HvJ EU, 08-05-2014, nr. C-604/12

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (PB L 304, blz. 12, met rectificatie PB 2005, L 204, blz. 24) en artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds N., een Pakistaans staatsburger, en anderzijds de Minister for Justice, Equality and Law Reform (hierna: ‘minister’), Ierland en de Attorney General over de weigering van de minister om verzoekers verzoek om subsidiaire bescherming te behandelen wegens het ontbreken van een voorafgaand verzoek om erkenning als vluchteling.

N. is een Pakistaans staatsburger die in 2003 Ierland is binnengekomen met een studentenvisum.

Na zijn huwelijk met een Iers staatsburger heeft hij toestemming gekregen om tot en met 31 december 2005 in Ierland te verblijven.

Op 23 februari 2006 heeft de minister N. in kennis gesteld van het feit dat zijn verblijfstitel niet werd verlengd omdat hij niet langer met zijn vrouw samenwoonde, alsmede van het voornemen om hem, in uitoefening van zijn wettelijke bevoegdheden, te gelasten het land te verlaten.

Op 16 juni 2009 heeft N., zonder eerst een asielaanvraag te hebben ingediend, de minister verzocht om zijn verzoek om subsidiaire bescherming in behandeling te nemen, met als voornaamste argument dat hij — zonder te vrezen voor vervolging — bang was om naar zijn herkomstland terug te keren vanwege het risico op ‘ernstige schade’ in de zin van artikel 15 van richtlijn 2004/83.

Op 23 juni 2009 heeft de minister N. meegedeeld dat zijn verzoek om subsidiaire bescherming niet kon worden behandeld, stellende dat naar Iers recht pas om subsidiaire bescherming kan worden verzocht na afwijzing van een verzoek om erkenning als vluchteling.

Na nieuwe pogingen van N. om zijn verzoek om subsidiaire bescherming te doen behandelen, heeft de minister bij schrijven van 27 juli 2009 nogmaals gewezen op de reden waarom hij dit verzoek weigerde te behandelen.

Op 12 oktober 2009 heeft N. bij de High Court een beroep tot vernietiging van het besluit van de minister ingediend, stellende dat het nationale recht tot omzetting van richtlijn 2004/83 hem het recht moet verlenen om een ‘autonoom’ verzoek om subsidiaire bescherming in te dienen.

Nadat dit beroep tot vernietiging werd afgewezen, heeft N. een hogere voorziening ingesteld bij de Supreme Court.

In deze omstandigheden heeft de Supreme Court de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2004/83 en het beginsel van behoorlijk bestuur aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling als die in het hoofdgeding, die voorziet in twee onderscheiden en op elkaar volgende procedures voor de behandeling van respectievelijk de asielaanvraag en het verzoek om subsidiaire bescherming en die de behandeling van het verzoek om subsidiaire bescherming afhankelijk stelt van de voorafgaande afwijzing van het verzoek om erkenning als vluchteling.

Om te beginnen zij eraan herinnerd dat richtlijn 2004/83 in het kader van het begrip ‘internationale bescherming’ twee verschillende beschermingsregimes regelt, namelijk de vluchtelingenstatus en de subsidiaire-beschermingsstatus.

In dit verband zij erop gewezen dat het Verdrag van Genève blijkens de punten 3, 16 en 17 van de considerans van richtlijn 2004/83 de hoeksteen vormt van het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen, en dat de bepalingen van deze richtlijn zijn vastgesteld om de bevoegde autoriteiten van de lidstaten te helpen dit Verdrag toe te passen op basis van gemeenschappelijke begrippen en criteria (arrest X e.a., C-199/12-C-201/12, EU:C:2013:720, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De bepalingen van die richtlijn moeten bijgevolg worden uitgelegd in het licht van de algehele systematiek en de doelstelling ervan, met inachtneming van dat Verdrag en de andere toepasselijke verdragen bedoeld in artikel 78, lid 1, VWEU (arrest Abed El Karem El Kott e.a., C-364/11, EU:C:2012:826, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dienaangaande zij erop gewezen dat de persoon die voor de subsidiaire-beschermingsstatus in aanmerking komt, in de tekst van artikel 2, sub e, van richtlijn 2004/83 wordt omschreven als een onderdaan van een derde land of een staatloze die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt.

Uit het gebruik van de term ‘subsidiair’ en uit de tekst van dat artikel blijkt aldus dat de subsidiaire-beschermingsstatus is bedoeld voor derdelanders die niet in aanmerking komen voor de vluchtelingenstatus.

Voorts blijkt uit de punten 5, 6 en 24 van de considerans van richtlijn 2004/83 dat de minimumcriteria voor de toekenning van de subsidiaire bescherming een aanvulling moeten kunnen vormen op de vluchtelingenbescherming die is vastgelegd in het Verdrag van Genève, door te bepalen welke personen werkelijk internationale bescherming behoeven en door hun een passende status te verlenen (arrest Diakité, C-285/12, EU:C:2014:39, punt 33).

Uit het voorgaande blijkt dat de in richtlijn 2004/83 opgenomen subsidiaire bescherming een aanvulling vormt op de in het Verdrag van Genève neergelegde bescherming van vluchtelingen.

Een dergelijke uitlegging is voorts in overeenstemming met de doelstellingen van artikel 78, lid 2, sub a en b, VWEU, volgens hetwelk het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie maatregelen nemen voor een gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat onder meer ‘een uniforme subsidiaire-beschermingsstatus [omvat] voor onderdanen van derde landen die, als zij geen asiel krijgen in de Europese Unie, internationale bescherming behoeven’.

Daarnaast zij erop gewezen, zoals de advocaat-generaal in de punten 46 en 49 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat aangezien de verzoeker om internationale bescherming niet noodzakelijkerwijs kan inschatten op welk type bescherming zijn aanvraag betrekking heeft en de vluchtelingenstatus bovendien ruimere bescherming biedt dan de subsidiaire bescherming, het in beginsel aan de bevoegde autoriteit staat te bepalen welke status het best past bij de situatie van die verzoeker.

Uit deze overwegingen volgt dat een verzoek om subsidiaire bescherming in beginsel niet mag worden behandeld vooraleer de bevoegde autoriteit heeft vastgesteld dat de verzoeker om internationale bescherming niet voldeed aan de voorwaarden voor erkenning als vluchteling.

Hieruit volgt dat richtlijn 2004/83 niet in de weg staat aan een nationale regeling waarin is bepaald dat de voorwaarden voor erkenning als vluchteling moeten worden onderzocht alvorens wordt beoordeeld of is voldaan aan de voorwaarden inzake subsidiaire bescherming.

Niettemin moet nog worden nagegaan of andere voorschriften van het Unierecht in de weg staan aan een nationale regeling als die in het hoofdgeding, die voorziet in twee onderscheiden procedures voor de behandeling van de asielaanvraag respectievelijk het verzoek om subsidiaire bescherming, waarbij laatstgenoemd verzoek pas kan worden ingediend nadat eerstgenoemde aanvraag is afgewezen.

In dit verband zij in herinnering gebracht dat richtlijn 2004/83 geen procedureregels bevat voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming. Richtlijn 2005/85 stelt de minimumnormen vast voor de procedures voor de behandeling van aanvragen en preciseert de rechten van asielzoekers.

Richtlijn 2005/85 geldt echter enkel voor verzoeken om subsidiaire bescherming wanneer een lidstaat een eenheidsprocedure invoert waarbij verzoeken worden behandeld in het licht van de twee vormen van internationale bescherming, namelijk de vluchtelingenstatus en de subsidiaire bescherming (arrest M., C-277/11, EU:C:2012:744, punt 79).

Zoals blijkt uit punt 37 van het onderhavige arrest is dit in Ierland echter niet het geval.

Bijgevolg blijven de lidstaten, bij gebrek aan Unierechtelijke voorschriften ter zake de procedurele aspecten van de behandeling van een verzoek om subsidiaire bescherming, overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie bevoegd om deze aspecten te regelen, met dien verstande dat de eerbiediging van de grondrechten en de volledige doeltreffendheid van de Unierechtelijke bepalingen inzake subsidiaire bescherming worden gewaarborgd (zie in die zin arrest VEBIC, C-439/08, EU:C:2010:739, punt 64).

Derhalve moet een nationale procedureregel als die in het hoofdgeding, die de behandeling van een verzoek om subsidiaire bescherming afhankelijk stelt van de voorafgaande afwijzing van een verzoek om erkenning als vluchteling, aanvragers van subsidiaire bescherming effectieve toegang tot de hun door richtlijn 2004/83 verleende rechten waarborgen.

In dit verband kan het enkele feit dat een verzoek om subsidiaire bescherming slechts na de weigering van de vluchtelingenstatus wordt onderzocht, blijkens de punten 29 tot en met 35 van het onderhavige arrest, in beginsel niet de effectieve toegang voor aanvragers van subsidiaire bescherming tot de hun door richtlijn 2004/83 verleende rechten belemmeren.

Niettemin impliceert een regeling als die in het hoofdgeding dat een derdelander die enkel subsidiaire bescherming wil genieten, noodzakelijkerwijs twee onderscheiden procedurele fasen moet doorlopen, en kan deze opsplitsing van de procedure voor de toekenning van internationale bescherming de duur van deze procedure verlengen en bijgevolg de behandeling van het verzoek om subsidiaire bescherming vertragen.

De effectieve toegang tot de subsidiaire-beschermingsstatus vereist echter dat het verzoek om erkenning als vluchteling en het verzoek om subsidiaire bescherming tegelijkertijd kunnen worden ingediend en voorts dat het verzoek om subsidiaire bescherming binnen een redelijke termijn wordt behandeld, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.

Dienaangaande moet rekening worden gehouden met zowel de behandelingsduur van het verzoek om erkenning als vluchteling, dat heeft geresulteerd in een afwijzingsbeslissing, als de behandelingsduur van het verzoek om subsidiaire bescherming.

Ook zij erop gewezen dat wanneer een derdelander een verzoek om internationale bescherming indient waaruit niet kan worden opgemaakt dat zijn vrees voor vervolging gegrond is, het aan de bevoegde autoriteit staat om zo spoedig mogelijk vast te stellen dat hij niet in aanmerking komt voor de vluchtelingenstatus, zodat het verzoek om subsidiaire bescherming tijdig kan worden behandeld.

De autoriteiten die belast zijn met de behandeling van de verzoeken om internationale bescherming kunnen overeenkomstig artikel 23, lid 4, van richtlijn 2005/85 de procedure waarin wordt onderzocht of is voldaan aan de voorwaarden voor het verkrijgen van de vluchtelingenstatus met name versnellen wanneer de asielzoeker kennelijk niet kan worden aangemerkt als ‘vluchteling’ in de zin van artikel 2, sub c, van richtlijn 2004/83.

Wat het in artikel 41 van het Handvest neergelegde recht op behoorlijk bestuur betreft, moet in herinnering worden gebracht dat dit recht een afspiegeling vormt van een algemeen beginsel van het Unierecht.

Aangezien in het hoofdgeding een lidstaat het Unierecht uitvoert, vinden de vereisten die voortvloeien uit het recht op behoorlijk bestuur, met name het recht van eenieder dat zijn zaken onpartijdig en binnen een redelijke termijn worden behandeld, dus toepassing in een procedure tot toekenning van de subsidiaire bescherming zoals die in het hoofdgeding, die wordt gevoerd door de bevoegde nationale autoriteit.

Bijgevolg moet worden nagegaan of het recht op behoorlijk bestuur eraan in de weg staat dat een lidstaat in zijn nationaal recht voorziet in een procedureregel volgens welke voor het verzoek om subsidiaire bescherming een verschillende procedure moet worden gevolgd die noodzakelijkerwijs pas na de afwijzing van een asielaanvraag plaatsvindt.

Wat meer in het bijzonder het vereiste van onpartijdigheid betreft, is het zo dat dit onder meer de objectieve onpartijdigheid omvat in de zin dat de nationale autoriteit voldoende waarborgen moet bieden om elke gerechtvaardigde twijfel dat sprake is van een eventueel vooroordeel uit te sluiten (zie naar analogie arrest Ziegler/Commissie, C-439/11 P, EU:C:2013:513, punt 155).

Om te beginnen moet worden opgemerkt dat in omstandigheden als die van het hoofdgeding, het feit dat de nationale autoriteit de aanvrager van subsidiaire bescherming vóór de behandeling van zijn verzoek in kennis stelt van haar voornemen om een uitzettingsbesluit te nemen, op zich geen ontbreken van objectieve onpartijdigheid van die autoriteit kan opleveren.

Vaststaat namelijk dat dit voornemen van de bevoegde autoriteit is gebaseerd op de vaststelling dat de derdelander niet voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de vluchtelingenstatus. Deze vaststelling houdt dus niet in dat de bevoegde autoriteit reeds een standpunt heeft ingenomen over de vraag of deze onderdaan voldoet aan de voorwaarden voor de toekenning van subsidiaire bescherming.

Derhalve druist de in het hoofdgeding aan de orde zijnde procedureregel niet in tegen het uit het recht op behoorlijk bestuur voortvloeiende vereiste van onpartijdigheid.

Dit recht waarborgt echter, net zoals de door het doeltreffendheidsbeginsel gestelde eisen die zijn genoemd in de punten 41 en 42 van het onderhavige arrest, dat de procedure voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming volledig wordt afgehandeld binnen een redelijke termijn, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.

Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat richtlijn 2004/83, het doeltreffendheidsbeginsel en het recht op behoorlijk bestuur niet in de weg staan aan een nationale procedureregel als die in het hoofdgeding, die de behandeling van een verzoek om subsidiaire bescherming afhankelijk stelt van de voorafgaande afwijzing van een verzoek om erkenning als vluchteling, mits het verzoek om erkenning als vluchteling en het verzoek om subsidiaire bescherming tegelijkertijd kunnen worden ingediend en de nationale procedureregel niet ertoe leidt dat het verzoek om subsidiaire bescherming na het verstrijken van een redelijke termijn wordt behandeld, hetgeen ter beoordeling van de verwijzende rechter staat.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming, het doeltreffendheidsbeginsel en het recht op behoorlijk bestuur staan niet in de weg aan een nationale procedureregel als die in het hoofdgeding, die de behandeling van een verzoek om subsidiaire bescherming afhankelijk stelt van de voorafgaande afwijzing van een verzoek om erkenning als vluchteling, mits het verzoek om erkenning als vluchteling en het verzoek om subsidiaire bescherming tegelijkertijd kunnen worden ingediend en de nationale procedureregel niet ertoe leidt dat het verzoek om subsidiaire bescherming na het verstrijken van een redelijke termijn wordt behandeld, hetgeen ter beoordeling van de verwijzende rechter staat.

ondertekeningen