaakt van een vuurwapen, dit kan leiden tot letsel en dat er (een) gewonde(n) zo niet dode(n) val(t)len, en de strekking van de geschonden norm brengen mee dat aan PHM (alleen) dié schade kan worden toegerekend waarbij een ruime toerekening past, dus alleen materiële en immateriële letsel- en overlijdensschade. Die schade staat niet in zodanig verwijderd verband van de normschending dat op grond daarvan toerekening achterwege moet blijven.

Zoals eerder overwogen is allereerst [de schutter] op grond van onrechtmatige daad aansprakelijk voor de geleden schade, maar dat sluit niet uit dat ook PHM (afgeleid) aansprakelijk is. Het hof acht op grond van hetgeen hiervoor is overwogen (ook) PHM aansprakelijk voor de schade zoals die door appellanten is geleden, voor zover het schade als gevolg van lichamelijk letsel of overlijden betreft. Dat appellanten tot een onbepaalde groep behoorden is daarbij niet van belang. Andere schadeposten dan letsel- en overlijdensschade kunnen niet aan PHM worden toegerekend. Ten aanzien van die andere schadeposten treft het artikel 6:98 BW-verweer van PHM dus doel.”

Onderdeel 3.1 is gericht tegen rov. 9.5. De Politie klaagt in dit middelonderdeel dat het hof bij de beslissing over de toerekening heeft miskend dat, zoals betoogd in onderdeel 1, de geschonden norm niet strekt tot bescherming van individuele (vermogens)belangen van burgers die schade lijden doordat degene aan wie verlof tot het voorhanden hebben van een vuurwapen is verleend, met dat vuurwapen een misdrijf pleegt. Daarom is er volgens de klacht geen reden om, bij beantwoording van de vraag aan wie de schade valt toe te rekenen, aan de voorzienbaarheid van de schade minder hoge eisen te stellen. Deze klacht bouwt voort op middelonderdeel 1 en deelt mijns inziens het lot daarvan.

Het middelonderdeel houdt verder de klacht in dat – ook indien aan het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW zou zijn voldaan − het hof ten onrechte ervan is uitgegaan dat (naast de aard van de schade ook) de aard van de geschonden norm meebrengt dat minder hoge eisen behoeven te worden gesteld aan de voorzienbaarheid van de schade. De Politie had bij het hof aangevoerd82.(en het hof heeft in rov. 8.3 ook vastgesteld) dat de aansprakelijkstelling is gegrond op een onzorgvuldigheid bij het beoordelen van de aanvraag wapenverlof. De onzorgvuldigheid bestond hierin, dat bepaalde gegevens, hoewel bij het korps PHM bekend, niet zijn meegenomen in de beoordeling van deze aanvraag wapenverlof. Volgens het middelonderdeel kan dit niet rechtvaardigen dat minder hoge eisen dan normaal worden gesteld aan de voorzienbaarheid van de schade.

Ik wil veronderstellenderwijs aannemen dat de korpschef en de hem ondersteunende ambtenaren bij de behandeling van deze aanvraag wapenverlof geen moment hebben gedacht aan de mogelijkheid dat de schutter zich ooit schuldig zou maken aan misbruik van de op basis van dat wapenverlof voor hem beschikbare vuurwapens en munitie op een wijze en een schaal zoals op 9 april 2011 in winkelcentrum ‘de Ridderhof’. Maar dat is nu eenmaal niet het criterium: het gaat hier niet om subjectieve inzichten, maar om hetgeen “naar objectief inzicht voorzienbaar of waarschijnlijk was”. De overtreding van een verkeers- of veiligheidsnorm, die met het oog op de voorkoming van ongevallen is opgesteld en ter bescherming van het leven en de gezondheid van personen strekt, rechtvaardigt een ruime toerekening van letsel- en overlijdensschade. De aard van de aansprakelijkheid – de overtreding van een verkeers- of veiligheidsnorm − brengt met zich mede dat geen hoge eisen worden gesteld aan de voorzienbaarheid van de schade: ook letsel- en overlijdensschade die buiten de normale lijn der verwachtingen ligt, kan worden toegerekend aan de overtreder van de verkeers- of veiligheidsnorm83..

