HR, 15-06-2012, nr. 11/03810

Belanghebbende heeft van 1 juli 2005 tot en met 31 juli 2007 bijstand ontvangen naar de norm voor een alleenstaande.

Naar aanleiding van een anonieme tip heeft de Bestuurscommissie Sociale Dienst Drechtsteden (hierna: de Bestuurscommissie) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de verleende bijstand. De tip vermeldde dat belanghebbende een gezamenlijke huishouding voerde met D. Sociale rechercheurs hebben daarop waarnemingen verricht bij belanghebbendes woonhuis. In november 2006 troffen zij de Mercedes-Benz van D met grote regelmaat aan op de parkeerplaats bij de woning van belanghebbende. Mede op basis hiervan is een strafrechtelijk onderzoek naar haar en D ingesteld. De in dat kader verrichte stelselmatige observaties hebben ertoe geleid dat zij en D op 6 augustus 2007 zijn aangehouden. Tijdens het verhoor op die dag heeft belanghebbende onder meer verklaard dat zij samenwoont met haar meerderjarige dochter.

Belanghebbende is strafrechtelijk vervolgd. De politierechter in de rechtbank Dordrecht1. heeft op 19 januari 2009 bij mondelinge uitspraak overwogen:

De rechter acht wettig en overtuigend bewezen dat de verdachte op tijdstippen in de periode van 01 juli 2005 tot en met 31 juli 2007 te Dordrecht in strijd met een haar bij of krachtens wettelijk voorschrift opgelegde verplichting, te weten de informatieplicht vermeld in (artikel 17 van) de Wet werk en bijstand opzettelijk heeft nagelaten tijdig de benodigde gegevens te verstrekken aan de Sociale Dienst Drechtsteden te Dordrecht, terwijl zij, verdachte, wist dat die gegevens van belang waren voor de vaststelling van zijn eigen of eens anders recht op hoogte en duur van een verstrekking of tegemoetkoming krachtens de Wet werk en bijstand, immers heeft zij, verdachte opzettelijk niet onverwijld aan die dienst medegedeeld, dat zij, verdachte, een gezamelijke huishouding voerde met B. D, zulks terwijl dit feit kon strekken tot bevoordeling van zichzelf of een ander.

De politierechter heeft belanghebbende veroordeeld op grond van artikel 227b van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) en heeft haar een werkstraf van 150 dagen opgelegd.

Gerechtshof 's‑Gravenhage2. heeft deze uitspraak vernietigd, maar belanghebbende eveneens veroordeeld op grond van artikel 227b Sr en de strafmaat in stand gehouden. Onder het hoofd ‘Strafmotivering’ merkte het hof op:

(…) De verdachte heeft tegenover de Sociale Dienst Drechtsteden opzettelijk relevante gegevens verzwegen. Daardoor is deze instelling niet in staat geweest op juiste wijze te bepalen waarop verdachte recht had en zijn ten onrechte gelden aan de verdachte uitgekeerd. (…)

De Bestuurscommissie heeft bij besluit van 11 september 2007 belanghebbendes bijstand met ingang van 1 juli 2005 ingetrokken, en tevens over de periode van 1 juli 2005 tot en met 31 juli 2007 een bedrag van belanghebbende teruggevorderd van € 26.070,70. De grondslag van dit besluit vormde het verzwijgen van een gezamenlijke huishouding. De Bestuurscommissie heeft belanghebbendes bezwaar op 5 november 2008 ongegrond verklaard. Belanghebbende heeft hiertegen beroep ingesteld bij Rechtbank Dordrecht3. (hierna: de Rechtbank). Na schorsing van het onderzoek ter zitting heeft de Bestuurscommissie op 7 december 2009 opnieuw een beslissing op bezwaar genomen en het bezwaar ongegrond verklaard. De Rechtbank heeft het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 5 november 2008 niet-ontvankelijk verklaard, en het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 7 december 2009 ongegrond verklaard. De Centrale Raad van Beroep4. (hierna ook: de Centrale Raad) heeft het door belanghebbende ingestelde hoger beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de Rechtbank vernietigd. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Centrale Raad beroep in cassatie ingesteld.

Voor de Rechtbank was, voor zover in cassatie van belang, in geschil of sprake was van een gezamenlijke huishouding in de zin van artikel 3, derde lid, van de Wet werk en bijstand (hierna: Wwb)5..

De Rechtbank vat eerst de rechtspraak van de Centrale Raad inzake het begrip gezamenlijke huishouding samen:

De Rechtbank heeft het beroep voor zover dat is gericht tegen het besluit van 5 november 2008 — waarbij zij ervan uitgaat dat het door de Bestuurscommissie is ingetrokken — wegens gebrek aan belang niet-ontvankelijk verklaard, en heeft het beroep voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit van 7 december 2009 ongegrond verklaard.

Ook voor de Centrale Raad was in geschil of sprake was van een gezamenlijke huishouding. De Centrale Raad overwoog hierover (waarbij belanghebbende als appellante wordt aangeduid):

De Centrale Raad heeft het beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de Rechtbank vernietigd. De reden hiervoor is dat de Centrale Raad belanghebbendes standpunt deelt dat de terugvordering door de Bestuurscommissie aanzienlijk moet worden gematigd, omdat, zou belanghebbende de inlichtingenplicht ingevolge artikel 17 van de Wwb wel zijn nagekomen, zij recht op aanvullende bijstand zou hebben gehad naar de norm voor gehuwden.

Belanghebbende heeft tijdig en ook overigens regelmatig beroep in cassatie ingesteld. De Bestuurscommissie heeft geen verweerschrift ingediend.

Belanghebbende draagt drie middelen van cassatie voor.

In het eerste middel stelt belanghebbende dat uit de memorie van toelichting bij de Wwb volgt dat voor een gezamenlijke huishouding sprake moet zijn van zowel financiële verstrengeling als wederzijdse verzorging. Financiële verstrengeling is een separaat begrip dat afzonderlijk moet worden vastgesteld, wil sprake zijn van een gezamenlijke huishouding. De Centrale Raad heeft dit miskend.

In het tweede middel stelt belanghebbende dat sprake is van ‘communicerende vaten’ tussen de begrippen wederzijdse zorg en financiële verstrengeling. De Centrale Raad heeft voor de invulling van het begrip wederzijdse zorg een onjuiste maatstaf aangelegd. De Centrale Raad is nauwelijks ingegaan op het begrip financiële verstrengeling. Door te overwegen dat het niet noodzakelijk is dat de zorg volledig gelijkwaardig is, is de Centrale Raad ten onrechte voorbij gegaan aan de wederkerigheid van de zorg, aldus belanghebbende. Het af en toe verrichten van een klusje door D is onvoldoende om invulling te geven aan het begrip wederzijdse zorg. Bij afwezigheid van financiële verstrengeling, dient een glijdende schaal te worden toegepast, in die zin dat indien en voor zover de financiële verstrengeling in mindere mate of in het geheel niet aanwezig is, er meer objectieve en concrete feiten en omstandigheden moeten zijn waaruit de wederzijdse zorg blijkt.

In het derde middel stelt belanghebbende dat de Centrale Raad ten onrechte heeft geoordeeld dat het onderzoek van de sociale recherche voldoet aan de eisen van verifieerbaarheid en controleerbaarheid, althans de Centrale Raad heeft een onjuiste interpretatie gegeven aan deze begrippen, waarbij met name het gestelde in artikel 6 van het EVRM onvoldoende is meegewogen. De Centrale Raad heeft ten onrechte niet gecontroleerd of de anonieme tip, die het BSN-nummer van belanghebbende vermeldde, van de Bestuurscommissie zelf afkomstig was. Bovendien zijn in het onderzoek uitsluitend belastende feiten meegewogen, en niet ontlastende feiten. De Rechtbank, Centrale Raad, en de Bestuurscommissie hebben de (eenzijdige) feiten ten nadele van belanghebbende uitgelegd ter invulling van de objectieve begrippen wederzijdse zorg en gezamenlijke huishouding.

