AB 2020/372:Niet tijdig beslissen in asielzaken. Welke termijn dient de bestuursrechter te stellen voor het alsnog beslissen en welke dwangsom verbindt hij daaraan?

AB 2020/372

Niet tijdig beslissen in asielzaken. Welke termijn dient de bestuursrechter te stellen voor het alsnog beslissen en welke dwangsom verbindt hij daaraan?

Documentgegevens:

ABRvS 08-07-2020, ECLI:NL:RVS:2020:1560, m.nt. R. Stijnen

Instantie: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Datum: 8 juli 2020
Magistraten: Mrs. B.J. van Ettekoven, N. Verheij, C.J. Borman
Zaaknummer: 202000935/1/V1
Noot: R. Stijnen
Folio weergave: Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.
JCDI: JCDI:ADS234666:1
Vakgebied(en): Vreemdelingenrecht / Algemeen
Bestuursrecht algemeen / Algemeen
Vreemdelingenrecht / Verblijf
Bestuursrecht algemeen / Besluit (algemeen)
Brondocumenten: ECLI:NL:RVS:2020:1560, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 08‑07‑2020
Wetingang: Art. 8:55d lid 2 Awb; VW 2000; art. 31 lid 5 Richtlijn 2013/32/EU; art. 3.116 lid 2 VB 2000

Essentie

Niet tijdig beslissen in asielzaken. Welke termijn dient de bestuursrechter te stellen voor het alsnog beslissen en welke dwangsom verbindt hij daaraan?

Samenvatting

Bij de bepaling van de nadere termijn is — zoals ook tot uitdrukking komt in art. 31 lid 2 Procedurerichtlijn — van belang dat de zorgvuldigheid van de besluitvorming zwaar weegt. Een nauwgezette beoordeling is geboden in verband met het verbod op refoulement.

De rechter stelt dus geen nadere termijn waarvan op voorhand vaststaat dat het bestuursorgaan die niet kan halen zonder onzorgvuldig te werk te gaan. Verder is van belang dat de staatssecretaris in de praktijk vreemdelingen onverplicht in hun bewijslast tegemoet kan komen, bijvoorbeeld door het aanbieden van een onderzoek. Het stellen van een krappe nadere termijn brengt het onwenselijke risico met zich dat de staatssecretaris zulke hulp ten koste van een vreemdeling prijsgeeft.

Gelet op het voorgaande betoogt de staatssecretaris terecht dat de rechtbank niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat met een nadere termijn van acht weken kon worden volstaan. Gelet op de onder 4.1 weergegeven onderbouwing door de staatssecretaris en het in aanmerking nemen van een korte periode van maximaal twee weken die gemoeid zal zijn met het opstellen van de concept-planning, acht de Afdeling het 8+8-wekenmodel passend. Het geeft ruimte na het eerste gehoor zorgvuldig onderzoek te doen, en het verzekert dat als de staatssecretaris de aanvraag wil afwijzen de vreemdeling op de voorgeschreven wijze een zienswijze kan indienen.

De Afdeling vindt verder van belang dat dit model de vreemdeling zoveel mogelijk duidelijkheid verschaft wanneer hij een besluit kan verwachten en dat de uiterste termijn van 21 maanden niet in zicht komt, nu de vreemdeling de asielaanvraag op 1 mei 2019 heeft ingediend. Dat de trage besluitvorming geheel of gedeeltelijk wordt veroorzaakt door een beperkte besliscapaciteit bij de IND, rechtvaardigt niet dat de rechter de nadere termijn zodanig kort vaststelt dat de bij de besluitvorming geboden zorgvuldigheid verloren gaat.

Het staat de rechter vrij de hoogte van de dwangsom te bepalen, zolang hij daarbij redelijke grenzen in acht neemt. Zoals uit de geschiedenis van de totstandkoming van art. 8:55d lid 2 Awb blijkt, biedt de wetgever ruimte, zodat de rechter de hoogte van de dwangsom op de omstandigheden van het geval kan afstemmen en daarbij het bestuursorgaan een effectieve prikkel oplegt om het besluit alsnog binnen de gestelde nadere termijn bekend te maken. Het Landelijk Overleg Vakinhoud Bestuursrecht heeft beleid ontwikkeld voor de bepaling van de nadere dwangsom, waarin de rechter de dwangsom kan verlagen als er geringe belangen spelen of kan verhogen als het bestuursorgaan weigerachtig is.

De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk. Verder is van belang dat de dwangsom niet in de plaats komt van schadevergoeding (Kamerstukken II 2005/06, 29 934 en 30 435, nr. 19, blz. 2 en 10).

Het voorgaande betekent dat de staatssecretaris aan de vreemdeling een dwangsom verbeurt van € 100 voor elke dag dat hij de hiervoor genoemde termijnen overschrijdt, met een maximum van € 15.000.

