HR, 22-12-2017, nr. 16/05014

In cassatie kan worden uitgegaan van de volgende feiten.1.

Belfor houdt zich bezig met schadesanering en -herstel voor bedrijven die door calamiteiten zijn getroffen. Zij heeft vestigingen in Rotterdam, Weesp en Heerlen. Tot voorjaar 2012 had zij tevens vestigingen in Alkmaar, Eindhoven, Deventer, Heerenveen en Zoeterwoude. Recontec B.V. (hierna: ‘Recontec’) is een zustervennootschap van Belfor en houdt zich bezig met het beperken van schade en het trachten installaties weer operationeel te krijgen na een calamiteit. Recontec heeft een vestiging in Dordrecht. Tot voorjaar 2012 had zij ook een vestiging in Heerenveen.

Bij beschikking van 26 april 2011 heeft het UWV Werkbedrijf Rotterdam toestemming verleend voor het ontslag van twee werknemers van Belfor. In de in verband met de aanvraag voor het ontslag van deze werknemers aan Belfor gerichte brieven van het UWV Werkbedrijf Rotterdam staat, voor zover hier van belang:

“Tevens is voldoende aannemelijk gemaakt aan de hand van de geldende criteria dat Rotterdam als aparte bedrijfsvestiging kan worden beschouwd. Onder meer bent u geregistreerd als aparte rechtspersoon bij de Kamer van Koophandel, er wordt een gescheiden financiële rapportage bijgehouden en er is een eigen management verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering.

(…)

Mij is voorts niet gebleken dat het afspiegelingsbeginsel op onjuiste wijze zou zijn toegepast; (…).”

Tussen 28 juli 2011 en 1 augustus 2011 heeft Belfor ontslagaanvragen voor 28 werknemers ingediend bij het UWV.

Op 28 juli 2011 heeft Recontec een ontslagaanvraag ingediend voor één werknemer en op 2 augustus 2011 voor vijf werknemers.

Bij gelijkluidende beschikkingen van 29 september 2011 is de toestemming voor het merendeel van de ontslagaanvragen van Belfor geweigerd. In de door het UWV in het geding gebrachte beschikking van 29 september 2011 met betrekking tot de aanvraag voor [betrokkene 1] staat, voor zover hier van belang:

“Ik acht (…) door u onvoldoende aannemelijk gemaakt dat u het afspiegelingsbeginsel correct hebt toegepast. Naar mijn mening is, ondanks de door u op dit punt gegeven toelichting, onvoldoende vast komen te staan dat elke vestiging in het kader van het afspiegelingsbeginsel moet worden gezien als zelfstandige bedrijfsvestiging. Uit de beschikbare informatie blijkt dat meerdere locaties weliswaar sluiten, maar dat de bedrijfsactiviteiten van die locaties blijven bestaan. Na de reorganisatie/sluitingen zal de hele markt worden bediend vanuit enkele overblijvende, op centrale locaties gelegen vestigingen. In dit geval dient afspiegeling plaats te vinden over het gezamenlijke personeelsbestand van de te sluiten en van de “overnemende” bedrijfsvestigingen. Uw stelling dat in het kader van het afspiegelingsbeginsel uitgegaan moet worden van aparte zelfstandige vestigingen klemt des te meer nu uit de stukken blijkt dat in voorkomende gevallen en anders dan bij ziekte of vakantie personeel van de ene vestiging wordt ingezet op de andere vestiging. Ik verwijs u naar hoofdstuk 11 van de Beleidsregels Ontslagprocedure UWV WERKbedrijf, in het bijzonder paragraaf 1 onder c. Op basis van de beschikbare informatie, waarbij door u onterecht is uitgegaan van het afspiegelingsbeginsel per locatie, is onvoldoende aannemelijk dat u het afspiegelingsbeginsel correct hebt toegepast. (…)”

Een interne brief van [betrokkene 2] , teammanager Arbeids- en Ontslagrecht aan [betrokkene 3] van UWV Werkbedrijf Rotterdam van 4 oktober 2011 luidt, voor zover hier van belang:

“Met excuses voor de vertraging, bevestig ik hierbij schriftelijk het reeds op 21 september 2011 telefonisch gegeven advies.

(…)

Als beslissingsbevoegde heb je het voornemen (…) de gevraagde toestemming te weigeren.

(…)

Advies

Na bestudering van de mij toegestuurde stukken ben ik van mening dat de werkgever niet aannemelijk heeft gemaakt dat een juiste toepassing van het afspiegelingsbeginsel leidt tot selectie van alle voor ontslag voorgedragen werknemers. (…) Niet aannemelijk is dat de werkgever zich terugtrekt uit de werkgebieden van de te sluiten vestigingen. Dit betekent dat opdrachten uit die werkgebieden voortaan vanuit andere vestigingen verricht zullen worden zodat sprake is van samenvoeging van bedrijfsvestigingen. (…).”

Hoofdstuk 11 van de in september 2011 geldende Beleidsregels Ontslagtaak UWV Werkbedrijf2.(hierna: BOU) betreffende “Begripsinvulling ‘Bedrijfsvestiging’” luidt, voor zover hier van belang:

“a. Regelgeving

De Toelichting op het Ontslagbesluit omschrijft bedrijfsvestiging als:

“Elk in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband.”

Uit deze omschrijving van het begrip bedrijfsvestiging volgen twee elementen die van belang zijn:

1. Optreden in de maatschappij

(…)

2. Organisatorisch verband

(…)

b. Beleid UWV

(…)

Indien beide bovengenoemde elementen dezelfde eenheid als bedrijfsvestiging identificeren, is deze uitkomst voor UWV maatgevend.

Indien daaruit niet duidelijk eenzelfde eenheid als bedrijfsvestiging volgt, is een nadere afweging nodig.

(…)

c. Correctiefactoren

Bij de definitie en uitwerking van het begrip bedrijfsvestiging gelden in zijn algemeenheid altijd nog de volgende correctiefactoren. In enkele situaties dienen in beginsel zelfstandige eenheden te worden samengenomen als één bedrijfsvestiging voor de toepassing van het afspiegelingsbeginsel. Dit is in elk geval aan de orde in de volgende situaties.

- Regelmatige uitwisseling van personeel: Het personeel van twee of meer bedrijfsvestigingen wordt op regelmatige basis, anders dan wegens ziekte of vakantie etc. onderling uitgewisseld.

- Samenvoeging van twee of meer bedrijfsvestigingen: Twee of meer bedrijfsvestigingen worden organisatorisch samengevoegd, bijvoorbeeld vanwege kostenbesparing en synergie-effecten.

Deze regels worden hierna verder uitgewerkt.

(…)

3. Onderneming bestaat uit twee of meer locaties

(…)

De werkgever is de eerst aangewezene om de benodigde informatie aan UWV te verschaffen en zo een juist oordeel mogelijk te kunnen maken.

Op basis daarvan gaat UWV eerst na of deze eenheden elk zelfstandig extern in de maatschappij optreden en of de interne organisatie en bedrijfsvoering daarvan een zelfstandig karakter vertonen. Dit kan blijken aan de hand van bijvoorbeeld de hierboven in paragraaf 1. Genoemde, niet limitatieve kenmerken.

Vervolgens beoordeelt UWV de informatie van de werkgever, inclusief het verweer van werknemer, en bepaalt of deze redelijkerwijs leidt tot de vaststelling dat deze eenheden zelfstandige bedrijfsvestigingen zijn.

- (…).”

Bij brief van 14 oktober 2011 heeft [betrokkene 3] namens het UWV de advocaat van Recontec gewezen op de in hoofdstuk 11 van de BOU paragraaf 1 onder c genoemde correctiefactoren en verzocht de ontslagaanvraag nader toe te lichten. Bij brieven van 19 en 28 oktober 2011 en 9 november 2011 aan het UWV heeft de advocaat van Recontec vijf van de zes eind juli 2011 en begin augustus 2011 door Recontec ingediende ontslagaanvragen ingetrokken.

Op 16 november 2011 heeft het UWV Recontec toestemming verleend voor het ontslag van één werknemer.

Op 6 december 2011 heeft de advocaat van Belfor en Recontec (hierna gezamenlijk ook: Belfor c.s.) bij de arbeidsjuridische dienstverlening van het UWV Werkbedrijf een klacht ingediend over de wijze waarop invulling en uitvoering is gegeven aan de ontslagprocedure die heeft geleid tot de weigeringen van de ontslagaanvragen van Belfor op 29 september 2011, stellende dat het UWV ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat landelijk dient te worden afgespiegeld.

Bij brief van 3 februari 2012 heeft het UWV gereageerd op de klacht en aan de advocaat van Belfor c.s. meegedeeld dat terecht was geoordeeld dat het afspiegelingsbeginsel redelijkerwijs dient te worden toegepast op het gezamenlijke personeelsbestand van de bedrijfsvestigingen. In de brief staat, voor zover hier van belang:

“Voorts is niet aannemelijk dat de werkzaamheden van de te sluiten vestigingen (geheel) komen te vervallen. Niet aannemelijk is dat uw cliënten zich terugtrekken uit de werkgebieden van de te sluiten vestigingen. U heeft immers aangegeven (…) dat de overgebleven vestigingen gevestigd zijn op centrale locaties: Weesp ten behoeve van Noord-Holland, Rotterdam/Dordrecht ten behoeve van Zuid-Holland en Heerlen ten behoeve van het zuiden. Wij kunnen niet anders dan concluderen dat opdrachten uit de werkgebieden van de gesloten vestigingen (Alkmaar, Deventer, Zoeterwoude, Eindhoven en Heerenveen) voortaan vanuit andere vestigingen verricht zullen worden zodat sprake is van samenvoeging van bedrijfsvestigingen. Samenvoeging van bedrijfsvestigingen is één van de twee correctiefactoren zoals genoemd in hoofdstuk 11, paragraaf 1 onder c Beleidsregels Ontslagtaak UWV.

(…).”

Bij brief van 3 augustus 2012 hebben Belfor c.s. een klacht ingediend bij de Nationale Ombudsman.