Tot 1 januari 1987 kende de Algemene Bijstandswet6. (hierna: Abw) geen bepaling die zag op ongehuwd samenwonenden die in een vergelijkbare situatie verkeerden als gehuwden. Van 1 januari 1987 tot en met 31 december 1995 luidde artikel 5a van de Abw:7.

In de memorie van toelichting behorend bij de Wet van 6 november 1986 merkte de regering op dat alleen de situaties die sociaal en economisch gezien echt vergelijkbaar zijn met gehuwden gelijk dienen te worden behandeld. Daarbij was volgens de Abw-wetgever van belang dat de betrokken personen als partners zijn te beschouwen:8.

De gelijke behandeling van gehuwden en ongehuwd samenlevenden moet situaties betreffen die zowel economisch als sociaal gezien echt vergelijkbaar zijn en waarin dus de betrokken personen als partners zijn te beschouwen. Dit komt ook tot uiting in de jurisprudentie. Vandaar dat in de wettekst als criterium is opgenomen dat er sprake moet zijn van een duurzaam gezamenlijke huishouding en van een situatie die ook overigens niet feitelijk verschilt van die van gehuwden. (…) Bijstand wordt slechts verleend in aanvulling op ontoereikende eigen middelen van een of beide partners. Dit afstemmen van de bijstand op de gezamenlijke behoeften en middelen is alleen verantwoord als er gezien de omstandigheden mag worden uitgegaan van een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de bestaanskosten.

In de uitvoeringspraktijk zal men van geval tot geval moeten beoordelen of er sprake is van een situatie die vergelijkbaar is met die van gehuwde partners. Daarvoor kunnen geen absolute maatstaven worden aangelegd. Wel is het mogelijk enkele elementen aan te geven die bij de beoordeling van groot belang zijn.

In de artikelsgewijze toelichting in dezelfde memorie van toelichting is bij artikel 5a opgemerkt:9.

Voor een leefeenheid die in sociaal en economisch opzicht gelijk te stellen is met een huwelijk is het criterium ‘partner’ essentieel. Eerst dan mag worden uitgegaan van de aanwending van de eigen middelen van de partner(s) voor de noodzakelijke kosten van de leefeenheid en een daarop afgestemde bijstandsverlening. Het feit of al dan niet de financiële middelen worden samengevoegd, is hiervoor niet maatgevend. Ook gehuwden kunnen hun inkomsten, respectievelijk uitgaven gescheiden houden. (…)

Bij de hantering van de in de algemene toelichting genoemde uitgangspunten is nog het volgende van belang. Het voeren van een gezamenlijke huishouding is als een noodzakelijke voorwaarde geformuleerd, die echter (…) niet de enige doorslaggevende is. Het wonen op één adres betekent niet altijd dat een gezamenlijke huishouding wordt gevoerd. (…) Omstandigheden welke een indicatie vormen dat een gezamenlijke huishouding wordt gevoerd zijn bij voorbeeld het gezamenlijk doen van de huishoudelijke uitgaven, de overdracht van het inkomen aan de partner, de inbreng van duurzame gebruiksgoederen in het huishouden.

Bij de beoordeling van de gedragingen van de betrokkenen naar buiten toe kan worden volstaan met een toetsing aan de uiterlijk waarneembare omstandigheden. Het is niet nodig en in verband met de privacy van de betrokkenen ook niet gewenst dat de subjectieve aard wordt vastgesteld van de relatie van de cliënt met degene(n) met wie deze samenleeft. Of er al dan niet sprake is van een sexuele relatie mag niet maatgevend zijn. Dit blijkt ook uit de jurisprudentie ter zake, die als toetsingskader kan fungeren.

Uiterlijk waarneembare gedragingen en omstandigheden waaruit bij samenwonenden zou kunnen worden afgeleid dat er sprake is van partners in de zin van artikel 5a zijn bij voorbeeld het veelal gezamenlijk uitgaan, met vakantie gaan, bezoek ontvangen of op bezoek gaan bij familie en kennissen; gezamenlijk verhuizen naar een andere woning; uit de relatie worden kinderen geboren; de man, c.q. de vrouw treedt feitelijk op als vader, c.q. moeder van de kinderen van de ander.

(…)

De Tweede Kamerleden Linschoten en Kraaijeveld-Wouters hebben in reactie op onder meer de hierboven (4.2 en 4.3) geciteerde passages een amendement ingediend met het doel het subjectieve partner-element te verwijderen uit de toelichting op het begrip gezamenlijke huishouding. Bij de voorgestelde, en uiteindelijk tot wet verheven, tekst merken zij op:10.

Dit subjectieve partner-element is niet nodig om te komen tot een goede afbakening van de groep ongehuwd samenwonenden), die in de sociale zekerheid gelijk dienen te worden behandeld met gehuwden.

(…)

De indieners van het amendement beogen met hun voorstel gelijk als gehuwden te behandelen diegenen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren.

(…)

De indieners wensen in dit verband aan te sluiten bij de jurisprudentie van de H.R., i.z. art. 1.160 BW, hetgeen tot de volgende conclusie leidt:

Van het duurzaam voeren van een gezamenlijke huishouding is na aanvaarding van het wijzigingsvoorstel sprake indien samenwonenden in feite elk hetzij bijdragen in de kosten van de gezamenlijke huishouding, dan wel op andere wijze in elkaars verzorging voorzien.

In de parlementaire behandeling heeft het Kamerlid Linschoten het amendement toegelicht:11.

(…) Dat betekent dat er naar mijn mening een wezenlijk onderscheid bestaat tussen woningdelers aan de ene kant en mensen die een gezamenlijke huishouding voeren aan de andere kant. Of mensen een gezamenlijke huishouding voeren is aan feitelijke omstandigheden te beoordelen. Aan de hand van de feitelijke omstandigheden wordt vastgesteld of er sprake is van een gemeenschappelijke huishouding. Dan is er dus in ieder geval meer aan de hand dan het uitsluitend delen van woonkosten of een woning. In die situatie zijn de fracties van de VVD en het CDA van mening dat de aard van de relatie binnen de gemeenschappelijke huishouding niet bepalend zou moeten zijn voor het ontstaan van bepaalde rechten in de sfeer van de sociale zekerheid.

In de notitie ‘Fraudegevoeligheid van de regelgeving met betrekking tot de leefvormen in de bijstand’ is de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Staatssecretaris van SZW) ingegaan op het begrip gezamenlijke huishouding. Over het onderdeel wederzijdse verzorging merkte zij op:12.

De wederzijdse verzorging wordt niet alleen afgeleid uit een bepaalde mate van financiële verstrengeling; ook andere factoren zijn van belang. Omstandigheden die aanwijzingen kunnen vormen zijn bijvoorbeeld het gezamenlijk doen van de huishoudelijke uitgaven, de (gedeeltelijke) overdracht van het inkomen aan de andere partij of de inbreng van duurzame gebruiksgoederen in het huishouden (Kamerstukken II 1985–1986, 19 259, nr. 3, blz. 14) [CvB: zie 4.3]. Ook kan de wederzijdse verzorging blijken uit het voor elkaar verrichten van huishoudelijk werk, een gezamenlijke bankrekening, een levensverzekering met de andere partij als begunstigde of een gezamenlijke hypotheek.

In de notitie gaf de Staatssecretaris van SZW een overzicht van omstandigheden die in de jurisprudentie van de Raad van State van belang werden geacht voor het begrip wederzijdse verzorging:13.

De Staatssecretaris van SZW maakte uit de jurisprudentie op (p. 14 van de notitie):

Ten aanzien van het criterium van de wederzijdse verzorging kan worden geconcludeerd, dat het niet alleen gaat om een bepaalde mate van financiële verstrengeling, maar dat ook andere aspecten een rol spelen gebaseerd op objectieve feiten en omstandigheden en niet op uiterlijke schijn. Duidelijk is tevens dat voor de beoordeling of sprake is van een gezamenlijke huishouding, een afweging van de aanwezige feiten en omstandigheden vereist is. Het is telkens een combinatie van verschillende factoren op grond waarvan wordt geconcludeerd dat er een gezamenlijke huishouding wordt gevoerd.