Partij(en)

Uitspraak met toepassing van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, appellant, tegen de uitspraak van de Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 28 januari 2020 in zaak nr. NL19.29203 in het geding tussen:

De vreemdeling,

De staatssecretaris.

Uitspraak

Procesverloop

De vreemdeling heeft tegen het uitblijven van een besluit op zijn aanvraag om hem een verblijfsvergunning asiel te verlenen beroep ingesteld bij de rechtbank.

Bij uitspraak van 28 januari 2020 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en bepaald dat de staatssecretaris binnen acht weken na de dag van verzending van de uitspraak alsnog een besluit op de aanvraag bekendmaakt, en aan de vreemdeling een dwangsom verbeurt van € 100 voor elke dag dat hij die termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000.

Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.

De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. LJ. Meijering, advocaat te Assen, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De staatssecretaris en de vreemdeling hebben desgevraagd nadere stukken ingediend.

Overwegingen

1.

Bij een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit bepaalt de bestuursrechter (hierna: de rechter) een nadere termijn waarin de staatssecretaris alsnog een besluit bekendmaakt en daaraan verbindt hij een dwangsom. Deze uitspraak gaat over de lengte van de nadere termijn en de hoogte van de dwangsom.

Standpunten van partijen over de lengte van de nadere termijn

2.

De staatssecretaris klaagt in drie grieven dat de rechtbank hem ten onrechte geen acht weken heeft gegeven voor alleen het houden van een eerste gehoor. De Rechtbank Den Haag (zittingsplaats Arnhem) heeft in een uitspraak van 14 november 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:12133, de nadere termijn voor het houden van een eerste gehoor gesteld op acht weken na die uitspraak, en opgedragen in elk geval binnen zestien weken na die uitspraak een besluit op de aanvraag bekend te maken. Dit strookt met zijn uitvoeringspraktijk, aldus de staatssecretaris. De staatssecretaris acht een dergelijke opdracht, hierna aangeduid als het 8+8-wekenmodel, passend.

3.

De vreemdeling stelt dat geen prikkel uitgaat van een termijn voor alleen het starten van de procedure. Volgens de vreemdeling verliest hij dan een effectief rechtsmiddel, in strijd met de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen. Ook blijkt uit het verzoek om geen einddatum te bepalen een weigerachtige houding van de staatssecretaris, aldus de vreemdeling.

Uitgangspunten bij de bepaling van de nadere termijn

4.

Als het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de rechter dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt (artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb). De rechter kan ingevolge het derde lid in bijzondere gevallen een andere termijn bepalen voor het bekendmaken van een besluit. Zoals uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8:55d Awb blijkt, biedt de wetgever ruimte zodat de rechter verantwoorde keuzes kan maken bij het dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid. Als het bestuursorgaan dit dilemma heeft veroorzaakt, rechtvaardigt dit niet zonder meer dat zorgvuldigheid wordt opgeofferd aan snelheid. Een langere termijn kan zelfs nodig zijn, als slechts op die manier de naleving van andere wettelijke voorschriften kan worden verzekerd (Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 3, blz. 11 en 21).

In asielzaken houdt de rechter er rekening mee dat de staatssecretaris aanvragen binnen een redelijke termijn moet hebben behandeld. Dit aspect van behoorlijk bestuur is een algemeen beginsel van het Unierecht waaraan de rechter toetst (arrest van het Hof van Justitie van 8 mei 2014, H.N., ECLI:EU:C:2014:302, punten 49, 50 en 56). Artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn verplicht lidstaten procedures in elk geval uiterlijk binnen 21 maanden af te ronden. De rechter stelt dus geen onnodig lange nadere termijn en neemt in ieder geval de bovengrens van 21 maanden in acht.

Bij de bepaling van de nadere termijn is — zoals ook tot uitdrukking komt in artikel 31, tweede lid, van de Procedurerichtlijn — van belang dat de zorgvuldigheid van de besluitvorming zwaar weegt. Een nauwgezette beoordeling is geboden in verband met het verbod op refoulement.

De rechter stelt dus geen nadere termijn waarvan op voorhand vaststaat dat het bestuursorgaan die niet kan halen zonder onzorgvuldig te werk te gaan. Verder is van belang dat de staatssecretaris in de praktijk vreemdelingen onverplicht in hun bewijslast tegemoet kan komen, bijvoorbeeld door het aanbieden van een onderzoek. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3833, onder 8.2, en van 5 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2264, onder 2.1. Het stellen van een krappe nadere termijn brengt het onwenselijke risico met zich dat de staatssecretaris zulke hulp ten koste van een vreemdeling prijsgeeft.

Kortom, de rechter stelt de nadere termijn zodanig dat deze in redelijkheid noch onnodig lang noch onrealistisch kort is.

Toepassing op deze zaak

4.1.