In het Verkort Rapport van 8 augustus 2013 heeft de Nationale Ombudsman geconcludeerd dat deze klacht gegrond is te achten wegens gedragingen van het UWV in strijd met het redelijkheidsvereiste. Daartoe overweegt de Nationale Ombudsman onder meer het volgende:

“35. (…) Het UWV motiveert het besluit dat afspiegeling nu over alle bedrijfsvestigingen heen moest plaatsvinden op het gegeven dat er sprake is van samenvoeging van bedrijfsvestigingen omdat er in de laatste maanden wel van regelmatige uitwisseling sprake is geweest en de werkzaamheden van B [Belfor, A-G] vanuit centraal gelegen vestigingen zou[den] worden voortgezet. (…) De Nationale Ombudsman acht het standpunt van het UWV niet voldoende overtuigend. Te meer nu meer dan de helft van de vestigingen in ver uit elkaar gelegen gebieden gesloten zijn en de dienstverbanden met het personeel van die vestigingen inmiddels beëindigd zijn.

36. Omdat de vestigingen die open bleven op centrale locaties gevestigd war[r]en, namelijk Weesp voor Noord[-]Holland, Rotterdam ten behoeve van Zuid[-]Holland en Heerlen ten behoeve van het Zuiden concludeert het UWV dat opdrachten uit de gesloten vestigingen Alkmaar, Deventer, Zoeterwoude, Eindhoven en Heerenveen voortaan vanuit de overgebleven vestigingen zouden worden bediend. Het UWV achtte het niet aannemelijk dat de werkzaamheden van de te sluiten vestigingen (geheel) zouden vervallen en daarom was er sprake van samenvoeging van bedrijfsvestigingen. Hiervan zou misschien sprake kunnen zijn bij de meer nabijgelegen vestigingen als Zoeterwoude en Alkmaar, maar de Nationale Ombudsman acht dit niet aannemelijk voor de ver uit elkaar liggende vestigingen Heerenveen, Eindhoven en Deventer.”

Bij brief van 29 oktober 2013 heeft het UWV aan de Nationale Ombudsman geschreven, voor zover hier van belang:

“U komt tot de conclusie dat de klacht van Belfor en Recontec gegrond is omdat het in strijd is met het zogenaamde redelijkheidsvereiste. In uw rapport stelt u (…) dat naar uw mening niet aan de verzwaarde motiveringsplicht is voldaan. Op basis hiervan geeft u UWV de aanbeveling mee om met Belfor en Recontec in overleg te treden over een redelijke vorm van genoegdoening.

Na een nadere inhoudelijke beoordeling van deze klacht, komen wij tot het oordeel dat wij uw aanbeveling niet zullen overnemen en daarmee niet in overleg treden met Belfor en Recontec over enige vorm van genoegdoening. (…).

Wij blijven van mening dat de ontslagvergunningen op 29 september 2011 op de juiste gronden zijn afgewezen. (…)”

Het procesverloop kan worden weergegeven als volgt.3.

Bij dagvaarding van 4 april 2014 hebben Belfor c.s. het UWV in rechte betrokken. Zij vorderen, na wijziging van eis, kort gezegd uitvoerbaar bij voorraad te verklaren voor recht dat UWV in het kader van de behandeling van de door Belfor c.s. in de periode van 28 juli 2011 tot en met 3 augustus 2011 gevraagde ontslagvergunningen onrechtmatig heeft gehandeld en UWV te veroordelen tot betaling van de als gevolg hiervan door Belfor c.s. geleden schade, welke schade dient te worden opgemaakt bij staat en vereffend volgens de wet, en met veroordeling van het UWV in de proceskosten. In cassatie is alleen de vordering van Belfor nog van belang.

Belfor c.s. gronden hun vorderingen op de stelling dat het UWV bij de behandeling van de verzoeken tot toestemming ingevolge art. 6 van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 om de arbeidsovereenkomsten met een aantal werknemers op te zeggen diverse beginselen van behoorlijk bestuur heeft geschonden door zonder adequate onderbouwing een ten opzichte van een eerder verzoek gewijzigd criterium te hanteren voor de toepassing van het zogenoemde afspiegelingsbeginsel. Waren de locaties van Belfor c.s. in april 2011 door het UWV nog aangemerkt als afzonderlijke bedrijfsvestigingen, nadien heeft het UWV bij de verzoeken om toestemming voor de opzegging van de arbeidsovereenkomst van een aantal werknemers zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat er sprake was van samenvoeging van vestigingen en van uitwisseling van werknemers in de diverse bedrijfsvestigingen. Volgens Belfor c.s. echter was sluiting van vestigingen aan de orde en was van enige uitwisseling van personeel in het voorjaar van 2011 al geen sprake meer. Het UWV is ten onrechte voorbijgegaan aan de ingevolge het Ontslagbesluit aan te leggen redelijkheidstoets, terwijl het UWV verder heeft nagelaten Belfor c.s. te informeren over het gewijzigde inzicht bij de toepassing van het afspiegelingsbeginsel. Dat heeft extra kosten veroorzaakt bij Belfor c.s.

Het UWV heeft – voor zover in cassatie nog van belang – de volgende verweren gevoerd. De stelling van Belfor c.s. dat elke locatie kan worden beschouwd als een aparte bedrijfsvestiging is op zichzelf niet onjuist. Dat leidt echter niet noodzakelijkerwijs tot de conclusie dat bij de verzoeken om toestemming de arbeidsovereenkomst op te zeggen van eind juli/begin augustus 2011 verder geen afspiegeling diende plaats te vinden. Die conclusie gaat namelijk voorbij aan de twee correctiefactoren ‘samenvoeging van twee of meer bedrijfsvestigingen’ en ‘regelmatige uitwisseling van personeel’ als bedoeld in hoofdstuk 11 paragraaf 1 onder c van de BOU, zoals deze destijds golden. Als immers een van deze situaties zich voordoet, dienen in beginsel zelfstandige eenheden te worden samengenomen als één bedrijfsvestiging voor de toepassing van het afspiegelingsbeginsel. Van doorslaggevende betekenis is geweest de constatering van het UWV dat bij de desbetreffende verzoeken om toestemming de correctiefactor ‘samenvoeging van bedrijfsvestigingen’ van toepassing was. Bij de eerdere verzoeken om toestemming tot opzegging van de arbeidsovereenkomst in april 2011 speelde dat geen enkele rol. Van gewijzigd beleid is volgens het UWV dan ook geen sprake.

Bij vonnis van 18 februari 2015 heeft de rechtbank de vorderingen van Belfor c.s. afgewezen. De gronden van de (voor deze cassatiezaak niet van belang zijnde) afwijzing van de vordering van Recontec staan vermeld in rov. 4.1. van het vonnis. De rechtbank heeft de afwijzing van de vorderingen van Belfor als volgt gemotiveerd. In de afwijzende beslissingen van het UWV ten aanzien van Belfor valt niet te lezen dat de correctiefactor ‘uitwisseling van personeel’ als afwijzingsgrond is gehanteerd (rov. 4.3.). Het UWV heeft verder in redelijkheid kunnen oordelen dat de centraal gelegen vestigingen werk van sluitende bedrijfsvestigingen zouden overnemen en dat om die reden feitelijk sprake was van het samenvoegen van bedrijfsvestigingen en dat dus de correctiefactor voor de toepassing van het afspiegelingsbeginsel als bedoeld in hoofdstuk 11 paragraaf 1 onder c van de BOU van toepassing was (rov. 4.4.). Derhalve diende afspiegeling plaats te vinden over het gezamenlijke personeelsbestand van de te sluiten en van de ‘overnemende’ bedrijfsvestigingen. Van onrechtmatig handelen is daarom geen sprake (rov. 4.5.). Het UWV heeft in september 2011 ook geen ander standpunt ingenomen dan in april 2011. In september 2011 ging het om een wezenlijk andere situatie en om de toepassing van een andere correctiefactor. Belfor heeft verder onvoldoende toegelicht waarom het UWV haar nog de gelegenheid had moeten bieden om haar aanvraag om toestemming tot opzegging van de arbeidsovereenkomst met een aantal van haar werknemers aan te passen vooraleer tot afwijzing over te gaan (rov. 4.6.). De rechtbank is aldus tot de slotsom gekomen dat geen van de door Belfor en Recontec aangedragen gronden tot het oordeel kunnen leiden dat het UWV onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld en uit dien hoofde jegens hen aansprakelijk is voor dientengevolge geleden schade (rov. 4.7.).

Belfor c.s. zijn bij dagvaarding van 12 mei 2015 in hoger beroep gekomen van dit vonnis. Bij memorie van grieven, met productie, hebben Belfor c.s. geconcludeerd dat het hof het bestreden vonnis zal vernietigen en het gevorderde alsnog, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, zal toewijzen. Belfor c.s. hebben negen grieven geformuleerd. De grieven I en II hebben betrekking op de afwijzing van de vordering van Recontec. De grieven III tot en met VIII betreffen de vraag of het UWV in redelijkheid de verzoeken van Belfor om toestemming tot opzegging van de arbeidsovereenkomsten met de werknemers van de vestigingen van Belfor te Alkmaar, Zoeterwoude, Heerenveen, Deventer en Eindhoven heeft kunnen weigeren met een beroep op het zogenoemde afspiegelingsbeginsel. Grief IX betreft de proceskostenveroordeling. In de grief wordt betoogd dat de vorderingen van Belfor c.s. ten onrechte zijn afgewezen en dat zij derhalve ook ten onrechte zijn verwezen in de proceskosten. De grief heeft geen zelfstandige betekenis.

Het UWV heeft bij memorie van antwoord, met producties, geconcludeerd tot bekrachtiging van het bestreden vonnis met – uitvoerbaar bij voorraad – veroordeling van Belfor c.s. in de kosten van het geding in hoger beroep.