Tussen de begrippen gezamenlijke huisvesting en wederzijdse verzorging bestaat, aldus nog steeds de Staatssecretaris van SZW in haar notitie, een zekere wisselwerking:14.

Uit de jurisprudentie van de Raad van State kan (…) worden opgemaakt dat gemeenten zowel aan het criterium van de gezamenlijke huisvesting als aan het criterium van de wederzijdse verzorging moeten toetsen. De uitkomst van de ene toets kan echter wel doorwerken naar de uitkomst van de andere toets.

Vanaf 1 januari 1996 omschreef artikel 3, derde lid, van de nieuwe Abw15. het begrip gezamenlijke huishouding:

Van een gezamenlijke huishouding is sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.

Over de wederzijdse verzorging merkte de Staatssecretaris van SZW in de memorie van toelichting op:16.

Naar strekking komt dit artikel overeen met het huidige artikel 5a (…). Alleen indien feitelijke omstandigheden aannemelijk maken dat de betrokkenen een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de bestaansvoorziening dragen, bijvoorbeeld blijkend uit een financiële verstrengeling waardoor zij in economisch opzicht als een eenheid kunnen worden beschouwd, is het gerechtvaardigd bij de bijstandsverlening van het bestaan van een gezamenlijke huishouding uit te gaan. Niet afgegaan kan worden op het door gedragingen van de betrokkenen naar buiten toe eventueel opgeroepen beeld van het bestaan van een affectieve relatie.

In de memorie van antwoord merkte de Staatssecretaris van SZW op dat het begrip gezamenlijke huishouding wordt ingevuld door middel van twee vereisten: gezamenlijke huisvesting en wederzijdse verzorging. Dat laatste criterium omvat financiële verstrengeling en anderszins in elkaars verzorging voorzien:17.

Het begrip gezamenlijke huishouding wordt ingevuld met behulp van de criteria ‘gezamenlijke huisvesting’ en ‘wederzijdse verzorging’. Subjectieve elementen, zoals de uiterlijke schijn of de aard van de relatie, zijn niet van belang. Het criterium ‘wederzijdse verzorging’ omvat de elementen ‘financiële verstrengeling’ en ‘anderszins in elkaars verzorging voorzien’. Ook dit tweede element moet als een objectieve maatstaf worden beschouwd. (…) Het schrappen van dit element zou het voor gemeenten moeilijker maken een gezamenlijke huishouding aan te tonen. In de praktijk blijkt namelijk dat juist ‘het op andere wijze in elkaars verzorging voorzien’ door gemeenten kan worden aangetoond. Het element ‘financiële verstrengeling’ is eenvoudiger te omzeilen, door op papier alles strikt gescheiden te houden. Een van de uitgangspunten van de ABW is, dat de feitelijke situatie doorslaggevend is. De mate van financiële verstrengeling kan veelal alleen aan de hand van formele gegevens worden vastgesteld. Deze formele gegevens hoeven echter niet overeen te stemmen met de feitelijke situatie. Bovendien moet het doel van artikel 5a van de bestaande ABW, gelijkstelling van ongehuwd samenwonenden met gehuwden, niet uit het oog worden verloren. Ook bij gehuwden kan het voorkomen dat men financieel gezien alles strikt gescheiden houdt, terwijl men desondanks een eenheid vormt.

Er was een verschil tussen de oude en nieuwe definitie van het begrip gezamenlijke huishouding door het woord duurzaamheid. In artikel 5a, eerste lid, van de Abw werd duurzaamheid van de gezamenlijke huishouding vereist (zie 4.1). De eis van duurzaamheid is niet teruggekomen in de definitie van artikel 3, derde lid, van de Abw. De regering heeft dat toegelicht:18.

Een van de huidige misverstanden wordt gewekt door het in de bestaande begripsomschrijving opgenomen criterium ‘duurzaam’. Met dit criterium is beoogd tot uitdrukking te brengen dat niet reeds bij een kortstondig verblijf bij een ander de betrokkenen worden geacht een gezamenlijke huishouding te voeren. Dit criterium blijkt blijkens het onderzoek van de Onderzoekscommissie toepassing ABW echter vaak zo te worden begrepen dat pas na verloop van een zekere periode — na drie of zelfs zes maanden — voor de bijstand consequenties mogen worden verbonden aan het voeren van een gezamenlijke huishouding. Vanuit het oogpunt van legitimiteit en fraudebestrijding moet de bijstand echter aansluiten bij de feitelijke situatie van betrokkenen. Op het moment dat er daadwerkelijk een gezamenlijke huishouding wordt gevoerd dient de bijstand daarop direct te worden afgestemd. Het kabinet stelt dan ook voor om in de begripsomschrijving niet langer dit criterium op te nemen.

Tweede Kamerleden vroegen zich af wat de ondergrens is van het zorgvereiste in de samenwoonbepaling en of deze bepaling verruimd wordt:19.

Een ander knelpunt ten aanzien van het begrip gezamenlijke huishouding vormt het definitiedeel ‘en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins’, artikel 3, tweede lid. Met name het woord ‘anderszins’ maakt een wel heel ruime toepassing van de samenwoonbepaling mogelijk, zeker nu ook het element van de duurzaamheid uit de definitie is verdwenen. Wanneer twee kamerbewoners elkaars huisdieren verzorgen of zo nu en dan samen de maaltijd gebruiken of samen met vakantie gaan, geven zij toch ook tot op zekere hoogte blijk van zorg ten opzichte van elkaar? Moeten zij dan maar direct als samenwonenden worden gezien? Vervaagt hiermee niet teveel de grens tussen samenwonenden en niet alleenwonende alleenstaanden (…). Kan de regering preciezer aangeven of zij met deze definitie de bedoeling heeft de samenwoonbepaling een ruimer begrip te geven dan thans conform artikel 5a Algemene bijstandswet en de daarop gebaseerde jurisprudentie geldt? En zo ja, waarin zit dan deze verruiming?

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Minister van SZW) ontkent dat sprake is van een verruiming:20.

Het aspect van de partnerdefinitie waarvoor deze leden de aandacht vragen, is niet nieuw, maar bestaat reeds sinds de invoering van de Stelselherziening sociale zekerheid op 1 januari 1987. Van een verruiming ten opzichte van de huidige wetgeving is derhalve geen sprake. Het ‘anderszins in elkaars verzorging voorzien’ is een essentieel onderdeel van de partnerdefinitie om de beoogde gelijke behandeling met gehuwden mogelijk te maken. Als een van de partners geen eigen inkomen heeft, blijkt de gezamenlijke huishouding niet uit een financiële verstrengeling, maar bijvoorbeeld uit het gegeven dat een van de partners bepaalde huishoudelijke taken op zich neemt. Dit wordt aangeduid met het begrip ‘anderszins in elkaars verzorging voorzien’. Deze toevoeging is ook noodzakelijk om te voorkomen dat personen zich met bepaalde financiële constructies ten onrechte aan de gezamenlijke middelentoets kunnen onttrekken. Noch uit de uitvoeringspraktijk, noch uit de jurisprudentie is gebleken dat aan deze bepaling een wijdere strekking wordt gegeven dan bij de introductie is beoogd.

Wanneer de Minister van SZW het begrip wederzijdse verzorging uitlegt, put hij uit de in 4.6 aangehaalde notitie ‘Fraudegevoeligheid van de regelgeving met betrekking tot de leefvormen in de bijstand’:21.

Het (…) criterium wordt beoordeeld aan de hand van de feitelijke situatie van de betrokkene. Wezenskenmerk van deze beoordeling is dat hierbij het geheel van feiten en omstandigheden in beschouwing wordt genomen. Hetgeen in de ene situatie als een doorslaggevend feit wordt beschouwd om de betrokkenen als partners aan te merken, is in een andere context slechts van betekenis in combinatie met andere feiten.