De staatssecretaris heeft in zijn verweerschrift in beroep en in hoger beroep gesteld dat bij de start van de procedure rekening moet worden gehouden met de beschikbaarheid van de vreemdeling, diens advocaat, de ruimte bij de medische dienst en de mogelijkheid van een keuring vooraf. Verder moet worden afgestemd met het oog op het vervoerplan van het COa, de beschikbaarheid van de beslisser, een ruimte voor het houden van het gehoor, de beschikbaarheid van een tolk en — indien van toepassing — een belangenbehartiger (van het COC of VWN). Een en ander brengt mee dat de planning voor de algemene asielprocedure in overleg met de ketenpartners zes weken vooraf in concept en vier weken vooraf definitief wordt vastgesteld, aldus de staatssecretaris. De vreemdeling heeft de aldus gegeven onderbouwing van de benodigde voorbereidingstijd niet betwist.

Zelfs als enkel zou worden uitgegaan van de met definitieve planning gemoeide tijd van vier weken, blijven vier weken over voor het bekendmaken van een besluit, terwijl nog onbekend is of de aanvraag verder moet worden behandeld in de verlengde asielprocedure, waarin de vreemdeling aanvullend kan worden gehoord of nadere stukken kan overleggen.

Bij een voornemen tot afwijzing van de aanvraag krijgt de vreemdeling vier weken voor het indienen van een zienswijze (artikel 3.116, tweede lid, aanhef en onder a, van het Vb 2000). De vreemdeling stelt in dit kader dat de staatssecretaris in zaken waarin de rechter een nadere termijn heeft bepaald vreemdelingen één week gunt voor het indienen van een zienswijze, om overschrijding van de nadere termijn te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken. De vreemdeling wijst op een klacht van de Vereniging Asieladvocaten & -Juristen Nederland van 4 februari 2020, waarin staat dat de inkorting de advocatuur tot minder zorgvuldigheid dwingt. Anders dan de staatssecretaris betoogt, houdt artikel 3.116 van het Vb 2000 geen maximale termijn in voor het indienen van een zienswijze, die hij onder omstandigheden kan inkorten. Die bepaling of de wetsgeschiedenis ervan biedt geen steun voor die opvatting. Door voor het uitbrengen van een eventueel voornemen, het geven van een zienswijze en het bekendmaken van een besluit in totaal een periode van slechts vier weken te geven, heeft de rechtbank een nadere termijn gekozen waarmee de naleving van de wettelijke procedure en de geboden zorgvuldigheid niet kan worden verzekerd.

4.2.

4.3.

De grieven slagen.

Standpunten van partijen over de hoogte van de nadere dwangsom

5.

De staatssecretaris klaagt in de vierde grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de dwangsom proportioneel is. Volgens hem prikkelt een onvermijdbare dwangsom niet tot snellere besluitvorming, maar krijgt die het karakter van een boete of compensatie voor overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Voor dat laatste geldt een vaste compensatie van € 500 per zes maanden. Verder betoogt de staatssecretaris dat sprake is van een zo gering belang dat de rechtbank de dwangsom volgens haar eigen beleid had moeten bepalen op € 50 per dag, met een maximum van € 7.500. De vreemdeling zit immers veilig in de opvang met financiële en medische voorzieningen en zonder risico op onomkeerbare gevolgen, aldus de staatssecretaris.

6.

De vreemdeling stelt daarentegen dat hoe hoger de dwangsom is, des te groter de prikkel om op tijd een besluit op de aanvraag bekend te maken. Hij heeft een groot belang bij een aansporing tot beslissen, zo voert de vreemdeling aan, omdat zijn leven stilstaat, de onzekerheid hem zwaar valt en geen gezinshereniging mogelijk is. De staatssecretaris heeft volgens hem een gering belang, omdat de dwangsomregeling zal worden afgeschaft. De vreemdeling betoogt verder dat de staatssecretaris weigerachtig is, zodat de rechtbank de dwangsom volgens haar eigen beleid had moeten bepalen op € 250 per dag, met een maximum van € 37.500. De achterstanden zijn volledig te wijten aan de staatssecretaris, aldus de vreemdeling.

Uitgangspunten bij de bepaling van de nadere dwangsom

7.

Het staat de rechter vrij de hoogte van de dwangsom te bepalen, zolang hij daarbij redelijke grenzen in acht neemt. Zoals uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb blijkt, biedt de wetgever ruimte, zodat de rechter de hoogte van de dwangsom op de omstandigheden van het geval kan afstemmen en daarbij het bestuursorgaan een effectieve prikkel oplegt om het besluit alsnog binnen de gestelde nadere termijn bekend te maken. Het Landelijk Overleg Vakinhoud Bestuursrecht heeft beleid ontwikkeld voor de bepaling van de nadere dwangsom, waarin de rechter de dwangsom kan verlagen als er geringe belangen spelen of kan verhogen als het bestuursorgaan weigerachtig is.

De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk. Verder is van belang dat de dwangsom niet in de plaats komt van schadevergoeding (Kamerstukken II 2005/06, 29 934 en 30 435, nr. 19, blz. 2 en 10).

