Rb. Den Haag, 03-07-2020, nr. NL20.7175

Op 19 maart 2020 heeft eiser beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet tijdig beslissen op zijn aanvraag van 15 augustus 2019 om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd.

Verweerder heeft verweerschriften ingediend.

Eiser heeft op de verweerschriften gereageerd.

Het onderzoek ter zitting heeft, op een online zitting, plaatsgevonden op 19 juni 2020. Zowel eiser als verweerder zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde.

Waar gaat deze uitspraak over?

1. Deze zaak wordt meervoudig behandeld omdat verweerder in het kader van beroepen tegen het niet tijdig beslissen in vreemdelingenzaken nieuwe standpunten heeft ingenomen, mede als gevolg van de huidige situatie rondom het coronavirus. Ook zijn er inmiddels meer dan zes maanden verstreken nadat deze rechtbank en zittingsplaats bij uitspraken van de meervoudige kamer van 2 april 20191.en 14 november 20192.haar vaste rechtspraak over het handelen bij niet tijdig beslissen in vreemdelingenzaken heeft geformuleerd. Tot slot heeft het Landelijk Overleg Vakinhoud Bestuursrecht op 25 maart 2020 nieuw landelijk beleid vastgesteld voor dit soort zaken. Daarom acht de rechtbank het aangewezen om haar vaste rechtspraak nader te bezien.

Ontvankelijkheid van het beroep

2. Verweerder heeft zich in zijn verweerschrift van 24 april 2020 primair op het standpunt gesteld dat het beroep van eiser niet‑ontvankelijk is. Volgens verweerder kan namelijk pas nadat de maatregelen rondom het coronavirus zijn opgeheven en duidelijk wordt welke effecten deze maatregelen ook in de periode erna hebben, worden bepaald wat een redelijke termijn is voor het nemen van een besluit op eisers aanvraag. Hierdoor is het voor de rechtbank niet mogelijk een uitspraak te doen, waardoor het beroep niet‑ontvankelijk moet worden verklaard, aldus verweerder.

In zijn verweerschrift van 17 juni 2020 heeft verweerder dit primaire standpunt in deze zaak laten vallen. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat dit is, omdat inmiddels op enkele locaties is gestart met het uitvoeren van gehoren in de asielprocedure via een beeldverbinding (telehoren). Eiser verblijft op een locatie waar het mogelijk is op deze manier een gehoor uit te voeren. Daarom is er voor eiser weer zicht op een gehoor en wordt het standpunt dat het beroep niet-ontvankelijk is, in deze zaak niet meer ingenomen.

Verweerder heeft toegelicht dat nog niet alle opvanglocaties hiervoor geschikt zijn. Het hangt daarom af van de locatie waar een vreemdeling verblijft of verweerder dit standpunt in een beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing inneemt. Omdat deze uitspraak is bedoeld als richtinggevende uitspraak, zal de rechtbank in deze uitspraak toch een oordeel geven over dit primaire standpunt.

De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat het beroep niet‑ontvankelijk zou moeten worden verklaard, omdat moeilijk kan worden bepaald wat een redelijke termijn is om te beslissen op de aanvraag. Een beroep (niet tijdig) is alleen niet‑ontvankelijk als de wet daartoe noopt, het procesbelang is vervallen, sprake is van misbruik van procesrecht of eerdere dwangsommen nog lopen. De rechtbank ziet geen aanleiding een nieuwe, buitenwettelijke ontvankelijkheidsgrond hieraan toe te voegen. Daarbij is van belang dat de rechtbank altijd een termijn kan bepalen of een andere maatregel kan treffen als bedoeld in artikel 8:55d van de Awb. Daarbij kan zij rekening houden met de moeilijkheden die verweerder ondervindt en met eventuele onzekere omstandigheden.

Kortom, voor het niet-ontvankelijk verklaren van deze beroepen niet tijdig ziet de rechtbank geen grond.

Is in deze zaak te laat besloten?