Beide partijen hebben in hoger beroep bewijs van hun stellingen aangeboden. Partijen hebben de zaak ter zitting van 2 maart 2016 laten bepleiten aan de hand van overgelegde pleitnotities. Belfor c.s. hebben bij de zitting toegelicht dat zij de in randnummer 2.3 bedoelde gemaakte extra kosten begroten op € 160.000,-- à € 200.000,--.

Bij arrest van 19 april 2016 heeft het hof het bestreden vonnis vernietigd voor zover daarbij de vorderingen van Belfor zijn afgewezen. Het hof heeft – opnieuw rechtdoende – (i) voor recht verklaard dat het UWV jegens Belfor onrechtmatig heeft gehandeld door de verzoeken om toestemming voor een opzegging van de arbeidsverhoudingen ingediend in de periode 28 juli 2011 tot en met 3 augustus 2011 te weigeren en (ii) het UWV veroordeeld tot betaling van de als gevolg hiervan geleden schade nader op te maken bij staat. Het hof heeft het bestreden vonnis bekrachtigd voor zover daarbij de vorderingen van Recontec zijn afgewezen. Het hof heeft de proceskosten in beide instanties gecompenseerd, nu Belfor c.s. in beide instanties gezamenlijk zijn opgetreden en Belfor grotendeels in het gelijk is gesteld maar de gelijkluidende vorderingen van Recontec geheel zijn afgewezen.

De motivering kan worden weergegeven als volgt. Rov. 1. betreft het verloop van het geding in hoger beroep. In rov. 2. heeft het hof de vaststaande feiten weergegeven. Rov. 3.1-3.3 behelzen een samenvatting van de standpunten van partijen en het bestreden vonnis. In rov. 3.4.1-3.4.2 heeft het hof de grieven I en II, die zich richten tegen de afwijzing van de vorderingen van Recontec, besproken en verworpen. Deze overwegingen zijn in cassatie niet bestreden.

Rov. 3.4.3-3.4.7 betreffen de beoordeling van de grieven III tot en met VIII die zien op de vraag of het UWV in redelijkheid de verzoeken van Belfor om toestemming tot opzegging van de arbeidsovereenkomsten met de werknemers van de vestigingen te Alkmaar, Zoeterwoude, Heerenveen, Deventer en Eindhoven heeft kunnen weigeren op grond van het afspiegelingsbeginsel.

In rov. 3.4.4 heeft het hof vooropgesteld dat het erom gaat of het UWV, gelet op de door Belfor naar voren gebrachte gronden, redelijkerwijs tot de beslissing heeft kunnen komen de toestemming tot opzegging van de arbeidsovereenkomsten te weigeren. Verder neemt het hof tot uitgangspunt dat het UWV hierbij een zekere beslissingsmarge toekomt die echter wordt ingekaderd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur:

“3.4.4 Bepalend voor het slagen van de vordering is of, mede gelet op het ter zake bepaalde in het Ontsluitbesluit en de BOU, het UWV redelijkerwijs tot de beslissing is kunnen komen de toestemming tot opzegging van een groot aantal arbeidsverhoudingen te weigeren, in aanmerking genomen de door Belfor daartoe in de verzoeken naar voren gebrachte gronden. Daarbij heeft het UWV als bestuursorgaan een zekere beslissingsmarge, die echter ingekaderd wordt door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.”

In het eerste gedeelte van rov. 3.4.5 stelt het hof vast dat het UWV aan zijn beslissing ten grondslag heeft gelegd dat de bedrijfsactiviteiten van de te sluiten vestigingen blijven bestaan en dat de hele markt na sluiting van de betreffende vestigingen zal worden bediend vanuit de overblijvende centraal gelegen vestigingen. Verder heeft het hof overwogen dat het UWV hiervoor naar eigen zeggen aansluiting heeft gezocht bij hetgeen Belfor in de verzoeken om toestemming tot opzegging van de arbeidsverhoudingen naar voren heeft gebracht. Volgens het hof heeft het UWV erkend de aan zijn beslissing ten grondslag gelegde aannames niet feitelijk te hebben onderzocht, bijvoorbeeld door toetsing of verdere navraag bij Belfor. De reden is, zo vervolgt het hof, dat in de visie van het UWV uit het verzoek om toestemming tot opzegging van de arbeidsverhoudingen voldoende informatie was te putten dat de door het UWV aangenomen situatie – kort gezegd: een landelijke concentratie van bedrijfsactiviteiten – zich na sluiting van de diverse vestigingen zou voordoen:

“3.4.5 Partijen zijn het erover eens dat alle hiervoor genoemde vestigingen van Belfor in beginsel als een zelfstandige bedrijfsvestiging dienen te worden aangemerkt. Dit leidt er toe dat een toestemming om de arbeidsverhouding op te zeggen als bedoeld in artikel 6 BBA ingeval van een sluiting van een dergelijke zelfstandige vestiging niet onderworpen is aan de noodzaak van afspiegeling in de zin van artikel 4:2 van het Ontslagbesluit (oud). Immers alle arbeidsplaatsen komen te vervallen. Het UWV heeft niettemin de toestemming voor een opzegging van de arbeidsverhouding geweigerd op de gronden als hiervoor vermeld onder rov. 2 (v) waarbij het UWV zich op het standpunt heeft gesteld en ook nadien is blijven stellen dat er in dit geval sprake was van samenvoeging van twee of meer bedrijfsvestigingen, hetgeen ertoe leidt dat op grond van de in hoofdstuk 11 van de BOU genoemde correctiefactoren alle vestigingen van Belfor als één geheel worden aangemerkt, zodat (alsnog) afspiegeling dient plaats te vinden over het gehele personeelsbestand van Belfor in Nederland. Het UWV heeft aan zijn oordeel ten grondslag gelegd dat de bedrijfsactiviteiten van de te sluiten bedrijfsvestigingen blijven bestaan en dat de hele markt na sluiting van de betreffende vestigingen zal worden bediend vanuit de overblijvende centraal gelegen vestigingen.

Voor dit oordeel heeft het UWV naar eigen zeggen – zoals ter zitting in hoger beroep op een vraag van het hof is bevestigd - uitsluitend aansluiting gezocht bij hetgeen door Belfor in de verzoeken om toestemming tot opzegging van de arbeidsverhoudingen naar voren is gebracht. De in dit oordeel besloten liggende uitgangspunten van het UWV worden door Belfor uitdrukkelijk betwist. Belfor heeft erop gewezen dat de bedrijfsactiviteiten van elke vestiging een regionaal karakter kenden en dat door het sluiten van de vestiging daarmee ook die - inmiddels verlieslatende - regionale activiteiten verloren gaan, omdat de aard van de activiteiten – schadeherstel na calamiteiten – nu eenmaal een tot die regio beperkte omvang meebrengt vanwege bereikbaarheid en concurrentie. Het UWV heeft ter zitting in hoger beroep desgevraagd erkend dat het de aan zijn beslissing ten grondslag gelegde aannames niet feitelijk heeft onderzocht, bijvoorbeeld door toetsing of verdere navraag bij Belfor, omdat in zijn visie uit het verzoek om toestemming tot opzegging van de arbeidsverhouding door Belfor voldoende informatie was te putten dat de door het UWV aangenomen situatie, kort gezegd een landelijke concentratie van bedrijfsactiviteiten, zich na sluiting van de diverse bedrijfsvestigingen zou voordoen.”

In het tweede gedeelte van rov. 3.4.5 heeft het hof vervolgens onderzocht of het UWV op grond van de verzoeken van Belfor tot de slotsom mocht komen dat een landelijke concentratie van de bedrijfsactiviteiten zou plaatsvinden. Het hof is van oordeel dat in de brieven van Belfor onvoldoende aanknopingspunten zijn te vinden voor dit door het UWV ingenomen standpunt:

“3.4.5 (…) Naar het oordeel van het hof zijn in de desbetreffende brieven van Belfor echter geen althans onvoldoende aanknopingspunten te vinden voor een dergelijk standpunt. Integendeel. Meer in het bijzonder verwijst het hof naar een passage op pagina 2 van de aanvraag ten aanzien van [betrokkene 4] van 1 augustus 2011 (productie B bij akte overlegging producties van 8 januari 2015) waarin het volgende is gesteld: “BELFOR kent op dit moment in Nederland thans 9 afzonderlijke volstrekt autonome bedrijfsvestigingen in Rotterdam, Weesp, Heerlen, Eindhoven, Alkmaar, Heerenveen, Dordrecht, Deventer en Zoeterwoude. De vestiging in Rotterdam is tevens het hoofdkantoor. BELFOR heeft besloten gezien de slechte financiële positie het aantal vestigingen aanzienlijk te verminderen. Er zullen 5 vestigingen gesloten worden. De over te blijven vestigingen zijn gevestigd op centrale locaties (Weesp ten behoeve van Noord Holland, Rotterdam/Dordrecht ten behoeve van Zuid Holland en Heerlen ten behoeve van het Zuiden). Vanwege de financiële nood waar de onderneming zich in bevindt, zullen derhalve de bedrijfsactiviteiten te Alkmaar, Deventer, Zoeterwoude, Eindhoven en Heerenveen eindigen4.. Hiertoe zullen de vijf genoemde bedrijfsvestigingen worden gesloten. Uitsluitend de vestigingen Rotterdam/Dordrecht, Weesp en Heerlen zullen blijven bestaan”. Voorts wijst het hof op een passage op pagina 6 van voornoemde brief waarin het volgende staat: “Gezien het feit dat vijf van de voorheen negen vestigingen haar deuren sluiten en de bedrijfsactiviteiten staken, zal dit uiteraard ook gevolgen hebben voor de beschikbare hoeveelheid werk voor werknemers die ondersteunend werk verrichten op het hoofdkantoor; te weten onder andere ICT-ers en Sales medewerkers. Besloten is dat naast een directiepositie nog 6 van de (kantoor)medewerkers op het hoofdkantoor van BELFOR in Rotterdam hun functie zullen verliezen. Tot slot zullen ook een aantal arbeidsplaatsen worden geschrapt op twee van de overblijvende vestigingen, te weten Rotterdam (4) en Weesp (1)." Ten slotte wordt ten aanzien van de bedrijfsvestiging Eindhoven op pagina 7 van voornoemde brief nog opgemerkt: “BELFOR Eindhoven presenteert zich extern publiekelijk als zelfstandige aanbieder van goederen en diensten (net als alle andere vestigingen); Hierbij speelt een rol dat de geografische afstand tussen de verschikkende5. BELFOR bedrijfsvestigingen ervoor zorgt dat er per definitie een geheel andere klantenkring bestaat (...)”.”