Toepassing op deze zaak

7.1.

Gelet op wat onder 4 – 4.2 is overwogen, gaat de Afdeling ervan uit dat de staatssecretaris een dwangsom kan vermijden door binnen een door de rechter met inachtneming van het 8+8-wekenmodel vast te stellen nadere termijn het besluit op de aanvraag bekend te maken. Daarnaast heeft de staatssecretaris niet aannemelijk gemaakt dat een dwangsom hem helemaal niet aanspoort op tijd een besluit bekend te maken. De dwangsomverplichtingen lijken er juist aan bij te dragen dat de staatssecretaris maatregelen neemt om de besluitvorming te versnellen. Daarbij komt dat de belangen van de vreemdeling niet zo gering zijn dat de rechtbank niet in redelijkheid de volgens haar eigen beleid gebruikelijke dwangsom aan de uitspraak heeft kunnen verbinden. De Afdeling betrekt hierbij ook dat de staatssecretaris niet heeft toegelicht waarom hij niet is begonnen met het inplannen van het eerste gehoor nadat de vreemdeling hem op 13 november 2019 ingebreke heeft gesteld. Daarom ziet de Afdeling geen reden om de dwangsom te verlagen. Voor zover de vreemdeling betoogt dat de rechtbank volgens haar eigen beleid een hogere dwangsom had moeten bepalen, blijft dit betoog buiten bespreking, aangezien de vreemdeling geen (incidenteel) hoger beroep heeft ingesteld.

7.2.

De grief faalt.

Conclusie hoger beroep

8.

Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover de nadere termijn waarbinnen de staatssecretaris wordt opgedragen alsnog een besluit bekend te maken is gesteld op acht weken na de uitspraak. De Afdeling zal de nadere termijn in die uitspraak in zoverre vervangen door acht weken om het eerste gehoor af te nemen, en acht weken daarna om het besluit op de aanvraag bekend te maken. Deze termijn is gaan lopen vanaf de datum van de uitspraak van de rechtbank en niet vanaf de datum van deze uitspraak in hoger beroep. Hiertoe is van belang dat de staatssecretaris in de opdracht van de rechtbank in ieder geval aanleiding had moeten vinden om de afhandeling ter hand te nemen conform het ook volgens hemzelf wél passende 8+8-wekenmodel. De uitspraak van de rechtbank wordt voor het overige bevestigd. Het voorgaande betekent dat de staatssecretaris aan de vreemdeling een dwangsom verbeurt van € 100 voor elke dag dat hij de hiervoor genoemde termijnen overschrijdt, met een maximum van € 15.000. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.: verklaart het hoger beroep gegrond;
II.: vernietigt de uitspraak van de Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 28 januari 2020 in zaak nr. NL19.29203, voor zover deze de staatssecretaris opdraagt binnen acht weken na verzending van de uitspraak alsnog een besluit op de aanvraag bekend te maken;
III.: vervangt de termijn in die uitspraak in zoverre dat de staatssecretaris binnen acht weken na de dag van verzending van die uitspraak het eerste gehoor had moeten afnemen, en binnen acht weken na het eerste gehoor een besluit op de aanvraag had moeten bekendmaken, in ieder geval binnen zestien weken na die uitspraak;
IV.: bevestigt de uitspraak voor het overige..

Noot

Auteur: R. Stijnen

1.

In de media is de nodige aandacht besteed aan de structurele ondercapaciteit bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) met als gevolg het lang blijven liggen van grote aantallen asielaanvragen en het bedrag aan dwangsommen dat daarmee is gemoeid. Alle spelers in deze kwestie, dat wil zeggen de vreemdelingenadvocatuur, de IND die in mandaat namens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid beslist, de rechtspraak en de wetgever hebben zich hierover bekreund, zij het met verschillende perspectieven en verschillende resultaten. Deze uitspraak van de Afdeling vormt daar een vrucht van. Hoewel deze uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2020 inmiddels deels is ingehaald door de feiten, is het een belangrijke uitspraak die ook buiten het vreemdelingenrecht relevant is. Ik meen althans dat de overwegingen van de Afdeling over het stellen van een realistische beslistermijn in de zin van art. 8:55d Awb in beginsel voor het gehele bestuursrecht van belang zijn en dat dit evenzeer geldt voor de omarming door de Afdeling van het door het Landelijk Overleg Vakinhoud Bestuursrecht (LOVB) ontwikkelde beleid voor de hoogte van de dwangsom. Voor zover daar mogelijke mitsen en maren bij zijn te plaatsen kom ik daar nog op terug, maar ik start met de termijnen in het asielrecht, waarover deze uitspraak immers gaat. Ik zal aan het einde van mijn noot voorts enige aandacht besteden aan de vraag wanneer overmacht een rol kan spelen en tot slot aan de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND.

2.