3. De termijn om te beslissen op de aanvraag van eiser is verstreken. Eiser heeft verweerder verder rechtsgeldig op 2 maart 2020 in gebreke gesteld. Hierna zijn meer dan twee weken verstreken voordat hij op 19 maart 2020 beroep heeft ingesteld. Het beroep van eiser tegen het niet tijdig beslissen op zijn aanvraag is dus ontvankelijk en gegrond.

Welke beslistermijn moet aan verweerder worden opgelegd?

4. Omdat het beroep in deze zaak gegrond is, moet de rechtbank op grond van artikel 8:55d van de Awb een termijn stellen of een andere voorziening treffen.

Standpunten partijen

Verweerder kampt met achterstanden die als gevolg van de situatie rondom het coronavirus verder zijn opgelopen. Op 16 maart 2020 zijn gehoren van asielzoekers per direct opgeschort (met uitzondering van vreemdelingen in detentie en in de grensprocedure). Inmiddels heeft de regering enkele versoepelingen van de maatregelen aangekondigd, welke leiden tot het weer langzaam opstarten van de gehoren. De nog steeds geldende voorwaarden, zoals het houden van voldoende afstand, het beperken van de reisbewegingen van vreemdelingen en het zoveel mogelijk thuiswerken, hebben echter nog steeds grote en nadelige gevolgen voor het werkproces bij verweerder en voor het contact tussen vreemdelingen en hun advocaten. Verweerder is inmiddels gestart met het telehoren van vreemdelingen in de asielprocedure. In juni 2020 neemt verweerder in totaal circa 200 gehoren per week af, waarvan ongeveer 150 inhoudelijke asielgehoren. Dit aantal wordt de komende weken gefaseerd opgeschaald. Dit is fors minder dan de gebruikelijke

capaciteit, die voor de coronacrisis ruim 600 gehoren per week bedroeg. Dit laat zien dat verweerder nog altijd niet in staat is om asielaanvragen op grote schaal af te doen. Daarnaast is verweerder afhankelijk van de beschikbaarheid van geschikte ruimtes op de opvanglocaties. Het fysiek horen is vanwege alle maatregelen slechts mogelijk in een beperk aantal zaken en is daarom allereerst bedoeld voor zaken waarvoor telehoren zich niet

goed leent. Het gaat dan met name om kwetsbare groepen, zoals minderjarigen. Omdat de wet- en regelgeving niet voorziet in het nemen van een beslissing op een asielaanvraag op basis van enkel schriftelijke stukken, meent verweerder tot slot dat hij daartoe dan ook niet verplicht kan worden.

Vanwege deze omstandigheden verzoekt verweerder de rechtbank om op grond van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb een andere voorziening te treffen door het opleggen van een termijn om te starten met de algemene asielprocedure. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de termijn waar hij in zaken als deze om verzoekt afhankelijk is van de locatie waar de vreemdeling verblijft. Wanneer de vreemdeling verblijft op een locatie waar telehoren mogelijk is, verzoekt hij om een termijn van acht weken voor het starten van de algemene asielprocedure. Verblijft de vreemdeling op een locatie die (nog) niet geschikt is voor telehoren, dan verzoekt hij om een termijn van zestien weken voor het starten van de algemene asielprocedure.

Eiser verblijft op de opvanglocatie in [plaats] , die beschikt over de voorzieningen voor telehoren. Eiser kan inmiddels worden ingepland voor een gehoor. Verweerder verzoekt de rechtbank daarom om in het geval van eiser een termijn op te leggen van acht weken voor het starten van de algemene asielprocedure.