Het hof is in rov. 3.4.6 op deze gronden tot de slotsom gekomen dat het UWV de beslissingen heeft gebaseerd op hoofdstuk 11 van de toen geldende beleidsregels, meer in het bijzonder het kopje ‘c. Correctiefactoren’, zonder de daartoe aangenomen omstandigheden nader feitelijk te hebben onderzocht. Volgens het hof zou een nader onderzoek redelijkerwijs niet tot het oordeel hebben kunnen leiden dat landelijk over alle vestigingen van Belfor dient te worden afgespiegeld. Dit heeft het hof tot het oordeel gebracht dat een onjuiste toepassing is gegeven aan het Ontslagbesluit en dat de afwijzing van de verzochte ontslagvergunningen dient te worden aangemerkt als onrechtmatig:

“3.4.6 Het UWV heeft derhalve zijn door Belfor als onrechtmatig aangemerkte beslissingen gebaseerd op hetgeen is neergelegd in de toen geldende Beleidsregels onder het hoofdstuk 11, meer in het bijzonder onder het kopje ‘c. Correctiefactoren’, zonder de daartoe aangenomen omstandigheden nader feitelijk te onderzoeken. Bovendien, zo moet worden vastgesteld, zou een nader onderzoek, gelet op hetgeen hiertoe door Belfor is aangevoerd en in dit geding door het UWV feitelijk niet is betwist, redelijkerwijs niet tot het oordeel hebben kunnen leiden dat landelijk over alle vestigingen van Belfor diende te worden afgespiegeld. Aldus is een onjuiste toepassing gegeven aan het Ontslagbesluit en dient de afwijzing van de verzochte ontslagvergunningen te worden aangemerkt als onrechtmatig.”

Naar de vaststelling van het hof in rov. 3.4.7 heeft het UWV in hoger beroep nog het verweer gevoerd dat de geschonden norm niet strekt ter bescherming van de gestelde belangen van een werkgever. Het UWV heeft, zo overweegt het hof, daartoe aangevoerd dat het doel van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 oud (hierna: BBA) (thans: art. 7:671a BW), dat erin gelegen is aan een werknemer een vorm van bescherming te bieden tegen sociaal ongerechtvaardigd ontslag, de nadruk verdient en daarbij aansluiting gezocht bij de arresten van Uw Raad HR 24 februari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BU8512, NJ 2012/274 m.nt. M.V. Polak (Nuon/Olbrych) en HR 13 april 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ8751, NJ 2008/576 m.nt. J.B.M. Vranken (Iraanse vluchtelinge). Het hof heeft dat verweer verworpen. Naar het oordeel van het hof valt het belang bij het voorkomen van sociaal ongerechtvaardigd ontslag thans voor een groot deel samen met het belang van de werknemers bij het voorkomen van een zodanig ontslag. Dat laat naar het oordeel van het hof echter onverlet dat ook het belang van de werkgever een bepaalde rol speelt. De werkgever is volgens het hof een direct belanghebbende bij verlening van de vergunning (lees: toestemming ex art. 6 BBA) of weigering daarvan met als gevolg dat hij ook aanspraak kan maken op vergoeding van de eventuele schade als rechtstreeks gevolg van een ten onrechte geweigerde toestemming. Het hof heeft in dat verband als volgt overwogen:

“3.4.7 Het UWV heeft in hoger beroep nog het verweer gevoerd dat de geschonden norm niet strekt tot bescherming van de gestelde belangen van een werkgever, meer in het bijzonder diens vermogensrechtelijke positie, nu het doel van het BBA, dat erin gelegen is aan een werknemer een vorm van bescherming te bieden tegen sociaal ongerechtvaardigd ontslag, de nadruk verdient. Daarbij heeft het UWV aansluiting gezocht bij HR 24 februari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BU8512 en HR 13 april 2007 ECLI:NL:HR:2007:AZ8751.

Het verweer wordt verworpen. Daartoe overweegt het hof het volgende. Het BBA strekt ter bescherming van de sociaaleconomische verhoudingen in Nederland, waarbij met name het in art. 6 van dat besluit gestelde vereiste zowel in het belang van de betrokken werknemers als van de Nederlandse arbeidsmarkt sociaal ongerechtvaardigd ontslag beoogt te voorkomen. Hierbij verdient aantekening dat sinds de wijziging van art. 6 BBA bij art. II van de Wet van 14 mei 1998, houdende wijziging van het Burgerlijk Wetboek, het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 en van enige andere wetten (Flexibiliteit en zekerheid), Stb. 1998, 300, de bescherming van de werknemer tegen sociaal ongerechtvaardigd ontslag als strekking van art. 6 BBA nog meer op de voorgrond is komen te staan door het vervallen van de vergunningsplicht voor ontslagneming door de werknemer. Van belang is in dat verband bovendien dat de regering bij de totstandkoming van deze wijziging heeft opgemerkt dat zij het noodzakelijk achtte de bestuurlijke preventieve ontslagtoets te handhaven en dat deze ontslagtoets belangrijke functies vervult, niet alleen als algemene, onafhankelijke toets op onredelijk ontslag maar ook als overheidsinstrument om zwakke groepen op de arbeidsmarkt, zoals (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten en ouderen, tegen sociaal ongerechtvaardigd ontslag te beschermen, terwijl de ontslagtoets tevens een belangrijk overheidsinstrument vormt om oneigenlijke instroom in de sociale zekerheid tegen te gaan (memorie van toelichting onder 8, Kamerstukken II 1996/97, 25 263, nr. 3, blz. 11). Een en ander wettigt de gevolgtrekking dat het belang van de Nederlandse arbeidsmarkt bij het voorkomen van sociaal ongerechtvaardigd ontslag thans voor een groot deel samenvalt met het belang van de werknemers bij het voorkomen van een zodanig ontslag. Dat alles laat echter onverlet dat ingeval het betreft de bescherming van sociaaleconomische verhoudingen ook de werkgever en diens belang daarbij nog immer een bepaalde rol speelt. Een en ander komt tot uitdrukking in de noodzaak van een toestemming tot opzegging van een arbeidsverhouding ingevolge artikel 6 BBA, waarbij in het kader van die toetsing acht geslagen dient te worden op het bepaalde in het Ontslagbesluit en de BOU. Aan de hand van deze nadere regelgeving wordt immers getoetst of het door de werkgever aangevoerde belang bij een opzegging van de arbeidsverhouding een dergelijke toestemming kan rechtvaardigen. In die zin is de werkgever die de vergunning (lees: toestemming ex artikel 6 BBA) vraagt als een direct belanghebbende aan te merken bij vergunningverlening of weigering met als gevolg dat hij ook aanspraak kan maken op vergoeding van de eventuele schade als rechtstreeks gevolg van een ten onrechte geweigerde toestemming.”

In rov. 3.4.8 heeft het hof zijn beslissing weergegeven. Het hof heeft overwogen dat de grieven III tot en met VIII slagen. Grief IX heeft naar de (terechte6.) vaststelling van het hof geen zelfstandige betekenis. Het hof is aldus tot de slotsom gekomen dat het vonnis, waarvan beroep, zal worden bekrachtigd ten aanzien van Recontec en ten aanzien van Belfor zal worden vernietigd. Het hof is tot slot van oordeel dat de proceskosten dienen te worden gecompenseerd nu Belfor c.s. in de procedure gezamenlijk zijn opgetreden en Belfor grotendeels in het gelijk is gesteld, maar de gelijkluidende vorderingen van Recontec geheel worden afgewezen:

“3.4.8 Dit betekent dat de grieven III tot en met VIII slagen. Grief IX heeft geen zelfstandige betekenis. Het vonnis waarvan beroep zal worden bekrachtigd ten aanzien van Recontec en ten aanzien van Belfor worden vernietigd. De vorderingen van Belfor zullen worden toegewezen met inachtneming van bovenstaande overwegingen. Het hof zal de proceskosten in beide instanties compenseren, nu Recontec en Belfor in de procedure gezamenlijk zijn opgetreden en Belfor grotendeels in het gelijk wordt gesteld maar de gelijkluidende vorderingen van Recontec geheel worden afgewezen.”

Op 19 juli 2016 heeft het UWV – tijdig – cassatieberoep ingesteld tegen het arrest van 19 april 2016. Belfor heeft geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep. Beide partijen hebben hun standpunt schriftelijk laten toelichten en vervolgens gere- en gedupliceerd.

Daarmee kom ik toe aan de bespreking van de cassatieklachten.

Het cassatiemiddel valt uiteen in drie onderdelen. Het eerste onderdeel richt zich tegen de in rov. 3.4.5-3.4.6 gegeven overwegingen met betrekking tot de onrechtmatigheid van het handelen van het UWV. Het onderdeel valt in vijf subonderdelen uiteen. Het tweede onderdeel komt op tegen de verwerping in rov. 3.4.7 van het door het UWV gevoerde verweer dat de geschonden norm niet strekt tot bescherming van de gestelde belangen (meer specifiek: de vermogensrechtelijke positie) van de werkgever. Dit onderdeel bestaat uit vier subonderdelen. Het derde onderdeel bestaat uit twee subonderdelen. Dit onderdeel richt zich tegen het dictum en komt er in de kern op neer dat het hof niet zou hebben onderzocht of de mogelijkheid van schade aannemelijk is.