In art. 31 lid 2 Richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn) is bepaald dat de lidstaten ervoor zorgen dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling. Art. 31 lid 5 Procedurerichtlijn schrijft voor asielaanvragen een maximale beslistermijn voor van maar liefst 21 maanden. Dit is wat ik noem een paraplutermijn, want die termijn is de uiterste termijn ongeacht welke situatie zich voordoet, terwijl art. 31 lid 3 Procedurerichtlijn wel kortere termijnen kent (ook na verlenging). De Afdeling spreekt in navolging van het Hof van Justitie (punten 49, 50 en 56 van HvJ EU 8 mei 2014, H.N., ECLI:EU:C:2014:302, NJ 2014/384, m.nt. M.R. Mok) van een redelijke termijn die valt onder de beginselen van behoorlijk bestuur in de zin van art. 41 lid 1 EU Handvest, dat spreekt van het recht op een onpartijdige, billijke behandeling binnen een redelijk termijn door instellingen en organen van de Unie (welke bepaling gelet op art. 51 lid 1 EU Handvest ook van toepassing is op de IND). De Afdeling schrijft dat de nationale rechter in elk geval deze bovengrens in acht neemt bij het stellen van een nadere beslistermijn.

3.

De Afdeling overweegt verder dat de wetgever ruimte biedt met het eerste en derde lid van art. 8:55d Awb, dat respectievelijk voorziet in het stellen van een nadere termijn van twee weken door de rechter of het stellen van een andere termijn, zodat de rechter verantwoorde keuzes kan maken bij het dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid. De Afdeling parafraseert in dit verband de wetsgeschiedenis van het wetsvoorstel Wet beroep bij niet tijdig beslissen (Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 3, blz. 11 en 21). Voor de niet-ingewijden: het wetsvoorstel Wet beroep bij niet tijdig beslissen (Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 2) is uiteindelijk samengevoegd met het eerdere initiatiefwetsvoorstel Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 2), die tezamen hebben geleid tot de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (Stb. 2009, 383), met aanpassingen van de Awb. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wet beroep bij niet tijdig beslissen is te lezen (Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 3, blz. 11):

“Het is echter onvermijdelijk dat er van tijd tot tijd ook gevallen zullen zijn, waarin de rechter een langere termijn moet stellen. De rechter kan namelijk voor een dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid komen te staan. Er zijn bijvoorbeeld gevallen waarin een zorgvuldig besluit een medisch advies vereist. Indien dit advies er bij het verstrijken van de beslistermijn nog niet is, hetzij omdat de adviseur onvoldoende voortvarend te werk gaat, hetzij omdat het bestuur te laat om advies heeft gevraagd, is het niet zonder meer verantwoord om de zorgvuldigheid aan de snelheid op te offeren. Daarom biedt het voorstel de rechter de ruimte om zo nodig een langere termijn te stellen, dan wel een andere voorziening te treffen. Bij dit laatste kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het stellen van een termijn voor de volgende stap in de procedure die uiteindelijk tot een besluit moet leiden.”

En (Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 3, blz. 21):

“Ook als het ontstaan van dit dilemma aan het bestuursorgaan te wijten is, kan dit enkele feit als gezegd niet zonder meer rechtvaardigen dat de zorgvuldigheid wordt opgeofferd aan de snelheid. Daarom biedt artikel 8:55c, tweede lid, de rechter de ruimte om zo nodig een langere termijn voor het nemen van een besluit te stellen, maar ook om zo nodig een andere voorziening te treffen. Bij dit laatste kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het stellen van een termijn voor de eerstvolgende stap in de procedure.

Het stellen van een langere termijn of het treffen van een andere voorziening kan zelfs noodzakelijk zijn, als slechts op die manier de naleving van andere wettelijke voorschriften kan worden verzekerd.”

En voorts (Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 3, blz. 22):

“Van een bijzonder geval kan voorts sprake zijn als een bestuursorgaan wordt geconfronteerd met een onverwachte piekbelasting waarmee het redelijkerwijs geen rekening kon houden, of met een crisissituatie — men denke bij wijze van voorbeeld weer aan de MKZ-crisis in 2001 — op grond waarvan het bestuursorgaan redelijkerwijs kon besluiten om capaciteit tijdelijk elders in te zetten. Een voorzienbare periodieke piekbelasting is echter geen bijzonder geval; daarmee behoort reeds bij het bepalen van de lengte van de wettelijke beslistermijn en bij de inrichting van de organisatie rekening te worden gehouden. Indien de aard van een beleidsterrein meebrengt dat zich noodsituaties, calamiteiten of onvoorzienbare piekbelastingen kunnen voordoen (zoals op het gebied van landbouw), kan overigens worden overwogen in de desbetreffende wettelijke regeling een afwijkende beslistermijn op te nemen voor die specifieke gevallen. Iets vergelijkbaars is gebeurd in art. 43 Vreemdelingenwet 2000, dat de Minister van Justitie de bevoegdheid geeft om voor maximaal 1 jaar een besluitmoratorium in te stellen.”