Eiser kan zich hier niet in vinden. Hij betoogt dat er van een beslissing van de rechter met een termijn om te starten met de algemene asielprocedure onvoldoende druk uitgaat voor verweerder om op korte termijn ook een beslissing te nemen. Wanneer verweerder met de algemene asielprocedure is gestart, kan hij de aanvraag namelijk doorverwijzen naar de verlengde asielprocedure. Hierdoor kan de behandeling van de aanvraag wederom maanden duren. Gelet op de huidige wachttijden is dit volgens eiser ook zeer reëel. Eiser verzet zich niet tegen het treffen van een maatregel in de vorm van een langere termijn dan twee weken. Eiser vindt een termijn van zes weken voor het nemen van een besluit redelijk.

Wat vindt de rechtbank?

De rechtbank is, onder verwijzing naar de onder 1 genoemde uitspraken van 2 april 2019 en 14 november 2019, van oordeel dat nog altijd sprake is van een bijzonder geval als bedoeld in artikel 8:55d, derde lid, van de Awb. De situatie rondom het coronavirus verandert dat in zoverre niet, maar biedt enkel meer aanleiding voor dat oordeel. Er is dus aanleiding van de termijn van twee weken uit het eerste lid van artikel 8:55d van de Awb af te wijken.

De verschillende zittingsplaatsen van deze rechtbank gingen in dit soort zaken verschillend om met de vraag welke maatregel als bedoeld in artikel 8:55d, derde lid, van de Awb getroffen moest worden. In het belang van de rechtseenheid en rechtszekerheid werd dat onwenselijk geacht. Daarom is er door de rechtspraak nieuw landelijk beleid vastgesteld voor beroepen tegen het niet tijdig beslissen in het vreemdelingenrecht. Hierin wordt uitgegaan van een termijn voor het nemen van een besluit op de asielaanvraag en niet van een termijn voor het starten van de procedure, waar deze rechtbank en zittingsplaats eerder vanuit ging. In deze ontwikkelingen ziet de rechtbank aanleiding om de lijn die in de genoemde uitspraken van deze zittingsplaats is bepaald, waarbij verweerder een termijn van acht weken wordt gegeven om te starten met de algemene asielprocedure, niet langer te hanteren en aan te sluiten bij het landelijk beleid.

Dit betekent dat deze rechtbank en zittingsplaats in procedures als deze en waar verweerder gemotiveerd verzoekt om toepassing te geven aan artikel 8:55d, derde lid, van de Awb, in beginsel voortaan zal bepalen dat verweerder binnen een termijn van acht weken alsnog op de aanvraag van de vreemdeling moet beslissen. De mogelijkheid om in individuele gevallen een andere termijn op te leggen of een andere maatregel te treffen, blijft daarbij behouden.

Maken de omstandigheden rondom het coronavirus dat anders?

De huidige situatie als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus is niet meegenomen bij de totstandkoming van het onder 1 en 4.3 genoemde nieuwe dwangsombeleid. De rechtbank ziet zich daarom voor de vraag gesteld of deze omstandigheden aanleiding geven van dit beleid af te wijken.

De rechtbank merkt op dat alle zittingsplaatsen van deze rechtbank de behandeling van beroepen tegen het niet tijdig beslissen in asielprocedures, waarin de algemene asielprocedure nog niet was aangevangen, hebben aangehouden. Inmiddels hebben alle zittingsplaatsen de behandeling van deze zaken weer opgepakt, waarbij in deze zaken gefaseerd uitspraken worden gedaan. Hiermee houden de zittingsplaatsen van deze rechtbank tot op zekere hoogte dan ook al rekening met de omstandigheid dat het voor verweerder vanwege de maatregelen tijdelijk niet mogelijk is en was om asielgehoren uit te voeren en dat daardoor extra achterstanden zijn ontstaan.

Desondanks ziet de rechtbank in de toelichting van verweerder aanleiding om tijdelijk rekening te houden met de moeilijkheden die verweerder door het coronavirus heeft ondervonden bij het horen van vreemdelingen. Verweerder moet daarin enige tijd krijgen zijn werkprocessen aan te passen aan de nieuwe situatie en is daarin ook afhankelijk van factoren waar hij maar beperkte invloed op heeft, zoals met name de beschikbaarheid van voor telehoren geschikte ruimtes op de opvanglocaties en de landelijke richtlijnen van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu.