Subonderdeel 1.1 richt zich tegen de overwegingen dat in de verzoeken van Belfor onvoldoende aanknopingspunten zijn te vinden voor het standpunt van het UWV dat sprake zou zijn van een landelijke concentratie van bedrijfsactiviteiten (rov. 3.4.5) en dat nader onderzoek, gelet op de hetgeen hiertoe door Belfor is aangevoerd en in dit geding door het UWV niet is betwist, redelijkerwijs niet tot het oordeel zou hebben kunnen leiden dat landelijk over alle vestigingen van Belfor diende te worden afgespiegeld (rov. 3.4.6, tweede zin).

Het subonderdeel houdt in dat het hof aldus zou hebben miskend dat het de werkgever is die bij de aanvraag van een ontslagvergunning aannemelijk moet maken dat de ontslagvolgorde op de juiste wijze is toegepast, dat het UWV vervolgens aan de hand van de toepasselijke criteria dient te beoordelen of de werkgever dit aannemelijk heeft gemaakt en dat ten slotte de rechter marginaal dient te toetsen of het UWV redelijkerwijs tot zijn beslissing heeft kunnen komen.119.Het subonderdeel valt in twee delen uiteen: (1) het hof zou ten onrechte nader feitelijk onderzoek hebben verricht om te beoordelen of het standpunt van het UWV juist is en (2) het hof zou hebben miskend dat het een marginale toets zou moeten aanleggen.

Ad (1) Mijns inziens wordt vergeefs betoogd dat het hof ten onrechte nader feitelijk onderzoek zou hebben verricht. Op het besluit ten aanzien van een verzoek tot het verlenen van toestemming voor een opzegging van een arbeidsverhouding als bedoeld in art. 6 BBA (oud) (thans art. 7:671a BW) is de Awb van toepassing. Dit betekent dat het UWV op grond van art. 3:2 Awb gehouden was om bij de voorbereiding van het besluit de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen (hiervoor randnummer 3.7). Naar het oordeel van het hof heeft het UWV ten onrechte nagelaten om nader onderzoek te doen naar de aan zijn beslissing ten grondslag liggende omstandigheden. Het uitblijven van onderzoek is echter uitsluitend rechtens relevant wanneer nader onderzoek zou hebben geleid tot een andere beslissing op het verzoek. Het hof is dan ook nagegaan wat bij nader onderzoek zou zijn beslist. Dit betekent dat het hof op goede gronden nader feitelijk onderzoek heeft gedaan naar de juistheid van het standpunt van het UWV.

Ad (2) Naar mijn mening treft ook de klacht dat het hof heeft nagelaten een marginale toets aan te leggen geen doel. Een marginale toetsing is aan de orde wanneer sprake is van invulling door het bestuursorgaan van een zekere beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid (hiervoor randnummer 3.47). In de onderhavige zaak gaat het om de toepassing van de correctiefactoren van hoofdstuk 11 onder c van de BOU. Centraal staat de vraag of sprake is van een samenvoeging van bedrijfsvestigingen. Het hof heeft geoordeeld dat nader onderzoek redelijkerwijs niet tot het oordeel zou hebben kunnen leiden dat landelijk over alle vestigingen van Belfor diende te worden afgespiegeld (rov. 3.4.6, tweede zin). Daarin ligt besloten dat naar ’s hofs oordeel op dit punt geen sprake is van beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid. Naar mijn mening is dat oordeel terecht: het gaat hier om de toepassing van een van de correctiefactoren die zijn geregeld in de BOU. Het komt aan op een beoordeling of de onderhavige situatie rechtens valt onder de reikwijdte van een van de in de BOU omschreven correctiefactoren. Van beleids- of beoordelingsvrijheid is hier geen sprake. Dit brengt mee dat marginale toetsing niet toereikend zou zijn en dat het hof met juistheid een volle(dige) toets heeft aangelegd.

Dit betekent dat subonderdeel 1.1 geen doel treft.

Subonderdeel 1.2 verdedigt dat de vaststelling van het hof dat het UWV zich bij de weigering van de door Belfor verzochte ontslagvergunningen op het standpunt heeft gesteld dat landelijk over alle vestigingen van Belfor diende te worden afgespiegeld in het licht van de gedingstukken onbegrijpelijk is.

In het subonderdeel wordt daartoe in de eerste plaats gewezen op de beschikking van het UWV van 29 september 2011 (geciteerd in rov. 2. onder (v)). Volgens het subonderdeel is in deze beschikking slechts te lezen dat naar het oordeel van het UWV door Belfor niet aannemelijk is gemaakt dat het afspiegelingsbeginsel correct is toegepast, omdat Belfor is uitgegaan van afspiegeling per afzonderlijke locatie (eerste en laatste zin van het citaat in rov. 2. onder (v)), terwijl sprake was van een samenvoeging van bedrijfsvestigingen. Het UWV zou zich niet hebben uitgelaten over de vraag wat een juiste wijze van afspiegeling zou zijn geweest. Het UWV zou welbewust in het midden hebben gelaten of sprake was van een landelijke concentratie van bedrijfsactiviteiten dan wel van enkele regionale concentraties. Het UWV zou dat standpunt in de procedure ook hebben ingenomen. Daartoe wordt in het subonderdeel verwezen naar randnummer 6.13 van de memorie van antwoord.

Ik meen dat deze klacht niet opgaat. De beslissing bevat onder meer de volgende passage: “Na de reorganisatie/sluitingen zal de hele markt worden bediend vanuit enkele overblijvende, op centrale locaties gelegen vestigingen. In dit geval dient afspiegeling plaats te vinden over het gezamenlijke personeelsbestand van de te sluiten en van de “overnemende” bedrijfsvestigingen.” Deze passage wijst – anders dan het subonderdeel lijkt te bepleiten – niet op een (mogelijke) afspiegeling binnen regionale concentraties.

De Nationale Ombudsman heeft de beslissing van het UWV blijkens zijn Verkort Rapport d.d. 8 augustus 2013 ook aldus gelezen dat naar het oordeel van het UWV sprake is van een landelijke concentratie (rov. 2. onder (xii)):

“35. (…) Het UWV motiveert het besluit dat afspiegeling nu over alle bedrijfsvestigingen heen moest plaatsvinden op het gegeven dat er sprake is van een samenvoeging van bedrijfsvestigingen omdat er in de laatste maanden wel van regelmatige uitwisseling sprake is geweest en de werkzaamheden van B [Belfor, A-G] vanuit centraal gelegen vestigingen zou[den] worden voortgezet.”

Ook Belfor heeft de beslissing blijkens haar memorie van grieven zo opgevat:

“1.20 Vanwege de weigering, en de reden daarvan, was namens Belfor op 10 oktober 2011 opnieuw een ontslagaanvraag voor [betrokkene 4] gedaan bij het UWV te Rotterdam (productie B, akte overlegging producties, bewijsaanbod en eiswijziging, d.d. 8 januari 2015). Omdat het UWV van mening was dat er over alle bedrijfsvestigingen gezamenlijk moest worden afgespiegeld, spiegelde Belfor binnen haar gehele organisatie de functie van [betrokkene 4] (Specialist Supervisor) af. Ook op grond van deze afspiegeling kwam [betrokkene 4] voor ontslag in aanmerking. (…)”

In randnummer 6.13 van de memorie van antwoord behoefde het hof naar mijn mening evenmin de stelling te lezen dat het UWV in zijn beslissing (welbewust) in het midden zou hebben gelaten of sprake was van een landelijke concentratie van bedrijfsactiviteiten dan wel van enkele regionale concentraties. Daarin wordt slechts vermeld dat het standpunt van de Nationale Ombudsman ertoe zou leiden dat voor de toepassing van het afspiegelingsbeginsel een beperkter aantal vestigingen moest worden samengenomen. Op de inhoud en strekking van de beslissing van het UWV heeft dit randnummer echter geen betrekking:

“6.13 In grief IV wordt opgekomen tegen rov. 4.4 van het bestreden vonnis en wordt ingegaan op de samenvoeging van vestigingen. Appellanten stellen dat in zijn algemeenheid juist is dat voor de hand ligt dat de centraal gelegen overgebleven vestigingen de werkzaamheden – en derhalve ook de opdrachten – van de gesloten locaties overnamen. Vervolgens brengen appellanten naar voren dat dit in hun situatie niet aan de orde is. Appellanten onderbouwen dit echter niet. Appellanten erkennen uitdrukkelijk dat opdrachtgevers zich kunnen melden bij een andere vestiging bij de sluiting van een andere vestiging. Dit sluit aan bij hetgeen appellanten in de aanvragen hebben gesteld. Verwezen zij naar 6.10 van deze memorie van antwoord. UWV wenst hetgeen daarin is bepaald als hier herhaald en ingelast te zien. Vervolgens stellen appellanten dat hiervan niet snel sprake zal zijn in hun geval. Hiermee erkennen appellanten impliciet de toepasselijkheid van de stelling op de eigen situatie. In welke mate zich de situatie voordoet – al dan niet snel – doet immers niet af aan de stelling. Ook het standpunt van de Nationale ombudsman levert een bevestiging van de stelling op. De Nationale ombudsman meent dat de stelling op kan gaan voor de meer nabij gelegen vestigingen, maar niet voor de ver uit elkaar gelegen vestigingen. Dit betekent dat ook in die beperktere toepassing sprake is van de situatie van samenvoeging, wellicht van een minder aantal vestigingen. Ook dan zullen de daarbij betrokken vestigingen voor de toepassing van het afspiegelingsbeginsel moeten worden samengenomen. De wijze waarop Belfor toepassing heeft gegeven aan het afspiegelingsbeginsel is derhalve in ieder geval onjuist.”

Bij die stand van zaken is naar mijn mening niet onbegrijpelijk dat het hof de beslissing aldus heeft begrepen dat het UWV zich bij de weigering van de door Belfor verzochte ontslagvergunningen op het standpunt heeft gesteld dat landelijk over alle vestigingen van Belfor diende te worden afgespiegeld.

Subonderdeel 1.2 treft om die reden geen doel.