4.

De Afdeling wijst er verder op dat bij de bepaling van de nadere termijn — zoals ook tot uitdrukking komt in art. 31 lid 2 Procedurerichtlijn — van belang is dat de zorgvuldigheid van de besluitvorming zwaar weegt. Een nauwgezette beoordeling is geboden in verband met het verbod op refoulement. De rechter dient volgens de Afdeling aldus geen nadere termijn te stellen waarvan op voorhand vaststaat dat het bestuursorgaan die niet kan halen zonder onzorgvuldig te werk te gaan. Verder is volgens de Afdeling van belang dat de staatssecretaris in de praktijk vreemdelingen onverplicht in hun bewijslast tegemoet kan komen, bijvoorbeeld door het aanbieden van een onderzoek (vgl. ABRvS 15 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3833, AB 2015/22, m.nt. H. Verbaten, onder 8.2, en ABRvS 5 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2264, onder 2.1). Het stellen van een krappe nadere termijn brengt het onwenselijke risico met zich dat de staatssecretaris zulke hulp ten koste van een vreemdeling prijsgeeft. Kortom, de rechter stelt de nadere termijn zodanig dat deze in redelijkheid noch onnodig lang noch onrealistisch kort is, aldus de Afdeling.

5.

Onbetwist heeft de staatssecretaris gesteld dat de planning voor de algemene asielprocedure in overleg met de ketenpartners zes weken vooraf in concept en vier weken vooraf definitief wordt vastgesteld. Dit hangt samen met de beschikbaarheid van de vreemdeling, diens advocaat, de ruimte bij de medische dienst, de mogelijkheid van een keuring vooraf, het vervoerplan van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers, de beschikbaarheid van de beslisser van de IND en de beschikbaarheid van een tolk (en eventueel een belangenbehartiger van Vluchtelingenwerk Nederland of Federatie COC Nederland). De staatssecretaris gunt vreemdelingen één week voor het indienen van een zienswijze in zaken waarin de rechter een nadere termijn heeft bepaald, dit om overschrijding van de nadere termijn te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken. De Afdeling gaat daarmee niet akkoord, want gelet op art. 3.116 lid 2 onder a Vreemdelingenbesluit 2000 geldt geen maximale termijn van vier weken voor het geven van een zienswijze, maar gewoon een termijn van vier weken. Duidelijk maakt dit alles dat een totale termijn van acht weken die de Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, in deze zaak had gegund voor het voorbereiden en nemen van het besluit (ECLI:NL:RBDHA:2020:1861) niet haalbaar is om een zorgvuldige voorbereiding te kunnen borgen. Gelet op de onderbouwing door de staatssecretaris en het in aanmerking nemen van een korte periode van maximaal twee weken die gemoeid zal zijn met het opstellen van de concept-planning, acht de Afdeling het 8+8-wekenmodel passend. Het geeft volgens de Afdeling ruimte na het eerste gehoor zorgvuldig onderzoek te doen, en het verzekert dat als de staatssecretaris de aanvraag wil afwijzen de vreemdeling op de voorgeschreven wijze een zienswijze kan indienen. De Afdeling vindt verder van belang dat dit model de vreemdeling zoveel mogelijk duidelijkheid verschaft wanneer hij een besluit kan verwachten en dat de uiterste termijn van 21 maanden in het voorliggende geval niet in zicht komt.

6.