Gelet op het voorgaande zal deze rechtbank en zittingsplaats in procedures als deze, waarin nog een gehoor moet plaatsvinden, tijdelijk, tot 1 september 2020, als volgt handelen. Wanneer de vreemdeling op een opvanglocatie verblijft waar het telehoren mogelijk is, zal de rechtbank bepalen dat verweerder binnen de vaste termijn van acht weken op de aanvraag moet beslissen. Wanneer de vreemdeling op een opvanglocatie verblijft waar telehoren (nog) niet mogelijk is, zal de rechtbank bepalen dat verweerder binnen een termijn van twaalf weken op de aanvraag moet beslissen. De rechtbank behoudt daarbij de mogelijkheid om in individuele gevallen hiervan af te wijken om maatwerk te kunnen verrichten.

Wat betekent dat voor deze zaak?

In het geval van eiser is de algemene asielprocedure nog niet aangevangen, terwijl eiser zich bevindt op een locatie waar kan worden gehoord. De rechtbank draagt verweerder daarom op binnen acht weken vanaf de dag van bekendmaking van deze uitspraak een beslissing op de aanvraag van eiser te nemen.

Conclusie over de aan verweerder op te leggen beslistermijn

5. Uit het voorgaande volgt dat deze rechtbank en zittingsplaats dus bij beroepen niet tijdig in beginsel aan verweerder een termijn van acht weken zal opleggen om te beslissen. Dit in lijn met het landelijk afgesproken beleid. Voor de periode tot 1 september 2020 wordt hierop een uitzondering gemaakt voor vreemdelingen die verblijven op een locatie waar nog niet kan worden gehoord, maar die nog wel moeten worden gehoord. Voor deze groep wordt een termijn van twaalf weken gegeven. Na 1 september 2020 geldt voor allen de termijn van acht weken.

De dwangsom voor verweerder als hij niet aan de opdracht van de rechtbank voldoet

6. Omdat het beroep in deze zaak gegrond is en aan verweerder een beslistermijn van acht weken wordt opgelegd, moet de rechtbank aan deze uitspraak op de voet van het tweede lid van artikel 8:55d van de Awb een dwangsom verbinden. De vraag is hoe hoog die moet zijn.

Verweerder voert aan dat onder de huidige omstandigheden het opleggen van ‘standaarddwangsommen’ in asielzaken buiten proportie is. Het opleggen van een dwangsom zal zijn doel voorbij schieten en zal niet leiden tot kortere beslistermijnen. Daarnaast staat naast het belang van aanvragers om tijdig duidelijkheid over hun asielverzoek te krijgen geen andere belangen op het spel. De aanvragers ontvangen opvang, hoeven geen leges te betalen en krijgen gefinancierde rechtsbijstand. Een dwangsom van€ 100,- per dag staat dan ook niet in verhouding tot de belangen van aanvragers. Verweerder verwijst hierbij naar de rechtspraak over de redelijke termijn in het licht van artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Daar wordt de onredelijke lange termijn van een (juridische) procedure gecompenseerd met een bedrag van € 500,- per afgeronde periode van zes maanden.

De rechtbank heeft in de eerdere uitspraak van 14 november 2019 een dwangsom van € 100,- per dag met een maximum van € 7.500,- aangewezen acht. Dit is ook in lijn met het nadien afgesproken landelijke beleid op dit punt. De argumenten van verweerder zijn nu niet anders dan toen, zodat de rechtbank geen aanleiding ziet voor een ander oordeel. Ook de verwijzing van de immateriële schade rechtspraak in het licht van artikel 6 van het EVRM geeft de rechtbank geen aanleiding af te wijken van haar eerdere oordeel, omdat de strekking van de huidige dwangsom een andere is dan de vergoeding voor immateriële schade.