Het ‘blijk geven zorg te dragen voor elkaar’ wordt in de jurisprudentie onder andere afgeleid uit de mate van financiële verstrengeling. Daaronder wordt bijvoorbeeld verstaan het gezamenlijk doen van bepaalde huishoudelijke uitgaven, een gehele of gedeeltelijke inkomensoverdracht, de inbreng van duurzame gebruiksgoederen in het huishouden, de aanwezigheid van een gezamenlijke bank- of girorekening of een gezamenlijke verzekering. Andere financiële aspecten kunnen ook van belang zijn, zoals het afsluiten van een levensverzekering met de ander als begunstigde of het feit dat men beiden hoofdelijk aansprakelijk is voor het geheel van de huur. Andere factoren spelen — overeenkomstig de bedoeling van de wetgever — ook een rol in de jurisprudentie. Voorbeelden daarvan zijn het verrichten van huishoudelijk werk ten behoeve van de ander, het verzorgen van de kinderen van de ander, het gezamenlijk gebruik van de auto, het behulpzaam zijn bij de verhuizing naar de gezamenlijke woning of het gezamenlijk opknappen ervan en het gezamenlijk verhuizen naar dezelfde woning.

Over de vraag of het bijstaan tijdens ziekte een gezamenlijke huishouding kan opleveren, heeft de Minister van SZW opgemerkt:22.

Of sprake is van wederzijdse verzorging anderszins moet blijken uit de omstandigheden van het geval. Daarbij kan zeker ook het elkaar bijstaan in geval van ziekte of een andere situatie een relevante factor zijn. Als echter (…) dit de enige omstandigheid is die een indicatie oplevert van verzorging anderszins, is dit te weinig om te spreken van een gezamenlijke huishouding, ook in combinatie met het gegeven dat de kosten van huisvesting worden gedeeld. In het concrete geval moeten steeds alle omstandigheden in onderlinge samenhang worden bezien.

De Wwb heeft met ingang van 1 januari 2004 de Abw opgevolgd.23.Artikel 3, derde lid, van de Wwb bevat sindsdien de definitie van een gezamenlijke huishouding. Deze definitie is gelijk aan die van artikel 3, derde lid, van de Abw (zie 4.8):

Van een gezamenlijke huishouding is sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.

In de artikelsgewijze toelichting in de memorie van toelichting bij het huidige artikel 3 van de Wwb worden nagenoeg gelijke overwegingen gebruikt:24.

Het partnerbegrip komt overeen met het partnerbegrip in de Algemene bijstandswer (Abw). De reeds ontwikkelde jurisprudentie terzake blijft derhalve van betekenis.

(…)

In het derde lid wordt verduidelijkt in welke situaties sprake is van gezamenlijke huisvesting. (…) In de praktijk worden burgemeester en wethouders geconfronteerd met samenwonende partners die meedelen dat hun relatie er een is van verhuurder en onderhuurder of kostgever en kostganger. Ook als de betrokkenen documenten overleggen waaruit dat zou moeten blijken, behoeft dat niet te betekenen dat burgemeester en wethouders hen als alleenstaanden moeten aanmerken. De loutere aanwezigheid van een contract of van bewijsstukken dat huur of kostgeld wordt betaald, staat er immers niet aan in de weg dat de betrokkenen mogelijk in feite een gezamenlijke huishouding voeren. Bij onderhuurders en kostgangers is sprake van een zuiver zakelijke relatie. Daarvan is geen sprake als er een mate van financiële verstrengeling aanwezig is, die verder reikt dan de betaling van de huur of het kostgeld en een wederzijdse verzorging die niet beperkt blijft tot het onderhoud van de gehuurde kamer of de levering van de overeengekomen diensten, zoals de maaltijden of de bewassing. Zoals dat ook het geval is in andere situaties waarin de betrokkenen beweren niet elkaars partners te zijn, dienen burgemeester en wethouders een onderzoek in te stellen naar de feitelijke omstandigheden van de betrokkenen. Als daaruit blijkt dat de betrokkenen in werkelijkheid een gezamenlijke huishouding voeren, moet worden geconcludeerd dat de overgelegde stukken een onjuiste weergave zijn van de feitelijke situatie en dat de betrokkenen als partners dienen te worden aangemerkt. Bij de beoordeling of sprake is van een gezamenlijke huishouding, kunnen burgemeester en wethouders steunen op de jurisprudentie die in de loop der jaren is ontwikkeld.

Artikel 1:160 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) geeft aan wanneer de verplichting van een gewezen echtgenoot om alimentatie te betalen eindigt. Dat is onder meer wanneer de alimentatiegerechtigde is gaan samenleven met een ander als waren zij gehuwd. Het artikel luidt:

Een verplichting van een gewezen echtgenoot om uit hoofde van echtscheiding levensonderhoud te verschaffen aan de wederpartij, eindigt wanneer deze opnieuw in het huwelijk treedt, een geregistreerd partnerschap aangaat dan wel is gaan samenleven met een ander als waren zij gehuwd of als hadden zij hun partnerschap laten registreren.

De toevoeging in artikel 1:160 van het BW van de zinsnede ‘dan wel is gaan samenleven met een ander als waren zij gehuwd’ is voorgesteld bij amendement van Kamerlid Geurtsen c.s. Hun toelichting op het amendement luidt:25.

Om te vermijden, dat ongelijke gevolgen worden verbonden aan materieel voor de onderhavige regeling als gelijk te waarderen, doch formeel verschillende situaties en om te voorkomen, dat terwille van die rechtsgevolgen aan een concubinaat de voorkeur zal worden gegeven boven een tweede huwelijk, wordt bovenstaande aanvulling [CvB: de woorden ‘dan wel is gaan samenleven met een ander als waren zij gehuwd’.] voorgesteld.

Geurtsen merkte tijdens de parlementaire behandeling op dat het wetsvoorstel niet voldoende was. De indieners van het amendement wilden samenlevingsvormen die materieel gelijk zijn, maar slechts formeel verschillen vanwege het ontbreken van een huwelijksakte, gelijk behandelen. Geurtsen betoogde:26.

Alleen, met dit voorstel zijn we er nog niet. Voor de wet worden alleen die samenlevingen tussen echtgenoten als huwelijk erkend, die in een huwelijksakte formele bezegeling hebben gevonden. Al kan de Minister worden toegegeven, dat onder de naam concubinaat zich verschillende situaties van a-formeel karakter kunnen voordoen, dat neemt niet weg dat de meeste daarvan zich van een huwelijk in formele zin alleen onderscheiden door het ontbreken van de huwelijksakte. De in het amendement op dit artikel gebruikte omschrijving ‘samenleven als waren zij gehuwd’ heeft juist ten doel deze concubinaten voor het in artikel 159 [CvB: later vernummerd tot artikel 1:160 van het BW] geregelde gevolg met een formeel huwelijk gelijk te stellen.

Het is ongewenst, dat samenlevingen, die zich materieel niet van elkaar onderscheiden, doch die slechts formeel van elkaar verschillen, ongelijke rechtsgevolgen te laten hebben in dit opzicht.

HR NJ 1982/374 leert dat de toetsing in cassatie van het oordeel van de feitenrechter inzake het begrip ‘samenleven’ in artikel 1:160 van het BW beperkt mogelijk is, omdat het oordeel in de regel nauw verweven is met de waardering van de omstandigheden van het geval. De Hoge Raad overwoog:27.

Uit het citaat van de parlementaire geschiedenis van de Abw (oud) in onderdeel 4.4 volgt dat de sociale-zekerheidswetgever voor het begrip gezamenlijke huishouding aansluiting zocht bij een criterium dat de Eerste Kamer van de Hoge Raad heeft geformuleerd bij de uitleg van artikel 1:160 van het BW. Het slot van artikel 5a, tweede lid, van de Abw (oud) (zie 4.1) komt overeen met het door de Hoge Raad in HR NJ 1986/82 geformuleerde criterium:28.