De dwangsom als bedoeld in art. 8:55d lid 2 Awb heeft de rechtbank volgens de Afdeling in overeenstemming met beleid van het LOVB vast kunnen stellen op € 100 per dag met een maximum van € 15.000. Er is geen sprake van een gering belang dat een halvering van deze bedragen (ook voorzien door het LOVB) rechtvaardigt. Voor zover de vreemdeling zich op het standpunt stelt dat een hogere dwangsom had moeten worden vastgesteld (wat ook mogelijk is op grond van het LOVB-beleid) gaat de Afdeling daar aan voorbij omdat de vreemdeling geen (incidenteel) hoger beroep heeft ingesteld. De Afdeling zegt nog dat zij het beleid van het LOVB niet onredelijk acht, omdat er een prikkel van de dwangsom moet uitgaan. Verder is volgens de Afdeling van belang dat de dwangsom niet in de plaats komt van schadevergoeding. Naast de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2005/06, 29 934 en 30 435, nr. 19, blz. 10) kan worden gewezen op eerdere rechtspraak (CRvB 18 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1015, RSV 2014/88, m.nt. C.W.C.A. Bruggeman). Overigens kan erop worden gewezen dat juist met het oog op de structurele problematiek dat ook uitspraken in de zin van art. 8:55d Awb niet worden nageleefd binnen de rechtspraak (dat wil zeggen het LOVB) is voorgesteld om de dwangsom van € 100 per dag in die zaken te verbinden aan een maximum van € 7.500. De gedachte daarbij is dat het geen zin heeft een herhaald beroep wegens niet-tijdig beslissen in te stellen zolang de eerdere uitspraak van de rechter nog niet is uitgewerkt (Rb. Den Haag, zp. Haarlem, 6 juli 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:6552). Ik zou zelfs willen betogen dat het gezag van gewijsde van die uitspraak zou worden doorbroken indien een nieuw beroep wegens niet tijdig beslissen zou worden toegestaan in zo’n geval. Tegelijk moet worden opgemerkt dat de Afdeling weinig oog lijkt te hebben voor deze mogelijkheid van cumulatie van dwangsommen, want zij beoordeelt een herhaald beroep wegens niet-tijdig beslissen dat wordt ingesteld als de dwangsom nog loopt gewoon inhoudelijk (ABRvS 29 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1025, JV 2018/81 en ABRvS 11 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1091, ABkort 2019/193). Hoe dit verder ook zij, met een kortere dwangsomperiode is in elk geval duidelijk dat op een eerder tijdstip een succesvol tweede beroep wegens niet tijdig-beslissen kan worden ingesteld (Rb. Den Haag, zp. Arnhem, 14 november 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:12133) en dan zal de rechter wellicht geneigd zijn een hogere dwangsom per dag vast te stellen wegens het voortdurend in gebreke blijven van de IND om een beslissing te nemen (Rb. Den Haag, zp. Rotterdam, 9 oktober 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:10248). Op de website van rechtspraak.nl staan de uitgangspunten van het LOVB bij de vaststelling van de dwangsom vermeld, dit inclusief het lagere maximum in asielzaken (www.rechtspraak.nl/Onderwerpen/Bestuursorgaan-beslist-niet-op-tijd/Paginas/extra-dwangsom.aspx). Ik ga ervan uit dat de Afdeling niet bekend was met deze nieuwe lijn en dat de Afdeling daarmee ook akkoord zou zijn gegaan.

7.

De rechtbanken zijn intussen druk aan de slag gegaan met de dwangsom in de zin van art. 4:17 Awb en de door de IND gestelde overmacht, mede in verband met de coronamaatregelen. In gevallen waarin de genoemde 21 maanden zijn overschreden is het bijvoorbeeld de vraag welke nadere termijn geboden moet worden, want de Afdeling gaat uit van een nadere termijn van 8+8 weken binnen die paraplutermijn. Zie bijv. Rb. Den Haag, zp. Haarlem, 31 augustus 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:8471 en Rb. Den Haag, zp. Haarlem, 3 september 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:8647, waarin de nadere termijn op acht weken wordt gesteld (in één van de zaken ook omdat al is gehoord). Zie voorts Rb. Den Haag, zp. Rotterdam, 17 juli 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:6795, waarin de nadere termijn wordt gesteld tot een datum die afloopt op de dag voordat de 21 maandentermijn zal verstrijken (zeven weken).

8.

Vreemdelingenrechters menen overigens dat het mogelijk is om in verband met overmacht een lopende dwangsom in de zin van art. 4:17 Awb op te kunnen schorten op basis van het “algemene rechtsbeginsel dat een natuurlijke persoon of rechtspersoon niet gehouden kan worden om iets te doen, waartoe hij feitelijk niet in staat is” (bijv. Rb. Den Haag, zp. Arnhem, 3 juli 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:6088 en Rb. Den Haag, zp. Haarlem, 15 augustus 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:9046). Ik denk niet dat dit mogelijk is. Naar vaste rechtspraak kunnen beslistermijnen door het bestuursorgaan (dus niet van rechtswege, ook niet bij overmacht: zie art. 4:15 lid 3 Awb) slechts worden verlengd zolang die niet zijn verstreken (bijv. ABRvS 20 april 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AM2326, JB 2000/160, m.nt. R.J.G.H. Schlössels; ABRvS 2 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1395, Gst. 2014/16, m.nt. L.J. Gerritsen en T.E.P.A. Lam; CRvB 1 maart 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3476, ABkort 2013/107; CRvB 18 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:568, AB 2014/165, m.nt. L.M. Koenraad; Hof Arnhem-Leeuwarden 27 maart 2019, ECLI:NL:GHARL:2019:2762; Rb. Rotterdam 21 november 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:9534 en Nationale ombudsman 16 juni 2003, JB 2003/252). Na een terechte ingebrekestelling is het in elk geval klaar en zal binnen twee weken moeten worden beslist en worden nadien dwangsommen verbeurd in de zin van art. 4:17 Awb. Ik vind het onverstandig om voor asielzaken hierop een buitenwettelijke uitzondering te maken. Zie in dit verband in die zin ook Rb. Den Haag, zp. ’s-Hertogenbosch 23 september 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:9472.

9.