De rechtbank stelt de hoogte van de dwangsom in deze zaak daarom ook vast op een bedrag van € 100,- per dag, met een maximum van € 7.500,-.

De dwangsom die verweerder moet betalen wegens het niet tijdig beslissen

7. Op grond van artikel 8:55c van de Awb kan de rechtbank de door verweerder op grond van afdeling 4.1.3 van de Awb verbeurde dwangsom vaststellen.

Standpunten partijen

Verweerder stelt dat hij per 16 maart 2020, de datum waarop de maatregelen vanwege het coronavirus van kracht werden, door overmacht niet in staat was te beslissen. Hij stelt zich daarom op het standpunt dat hij vanaf die datum geen dwangsommen wegens het niet tijdig beslissen verschuldigd was, zolang deze maatregelen voortduren. Verweerder beroept zich in dit kader op analoge toepassing van 5:34, eerste lid, van de Awb, waarin is opgenomen dat bij een onmogelijkheid om aan de last te voldoen deze kan worden opgeheven. Ook stelt verweerder dat uit de wetsgeschiedenis bij de ‘Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen’ blijkt dat de wetgever niet bedoeld heeft om dwangsommen toe te kennen daar waar het bestuursorgaan wegens overmacht niet in staat is om te beslissen.3.Bovendien is volgens verweerder uit bestendige Afdelingsjurisprudentie af te leiden dat de toepassing van de dwangsommenregeling redelijk moet zijn.

Eiser is het hier niet mee eens. Hij wijst er op dat in zijn geval de beslistermijn al vóór 16 maart 2020 was verstreken. Dat verweerder niet tijdig op zijn aanvraag heeft beslist, is dus niet het gevolg van de coronamaatregelen. Ook betoogt eiser dat verweerder onvoldoende gebruik maakt van alternatieve oplossingen om asielaanvragen verder te behandelen. Tot slot stelt eiser dat artikel 5:34 van de Awb ziet op de onmogelijkheid van een burger om aan de last te voldoen, wat iets wezenlijks anders is dan de gestelde onmogelijkheid van verweerder om een beslissing te nemen op de asielaanvraag.

Wat vindt de rechtbank?

Uit de opzet van afdeling 4.1.3 van de Awb, de tekst van artikel 4:15, tweede lid, onder c, dat de beslistermijn bij overmacht opschort, en de wetsgeschiedenis bij de ‘Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen’ volgt dat, als verweerder door overmacht niet in staat is te beslissen, de beslistermijn moet worden verlengd om dwangsommen niet te laten verbeuren. Het verlengen van de beslistermijn is in vreemdelingenzaken ook op grond van de Vreemdelingenwet 2000 mogelijk. Verweerder heeft de beslistermijn verlengd voor alle nog lopende asielprocedures waarin de beslistermijn op 20 mei 2020 nog niet was verstreken.4.Dat verweerder dit niet eerder heeft gedaan, komt voor zijn eigen rekening. De rechtbank ziet dan ook geen reden om in procedures waarin de wettelijke beslistermijn om op de asielaanvraag te beslissen na 16 maart 2020 is verlopen, de werking van de dwangsom op te schorten vanwege een beroep op overmacht. Toen de coronamaatregelen ingingen had verweerder meteen de beslistermijn kunnen verlengen om het verbeuren van dwangsommen te voorkomen.

In deze zaak zijn de maatregelen vanwege het coronavirus echter van kracht geworden op een moment dat de wettelijke beslistermijn al was verstreken. En een eenmaal verstreken beslistermijn kan niet meer worden verlengd. De rechtbank stelt vast dat de wetgever niets heeft opgenomen in de Awb of de Vreemdelingenwet 2000 over het opschorten van de werking van de wettelijke dwangsom vanwege overmacht nadat de beslistermijn is verstreken.