Het hof heeft, anders dan de rechtbank, de norm van zorgvuldige besluitvorming volgens de CWM 2005 gekoppeld aan de – materiële – norm in art. 7, lid 1, aanhef en onder b en c, Wwm84.. Volgens het hof had de korpschef het wapenverlof moeten weigeren en (dus) niet mogen verlengen (rov. 7.23). Het hof heeft geoordeeld dat de geschonden (materiële) norm – namelijk: dat een wapenverlof geweigerd moet worden aan iemand aan wie een vuurwapen niet kan worden toevertrouwd omdat vrees voor misbruik bestaat – strekt tot bescherming van de burger in zijn individuele belang tegen de schadelijke gevolgen van het gebruik of misbruik van een vuurwapen (rov. 9.5 en rov. 8.12). In rov. 9.7 heeft het hof daaraan toegevoegd dat de strekking van deze norm meebrengt dat aan de Politie die schade kan worden toegerekend waarbij een ruime toerekening past (en dat is, in de redenering van het hof, alleen letsel- en overlijdensschade; geen schade van derden die alleen zaakschade of zuivere vermogensschade hebben geleden). Uit een en ander volgt dat het hof de geschonden norm beschouwt als een veiligheidsnorm85.. Het oordeel dat in dit geval sprake is van een veiligheidsnorm die, bij overtreding, rechtvaardigt dat aan de voorzienbaarheid van de schade minder hoge eisen worden gesteld, is om deze redenen niet in strijd met enige rechtsregel. Onderdeel 3.1 faalt.

Onderdeel 3.2 klaagt dat het hof ten onrechte niet is ingegaan op stellingen van de Politie over andere in aanmerking te nemen gezichtspunten dan alleen de voorzienbaarheid van de schade. Het middelonderdeel noemt met name twee stellingen86., die inhielden:

Volgens de klacht heeft het hof hetzij miskend dat deze stellingen betrekking hadden op gezichtspunten die het hof bij de beoordeling op de voet van art. 6:98 BW in aanmerking behoort te nemen, hetzij zijn oordeel niet naar behoren gemotiveerd. Dit klemt te meer, nu het hof zelf aanneemt dat voor de Politie "in zekere zin wel te voorzien" was dat de schutter een of meer vuurwapens tegen anderen zou gaan gebruiken87.. Zonder nadere motivering valt volgens de Politie niet in te zien dat en waarom deze ‘voorzienbaarheid in zekere zin’ opweegt tegen de door de Politie ingeroepen gezichtspunten.

Uit de samenvatting van het verweer in overweging 9.3 volgt onmiskenbaar dat het hof de hiervoor onder a en b genoemde stellingen onder ogen heeft gezien. Ten aanzien van de stelling onder a (die betrekking heeft op het gezichtspunt: aard van de schade) heeft het hof geoordeeld dat materiële en immateriële letsel- en overlijdensschade niet in een zodanig ver verwijderd verband tot de normschending staat dat op grond daarvan toerekening achterwege zou moeten blijven (overweging 9.7). De klacht dat het hof niet is ingegaan op dit verweer mist daarom feitelijke grondslag.

Ten aanzien van de stelling onder b (die betrekking heeft op het gezichtspunt: aard van de gedraging) heeft het hof – zoals hiervoor al aan de orde kwam − overwogen dat de Politie ook de (materiële) norm heeft geschonden dat een wapenverlof geweigerd moet worden aan een aanvrager aan wie een vuurwapen niet kan worden toevertrouwd omdat vrees voor misbruik van het wapen bestaat (overwegingen 7.21 en 8.3). De aard van deze veiligheidsnorm brengt volgens het hof met zich mede dat aan de voorzienbaarheid van de schade minder hoge eisen worden gesteld (overweging 9.5). De klacht dat het hof niet is ingegaan op dit verweer mist daarom feitelijke grondslag. Onderdeel 3.2 faalt.