In een zaak over bijstandsverhaal door een gemeente heeft de Eerste Kamer van de Hoge Raad in HR NJ 1991/787 overwogen:29.

HR NJ 1994/333 is een voorbeeld van het niet-voldoen aan de in HR NJ 1986/82 geformuleerde eis van wederzijdse verzorging door samenwonenden:30.

In HR NJ 1994/562 overwoog de Hoge Raad dat de rechtbank in een geschil over de vraag of Van der Reyd en Hulsegge duurzaam een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd ofwel de door haar correct aangelegde maatstaf inzake het begrip gezamenlijke huishouding in feite niet heeft toegepast, dan wel haar oordeel onvoldoende heeft gemotiveerd:31.

In HR NJ 2001/586 lijkt de Hoge Raad vijf cumulatieve eisen te stellen aan het begrip ‘samenleven met een ander als waren zij gehuwd’ in de zin van artikel 1:160 van het BW:

In HR NJ 2001/691 komt een aantal gedragingen van beweerde wederzijdse zorg aan de orde die onvoldoende waren om tot toepassing van artikel 1:160 van het BW te concluderen. In cassatie wordt geklaagd over het voorbijgaan door het hof van een bewijsaanbod door de man, omdat zijn stellingen, indien bewezen, toch niet tot de conclusie leiden dat de vrouw samenwoonde met een ander als waren zij gehuwd. De Hoge Raad overwoog:34.

Voor gehuwden gold tot en met 21 juni 200135. een plicht tot samenwonen ingevolge artikel 1:83, eerste lid, van het BW, maar die is toen vervallen. Artikel 1:160 van het BW is niet aangepast naar aanleiding van het schrappen van deze plicht tot samenwoning voor gehuwden. Nog steeds geldt dat de alimentatieplicht eindigt wanneer de wederpartij is gaan samenleven met een ander als waren zij gehuwd. Voor de uitleg van artikel 1:160 van het BW dient volgens de Hoge Raad in HR NJ 2005/381 ook na het vervallen van artikel 1:83, eerste lid, van het BW aansluiting te worden gezocht bij de kenmerken van een als ‘normaal’ te beschouwen huwelijk:36.

De vraag of de zorg voor kinderen van de alimentatiegerechtigde door haar nieuwe partner van belang is voor de invulling van het begrip wederzijdse zorg heeft de Hoge Raad ontkennend beantwoord. Dit hangt samen met het verschil tussen partner- en kinderalimentatie.37. De Hoge Raad overwoog in HR NJ 2010/127:38.

De Centrale Raad heeft in talrijke uitspraken de begrippen wederzijdse verzorging, wederzijde zorg of het dragen van zorg voor elkaar nader inhoud gegeven. Bij het zoeken op rechtspraak.nl leverde de zoekterm wederzijdse verzorging mij 112 treffers op, de zoekterm wederzijdse zorg 278 treffers en de term het dragen van zorg voor elkaar 384 treffers.39. Een overweging die de Centrale Raad vaak blijkt te gebruiken luidt:40.

Wederzijdse zorg kan blijken uit een bepaalde mate van financiële verstrengeling, die verder gaat dan het uitsluitend delen van de woonlasten en hiermee samenhangende lasten. Indien van een zodanige verstrengeling niet of slechts in geringe mate sprake is, kunnen ook andere feiten en omstandigheden voldoende zijn om aan te nemen dat de betrokkenen in elkaars zorg voorzien. Een afweging van alle ten aanzien van betrokkenen gebleken feiten en omstandigheden, die niet van subjectieve aard zijn, zal bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of aan het zorgcriterium in een concreet geval is voldaan.

Voorts leert de jurisprudentie dat de Centrale Raad veelvuldig onderzoekt of de zorg (de verantwoordelijkheid of verbondenheid) van de één voor de ander uitstijgt boven hetgeen gebruikelijk is in een zakelijke relatie van (onder)verhuur, woningdelen of houden van een kostganger. In de volgende onderdelen heb ik aantal uitspraken geselecteerd waarin de Centrale Raad het begrip wederzijdse verzorging uitlegt.

In een uitspraak 21 maart 2006 overwoog de Centrale Raad dat voldaan was aan het criterium van de wederzijdse zorg:41.

Daarbij heeft de Raad in aanmerking genomen dat gedaagde kookt, strijkt en wast voor [naam partner], dat gedaagde de kosten van het gebruik van energie, water en de gemeentelijke heffingen betaalt, dat [naam partner] de uitbouw van de woning en de kosten voor het aanbrengen van rolluiken heeft betaald alsmede de kosten van de aanschaf van een breedbeeld televisie. Voorts acht de Raad van belang dat gedaagde en [naam partner] gezamenlijk gebruik maken van de in de woning aanwezige voorzieningen. In verband met zijn ziekte verblijft [naam partner] vooral in de serre van de woonkamer. Verder staan op het naambordje bij de voordeur de voornamen van gedaagde en [naam partner]. (…)

Centrale Raad 24 oktober 2006 zag in het gezamenlijk sluiten van huurcontract een element van zorg, en er was meer zorg:42.

(…) De Raad acht onder de gegeven omstandigheden in het aangaan van een gezamenlijk huurcontract tevens een element van zorg (wegens voor de toekomst verzekerd woongenot) gelegen, nu [V.d. V.] destijds wel en betrokkene niet voldoende zogeheten urgentiepunten bezat voor toedeling van zelfstandige woonruimte. Voorts duidt de wijze waarop betrokkene en [V.d. V.] gebruik maken van de woning en de daarin aanwezige voorzieningen, de wijze waarop zij beweerdelijk bepaalde — ook niet aan de woning te relateren — kosten op 50% basis (contant) verrekenen op een mate van financiële verstrengeling die de grens van hetgeen bij een louter zakelijke overeenkomst tussen personen gebruikelijk is te boven gaat.

Gelijkenis met de onderhavige uitspraak vertoont de uitspraak van de Centrale Raad van 9 april 2007 vanwege de hulp van appellant bij het opknappen van de woning:43.

De Raad is van oordeel dat voor het College voldoende grond was om aan te nemen dat aan het criterium wederzijdse zorg was voldaan. Uit de door appellant en De [V.] afgelegde verklaringen blijkt dat De [V.] de kleding van appellant wast en voor hem kookt, en dat appellant op zijn beurt heeft geholpen met het opknappen van de woning van De [V.].

Centrale Raad van Beroep 24 juli 2007 is een duidelijk voorbeeld van wederzijdse zorg:44.

Deze zorg ging naar het oordeel van de Raad de in een commerciële relatie gebruikelijke verhoudingen ruimschoots te boven. [betrokkene] waste, kookte en streek voor appellant en verrichtte andere huishoudelijke taken. Appellant hielp haar met van alles. Samen deden zij boodschappen en legden zij visites af. [betrokkene] mocht vrijelijk gebruik maken van de woning van appellant en van zijn auto en zij betaalde appellant een bedrag van € 225,00 per maand. Samen leefden zij van hun beider inkomens, aldus de verklaringen van appellant en [betrokkene].

In Centrale Raad van Beroep 31 juli 2007 waren er wel enige zorghandelingen, maar bestond geen (voldoende) wederzijdse verzorging:45.

Voorts is de Raad van oordeel dat in het geval van appellanten ook niet is voldaan aan het criterium van de wederzijdse verzorging. Van het delen van woonlasten en hiermee samenhangende lasten en ook van enige financiële verstrengeling is niet gebleken. Evenmin is gebleken van andere feiten en omstandigheden die wijzen op wederzijdse zorg. Er is in het geval van appellanten vastgesteld dat sprake is geweest van gezamenlijke activiteiten, zoals het (met de kinderen van appellante) naar het bos of naar de speeltuin gaan, televisie kijken, het afleggen van familiebezoeken en uitgaan met vrienden. Deze activiteiten kunnen, anders dan het College meent, bezwaarlijk op zichzelf worden aangemerkt als zorghandelingen.