Subonderdeel 1.3 strekt ten betoge dat het in rov. 3.4.6 vervatte oordeel dat een nader onderzoek redelijkerwijs niet tot het oordeel zou hebben kunnen leiden dat landelijk over alle vestigingen van Belfor diende te worden afgespiegeld, onvoldoende (begrijpelijk) is gemotiveerd. Volgens het subonderdeel zou het hof ter motivering hebben volstaan met een algemene verwijzing naar ‘hetgeen hiertoe door Belfor is aangevoerd en in dit geding door het UWV feitelijk niet is betwist.’ Het hof zou niet duidelijk hebben gemaakt wat door Belfor is aangevoerd (en door het UWV niet is betwist) dat tot dit oordeel zou leiden.

Het in rov. 3.4.5 door het hof overwogene houdt onder meer in dat in de brieven van Belfor geen, althans onvoldoende, aanknopingspunten zijn te vinden voor het standpunt dat zich na de sluiting van de vestigingen een landelijke concentratie van bedrijfsactiviteiten zou voordoen. Volgens het hof is het tegendeel het geval. Het hof heeft daartoe gewezen op de volgende passages op pagina 2, 6 en 7 van de aanvraag ten aanzien van [betrokkene 4] van 1 augustus 2011 (productie B bij akte overlegging producties van 8 januari 2015):

p. 2: “BELFOR kent op dit moment in Nederland thans 9 afzonderlijke volstrekt autonome bedrijfsvestigingen in Rotterdam, Weesp, Heerlen, Eindhoven, Alkmaar, Heerenveen, Dordrecht, Deventer en Zoeterwoude. De vestiging in Rotterdam is tevens het hoofdkantoor. BELFOR heeft besloten gezien de slechte financiële positie het aantal vestigingen aanzienlijk te verminderen. Er zullen 5 vestigingen gesloten worden. De over te blijven vestigingen zijn gevestigd op centrale locaties (Weesp ten behoeve van Noord Holland), Rotterdam/Dordrecht ten behoeve van Zuid Holland en Heerlen ten behoeve van het Zuiden). Vanwege de financiële waar de onderneming zich in bevindt, zullen derhalve de bedrijfsactiviteiten te Alkmaar, Deventer, Zoeterwoude, Eindhoven en Heerenveen te eindigen120.. Hiertoe zullen de vijf genoemde bedrijfsvestigingen worden gesloten. Uitsluitend de vestigingen Rotterdam/Dordrecht, Weesp en Heerlen zullen blijven bestaan.”

p. 6: “Gezien het feit dat vijf van de voorheen negen vestigingen haar [lees: hun] deuren sluiten en de bedrijfsactiviteiten staken, zal dit uiteraard ook gevolgen hebben voor de beschikbare hoeveelheid werk voor werknemers die ondersteunend werk verrichten op het hoofdkantoor; te weten onder andere ICT’ers en Sales medewerkers. Besloten is dat naast een directiepositie nog 6 van de (kantoor)medewerkers op het hoofdkantoor van BELFOR in Rotterdam hun functie zullen verliezen. Tot slot zullen ook een aantal arbeidsplaatsen worden geschrapt op twee van de overblijvende vestigingen, te weten Rotterdam (4) en Weesp (1).”

p. 7: “BELFOR Eindhoven presenteert zich extern publiekelijk als zelfstandige aanbieder van goederen en diensten (net als alle andere vestigingen). Hierbij speelt een rol dat de geografische afstand tussen de verschikkende [lees: verschillende] BELFOR bedrijfsvestigingen ervoor zorgt dat er per definitie een geheel andere klantenkring bestaat.”

Het hof heeft in rov. 3.4.6 overwogen dat uit hetgeen Belfor heeft aangevoerd, volgt dat niet landelijk over alle vestigingen van Belfor diende te worden afgespiegeld. Naar mijn mening mocht het hof die gevolgtrekking maken uit de drie hiervoor geciteerde passages van de aanvraag ten aanzien van [betrokkene 4] van 1 augustus 2011. Uit de eerste passage volgt immers dat met de overblijvende vestigingen alleen de regio’s Noord-Holland, Zuid-Holland en Zuid bediend zullen worden. Uit de tweede passage blijkt dat er ook voor het ondersteunend personeel op het hoofdkantoor minder werk zal zijn. De derde passage houdt in dat iedere vestiging vanwege de geografische afstanden een eigen klantenkring heeft. Het hof mocht ook oordelen dat deze omstandigheden feitelijk niet zijn bestreden; in cassatie wordt niet verwezen naar een (gemotiveerde) betwisting van deze stellingen in de processtukken van UWV. Daaruit mocht het hof mijn inziens de conclusie trekken dat er in deze procedure vanuit moet worden gegaan dat geen sprake was van een landelijke concentratie van alle bedrijfsactiviteiten. Deze gevolgtrekking kan het oordeel van het hof dragen dat nader onderzoek niet tot het oordeel zou hebben kunnen leiden dat landelijk over alle vestigingen van Belfor diende te worden afgespiegeld.

Subonderdeel 1.3 slaagt dus niet.

Subonderdeel 1.4 komt op tegen de slotsom van het hof dat het UWV een onjuiste toepassing aan het Ontslagbesluit heeft gegeven. Het UWV heeft er daartoe op gewezen dat deze slotsom berust op de in onderdeel 1.1 als onjuist en in subonderdeel 1.3 als onbegrijpelijk aangemerkte veronderstelling dat het UWV nader onderzoek had moeten verrichten en dat dit onderzoek redelijkerwijs niet tot het oordeel had kunnen leiden dat landelijk diende te worden afgespiegeld. Het betreft hier aldus een voortbouwende klacht zonder zelfstandige betekenis. Ook subonderdeel 1.4 treft daarom geen doel.

Volgens subonderdeel 1.5 is onbegrijpelijk dat het hof tot het oordeel komt dat de afwijzing van de verzochte ontslagvergunningen als onrechtmatig dient te worden aangemerkt. Dit subonderdeel valt in drie gedeeltes uiteen.

In de eerste plaats wordt in het subonderdeel aangevoerd dat het enkele feit dat niet landelijk dient te worden afgespiegeld nog niet meebrengt dat de afwijzing van de ontslagvergunningen onrechtmatig is. Daarvoor zou nodig zijn dat de visie van Belfor, namelijk afspiegeling per afzonderlijke bedrijfsvestiging, wel juist zou zijn. In zoverre faalt het onderdeel om de redenen die zijn genoemd bij de bespreking van subonderdeel 1.2. Het hof behoefde in de stellingen van het UWV niet te lezen dat zijn beslissing of zijn standpunt in de onderhavige procedure erop zou zijn gegrond dat bij Belfor sprake was van regionale concentraties (hiervoor randnummer 4.13). Nu het UWV geen daarop gerichte stellingen heeft ingenomen, viel de vraag of sprake was van regionale concentraties buiten de rechtsstrijd in appel en behoefde het hof er niet op in te gaan.

In de tweede plaats wordt in het subonderdeel naar voren gebracht dat voor het verkrijgen van ontslagvergunningen meer vereisten gelden dan enkel dat op correcte wijze wordt afgespiegeld. De verzochte ontslagvergunningen zouden dus ook op andere gronden geweigerd kunnen worden. In dat verband zou het UWV hebben aangevoerd dat het niet is toegekomen aan een onderzoek naar de vraag of de ontslagaanvraag van Belfor voldoet aan de toetsingscriteria in verband met de fluctuaties van het werkaanbod, zodat het mogelijk is dat de verzochte ontslagvergunningen op grond van deze toetsingscriteria alsnog zouden zijn geweigerd. Het UWV heeft daartoe verwezen naar randnummer 7.7 van de conclusie van antwoord.

Bij de bespreking van deze klacht stel ik voorop dat voor de beoordeling van het causaal verband volgens vaste rechtspraak van Uw Raad moet worden bezien hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist (of gehandeld) indien het niet het onrechtmatige besluit had genomen. Onjuist is de opvatting dat het causaal verband zou ontbreken wanneer het bestuursorgaan ten tijde van het nemen van het onrechtmatige besluit een rechtmatig besluit had kunnen nemen dat eenzelfde schade tot gevolg zou hebben (hiervoor randnummer 3.38).

Het UWV heeft in randnummer 7.7 van de conclusie van antwoord het volgende gesteld over de andere toetsingscriteria voor de verzochte ontslagvergunningen:

“7.7 In het verlengde van bovenstaande overweging stellen eiseressen dat in dat geval UWV dus, naar zij zelf blijkt te stellen, de ontslagvergunningen direct zou hebben afgegeven. UWV heeft dit niet gesteld en vindt dat het allerminst vaststaat dat hij dan direct de ontslagvergunningen zou hebben afgegeven. Uit de beschikking van 29 september 2011 (productie 1) blijkt dat UWV niet is toegekomen aan een onderzoek of de ontslagaanvraag van Belfor aan de toetsingscriteria in verband met de fluctuaties in het werkaanbod voldoet. Het is mogelijk dat (een gedeelte van) de ontslagaanvragen op grond van deze toetsingscriteria zouden zijn afgewezen als UWV wel aan dit onderzoek zou zijn toegekomen.”

Het UWV heeft dus louter in algemene termen gesteld dat het niet is toegekomen aan een beoordeling of de ontslagaanvraag aan de toetsingscriteria (in verband met de fluctuaties van het werkaanbod) voldoet. Het UWV heeft niet aangevoerd dat op dezelfde wijze zou zijn beslist wanneer het onrechtmatige besluit niet zou zijn genomen. Dit betekent dat de hiervoor geciteerde stelling geen (voldoende gemotiveerde) betwisting van het door Belfor gestelde causaal verband oplevert. Het hof behoefde daarom niet op de genoemde stelling te responderen. Daar komt nog bij dat het hof de zaak naar de schadestaatprocedure heeft verwezen zonder een bindende eindbeslissing te nemen over het causaal verband. Dit betekent dat het UWV een eventueel verweer op dat punt ook nog in de schadestaatprocedure zal kunnen voeren.121.