Ik wijs er verder op dat het niet mogelijk is dat de rechter de eerder door hem vastgestelde dwangsom als bedoeld in art. 8:55c of 8:55d lid 2 Awb vermindert of opschort. Art. 8:72 lid 6 Awb verwijst mede naar art. 611d lid 1 Wetboek van burgerlijke rechtsvordering (Rv), zodat op grond daarvan de rechter bij onmogelijkheid om aan de uitspraak te voldoen de opgelegde dwangsom kan opschorten of verminderen (ABRvS 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3777, JB 2014/231). Oorspronkelijk bevatten art. 8:55c en 8:55d lid 2 Awb niets over de invordering of aanpassing van de dwangsom, terwijl het toenmalige art. 8:72 lid 7 Awb een verwijzing bevatte naar de art. 611a t/m 6:11i Rv. Met de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Wab) is in art. 8:72 lid 6, 8:55c en 8:55 lid 2 Awb per 1 januari 2013 een verwijzing opgenomen naar de art. 611a lid 4, 611b tot en met 611d en 611g Rv. Met de Veegwet Wab is die toevoeging in art. 8:55d lid 2 Awb per 1 juli 2013 weer deels tenietgedaan. Art. 8:55d lid 2 Awb verwijst sindsdien alleen nog naar de art. 611c en 611g Rv. In de nota van wijziging bij de Veegwet Wab is daarover te lezen (Kamerstukken II 2012/13, 33 455, nr. 7, blz. 16):

“Bij nadere beschouwing is door de Wab ten onrechte in art. 8:55c en in art. 8:55d lid 2 Awb dezelfde verwijzing naar bepalingen van Rv opgenomen als in art. 8:72 lid 6 Awb. Voor de dwangsom bij niet tijdig beslissen hebben de art. 611a lid 4, 611b en 611d Rv geen relevantie.”

Ten aanzien van art. 8:55c Awb, die ziet op de reeds verschuldigde dwangsom als bedoeld in art. 4:17 Awb, kan ik de nota van wijziging volgen, maar het is de vraag of dit ook voor art. 8:55d lid 2 Awb geldt voor wat betreft het schrappen van art. 611d Rv. Maar goed, de keuze van de wetgever is duidelijk. Een lopende dwangsom in de zin van art. 8:55d lid 2 Awb kan niet meer worden opgeschort of verminderd in geval van overmacht (zie ook Rb. Den Haag, zp. Rotterdam, 9 oktober 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:10248).

10.

De wetgever heeft inmiddels ingegrepen. Op 11 juli 2020 is de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND in werking getreden (Stb. 2020, 242). Uit art. 1 en 4 volgt dat de art. 4:17 t/m 4:19 en 6:2 onderdeel b Awb in elk geval in het komende jaar niet van toepassing zijn op besluiten op aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in art. 28 lid 1 Vw 2000. Uit art. 3 volgt dat wanneer vóór 11 juli 2020 niet tijdig is beslist op de aanvraag én vóór die datum een geldige ingebrekestelling is uitgebracht, na 11 juli 2020 nog beroep kan worden ingesteld. In alle andere gevallen is de rechtbank niet bevoegd van het beroep kennis te nemen. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is te lezen dat de IND wekelijks dwangsommen verbeurt tot € 1 miljoen per week, dat deze tijdelijke wet zal moeten gelden zolang wordt gezocht naar een definitieve afschaffing van dwangsommen bij asielaanvragen, dat de financiële last zwaar drukt op de begroting maar dat minstens zo belemmerend is dat IND-medewerkers, waarvan er nog steeds minder inzetbaar zijn dan gewenst zou zijn, worden belast met de behandeling van de bijbehorende procedures (Kamerstukken II 2019/20, 35 476, nr. 3, blz. 1 en 4-5). Eerder is de bestuurlijke dwangsom uit de Wet openbaarheid van bestuur gehaald, dat was om misbruik van recht door aanvragers tegen te gaan (zie daarover mijn noot bij ABRvS 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3303, AB 2017/207). Nu gaat het om overmacht bij het bestuur. Er is overigens nog een foutje in de memorie van toelichting geslopen. Zo staat er het volgende (Kamerstukken II 2019/20, 35 476, nr. 3, blz. 5):

“Nu er geen beroep tegen het niet tijdig beslissen kan worden ingesteld en het dus niet tot een uitspraak zal komen, mist ook de in art. 8:72 lid 6 Awb vervatte mogelijkheid voor de rechter om te bepalen dat het bestuursorgaan, indien of zolang niet wordt voldaan aan een uitspraak, een dwangsom verbeurt op dit punt feitelijk toepassing.”

Als de genusbepaling art. 8:72 lid 6 Awb ook van toepassing zou zijn op niet-tijdig beslissen, wordt de overeenkomstige toepassing van de art. 611a lid 4, 611b en 611d Rv weer binnen gehengeld bij beroepen niet-tijdig beslissen en dat was gelet op de Veegwet Wab juist niet (meer) de bedoeling.