Centrale Raad van Beroep 11 december 2007 oordeelde dat appellanten blijk hebben gegeven zorg te dragen voor elkaar:46.

Daarbij heeft de Raad onder meer in aanmerking genomen dat blijkens de door appellante afgelegde verklaring verschillende meubelstukken van appellant in haar woonkamer staan. Voorts heeft appellante verklaard dat appellant de auto, die op naam van appellante staat, voor haar heeft gekocht en dat hij de onderhoudskosten van deze auto betaalt. Verder is uit het onderzoek naar voren gekomen dat appellanten ieder een levensverzekering hebben afgesloten waarbij zij elkaar als begunstigde hebben aangewezen. (…)

In de uitspraak van de Centrale Raad van 18 november 2008 werd overwogen dat geen zakelijke kostgangerrelatie was aangegaan, maar dat sprake is van wederzijdse verzorging:47.

In een uitspraak van 12 mei 2009 overwoog de Centrale Raad dat gelijkwaardigheid van de over en weer verleende zorg niet vereist is:48.

Ook in Centrale Raad van Beroep 18 augustus 2009 was aan het criterium van wederzijdse zorg voldaan:49.

De Centrale Raad acht duurzaamheid voor het begrip wederzijdse zorg niet van belang:50.

In Centrale Raad van Beroep 26 april 2011 was aan het criterium van wederzijdse zorg voldaan:51.

In recente uitspraken gebruikt de Centrale Raad de bewoordingen het dragen van zorg voor elkaar als synoniem voor wederzijdse zorg. De Centrale Raad overwoog dat voldaan was aan het vereiste van wederzijdse zorg tussen appellante en haar ex-partner:52.

In Centrale Raad van Beroep 24 mei 2011 wordt vereist dat de zorg wederzijds is:53.

En in een andere recente uitspraak overwoog de Centrale Raad dat sprake is van wederzijdse zorg tussen appellante en haar ex-partner, omdat hun verbondenheid en hun verantwoordelijkheid voor elkaar de grenzen van een zakelijke relatie te buiten gingen. De Centrale Raad overwoog:54.

Het begrip voeren van gezamenlijke huishouding wordt ook in de Wet inkomstbelasting 2001 (hierna: Wet IB 2001) gebruikt, en wel bij de omschrijving van het begrip ‘partner’. Artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1, van de Wet IB 2001 luidde (tekst van 1 januari 2001 tot en met 31 december 2010):

Dit fiscale begrip gezamenlijke huishouding is afkomstig uit de Wet IB 1964. Artikel 56 van de Wet IB 1964 ging over meerderjarige ongehuwden die duurzaam een gezamenlijke huishouding voerden op hetzelfde woonadres en daarom voor de overdracht van de basisaftrek in aanmerking kwamen. Artikel 56 van de Wet IB 1964, tweede lid, luidde, voor zover van belang (tekst 1998):

De in artikel 56 van de Wet IB 1964 geregelde overdracht van de basisaftrek was een voortzetting, in gewijzigde vorm, van de voetoverheveling tussen ongehuwd samenwonenden zoals die voor de jaren 1985 tot en met 198955. was geregeld in het toenmalige artikel 53a. Ook voor die voetoverheveling was als voorwaarde gesteld dat de belastingplichtige ‘een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met een andere ongehuwde belastingplichtige’ op het adres waarop zij samen in de bevolkingsadministratie ingeschreven waren.

De tegenhanger van het begrip ‘het voeren van gezamenlijke huishouding’ in de Wet IB 1964 was het begrip ‘voor zich alleen voeren van een huishouding’56.. De alleenstaande die voor zich alleen een huishouding voerde had in de jaren 1984 tot en met 1989 ingevolge artikel 56 van de Wet IB 1964 recht op de alleenstaande-toeslag. De memorie van toelichting bij de zogenoemde Tweeverdienerswetgeving vermeldde:57.

Het duurzaam voor zich alleen voeren van een huishouding ziet op de situatie waarin de belastingplichtige voor zich alleen beschikt over een huiselijke staat. In het algemeen gesproken zal dit tot uiting komen in het beschikken over woonruimte, met gebruikmaking waarvan wordt voorzien in de meest elementaire behoeften zoals huisvesting en voeding. Vereiste is, dat de belastingplichtige dit voor zich alleen doet, hetgeen wil zeggen dat anderen daarin niet participeren door een gezamenlijke voorziening in huisvesting en/of voeding. Van zulk een participatie is geen sprake als deze buiten de relatie-sfeer plaatsvindt op zuiver commerciële basis in het economische verkeer, zoals het geval is indien de belastingplichtige kamers verhuurt of — waarvoor in de regel toestemming van de eigenaar nodig is — onderverhuurt, indien hij kostgangers houdt en indien hij inwonend huispersoneel heeft. Ook kan er van worden uitgegaan dat zij die in het economische verkeer in huisvesting en voeding voor zich alleen voorzien door te wonen in een hotel of pension, voor zich alleen een huishouding voeren. Zulk een economische benadering ligt naar ons oordeel zo zeer voor de hand dat wij het niet nodig achten op dit punt de regelgeving te verzwaren door het opnemen van fictiebepalingen. Een dergelijke regelgeving zou de randproblematiek, die zich in de gevarieerdheid van het maatschappelijke leven ongetwijfeld zal voordoen, eerder vergroten dan verkleinen. Daarom geven wij er de voorkeur aan de beslissing over die problematiek over te laten aan de uitvoeringspraktijk en, bij eventueel geschil, aan de rechtspraak. Hierbij zal als leidraad kunnen dienen dat met de alleenstaande-toeslag wordt beoogd rekening te houden met het gemis aan schaalvoordelen doordat de belastingplichtige geheel alleen voor eigen rekening voorziet in huisvesting en voeding.

In HR BNB 1990/149 heeft de Derde Kamer van de Hoge Raad overwogen dat van een gezamenlijke huishouding kan worden gesproken indien een belastingplichtige te zamen met een of meer anderen zowel in huisvesting als in voeding voorziet:58.

De onderhavige zaak gaat over de vraag of de Centrale Raad het begrip gezamenlijke huishouding van artikel 3, derde lid, van de Wwb juist heeft uitgelegd en toegepast. De Hoge Raad is op grond van artikel 80, eerste lid, van de Wwb bevoegd om het oordeel van de Centrale Raad te toetsen. Dat artikellid luidt:

Uit de tekst van dit lid volgt reeds dat de taak van de cassatierechter beperkt blijft tot de vraag of artikel 3, derde lid, van de Wwb is geschonden of verkeerd is toegepast. Het is de taak van de Hoge Raad om rechtsoordelen te toetsen en rechtsklachten te behandelen. De Hoge Raad kan niet ingaan op feitelijke vaststellingen en waarderingen door de Centrale Raad en dus in beginsel evenmin op motiveringsklachten.

Op de regel dat de Hoge Raad een uitspraak van de Centrale Raad niet casseert wegens een motiveringsgebrek, moet mijns inziens een uitzondering worden gemaakt in geval vanwege een gebrekkige motivering van de uitspraak niet duidelijk is welke rechtsopvatting de Centrale Raad heeft gehanteerd. Het gaat immers niet aan dat de Hoge Raad vanwege een motiveringsgebrek door de Centrale Raad buiten staat is gesteld om zijn cassatietaak uit te oefenen. De Hoge Raad kan in een dergelijk geval overwegen dat niet blijkt dat de Centrale Raad het recht juist heeft toegepast en dat de rechtsklacht van belanghebbende daarom niet kan worden getoetst. Daarom moet cassatie plus terugwijzing volgen, zodat de Centrale Raad opnieuw de gelegenheid krijgt zijn rechtsoordeel omtrent het begrip gemeenschappelijke huishouding te formuleren.