In de derde plaats wordt in het subonderdeel aangevoerd dat het hof niet zou zijn ingegaan op de navolgende – naar de mening van UWV als essentieel te kwalificeren – stelling. Volgens het subonderdeel zou het UWV hebben aangedragen dat ook in het geval de werkzaamheden van sluitende bedrijfsvestigingen enkel worden overgenomen door een nabij gelegen vestiging en niet door een ver weg gelegen vestiging, de daarbij betrokken bedrijfsvestigingen voor de toepassing van het afspiegelingsbeginsel moeten worden samengenomen, zodat ook in die beperktere toepassing sprake is van een situatie van samenvoeging van bedrijfsvestigingen (bijvoorbeeld regionale samenvoeging), met als gevolg dat de wijze waarop Belfor toepassing heeft gegeven aan het afspiegelingsbeginsel in ieder geval onjuist is. Het UWV verwijst hiervoor (wederom) naar randnummer 6.13 van de memorie van antwoord. Ook dit gedeelte van het subonderdeel faalt om de redenen die zijn genoemd bij de bespreking van subonderdeel 1.2. Het hof behoefde in rand-nummer 6.13 van de memorie van antwoord niet te lezen dat de beslissing van het UWV of zijn standpunt in de onderhavige procedure erop zou zijn gegrond dat sprake was van regionale concentraties (hiervoor randnummer 4.13).

Subonderdeel 1.5 is daarom vergeefs voorgesteld.

Dit betekent dat het eerste onderdeel faalt.

Onderdeel 2 richt zich tegen de verwerping van het verweer van het UWV dat de geschonden norm niet strekt ter bescherming van de gestelde belangen van een werkgever, meer in het bijzonder diens vermogensrechtelijke positie.

Bij de bespreking van dit onderdeel stel ik het volgende voorop. Zoals aangegeven (hiervoor randnummer 3.15), ziet het relativiteitsvereiste op drie aspecten: (1) het personele bereik: het gedrag moet jegens de benadeelde onrechtmatig zijn, (2) de schade zoals de benadeelde die heeft geleden moet onder het beschermingsbereik van de norm vallen en (3) de wijze van ontstaan: de wijze waarop de schade is ontstaan dient te vallen onder de strekking van de norm. Naar ik begrijp, is het hof op deze aspecten ingegaan:

(1) het personele bereik. Naar het oordeel van het hof is de werkgever die de vergunning (lees: toestemming ex art. 6 BBA) aanvraagt als een direct belanghebbende aan te merken bij de vergunningverlening (rov. 3.4.7);

(2) het beschermingsbereik van de norm. Naar het oordeel van het hof speelt voor wat betreft de sociaaleconomische verhoudingen ook de werkgever en diens belang een rol bij de ontslagtoets van art. 6 BBA (rov. 3.4.7.);

(3) de wijze van ontstaan van de schade. Naar het oordeel van het hof kan de werkgever aanspraak maken op vergoeding van de eventuele schade die het rechtstreekse gevolg is van een ten onrechte geweigerde toestemming (rov. 3.4.7). De overweging bevat geen beslissing over de vraag of indirecte (gevolg)schade onder het beschermingsbereik van de norm valt en evenmin over de vraag hoe moet worden omgegaan met schadeposten die ontstaan doordat een werkgever als gevolg van de weigering van de toestemming in financieel zwaar weer belandt, zoals bijvoorbeeld hogere rentelasten of een faillissement.122.Dit is ook verklaarbaar: de zaak is naar de schadestaatprocedure verwezen en de afzonderlijke schadeposten kunnen dus in die procedure aan de orde komen.

Subonderdeel 2.1 strekt ten betoge dat het hof slechts zou hebben onderzocht tot welke personen en niet tot welke schade en/of tot welke wijzen van ontstaan van de schade de bescherming van het BBA zich uitstrekt. Gezien het vorenstaande (randnummer 4.31) mist deze klacht feitelijke grondslag. Naar het oordeel van het hof valt, voor wat betreft de sociaaleconomische verhoudingen, ook de werkgever en diens belang (het hof heeft hier kennelijk het oog op de vermogensrechtelijke positie van de werkgever) onder het beschermingsbereik van de norm. Bovendien houdt het oordeel van het hof alleen in dat de werkgever aanspraak kan maken op vergoeding van de eventuele schade die het rechtstreekse gevolg is van een ten onrechte geweigerde toestemming.

Subonderdeel 2.1 treft om die reden geen doel.

Subonderdeel 2.2 komt op tegen het slot van rov. 3.4.7 inhoudende dat een werkgever aanspraak kan maken op vergoeding van de eventuele schade als rechtstreeks gevolg van een ten onrechte geweigerde toestemming. Het subonderdeel betoogt dat voor zover deze overweging aldus moet worden begrepen dat een werkgever aanspraak kan maken op alle schade die het gevolg is van een weigering, het oordeel van een verkeerde rechtsopvatting getuigt. Het hof zou dan hebben miskend dat onderzocht dient te worden of het BBA strekt tot bescherming tegen de specifieke schade(typen) zoals Belfor die stelt te hebben geleden. Althans zou het oordeel onvoldoende begrijpelijk zijn aangezien het hof niet motiveert waarom alle schade die het gevolg is van het feit dat een verzochte ontslagvergunning ten onrechte is geweigerd onder het beschermingsbereik van het BBA valt.

In het licht van het vorenstaande (randnummer 4.31) treft ook deze klacht geen doel. Naar het oordeel van het hof kan de werkgever aanspraak maken op vergoeding van de eventuele schade die het rechtstreekse gevolg is van een ten onrechte geweigerde toestemming (rov. 3.4.7). De overweging bevat geen beslissing over de vraag of indirecte (gevolg)schade onder het beschermingsbereik van de norm valt. Het hof heeft dus niet tot uitgangspunt genomen dat alle schade die het gevolg is van de onterechte weigering van de toestemming voor vergoeding in aanmerking zou komen. Daarbij verdient opmerking dat het hof in dit geval niet nader kon motiveren welke schadeposten in deze zaak als directe schade zijn aan te merken. Het debat over de schadeposten zal hier immers pas in de schadestaatprocedure worden gevoerd. Het UWV zal zich er in die schadestaatprocedure nog wel op kunnen beroepen dat de gevorderde schadeposten niet zijn te kwalificeren als rechtstreekse schade. Op een vergelijkbare wijze zal het UWV dan het verweer kunnen voeren dat de schadeposten niet in redelijkheid zijn toe te rekenen aan de onterechte weigering (art. 6:98 BW).123.

Subonderdeel 2.2 slaagt daarom niet.

Subonderdeel 2.3 betoogt dat de overweging dat art. 6 BBA tevens beoogt de sociaaleconomische verhoudingen in Nederland te beschermen, niet het oordeel kan dragen dat art. 6 BBA mede strekt ter bescherming van (de vermogensrechtelijke positie van) de individuele werkgever die de ontslagvergunning heeft aangevraagd.

Dit subonderdeel ziet eraan voorbij dat het hof zijn oordeel dat art. 6 BBA mede strekt ter bescherming van de (vermogensrechtelijke positie van de) werkgever niet louter heeft gegrond op de overweging dat art. 6 BBA mede beoogt de sociaaleconomische verhoudingen in Nederland te beschermen. Het hof heeft aan dit oordeel namelijk mede ten grondslag gelegd dat de werkgever is aan te merken als een direct belanghebbende bij de vergunningverlening. Het samenstel van deze omstandigheden brengt naar het oordeel van het hof mee dat de werkgever aanspraak kan maken op vergoeding van eventueel schade die hij rechtstreeks lijdt door een onterechte weigering van toestemming.

Naar mijn mening heeft het hof terecht in deze zin geoordeeld. De norm dat het UWV bij de beoordeling van een aanvraag ex art. 6 BBA dient te beslissen overeenkomstig de geldende wet- en regelgeving strekt – zo blijkt ook uit de eerder aangehaalde literatuur (hiervoor randnummers 3.44-3.46) – in beginsel tot bescherming van de direct bij de beslissing betrokken personen (aanvrager/werkgever en werknemer). UWV heeft in het kader van het relativiteitsvereiste nog de stelling betrokken dat geen sprake is van een schending van het zorgvuldigheidsbeginsel (repliek in cassatie, randnummer 5). Die stelling kan het UWV niet baten. Ook een onjuiste toepassing van de geldende wet- en regelgeving kan leiden tot aansprakelijkheid van het betrokken overheidslichaam. Het relativiteitsvereiste staat daaraan niet in de weg (vergelijk hiervoor randnummers 3.25-3.26). Uit de feitenrechtspraak zijn mij (dan) ook geen gevallen bekend waarin een vordering uit onrechtmatige daad tegen (een rechtsvoorgangster van) het UWV vanwege een onterechte beslissing op een aanvraag ex art. 6 BBA is afgewezen, omdat niet zou zijn voldaan aan het relativiteitsvereiste (hiervoor randnummers 3.39-3.42).

Op het vorenstaande stuit subonderdeel 2.3 af.

Subonderdeel 2.4 strekt ten betoge dat het hof ten onrechte van belang zou hebben geacht dat de werkgever die de ontslagvergunning (lees toestemming ex art. 6 BBA) aanvraagt als een ‘direct belanghebbende’ is aan te merken. Volgens het UWV zou uit het (enkele) gegeven dat Belfor direct belanghebbende is bij de beslissing op de vergunningsaanvraag niet volgen dat art. 6 BBA strekt tot bescherming tegen de schade die Belfor stelt te hebben geleden. Voor zover het hof het oog mocht hebben gehad op het bestuursrechtelijke begrip ‘belanghebbende’ (art. 1:2 Awb) en/of het bestuursrechtelijke relativiteitsbegrip (art. 8:69a Awb) heeft het hof naar de mening van het UWV blijk gegeven van een onjuiste toepassing van het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW.