Onderdeel 3.3 richt diverse motiveringsklachten tegen de overwegingen van het hof over de voorzienbaarheid van de schade. Kort samengevat (het middelonderdeel beslaat twee pagina’s) is de klacht gericht tegen het oordeel dat niet gezegd kan worden dat ten tijde van de verlening van het wapenverlof voor de Politie niet voorzienbaar was dat de aanvrager een of meer (door middel van dat wapenverlof legaal verkregen) vuurwapens tegen anderen zou gaan gebruiken. De klachten bestrijden afzonderlijk de gronden waarop dit oordeel berust, te weten:

De eerste deelklacht betreft de grond onder a. Het middel herhaalt de stelling van de Politie dat uit de BOPZ-mutatie over de inbewaringstelling (in 2006) van de schutter slechts bleek van vrees dat de schutter een gevaar voor zichzelf vormde en zich van het leven zou beroven; niet dat de schutter (ook) een gevaar voor anderen zou opleveren88..

Het hof heeft niet gezegd dat uit (de Bopz-mutatie over) de inbewaringstelling rechtstreeks volgt dat de schutter gevaar opleverde voor anderen. Het hof heeft slechts overwogen dat bij de Politie bekend was dat de schutter op grond van de Wet Bopz in bewaring was gesteld vanwege suïcidale gedachten. Deze wetenschap van de Politie is slechts één van de feiten en omstandigheden die, in onderlinge samenhang beschouwd, het hof tot zijn oordeel heeft gebracht.

De tweede deelklacht betreft de grond onder b, Zij houdt in dat uit de betrokkenheid van de schutter bij de luchtbuksincidenten in 200389.niet volgt dat voorzienbaar was dat de verlening van het wapenverlof een gevaar voor anderen zou opleveren. Op dit punt acht de Politie de beslissing onbegrijpelijk. In dit verband had de Politie aangevoerd dat de schutter bij een van die incidenten juist de jongen die met de luchtbuks had geschoten heeft ontwapend, dat de betreffende incidenten tot een sepot hebben geleid wegens geringe betrokkenheid van betrokkene en dat zich nadien geen vergelijkbare incidenten meer hebben voorgedaan90..

Deze klacht faalt om twee redenen. In de eerste plaats hebben de luchtbuksincidenten uit 2003 de korpschef PHM aanleiding gegeven om de eerste aanvraag wapenverlof aan de schutter te weigeren op 1 september 2005, ook al was de betrokkenheid van de (toen 17-jarige) schutter bij die incidenten slechts gering. Dan is niet onbegrijpelijk dat ook het hof aan die incidenten betekenis toekent bij zijn beslissing over toerekening van de schade. In de tweede plaats spreekt voor zich, dat het bij de beslissing over een aanvraag wapenverlof onder meer gaat om een inschatting of de betrokkene indien hem een vuurwapenvergunning wordt verleend, in staat zal zijn zichzelf te beheersen ten aanzien van het gebruik van het (door middel van het wapenverlof legaal te verkrijgen) vuurwapen en voldoende zelfdiscipline kan opbrengen om alle voorwaarden waaronder het wapenverlof wordt verleend na te leven. Ook om die reden heeft het hof aan het luchtbuksincident betekenis kunnen toekennen. De waardering van de feiten is voorbehouden aan het hof als rechter die over de feiten oordeelt. Het bestreden oordeel is in elk geval niet onbegrijpelijk.