De vraag luidt nu of de Centrale Raad artikel 3, derde lid, van de Wwb heeft geschonden door een verkeerde uitleg te geven van het begrip gezamenlijke huishouding, meer specifiek het begrip wederzijdse verzorging. Artikel 3, derde lid, van de Wwb omschrijft het begrip gezamenlijke huishouding:

Van een gezamenlijke huishouding is sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.

Vaststaat dat belanghebbende en D hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben. Over het leveren van bijdragen door hen in de kosten van de huishouding is niets vastgesteld. Dan blijft over de vraag of zij anderszins zorg dragen voor elkaar. In deze conclusie staat centraal het wettelijke begrip zorg dragen voor elkaar, ofwel wederzijdse verzorging, een onderdeel van het begrip gezamenlijke huishouding. De wederzijdse verzorging valt blijkens de wettekst uiteen in:

De wederzijdse verzorging blijkt uit het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins (zie 4.4, 4.9 en 4.11). Ook zonder enige financiële verstrengeling kan wederzijdse verzorging plaatsvinden. Het zal van de feiten en omstandigheden van het geval afhangen of een gezamenlijke huishouding (mogelijk één zonder financiële verstrengeling) kan worden vastgesteld. Daarvoor kunnen, aldus de parlementaire geschiedenis (zie 4.2), geen absolute maatstaven worden aangelegd. In deze zaak heeft noch de Rechtbank, noch de Centrale Raad vastgesteld dat aan het eerste criterium, een financiële verstrengeling, is voldaan. De Rechtbank heeft dit in r.o. 2.4.4 (zie 2.2) erkend, maar de Centrale Raad heeft er geen overweging aan gewijd. Ik veronderstel dat een financiële verstrengeling tussen belanghebbende en D ontbreekt.

Het uitgangspunt van de stelselherziening van de bijstandswet in 1987 was de gelijkstelling van ongehuwd samenwonenden met gehuwden (zie 4.2 tot en met 4.4). Bijstand wordt slechts verleend in aanvulling op ontoereikende eigen middelen van één of beide partners. Dit is alleen verantwoord als wordt uitgegaan van een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de bestaansvoorziening, aldus de parlementaire geschiedenis. Voor die gelijkstelling is het bestaan van een affectieve relatie irrelevant. Het subjectieve element ‘partner’ is niet nodig om de gelijk te stellen groep ongehuwd samenwonenden af te bakenen (zie 4.4, 4.8 en 4.9). De eenheid van de samenwonenden die een gelijkstelling met gehuwden rechtvaardigt, hoeft geen financiële eenheid te zijn. In het geval één van de partners geen eigen inkomsten heeft, blijkt de gezamenlijke huishouding niet uit een financiële verstrengeling, maar bijvoorbeeld uit de omstandigheid dat één van de partners bepaalde huishoudelijke taken op zich neemt (zie 4.11).

De Abw-wetgever heeft zich niet uitgelaten over de vraag hoeveel ‘verzorging anderszins’ vereist is om het begrip wederzijdse verzorging in te vullen. Wel heeft hij enkele voorbeelden, ontleend aan de jurisprudentie, gegeven van de invulling van de wederzijdse verzorging anderszins (zie 4.12):

Welbewust heeft de Abw-wetgever aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van de Hoge Raad over artikel 1:160 van het BW (zie 4.4 en 5.5). Toch is er een belangrijk verschil tussen civiel recht en sociaal recht. Het civiele begrip gezamenlijke huishouding is enger dan het bijstandsbegrip: het gaat om samenleven als waren ze gehuwd in plaats van samenwonen, wat met zich meebrengt dat de samenwonenden een affectieve relatie hebben. Volgens de Hoge Raad dient voor de uitleg van artikel 1:160 van het BW aansluiting te worden gezocht bij een als ‘normaal’ te beschouwen huwelijk (zie 5.11). In een arrest uit 1982 heeft de Hoge Raad de door het hof gebruikte omschrijving ‘volledige, tot lotsverbondenheid leidende levensgemeenschap, welke het kenmerk is van een normaal huwelijk’ in stand gelaten (5.4). In het sociaalzekerheidsrecht behoeft dat niet het geval te zijn (zie 4.4).

De Hoge Raad heeft in zijn arrest HR NJ 2001/586 (r.o. 3.5, zie 5.9) een interpretatieregel voor artikel 1:160 van het BW ingevoerd: het artikel moet restrictief worden uitgelegd. De rechtsgevolgen van de vaststelling dat sprake is van ‘gaan samenleven met een ander als waren zij gehuwd’ zijn in het civiele recht onomkeerbaar: de alimentatieverplichting aan de gewezen echtgenoot eindigt. In de Wwb heeft de vaststelling dat sprake is van een gezamenlijke huishouding echter niet een onomkeerbaar gevolg voor de bijstandsgerechtigde met een uitkering naar de norm voor een alleenstaande: hij of zij verkrijgt dat recht opnieuw wanneer de gezamenlijke huishouding wordt beëindigd. Toch is er meer voor te zeggen om dezelfde interpretatieregel in het sociaal zekerheidsrecht te hanteren. Aan het vaststellen van een gezamenlijke huishouding zijn ook in dit rechtsgebied ingrijpende financiële gevolgen verbonden: de bijstandsuitkering wordt voortaan berekend naar de norm voor gehuwden. Bovendien heeft de Eerste Kamer van de Hoge Raad geoordeeld dat de beperkte uitlegging past bij de ratio van de bepaling: het voorkomen dat aan een concubinaat de voorkeur wordt gegeven boven een tweede huwelijk. Deze ratio geldt evenzeer in het sociaal zekerheidsrecht. Het aangaan van een huwelijk dient niet te worden achtergesteld ten opzichte van het concubinaat. Naar mijn mening dient de Derde Kamer van de Hoge Raad dezelfde interpretatieregel te stellen aan het begrip gezamenlijke huishouding in de bijstandwetgeving als de Eerste Kamer aanlegde bij dat begrip in het civiele recht.

De Centrale Raad gebruikt soms factoren om het begrip anderszins in elkaars verzorging voorzien in te vullen die mij niet overtuigen. Ik zie niet in wat bijvoorbeeld

Die factoren wijzen mijns inziens op een zekere mate van financiële verstrengeling. Ook heb ik moeite met het oordeel van de Centrale Raad dat de omstandigheden dat op het naambordje bij de voordeur de voornamen van de samenwoners staan (6.2) en dat de ander ook beschikt over de sleutel van de woning (6.12) passen bij wederzijdse zorg. Beide omstandigheden hangen mijn inziens samen met het eerste onderdeel van artikel 3, derde lid, van de Wwb: het hebben van een hoofdverblijf in dezelfde woning. Ook uit het samen ondernemen van activiteiten zoals een vakantie (zie 6.9) kan mijns inziens moeilijk een zorgrelatie worden afgeleid. Daaruit volgt wel dat de relatie niet commercieel is en minstens vriendschappelijk van aard, maar dat is niet voldoende voor het bewijs van een wederzijdse zorgrelatie, zoals die in het huwelijk normaal is.

Wel relevant voor een wederzijdse verzorging anderszins acht ik bijvoorbeeld boodschappen doen, koken, wassen, afwassen, schoonmaken, samen eten en televisie kijken, familie en vrienden bezoeken en ontvangen, zorg voor de kinderen van de ander59. en het bijhouden van de administratie voor de ander. Hier gaat het om handelingen in de dagelijkse gang van zaken in het huis van een ander en om een betrokkenheid in het gezins- of familieleven van die ander (zie ook het slot van het citaat in 4.3). Het delen van het sociale leven is een kenmerk van huwelijkse lotsverbondenheid. De situatie van een als ‘normaal’ te beschouwen huwelijk dient door samenwonenden zoveel als mogelijk te worden benaderd om van hun wederzijdse zorg te kunnen spreken. Dan maakt de som van kostgangerschap en een paar terloopse zorghandelingen nog geen gemeenschappelijke huishouding.