Naar het oordeel van de rechtbank geldt in dit geval echter het algemene rechtsbeginsel dat een natuurlijke persoon of rechtspersoon niet gehouden kan worden om iets te doen, waartoe hij feitelijk niet in staat is. Het zou in strijd met dit rechtsbeginsel zijn als verweerder dwangsommen zou verbeuren over een periode waarin het vanwege overmacht onmogelijk was om te werken naar een beslissing.

Het ligt op de weg van verweerder om die overmacht deugdelijk te onderbouwen, waarbij verlangd kan worden dat hij maatregelen neemt om zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk de besluitvorming te hervatten. De rechtbank overweegt dat vanwege de uitbraak van het coronavirus en de plotselinge maatregelen, verweerder per 16 maart 2020 niet in staat was op de gebruikelijk manier gehoren af te nemen en dus te beslissen. Daarmee was sprake van een situatie van overmacht. Vervolgens was het echter aan verweerder om oplossingen te realiseren. Verweerder heeft in dat verband gewezen op de noodzaak om telehoorruimtes te creëren, waarbij ruimtegebrek een rol speelde, en op de noodzaak van afstemming met advocaten en tolken. Dit in aanmerking nemende kon naar het oordeel van de rechtbank van verweerder echter worden verwacht dat binnen twee maanden weer met het gehoorproces kon worden begonnen.

Dat betekent dat de rechtbank slechts voor de periode van 16 maart 2020 tot 16 mei 2020 aanneemt dat sprake was van overmacht, zodat slechts over die periode geen dwangsommen voor niet tijdig beslissen verbeuren. Dit geldt enkel voor gevallen waarin de gehoren in de algemene asielprocedure nog niet hadden plaatsgevonden en dus niet voor gevallen waarin verweerder na een gehoor alleen nog een beslissing hoefde te nemen. Alleen het afnemen van gehoren was namelijk feitelijk onmogelijk.

Daarom ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat de wettelijke dwangsom wegens het niet tijdig beslissen, wanneer deze op of vóór 16 maart 2020 is begonnen te lopen en de vreemdeling op 16 maart 2020 nog niet was gehoord, vanaf die datum wordt opgeschort voor de duur van twee maanden.

Wat betekent dat voor deze zaak?

Eiser heeft verweerder rechtsgeldig op 2 maart 2020 in gebreke gesteld. Op grond van artikel 4:17 van de Awb zou verweerder dus vanaf 16 maart 2020 een dwangsom verbeuren. Omdat hiervoor onder 7.3 is geoordeeld dat deze dwangsom vanwege overmacht is opgeschort tot 16 mei 2020, is verweerder in dit geval vanaf die datum een dwangsom verschuldigd. Verweerder verbeurt deze dwangsom voor ten hoogste 42 dagen. Deze termijn is op 26 juni 2020 verstreken, zodat verweerder de maximale dwangsom van € 1442,- aan eiser verbeurt.

Proceskosten

8. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Verweerder moet die betalen. Die kosten worden als volgt berekend. Eiser heeft zich laten bijstaan door een gemachtigde. Deze gemachtigde heeft twee proceshandeling verricht: het indienen van het beroepschrift en het bijwonen van de zitting. Deze proceshandelingen leveren twee punten op met een waarde van € 525,- per punt. Omdat de zaak alleen gaat over de vraag of de beslistermijn is overschreden, wordt een lager bedrag toegekend (wegingsfactor 0,5). In het betoog van eiser, dat vanwege het uitgebreide verweer en het geven van een reactie daarop een wegingsfactor 1 moet worden gehanteerd, ziet de rechtbank onvoldoende aanleiding om deze zaak anders dan als van licht gewicht aan te merken. Toegekend wordt € 525,-.

De rechtbank:

-verklaart het beroep gegrond;

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.W.P. van Gastel, voorzitter, en mr. J.H. van Breda en mr. G.A. van der Straaten, leden, in aanwezigheid van mr. R.P.H. Evers, griffier.

Deze uitspraak is in het openbaar gedaan en bekendgemaakt op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen één week na de dag van bekendmaking.