De derde klacht betreft de grond onder c. Het middelonderdeel wijst erop dat de Politie ten aanzien van de (in de stukken en ook door het hof) genoemde grootschalige schietincidenten in het buitenland had aangevoerd dat het in Nederland slechts zelden gebeurt dat mensen worden omgebracht met behulp van een legaal vuurwapen; circa 97% van alle dodelijke incidenten met wapens in Nederland is gerelateerd aan illegale wapens. Volgens de klacht heeft het hof, in het licht van deze stelling, niet als onbetwist kunnen aannemen dat ten tijde van de beslissing over de aanvraag wapenverlof algemeen bekend was dat bij suïcide met een vuurwapen ook andere slachtoffers kunnen vallen. Voorts bestrijdt de Politie de juistheid van het oordeel dat hier sprake is van een feit van algemene bekendheid. Voor zover al gezegd zou kunnen worden dat in het algemeen de mogelijkheid voorzienbaar is dat bij een suïcide met een vuurwapen ook andere personen slachtoffer worden, geldt in dit geval dat ten tijde van de verlening van het wapenverlof de schade niet in concreto voorzienbaar was, ook niet in combinatie met de gronden onder a en b. De vierde deelklacht, onder d, is gericht tegen rov. 9.7, voor zover het hof daar overweegt dat voor de hand ligt dat wanneer tegen anderen misbruik wordt gemaakt van een vuurwapen, dit kan leiden tot letsel en dat er (een) gewonde(n) zo niet dode(n) val(t)len. Volgens de klacht is dit oordeel onbegrijpelijk bij gebreke van een nadere motivering.

Het hof heeft in de aangehaalde stellingen van de Politie kennelijk niet een (toereikend gemotiveerde) betwisting gelezen van de stelling van eisers dat ten tijde van de verlening van het wapenverlof algemeen bekend was dat bij suïcides met vuurwapens ook andere slachtoffers kunnen vallen91.. Bestudering van de in het middelonderdeel genoemde vindplaatsen in de gedingstukken leert dat dit oordeel van het hof niet onbegrijpelijk is. De stelling dat 97% van de dodelijke incidenten met wapens in Nederland is gerelateerd aan illegale wapens – waarvan het hof de juistheid in het midden laat − sluit niet uit dat destijds algemeen bekend was dat bij een suïcide met een vuurwapen (legaal of illegaal verkregen) ook andere slachtoffers kunnen vallen. Uit die stelling volgt hoogstens dat de kans dat een suïcide met voorafgaande homicide in Nederland plaatsvindt met behulp van een of meer illegale vuurwapens statistisch aanzienlijk groter is dan de kans dat dit gebeurt met een legaal vuurwapen. Uit die stelling volgt niet dat een suïcide met voorafgaande homicide zich niet evenzo zou kunnen voordoen met behulp van een legaal verkregen vuurwapen, zeker indien er een aanwijzing bestaat voor suïcidegevaar van de persoon die het vuurwapenverlof heeft aangevraagd.

Gezien het vorenstaande, mocht het hof aan zijn beslissing mede ten grondslag leggen dat ten tijde van het verlenen van het wapenverlof algemeen bekend was dat bij suïcide met vuurwapens ook andere slachtoffers kunnen vallen. Anders dan in het middelonderdeel is betoogd, heeft het hof dit ook in concreto mogen aannemen: bij de Politie was ten tijde van de verlofverlening bekend dat de schutter in 2006 in bewaring was gesteld vanwege suïcidale gedachten en was bekend dat de schutter in 2003 betrokken is geweest bij de luchtbuksincidenten. Daarenboven kan het risico van suïcide aanleiding zijn voor onvoldoende vertrouwen in de zelfbeheersing van de aanvrager ten aanzien van het gebruik van het wapen. De klacht onder d bouwt voort op de klachten onder a en b en deelt het lot daarvan.

Onderdeel 4 mist zelfstandige betekenis naast de voorgaande klachten en behoeft daarom geen verdere bespreking.

De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

plv