Ook dit subonderdeel faalt. Een onjuist besluit van een overheidsorgaan valt in de verhouding met de aanvrager binnen het vereiste persoonlijke beschermingsbereik van de geschonden norm (hiervoor randnummers 3.25-3.27). De omstandigheid dat Belfor direct belanghebbende is bij de beslissing op haar vergunningsaanvraag is om die reden relevant voor de beantwoording van de vraag of aan het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW is voldaan. Overigens heeft het hof zijn oordeel met betrekking tot het relativiteitsvereiste niet uitsluitend gegrond op de omstandigheid dat Belfor de aanvrager is. Het hof heeft ook van betekenis geacht dat art. 6 BBA tevens beoogt de sociaaleconomische verhoudingen in Nederland te beschermen. Bovendien houdt het oordeel van het hof alleen in dat de werkgever aanspraak maken op vergoeding van de eventuele schade die het rechtstreekse gevolg is van een ten onrechte geweigerde toestemming. Daarmee kan niet worden gezegd dat het hof op grond van het enkele gegeven dat Belfor direct belanghebbende is, zou hebben geoordeeld dat art. 6 BBA strekt tot bescherming tegen de schade die Belfor stelt te hebben geleden. De klacht dat het hof het oog zou hebben gehad op het bestuursrechtelijke begrip ‘belanghebbende’ (art. 1:2 Awb) of het bestuursrechtelijke relativiteitsvereiste (art. 8:69a Awb) mist feitelijke grondslag. Het arrest biedt geen aanknopingspunten voor de gedachte dat het hof is uitgegaan van deze bestuursrechtelijke begrippen zonder deze te plaatsen in de sleutel van het civielrechtelijke relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW.

Dit betekent dat ook subonderdeel 2.4 geen doel treft.

Daarmee faalt onderdeel 2.

Het derde onderdeel komt op tegen het dictum. Het hof heeft in het dictum voor recht verklaard dat het UWV jegens Belfor onrechtmatig heeft gehandeld door de verzoeken om toestemming voor een opzegging van de arbeidsverhoudingen ingediend in de periode van 28 juli 2011 tot en met 3 augustus 2011 te weigeren. Verder heeft het hof het UWV veroordeeld tot betaling van de als gevolg hiervan geleden schade op te maken bij staat. Subonderdeel 3.1 voert aan dat deze beslissing onjuist is, omdat het hof heeft miskend dat voor een verwijzing naar de schadestaat is vereist dat ten minste de mogelijkheid van schade aannemelijk is gemaakt. Althans, zo voegt het UWV daaraan in de eerste zin van subonderdeel 3.2 toe, is de beslissing onbegrijpelijk gemotiveerd nu het hof aan het vorenbedoelde vereiste geen (kenbare) aandacht heeft besteed.

Bij de bespreking van deze onderdelen stel ik het volgende voorop.

Volgens vaste rechtspraak van Uw Raad is voor een verwijzing naar de schadestaat, voor wat betreft het element schade, inderdaad nodig – maar ook voldoende – dat de mogelijkheid van schade aannemelijk is.124.

In de onderhavige zaak hebben Belfor c.s. bij inleidende dagvaarding uitsluitend een verklaring voor recht gevorderd. Bij akte ten behoeve van de comparitie is de eis vermeerderd met een vordering tot verwijzing naar de schadestaatprocedure. De akte vermeldt onder meer (pagina 6, derde tekstblok):

“Wijziging van eis

Abusievelijk is nagelaten in het petitum van de dagvaarding Uw rechtbank te verzoeken UWV te veroordelen UWV te veroordelen om de schade die geleden is uit hoofde van de onrechtmatige (overheids) daad te betalen welke nader opgemaakt dient te worden bij staat en te vereffenen volgens de wet. Het [lees: De, A-G] schade component is echter voor Belfor wel van groot belang en is ook in de dagvaarding benoemd. Voor een belangrijk deel bestaat de schade hieruit dat ten onrechte 2 procedures dienden te worden gevoerd op grond waarvan een vertraging van circa 2 maanden in de afwikkeling is opgelopen. De betrokken personeelsleden vertegenwoordigden ongeveer een loonsom van bruto € 100.000, per maand. Verder blijkt ook uit de dagvaarding en de producties A en B inclusief de toelichting daarop, alsmede de klachtbrief van 6 december 2011 (productie 5 bij conclusie van antwoord) dat UWV niet alleen aansprakelijk is door een gewijzigd criterium te hanteren, maar dat het gebruikte criterium in elk geval onjuist is toegepast bij de beoordeling van de ontslagaanvragen van 1 augustus 2011 omdat in elk geval de beslissing de redelijkheidstoets niet kan doorstaan. Belfor verzoekt de eis dan ok als volgt aan te passen: (…)”

De inleidende dagvaarding bevat op dit punt het volgende betoog (pagina 7, laatste tekstblok en pagina 8, eerste tekstblok):

“Belangrijker is dat dit handelen van het UWV kostenverhogend is geweest voor Belfor en Recontec, althans dat de door Belfor en Recontec gemaakte kosten hadden kunnen worden voorkomen als direct helder zou zijn geweest dat het UWV bij het bepalen van de voor ontslag voor te dragen werknemers slechts landelijke afspiegeling zou accepteren. Zonder deze heldere communicatie mochten Belfor en Recontec ervan uitgaan dat op dezelfde gronden als enkele maanden eerder zou worden beslist.

Als gevolg van het handelen van het UWV hebben Belfor en Recontec in allerijl de gronden van de vergunningsaanvragen moeten wijzig[ing]en. Dat heeft Belfor en Recontec veel tijd en geld [aan advocaatkosten] gekost. Daarenboven heeft Belfor een groot aantal werknemers aanzienlijk langer dan verwacht, en noodzakelijk, loon moeten doorbetalen.

Verder hebben Belfor en Recontec nieuwe ontslagaanvragen moeten indienen en moeten [laten] onderhandelen met werknemers over andere wijzen om de arbeidsovereenkomst te beëindigen [wederzijds goedvinden]. Enkele werknemers waren in de tussentijd – al dan niet in verband met de ontstane stress – ziek geworden.

De wet verbiedt het opzeggen van een arbeidsovereenkomst met een zieke werknemer als de ontslagaanvraag later plaatsvindt dan de ziekmelding. Met de initiële ontslagaanvraag was dit geen probleem, maar deze is noodgedwongen vervangen door een nieuwe aanvraag.

De totale schade bedraagt ten minste € 100.000 per maand dat de vertraging heeft geduurd, vermeerderd met alle noodzakelijkerwijs gemaakte externe kosten.”

Blijkens het arrest van het hof hebben Belfor c.s. bij pleidooi in hoger beroep voorts toegelicht dat zij de gemaakte extra kosten ten gevolge van de onjuiste beslissing van het UWV begroten op € 160.000,- à € 200.000,-- (rov. 3.1). Het proces-verbaal van het pleidooi vermeldt daarover (p. 3, voorlaatste alinea):

“Voorzitter: is er middels de schadestaatprocedure al duidelijkheid verkregen over de omvang van de schade?

Mr. Stam: het gaat om ongeveer € 80.000,- aan salaris gedurende gemiddeld twee maanden uitstel. Er is ook al schadevergoeding betaald aan een aantal werknemers. De schade zal ongeveer tussen de € 160.000,- en € 200.000,- bedragen. De schade moet per werknemer worden onderbouwd. Om die reden heb ik ervoor gekozen eerst deze procedure af te wachten teneinde vast het stellen of er sprake is van onrechtmatigheid.”

Het UWV heeft in cassatie niet gewezen op stellingen in de gedingstukken waarin de aanwezigheid van schade bij Belfor gemotiveerd wordt bestreden.

Tegen deze achtergrond treffen subonderdeel 3.1 en subonderdeel 3.2 (eerste zin) geen doel. Belfor heeft, gezien het vorenstaande, gemotiveerd gesteld dat zij schade heeft geleden als gevolg van de beslissing van het UWV. Het UWV heeft het bestaan van schade niet gemotiveerd bestreden. Het was dus in de onderhavige procedure niet in geschil dat (de mogelijkheid aannemelijk was dat) Belfor als gevolg van de (onjuiste) beslissing van het UWV schade heeft geleden. Daarbij merk ik op dat dit ook alleszins aannemelijk is, nu de weigering van toestemming voor de opzegging van arbeidsverhoudingen – zoals Belfor c.s. ook hebben gesteld (hiervoor randnummers 4.48 en 4.49) – tot gevolg heeft dat het loon van de werknemer dient te worden doorbetaald. Dit alles brengt mee dat het hof het UWV mocht veroordelen tot betaling van schadevergoeding op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet zonder uitdrukkelijk te overwegen dat de mogelijkheid aannemelijk was dat Belfor als gevolg van de (onjuiste) beslissing van het UWV schade heeft geleden.

Subonderdeel 3.2 bevat ten slotte de klacht dat het hof (ook in dit verband) ten onrechte niet zou hebben gerespondeerd op de essentiële stelling dat ook ingeval de werkzaamheden van een sluitende bedrijfsvestiging enkel worden overgenomen door een nabij gelegen vestiging en niet door een ver weg gelegen vestiging, de daarbij betrokken bedrijfsvestigingen voor de toepassing van het afspiegelingsbeginsel moeten worden samengenomen, zodat ook in die beperktere toepassing sprake is van een situatie van samenvoeging van bedrijfsvestigingen (bijvoorbeeld regionale samenvoeging), met als gevolg dat de wijze waarop Belfor toepassing heeft gegeven aan het afspiegelingsbeginsel in ieder geval onjuist is. Het UWV heeft in dat kader wederom verwezen naar randnummer 6.13 van de memorie van antwoord.

Dit gedeelte van het subonderdeel faalt om de redenen die zijn genoemd bij de bespreking van subonderdeel 1.2. Het hof behoefde in randnummer 6.13 van de memorie van antwoord niet te lezen dat het standpunt van het UWV in de onderhavige procedure erop zou zijn gegrond dat bij Belfor sprake zou zijn geweest van regionale concentraties (hiervoor randnummer 4.13).

Dit betekent dat ook onderdeel 3 faalt.

Daarmee zouden alle onderdelen vergeefs zijn voorgesteld.

De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G