Het begrip gezamenlijke huishouding in de inkomstenbelasting ziet op het gezamenlijk door de partners voorzien in huisvesting en voeding (zie 7). De uitdrukking in de bijstandswetgeving wederzijdse zorg wordt in de fiscale wetshistorie of jurisprudentie niet genoemd. Het fiscale begrip is ook op andere wijze beperkter dan het begrip gemeenschappelijke huishouding in het sociaal zekerheidsrecht. De financiële verstrengeling in de bijstand heeft op meer onderwerpen betrekking dan huisvesting en voeding, waarop het fiscale begrip ziet. Vele omstandigheden en handelingen die volgens de notitie ‘Fraudegevoeligheid van de regelgeving met betrekking tot de leefvormen in de bijstand’ (zie 4.6) van belang zijn voor het begrip wederzijdse zorg, spelen dan ook geen rol in fiscale procedures. De Derde Kamer van de Hoge Raad dient naar mijn mening niet te streven naar een eenheid van de begrippen gezamenlijke huishouding in de bijstandswetgeving en de fiscale wetgeving.

De Centrale Raad stelt niet het vereiste van duurzaamheid aan de wederzijdse verzorging (zie 6.11); ik betwijfel of dat wel juist is. In het civiele recht gaat de Hoge Raad bij de uitleg van artikel 1:160 van het BW ervan uit dat de vereiste affectieve relatie van duurzame aard is, en dat die een wederzijdse verzorging met zich meebrengt (5.9). In de bijstandswetgeving is de aard van de relatie niet van belang bij de uitleg van de wederzijdse verzorging (4.4 en 4.10). De eis van duurzaamheid ligt volgens mij echter besloten in de begrippen gezamenlijke huishouding, samenwonen en wederzijdse verzorging. De Abw-wetgever heeft immers willen aansluiten bij het huwelijk (4.4). Kenmerk van een als normaal te beschouwen huwelijk is dat dit, in beginsel, niet voor een vooraf bepaalde tijdsduur is bedoeld (zie 5.4), en niet kortstondig wordt aangegaan. Hoewel de eis van een duurzame relatie niet expliciet is genoemd in de Wwb (zie 4.10 en 4.14), geldt wel de eis van een wederzijdse verzorging, en dat veronderstelt vanwege de aansluiting bij het civiele begrip wederzijdse verzorging een duurzame aard. De duurzaamheid van de wederzijdse verzorging is overigens geen geschilpunt in de onderhavige casus.

De Centrale Raad heeft vastgesteld dat belanghebbende zelf de woning schoon houdt, kookt, wast en boodschappen doet, terwijl D klusjes in huis en tuin verricht60. en voorts dat belanghebbende en D gezamenlijk activiteiten ondernamen, zoals op vakantie gaan. De Centrale Raad heeft daaruit afgeleid dat ‘niet is gebleken dat de zorg volstrekt eenzijdig is geweest’ (zie 2.4, r.o. 4.5). Kennelijk heeft het de Centrale Raad moeite gekost om te concluderen tot de vereiste wederzijdse verzorging. Naar mijn mening geeft de Centrale Raad met deze overwegingen echter blijk van of een tekortschieten in zijn motiveringsplicht of een onjuiste rechtsopvatting over het begrip wederzijdse verzorging in de bijstandswetgeving.

Ten eerste. De wettekst spreekt van ‘zorg voor elkaar’, en die zorg moet, ook bij afwezigheid van een financiële verstrengeling, van een zodanige omvang en kwaliteit zijn dat sprake is van een gezamenlijke huishouding. Wie af en toe klusjes in huis en tuin van een ander verricht en met haar gezamenlijk activiteiten zoals een vakantie onderneemt, voert naar maatschappelijke opvattingen nog geen gemeenschappelijke huishouding.

Ten tweede. De Abw-wetgever heeft aansluiting gezocht bij de uitleg van artikel 1:160 van het BW door de Hoge Raad. Hij heeft de in HR NJ 1986/82 geformuleerde norm voor wederzijdse verzorging zelfs in de wettekst opgenomen, en dat is norm van de wederzijdse verzorging binnen een huwelijk. Het verrichten van klusjes zoals behangen, schilderen, het lakken van deuren en het in de tuin werken kan zeker onder verzorging anderszins worden gebracht. Maar dat klussen, gevoegd bij een gezamenlijke vakantie, is lang niet genoeg om te kunnen spreken van een wederzijdse verzorging zoals in een ‘normaal’ te beschouwen huwelijkse situatie (zie 5.11). Zelfs als D voornoemde klusactiviteiten maandenlang aaneengesloten zou hebben verricht, is naar mijn mening niet voldaan aan het zorgcriterium. Met die activiteiten onderscheidt hij zich niet van een naast familielid of een goede vriend die als klusjesman werkt in het huis en de tuin van belanghebbende. De genoemde zorghandelingen bewijzen nog niet eens het bestaan van een knipperlicht- of LAT-relatie, laat staan een zorgrelatie.

De Centrale Raad heeft een aantal omstandigheden die relevant zijn voor een wederzijdse verzorging niet vastgesteld, of niet kunnen vaststellen. Zo heeft hij niet vastgesteld of belanghebbende gebruik maakt van de auto van D voor de boodschappen of op vakantie, of zij samen de maaltijden gebruikten, of zij samen vrienden of familie bezochten, en of zij gebruik maakten van elkaars duurzame gebruiksgoederen, zoals haar meubels. Evenmin heeft de Centrale Raad iets overwogen over de inwonende dochter van belanghebbende, terwijl volgens de Abw-wetgever (zie 4.12) mede van belang kan zijn in hoeverre degene met wie de bijstandgerechtigde samenwoont, zorg draagt voor het kind van laatstgenoemde.

In het eerste middel stelt belanghebbende dat uit de memorie van toelichting (zie 4.15) volgt dat financiële verstrengeling en wederzijdse verzorging cumulatieve vereisten zijn voor een gezamenlijke huishouding. Gezien de tekst van artikel 3 van de Wwb (zie de woorden ‘dan wel’) en de wetsgeschiedenis (zie 4.4, 4.6, 4.8, 4.11 en 4.12) acht ik die rechtsopvatting onjuist.

In het tweede middel stelt belanghebbende dat geen sprake is van wederzijdse zorg. In ieder geval is sprake van communicerende vaten tussen de begrippen wederzijdse zorg en financiële verstrengeling, aldus belanghebbende. Het middel slaagt, voor zover het klaagt over de invulling van de zorg van D voor belanghebbende. De Centrale Raad gaat uit van een onjuiste rechtsopvatting over het begrip gezamenlijke huishouding. De wederzijdse zorg dient van twee kanten te komen. De bijdrage van D aan de huishouding van belanghebbende is daartoe onvoldoende (zie 8.13), omdat zijn zorg niet uitstijgt boven wat gebruikelijk is onder verwanten en vrienden of in een LAT-relatie. De Centrale Raad dient naar mijn mening opnieuw te onderzoeken of een relatie van wederzijdse verzorging heeft bestaan tussen belanghebbende en D. Dus moet de zaak worden teruggewezen door de Hoge Raad.

In het derde middel stelt belanghebbende dat de Centrale Raad ten onrechte heeft geoordeeld dat het onderzoek van de sociale recherche voldoet aan de eisen van verifieerbaarheid en controleerbaarheid. Dit middel kan niet slagen, omdat de Hoge Raad alleen het oordeel van de Centrale Raad over de in artikel 80 van de Wwb genoemde onderwerpen kan toetsen. De wijze waarop het onderzoek van de sociale recherche tot stand is gekomen en uitgevoerd, maakt daarvan geen deel uit, vgl. Hoge Raad 13 november 2009, nr. 08/05204, LJN BK3062, BNB 2010/36 (r.o. 3.1).

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep van belanghebbende gegrond te verklaren, de uitspraak van de Centrale Raad te vernietigen en de zaak terug te wijzen naar de Centrale Raad.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal