HR, 12-08-2005, nr. 38.303

Nr. 38.303

P.J. Wattel

Derde Kamer A

Omzetbelasting 1993

Conclusie in de zaak:

X C.V.

tegen

de Staatssecretaris van Financiën

27 februari 2004

0 Inleiding en overzicht

Dit is één zaak van de in totaal 19 boetezaken en één van de twee boetezaken van deze of een gelieerde belanghebbende(1) waarin ik heden concludeer. In alle zaken is de vraag aan de orde of de redelijke termijn van berechting (art. 6 EVRM) overschreden is en zo ja, welk gevolg daaraan verbonden moet worden. Hoewel in deze zaken ook andere geschilpunten tussen de partijen bestaan, beperk ik mij in mijn conclusies in alle zaken tot (het gevolg van) overschrijding van de redelijke termijn. Dat betekent in de thans te berechten zeven zaken dat ik mij beperk tot het incidentele cassatieberoep. Bij deze conclusie hoort een bijlage die tevens bijlage is bij de andere boetezaken (bij u aanhangig onder de nrs 37.984, 38.156 t/m 38.162, 38.693, 38.694, 38.696, 38.698, 38.699, 39.083, 39.482 en 40.049 t/m 40.051) en waarin ik de gezichtspunten behandel die alle zaken gemeen hebben.

1 Feiten en procesverloop

1.1 Het echtpaar A en B kocht in 1991 de camping C te Z. Vanaf 1992 kwam de exploitatie voor rekening en risico van X C.V. (de belanghebbende). De man nam als beherend vennoot voor 5/9e deel in de C.V. en de vrouw als beherend vennoot voor 3/9 e deel. Het laatste negende kwam toe aan de door de man op 6 december 1991 opgerichte E B.V.(2) (hierna: de BV) als commandiet. De belanghebbende was ondernemer voor de toepassing van de Wet op de omzetbelasting 1968 (Wet OB 1968). Bij haar aangiften omzetbelasting volgde de belanghebbende het kasstelsel.

1.2 Het echtpaar en de BV gingen op 31 augustus 1994 een zogenoemde voorovereenkomst aan, inhoudende het voornemen de exploitatie van de camping per 1 januari 1994 zonder fiscale afrekening in te brengen in de BV op de voet van art. 18 van de Wet op de inkomstenbelasting 1964. Het verzoek tot fiscaal geruisloze inbreng is op 14 september 1994 bij de Inspecteur ingediend. In 1994 heeft ter zake overleg plaatsgevonden met de Inspecteur.

1.3 Op de aandeelhoudersvergadering van de BV van 8 december 1994 is het aandelenkapitaal van de BV uitgebreid opdat A en B in dezelfde verhouding gerechtigd zouden worden in de BV als die waarin zij als beherend vennoot gerechtigd waren in de C.V. De door de Inspecteur gestelde voorwaarden voor geruisloze inbreng zijn op 25 april 1995 door het echtpaar voor akkoord getekend. De notariële akte van inbreng dateert van 31 maart 1995.

1.4 A is, na in 1993 ernstig ziek te zijn geworden, op 27 april 1995 overleden.

1.5 Op 19 juli 1996 is namens de Inspecteur een waarneming ter plaatse (WTP) uitgevoerd van de actuele bedrijfsactiviteiten en zijn de administratieve vastleggingen daarvan beoordeeld.

1.6 Op meer dagen in 1997 zijn in opdracht van de Inspecteur luchtfoto's van de camping (en andere campings) gemaakt, met het oog op het verzamelen van gegevens ten behoeve van een boekenonderzoek. Op 22 januari 1998 heeft de Inspecteur een boekenonderzoek aangekondigd over de jaren 1994 tot en met 1997. Het onderzoek resulteerde in een rapport van 12 maart 1999. Blijkens dit rapport zijn - kennelijk anders dan aangekondigd - ook de kalenderjaren 1992 en 1993 in het onderzoek betrokken.

1.7 Bij brief van 9 oktober 1998 heeft de Inspecteur de belanghebbende (en de BV) aangekondigd naheffingsaanslagen omzetbelasting voor de jaren 1993 t/m 1997 met verhoging te zullen opleggen en haar meegedeeld dat hij, "gegeven de feiten en omstandigheden(3) dan wel adviseurs bekendheid met de fiscale materie, de aard van de onjuistheden en de omvang van de niet aangegeven belastbare bestanddelen", (voorwaardelijk) opzet van de belanghebbende op te lage belastingheffing aanwezig oordeelt. Hij kondigde voorts aan de verhoging op grond van paragraaf 21, tweede lid, van het Voorschrift administratieve boeten 1993 tot op 50 percent te zullen kwijtschelden. Bij brief van 26 november 1998 heeft de Inspecteur aangegeven de naheffingsaanslagen 'thans' te gaan opleggen in verband met het verstrijken van termijnen.

1.8 De Inspecteur heeft de naheffingsaanslag omzetbelasting voor het jaar 1993 op basis van het controlerapport opgelegd aan de belanghebbende. Voor de jaren 1994 t/m 1997 zijn de omzetcorrecties ten laste van de opvolgende BV vastgesteld en is aan die BV een naheffingsaanslag met boete opgelegd. Die zaak is bij u aanhangig onder nummer 39.083 en wordt heden eveneens van conclusie voorzien.

1.9 De belanghebbende heeft op 4 januari 1999 bezwaar gemaakt tegen de naheffing en de verhoging. Voorafgaande aan de uitspraak op het bezwaarschrift is intensief overlegd, leidende tot een voorstel van de belanghebbende (en de BV?) van 7 februari 2000 tot afwikkeling van de geschilpunten. De Inspecteur heeft in zijn brief van 7 juni 2000, waarin hij zijn uitspraak op bezwaar motiveerde, het voorstel afgewezen. Na uitspraak resteerde een naheffingsaanslag van ƒ 37.064 enkelvoudige belasting met een verhoging van 50%.

1.10 De belanghebbende heeft op 30 augustus 2000 tegen de uitspraak beroep ingediend bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage (hierna: het Hof). De Inspecteur heeft een vertoogschrift ingediend. De belanghebbende heeft gerepliceerd; de Inspecteur gedupliceerd.

1.11 De belanghebbende heeft zich voor het Hof beroepen op overschrijding van de redelijke termijn.

1.12 Het Hof heeft zijn schriftelijke uitspraak op 12 maart 2002 in het openbaar uitgesproken en op 14 maart 2002 aan de partijen gezonden.

2 De uitspraak van het Hof

Het Hof heeft de belanghebbende voor wat betreft de enkelvoudige belasting gedeeltelijk in het gelijk gesteld. Ter zake van de verhoging oordeelde het Hof dat de Inspecteur voorwaardelijk opzet aannemelijk had gemaakt en dat de per saldo toegepaste verhoging van 50 procent passend en geboden is. De verhoging en de gronden waarop deze berust, zijn volgens het Hof tijdig en op de juiste wijze aan de belanghebbende meegedeeld. Voor (verdere) matiging van de verhoging ziet het Hof geen reden. Over de duur van de procedure overwoog het Hof als volgt:

"6.7. Met betrekking tot het beroep van belanghebbende op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM overweegt het Hof het volgende. Gelet op het in 3.14 gegeven overzicht van de gang van zaken met betrekking tot de onderhavige aanslag, de ingewikkeldheid van de zaak, welke mede is gelegen in het ontbreken van de onder 3.5.4. aangeduide bescheiden in de administratie van belanghebbende, welk ontbreken voor risico van belanghebbende komt, alsmede de samenhang en samenloop met de procedures met betrekking tot de heffing van omzetbelasting over andere tijdvakken (BK-00/02320) en van andere belastingen (BK-00/02773, BK-00/02346, BK-00/02362, BK-00/02055, BK-00/02345, BK-00/02463, BK-00/02347, BK-00/02348, BK-00/02774 en BK-00/02056), kan naar 's Hofs oordeel niet worden gezegd dat te dezen de redelijke termijn is overschreden."

3 Geschil in cassatie

3.1 De belanghebbende heeft op 12 maart 2002 beroep in cassatie ingesteld en dat beroep bij brief van 8 oktober 2002 gemotiveerd. Zij stelt drie middelen voor die alle gericht zijn tegen het oordeel van het Hof over de verhoging. Ik beperk mij tot middel II, dat inhoudt dat het recht geschonden is, met name art. 8:77 Algemene wet bestuursrecht (Awb), art. 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 14 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten politieke rechten (IVBPR), alsmede de beginselen van een goede procesorde. Het Hof zou ten onrechte, althans onvoldoende gemotiveerd, belanghebbendes beroep op overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM hebben verworpen.

3.2 De toelichting op middel II verwijt het Hof onvoldoende motivering omdat het de lange duur van de berechting kennelijk gerechtvaardigd achtte onder meer vanwege de samenhang met een reeks andere procedures. Die andere procedures betroffen echter steeds andere (rechts)personen en/of entiteiten dan de CV (ik merk op dat dit haaks lijkt te staan op de vereenzelvigingsredenering in middel I; PJW). Bovendien blijft onduidelijk in hoeverre de administratief-technische strubbelingen van doen hebben met het verwijt (de 'criminal charge') en voor wiens rekening de vertraging rechtens komt. Ook geeft het Hof geen blijk van afweging van het belang van de burger bij een redelijke duur van de procedure tegenover het belang van de samenleving bij beboeting.

3.3 De Staatssecretaris heeft op 4 december 2002 een verweerschrift ingediend waarin hij de door de belanghebbende voorgestelde middelen bestrijdt. In reactie op middel II betoogt hij dat het oordeel van Hof over redelijke termijn uitvoerig is gemotiveerd. Wijzende op uw arrest van 1 juli 2002, nr. 36723, BNB 2002/316, met noot Feteris, is hij overigens van mening dat de gevolgen van overschrijding van de redelijke termijn niet verder kunnen strekken dan tot een vermindering van de opgelegde boete met 10%.

3.4 De belanghebbende heeft haar zaak op 19 november 2003 mondeling doen bepleiten door mr. Hertoghs.

4 De termijn van berechting

De zaak van de belanghebbende is tot op heden als volgt verlopen:

aankondiging verhoging (charge in de zin van art. 6 EVRM) 9 oktober 1998(4)

dagtekening naheffingsaanslag 29 december 1998

indiening bezwaarschrift 4 januari 1999

uitspraak Inspecteur 28 juli 2000

indiening beroepschrift 30 augustus 2000

verzending beroepschrift naar inspecteur 18 december 2000

indiening verweerschrift 15 januari 2001

verzending verweerschrift naar de belanghebbende 18 januari 2001

verzoek toestemming repliek 23 januari 2001

toestemming repliek 29 januari 2001

indiening conclusie van repliek 27 februari 2001

indiening conclusie van dupliek 2 april 2001

uitnodiging voor mondelinge behandeling op 27 november 2001 9 oktober 2001

mondelinge behandeling 27 november 2001

verzending hofuitspraak aan partijen 14 maart 2002

indiening pro forma beroepschrift in cassatie bij het Hof 23 april 2002

doorzending dossier naar Hoge Raad 1 juli 2002

verzending verzuimbrief (ontbreken gronden) 3 september 2002

indiening (nadere) motivering 8 oktober 2002

uitnodiging verweerschrift 10 oktober 2002

indiening verweerschrift 4 december 2002

uitnodiging conclusie van repliek 5 december 2002

verzoek toestemming tot mondelinge toelichting(5) 12 december 2002

mondelinge toelichting door belanghebbendes advocaat 19 november 2003

conclusie parket 27 februari 2004

5. Beoordeling van de termijn

5.1 Op basis van het bovenstaande, afgezet tegen de in de bijlage bij deze conclusie vervatte bevindingen, vuistregels en afwijkingscriteria, kom ik tot de volgende beoordeling van de termijn van berechting. De belanghebbende is een personenvennootschap met het echtpaar A en B als beherende vennoten en een BV als commandiet. De BV was in 1993 voor doeleinden van de beoordeling van de redelijke termijn te vereenzelvigen met de man (en vermogensrechtelijk via het huwelijksgoederenregime wellicht ook met de andere beherende vennoot van de belanghebbende). De belanghebbende was in 1993 voor de beoordeling van de redelijke termijn van berechting voor 5/9e deel te vereenzelvigen met de man (eigenlijk voor 6/9e, nu het laatste zesde gehouden werd door de BV wier aandelen weer geheel in handen van de man waren) en voor 3/9e deel met de vrouw. Wij moeten daarom mijns inziens de criteria toepassen voor (de redelijke termijn van berechting van) natuurlijke personen. Ik merk volledigheidshalve op dat een CV met twee beherende vennoten tussen die twee beherende vennoten als een vennootschap onder firma (v.o.f.) had te gelden en de beherende vennoten dus voor het geheel aansprakelijk waren en dat deze vennoten bovendien met elkaar getrouwd waren.

5.2 De boete is opgelegd binnen drie maanden na de charge in de zin van art. 6 EVRM (de aankondiging van het boetevoornemen). De bezwaarprocedure duurde 18 maanden. Dat is in beginsel 6 maanden te lang, maar het Hof heeft vastgesteld dat in die fase intensief overleg plaatsvond, zodat het doen van uitspraak in elk geval een deel van die periode mede in het belang van de belanghebbende uitgesteld werd. De zaak betrof omzetcorrecties bij een camping met een gebrekkige administratie op basis van (bestreden) waarnemingen van de fiscus, leidende tot in totaal elf op elkaar inwerkende zaken omdat de omzetcorrecties ook leidden tot correcties in de inkomstenbelasting van de beherende vennoten, en na omzetting van de CV in een BV, tot correcties in de vennootschapbelasting van de BV. Bovendien moet niet alleen elke procesfase afzonderlijk bezien worden, maar ook de procedure in haar geheel. De hofprocedure besloeg 18,5 maanden en bleef daarmee ruim binnen het maximum van de vuistregel vervat in de bijlage bij deze conclusie, hoewel elf zaken (betreffende minstens drie belastingmiddelen, en hun samenhang) gezamenlijk behandeld moesten worden. Aldus kan een eventuele onwenselijk lange precontentieuze fase gecompenseerd geacht worden in de contentieuze fase.

5.3 In totaal zijn vanaf de charge tot aan de Hofuitspraak aldus 41 maanden (bijna 3,5jaar) verstreken. Gezien de boven geschetste omstandigheden is 's Hofs oordeel over de termijn van berechting niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd. Ik meen daarom dat er voor de Hoge Raad als cassatierechter - gezien de bevindingen in de bijlage bij deze conclusie - in deze zaak geen reden is om in te grijpen in het feitelijke oordeel dat de redelijke termijn in de precontentieuze en de beroepsfase niet overschreden is.

5.4 Voor de Hoge Raad als feitenrechter (voor de periode na de hofuitspraak) bestaat er mijns inziens - gezien de bevindingen in de bijlage bij deze conclusie - vooralsnog evenmin aanleiding om te oordelen dat in casu de redelijke termijn overschreden wordt. Naar het zich laat aanzien, zal de cassatieprocedure ruim twee jaar duren. Dat is lang, maar enige maanden zijn toe te rekenen aan de belanghebbende die voor het indienen van gronden van haar beroep een verzuimbrief met nadere termijnstelling afwachtte en voor haar pleidooi in cassatie een lange termijn nam, zij het om zeer bijzondere redenen die mede het algemene belang dienden (zie voetnoot 5). Hoewel de zaak voor conclusie gecombineerd is met 18 andere zaken, is binnen 3,5 maanden na pleidooi geconcludeerd. Uiteraard kan dit voorlopige oordeel anders uitvallen als de zaak niet in de zomer van 2004 tot een einde komt.

6 Conclusie

Ik zie af van conclusie met betrekking tot de middelen I en III, en geef u in overweging middel II ongegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal bij

De Hoge Raad der Nederlanden

(a.-g.)

1 De belanghebbende heeft de volgende zaken bij de Hoge Raad aanhangig gemaakt: vennootschapsbelasting 1995 (rolnummer 38299), 1996 (rolnummer 38300) en 1997 (rolnummer 38301). Onder de rolnummers 39816, 39817 en 39818 zijn voorts aanhangig zaken over de aanslagen inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen van het echtpaar A en B voor de jaren 1994 t/m 1996. In die zaken zijn verhogingen/boeten achterwege gebleven. Onder rolnummer 39083 ten slotte is ingeschreven de zaak over de aan de B.V. opgelegde naheffingsaanslag omzetbelasting 1994 t/m 1997. In die laatste zaak concludeer ik heden eveneens ter zake van het boete-aspect.

2 Tot de statutenwijziging op 13 april 1995 D B.V. geheten.

3 In een nadere brief spreekt de inspecteur van de feiten en omstandigheden genoemd in het conceptverslag.

4 Opnieuw aangekondigd bij brief van 26 november 1998 (In zijn eerdere brief gaf de Inspecteur 'enkel' aan voornemens te zijn etc. In de brief van 26 november kondigt hij aan thans te zullen overgaan tot het daadwerkelijk opleggen van de aanslagen i.v.m. het verstrijken van termijnen.

5 De belanghebbende heeft te kennen gegeven het pleidooi in het najaar van 2003 te willen houden, dus op een lange termijn. Dit heeft een bijzondere achtergrond: mr Hertoghs schrijft in een brief van 14 januari 2003 dat hem zowel vanuit de Hoge Raad als vanuit de academische wereld het verzoek heeft bereikt het mogelijk te maken dat studenten een door hem te houden pleidooi bijwonen. Uit die brief blijkt niet of daarbij al aan concrete zaken gedacht werd. Hij schrijft voorts dat hij begrepen heeft dat de universiteit (R) de voorkeur geeft aan een pleidooi in het najaar. Waarschijnlijk is in de daarop volgende maanden in overleg met de universiteit en de Hoge Raad besloten dat het pleidooi in de thans te beoordelen zaken voor studenten geschikt zou zijn. Hoe vervolgens de datum is bepaald, blijkt niet uit het dossier. Hoewel ik het vermoedelijk zou moeten weten omdat ik namens de procureur-generaal het pleidooi heb bijgewoond, kan ik mij ook niet herinneren waarom het pleidooi , na aanvankelijk op 26 oktober bepaald te zijn, is verschoven naar 19 november 2003.

Parket bij de Hoge Raad der Nederlanden

P.J. Wattel

Bijlage bij de conclusies van 27 februari 2004 in de zaken met rolnummers 37 984, 38 156 t/m 38.162, 38 693, 38 694, 38 696, 38 698, 38 699, 38 303, 39 083, 39 482 en 40 049 t/m 40 051, inzake:

De redelijke termijn van berechting in belastingboetezaken en de aan overschrijding te verbinden gevolgen

Inhoud

1. Algemene uitgangspunten

- grondrecht op voortvarende berechting

- Ook bij fiscaal-bestuurlijke beboeting

- Ratio voor het stellen van de termijn

- Aanvang van de termijn (dies a quo)

- De beschermeling: ook publiekrechtelijke rechtspersonen?

- Afweging van algemeen tegen individueel belang

2. Jurisprudentie van het EHRM over de redelijke termijn

A. Strafvervolging

- individuele beoordeling

- duur van het gehele proces maar ook van elke afzonderlijke rechtsgang

- de criteria

- ingewikkeldheid van de zaak

- het gedrag van de belanghebbende

- het gedrag van de autoriteiten, inclusief de rechterlijke autoriteiten

- what is at stake

- andere criteria

- Overzicht van straf(achtige) zaken voor het EHRM

- Gevolgen overschrijding; billijke genoegdoening

B. Vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen

3. Nederlandse strafrechtspraak

4. Nederlandse belastingrechtspraak

5. Wet Mulder-rechtspraak

6. Nederlandse bestuursrechtelijke rechtspraak, met name in de sociale zekerheid

- Uitkeringen en premieheffing werknemersverzekeringen

- Boeten

7. Nederlandse burgerlijke rechtspraak

8. Vertraging door prejudiciële verwijzing naar het HvJ EG

9. Synthese; suggesties voor vuistregels in belastingboetezaken

A. De redelijkheid van de termijn

B. De beoordeling door de Hoge Raad

C. het aan overschrijding te verbinden gevolg

D. Ceterum censeo

1. Algemene uitgangspunten

1.1. In deze bijlage bij de boven genoemde conclusies behandel ik de aspecten van de rechtseis dat boetezaken binnen een redelijke termijn worden afgedaan die voor alle zaken van belang kunnen zijn.

Grondrecht op voortvarende berechting

1.2. Artikel 6, lid 1, van de European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms van de Raad van Europa (EVRM) schrijft onder meer voor dat "everyone" recht heeft op een "fair and public hearing within a reasonable time" als het gaat om - onder meer - "the determination of any criminal charge against him." Art. 14, lid 3, onderdeel c, van het International Covenant on Civil and Political Rights van de Verenigde naties (IVBPR) bepaalt dat "everyone" recht heeft "to be tried without undue delay" als het gaat om "the determination of any criminal charge against him." Beide door Nederland geratificeerde verdragen(1) hebben voor wat betreft deze bepalingen op grond van art. 93 en 94 van de Grondwet rechtstreekse werking met voorrang binnen de Nederlandse rechtsorde.

1.3. De genoemde bepalingen geven geen aanwijzingen wat "reasonable," respectievelijk "undue" is, noch welke gevolgen aan overschrijding van de redelijke termijn moeten worden verbonden.

Ook bij fiscaal-bestuurlijke beboeting

1.4. Onder een criminal charge in de zin van de genoemde bepalingen is mede te verstaan (de aankondiging van) de oplegging van punitieve bestuurlijke boeten, zoals de fiscale boeten; dit geldt voor zowel vergrijpboeten (met omschreven schuldverband) als verzuimboeten (abstraherend van het verwijtbaarheidsverband).(2) Voor zover daar nog over getwijfeld kon worden, overwoog het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Västberga Taxi(3) over de Zweedse fiscaal-administratieve boeten als volgt:

"(...) the present tax surcharges are not intended as pecuniary compensation for any costs that may have been incurred as a result of the taxpayer's conduct. Rather, the main purpose of the relevant provisions on surcharges is to exert pressure on

taxpayers to comply with their legal obligations and to punish breaches of those obligations. The penalties are thus both deterrent and punitive. The latter character is the customary distinguishing feature of a criminal penalty (see the Öztürk v. Germany judgment cited above, p. 20, § 53).

In the Court's opinion, the general character of the legal provisions on tax surcharges and the purpose of the penalties, which are both deterrent and punitive, suffice to show that for the purposes of Article 6 of the Convention the applicants were charged with a criminal offence."

Ratio voor het stellen van de termijn

1.5. De ratio van het voorschrift van berechting van een straf(achtige) zaak binnen een redelijke termijn is te voorkomen dat een medeburger jegens wie een verdenking rijst en een vervolging wordt ingesteld (in ons geval: een beboete belastingplichtige) langer dan nodig is onder de druk van een (verdere) strafvervolging en de dreiging van een straf moet leven (EHRM 27 juni 1968, Wemhoff, Series A, no. 7, par. 18; zie bijvoorbeeld ook HR 23 september 1980 (strafkamer), NJ 1981, 116).

Aanvang van de termijn (dies a quo)

1.6. De termijn begint te lopen op het moment van de criminal charge. Voor belastingboetezaken is dat het moment waarop vanwege de belastingadministratie jegens de belastingplichtige een handeling wordt verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting heeft kunnen ontlenen dat de inspecteur een verhoging zal opleggen (onder meer HR (belastingkamer) 23 juni 1993, BNB 1993/271, met noot Wattel, en HR 27 juni 2001 (belastingkamer), BNB 2002/27, met conclusie Wattel en noot Feteris). De aankondiging van een boete (bijvoorbeeld in een aan de belanghebbende toegezonden controlerapport van de fiscus of in een mededeling ex art. 67k AWR) en de mededeling van de gronden waarop het boetevoornemen berust (zie art. 67k AWR) kunnen in elk geval worden aangemerkt als charge.

1.7. Feteris heeft er de aandacht op gevestigd dat het EHRM in een arrest van 2 september 2000, nr. 41715/98 (Kadri), FED 2002/215, in tegenspraak met zijn eerdere jurisprudentie het begin van de termijn in een belastingboetezaak bepaalde op het moment waarop de belanghebbende een bezwaarschrift tegen de boete indiende. U heeft in dat arrest geen aanleiding gezien terug te komen op uw eerdere rechtspraak (zie bijvoorbeeld uw latere arresten van 15 november 2000, nr. 35 536, BNB 2001/253, met noot Aardema, en van 12 juli 2002, nr. 36 723, BNB 2002/316, met noot Feteris). Kennelijk terecht niet, want in zijn arrest van 23 juli 2002, nr. 36985/97 (Västberga Taxi Aktiebolag en Vulic v. Sweden), BNB 2003/2, met noot Feteris, bepaalde het EHRM het moment van de criminal charge in een belastingboetezaak weer op het tijdstip waarop de (Zweedse) belastingdienst de klagers het voornemen tot het opleggen van de bestuurlijke boeten bekend maakte.

De beschermeling: ook (publiekrechtelijke) rechtspersonen?

1.8. Hoewel uit de titel van het EVRM blijkt dat het om mensenrechten gaat, gelden sommige zijner bepalingen ook voor rechtspersonen. Zelfs art. 8 EVRM (bescherming van de persoonlijke levenssfeer) is door het Straatsburgse Hof toepasselijk geacht op rechtspersonen; in het kader van een mededingingsonderzoek in de bedrijfsruimten (siège social, agence en locaux professionels) van rechtspersonen (EHRM 16 april 2002, nr 37971/97 (Sociétés Colas v. France), NJ 2003, 452, VN 2002/47.5). Het EHRM paste art. 6 EVRM toe op de procedure over fiscaal-administratieve beboeting van de directeur van een rechtspersoon in die hoedanigheid in de reeds aangehaalde zaak Bendenoun tegen Frankrijk (zie voetnoot 2); de - inmiddels in het EHRM opgegane - Commissie voor de rechten van de mens paste art. 6 EVRM toe op de procedure over een bestuurlijke kartelboete opgelegd aan een rechtspersoon in de eveneens reeds aangehaalde zaak Société Stenuit tegen Frankrijk.(4) Speciaal voor de redelijke-termijneis kan gewezen worden op de zaak Garyfallou AEBE v. Greece,(5) waarin het Hof op het beroep van een rechtspersoon oordeelde dat de redelijke termijn was overschreden in een zaak waarin een boete was opgelegd wegens overtreding van in- en uitvoerregels. Ik wijs voorts op de zaak Tre Traktörer Aktiebolag v. Sweden,(6) waarin het EHRM overwoog dat het geschil een civil right van de Zweedse rechtspersoon betrof, zodat art. 6, lid 1, EVRM in zijn zaak van toepassing was. Het Hof kwam in die zaak tot het oordeel dat art. 6 EVRM was geschonden wegens ontbreken van een onafhankelijk en onpartijdig gerecht.

1.9. Uit art. 34 EVRM volgt mijns inziens dat aan de overheid geen beroep toekomt op het EVRM, althans geen individueel klachtrecht, hetgeen ook enigszins voor de hand ligt, gezien de functie van de klassieke mensenrechten zoals art. 6 EVRM (bescherming tegen de overheid). Art. 34 EVRM bepaalt:

"The Court may receive applications from any person, non-governmental organisation or group of individuals claiming to be the victim of a violation (...)."

"La Cour peut être saisie d'une requête par toute personne physique, toute organisation non gouvernementale ou tout groupe de particuliers qui se prétend victime d'une violation (...)."

De niet-authentieke Nederlandse tekst luidt:

"Het Hof kan verzoekschriften ontvangen van ieder natuurlijk persoon, iedere niet-gouvernementele organisatie of iedere groep personen die beweert slachtoffer te zijn van een schending (...)."

Ik leid daaruit af dat een publiekrechtelijk lichaam zoals een gemeente (zoals de gemeente in de zaak met nr 39 482) in beginsel geen beroep op art. 6 EVRM toekomt. Twijfel kan rijzen indien het overheidslichaam niet optreedt in de uitvoering van een exclusieve publiekrechtelijke taak, maar - zoals bijvoorbeeld in de omzetbelasting zich voordoet - als ondernemer, zoals de gemeente in de zaak met nr 39 482. Uit de zaak Ayuntamiento de Mula v. Spain,(7) (over een kasteel waarvan zowel een particulier als de gemeente Mula eigenaar meenden te zijn) volgt mijns inziens echter dat het er niet toe doet in welke juridische hoedanigheid een publiekrechtelijk lichaam optreedt, en dat de bescherming van het EVRM ook niet geldt indien overheidslichamen zich civielrechtelijk op hun civiele eigendomsrecht beroepen:

"The Court reiterates that under the settled case-law of the Convention institutions, local-government organisations are public-law bodies which perform official duties assigned to them by the Constitution and by substantive law. They are therefore quite clearly governmental organisations (see Rothenthurm Commune v. Switzerland, application no. 13252/87, Commission decision of 14 December 1988, Decisions and Reports, (DR) 59, p. 251). In that connection, the Court reiterates that in international law the expression "governmental organisations" cannot be held to refer only to the Government or the central organs of the State. Where powers are distributed along decentralised lines, it refers to any national authority which exercises public functions. The applicant authority cannot be regarded as a person or group of individuals within the meaning of Article 34 of the Convention either. Such a construction would not be consistent with the distinction drawn in that provision between non-governmental organisations, on the one hand, and persons or groups of individuals on the other. The fact that local authorities have capacity to defend their property rights in the courts in the same way as private individuals or non-governmental organisations does not mean that they can be assimilated to private individuals or non-governmental organisations for the purposes of Article 34 of the Convention.

Ik meen daarom dat (lagere) overheden geen beroep op art. 6 EVRM toekomt in geval van fiscale beboeting door de (hogere) overheid. Dat betekent niet dat zij geen recht hebben op een proces binnen een redelijke termijn, maar dat zij dat recht niet kunnen afdwingen. Aan andere rechtspersonen komt een dergelijk beroep wel toe, maar bij de aan overschrijding van de redelijke termijn te verbinden gevolgen moet mijns inziens gedifferentieerd worden naar soort persoon van boeteling. Zie nader onderdeel 9 sub C hieronder.

Afweging van algemeen tegen individueel belang

1.10 Uiteindelijk gaat het bij de beoordeling van de redelijkheid van de totale termijn van berechting in straf(achtige) zaken om een rechterlijke afweging van "enerzijds het belang dat de gemeenschap ook na overschrijding van deze termijn behoudt bij normhandhaving door berechting en anderzijds het belang dat de verdachte heeft bij verval van het recht tot strafvervolging nadat die termijn is overschreden." Aldus bijvoorbeeld het in 3.8 hieronder nog te citeren arrest van uw strafkamer van 24 oktober 2000, Nr. 01215/99, NJ 2001, 6, na conclusie Jörg.

2. Jurisprudentie van het EHRM over de redelijke termijn

2.1. Nu de tekst van art. 6 EVRM geen concretisering van het begrip "within a reasonable time" biedt, moeten wij in de eerste plaats te rade gaan bij de jurisprudentie van het EHRM. De redelijke-termijneis geldt zowel in strafzaken als in burgerlijke zaken (dit is anders onder art. 14 IVBPR, waar het verbod op undue delay alleen voor strafzaken geldt). Ik zal hieronder uit de jurisprudentie van het Hof op beide gebieden putten, maar uiteraard het meest uit zijn rechtspraak in strafzaken.

A. Strafvervolging

Individuele beoordeling

2.2. De redelijkheid van de termijn van berechting van strafzaken moet worden beoordeeld in het licht van de individuele omstandigheden van het geval.(8) Het EHRM overwoog reeds in Obermeier v. Austria (EHRM 28 juni 1990, Series A. 179)

"that its case-law is based on the fundamental principle that the reasonableness of the length of proceedings is to be determined by reference of the particular circumstances of the case."

Beoordeling van de duur van het gehele proces maar ook van elke afzonderlijke rechtsgang

2.3. Zowel de duur van de gehele procedure als de duur van de afzonderlijke onderdelen moet beoordeeld worden(9). Feteris(10) merkt op dat het begrijpelijk is dat de rechter in de eerste plaats naar de afzonderlijke procesfasen kijkt:

"Het zal immers niet zo snel voorkomen dat alle afzonderlijke fasen van een proces een aanvaardbare duur hebben gehad, maar het proces als geheel niet. Toch moet men zich niet op de duur van de afzonderlijke fasen blind staren. Het is mogelijk dat verschillende fasen in de procedure bedenkelijk lang geduurd hebben, zonder dat ieder van die fasen op zichzelf tot een onredelijke vertraging leidt. De cumulatie van die vertragingen kan onder omstandigheden tot de conclusie leiden dat het proces als geheel te lang heeft geduurd.(11) De totale duur van de procedure kan de eindconclusie ook in tegengestelde zin beïnvloeden: wanneer één of meer onderdelen van de procedure nogal lang hebben geduurd, maar nog niet zo lang dat reeds daardoor de redelijke termijn is overschreden, kan een vlot verloop van andere onderdelen van het proces een gunstige rol spelen bij de vorming van een totaalbeeld. Deze laatste gedachtegang treft men zo nu en dan aan in arresten van het of, zij het dat ik hierin geen vaste lijn heb kunnen ontdekken.(12)"

De criteria

2.4. In de zaak Silva Pontes v. Portugal(13) herhaalde het EHRM zijn standpunt(14) dat bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden, in het bijzonder moet worden gelet op de ingewikkeldheid van de zaak, het gedrag van de belanghebbende, het gedrag van de autoriteiten en het belang van de zaak voor de verdachte.(15)

Ingewikkeldheid van de zaak

2.5. Uit de jurisprudentie(16) van het EHRM kan worden afgeleid dat het criterium ingewikkeldheid van de zaak ziet op diverse feitelijke omstandigheden, zoals het aantal belanghebbenden/verdachten, het karakter van de vast te stellen feiten, de moeizaamheid van het achterhalen van de relevante feiten, de samenhang met andere zaken/verdachten, en het karakter van de te beantwoorden rechtsvragen. In belastingboetezaken zou een belanghebbende kunnen betogen dat de ingewikkeldheid van de belastingwetgeving en de daardoor ontstane vertraging niet aan hem maar aan de staat te wijten is, maar het antwoord daarop zal in het algemeen moeten zijn (i) dat indien te goeder trouw gemaakte fouten tot correcties leiden, in beginsel van oplegging van opzetboeten geen sprake zal kunnen zijn, en (ii) de ingewikkeldheid vaak in de vaststelling van de feiten zit en de houding van de belanghebbende op dat punt zeer kan toe- of afdoen aan opheldering, hoezeer deze met ingevolge de onschuldpresumptie in beginsel vrij is om niet actief mee te werken aan de waarheidsvinding.

Het gedrag van de belanghebbende

2.6. Uit de zaak Vernillo v. France (EHRM 20 februari 1991, Series A198, p. 13) volgt dat alleen vertragingen die aan de Staat zijn toe te schrijven reden kunnen zijn om schending van de redelijke termijn aan te nemen.(17) Indien de belanghebbende zelf onnodige vertraging veroorzaakt, dient die vertraging mitsdien buiten beschouwing te blijven. Het gegeven dat een verdachte niet verplicht is mee te werken aan zijn eigen veroordeling, brengt mijns inziens echter mee dat van hem niet een bijzonder actieve houding kan worden verwacht. Het is immers de overheid die de strafvervolging heeft ingesteld. Voorts kan het een belanghebbende niet worden tegengeworpen dat hij gebruik maakt van zijn recht om zijn zaak voor een rechter te brengen, aangenomen dat het niet om misbruik van procesrecht gaat, als hoedanig beschouwd zou kunnen worden het uitsluitend instellen van cassatieberoep om overschrijding van de redelijke termijn te bewerkstellingen (uw strafkamer denkt daarover echter genuanceerd; zie onderdeel 3.9 hieronder). Onder het gedrag van de belanghebbende valt ook zijn alertheid op termijnoverschrijding: indien de belanghebbende in de gelegenheid is te klagen, maar desondanks niet klaagt dat het allemaal te lang duurt, is de rechter volgens uw strafkamer (zie onderdeel 3) en uw belastingkamer (zie onderdeel 4) niet gehouden van ambtswege te motiveren waarom de termijn niet overschreden is. Uw uitgangspunt is kennelijk, gezien de ratio van de termijn, dat als de belanghebbende niet klaagt, hij niet bijzonder lijdt onder de dreiging van de bestraffing en de duur van het proces. Een soort rechtsverwerking dus, tot het moment van de laatste zitting in feitelijke instantie: vanaf dat moment kan de belanghebbende niet meer klagen en moet de rechter ook van ambtswege motiveren waarom een zonder die motivering onverklaarbaar lange duur na dat moment geen overschrijding van de redelijke termijn inhoudt.

2.7. Dat een zaak door de houding van de belanghebbende vertraging oploopt, neemt niet weg dat mogelijk simultane of volgtijdige andere vertragingen optreden waar hij geen invloed op kan uitoefenen, zodat ondanks zijn houding plaats kan zijn voor de constatering dat de redelijke termijn is overschreden.

Het gedrag van de autoriteiten, inclusief de rechterlijke autoriteiten

2.8. Niet alleen de vervolgende autoriteiten moeten de vaart er in houden, ook de rechter moet erop toezien dat alle betrokkenen zich beijveren om de procedure binnen een redelijke termijn te doorlopen. Uit het arrest van het EHRM van 27 februari 1992, G. v. Italy, Series A.228-f, p. 67, volgt echter dat het enkele feit dat de (nationale) autoriteiten zich niet hebben gehouden aan in de nationale wetgeving voorgeschreven termijnen, niet reeds daarom tot het oordeel leidt dat artikel 6, lid 1, EVRM is geschonden.(18) Overschrijding van bijvoorbeeld de zesweekstermijn voor uitspraak van het Hof (art. 8:66 Awb juncto art. 27, lid 1, AWR), hoeft dus niet tot de constatering van een schending van art. 6 EVRM te leiden, als de Hofprocedure als geheel voldoende voortvarend werd doorlopen.

2.9. Overbelasting van het rechterlijke apparaat kan niet worden aangevoerd als rechtvaardiging voor een (te) lange behandelingsduur. Het is vaste jurisprudentie van het EHRM dat art. 6, lid 1, EVRM de Staten van de Raad van Europa de verplichting oplegt om hun rechtssysteem zó in te richten dat de rechter in staat is procedures binnen redelijke termijn te behandelen. U zie bijvoorbeeld de Nederlandse zaak EHRM 9 december 1994, Schouten en Meldrum, A304, par. 67, BNB 1995/113, met noot Feteris). Een uitzondering geldt slechts in geval van een onvoorziene incidentele toevloed van zaken (zie EHRM 6 mei 1981, Buchholz v. Germany, Series A, no. 42, par. 51); als de toevloed structureel is, moeten tijdig structurele maatregelen genomen worden door de daartoe (politiek) bevoegde autoriteiten.

What is at stake

2.10. Het EHRM acht voorts - meestal in het kader van de toetsing aan het vorige criterium - relevant wat de inzet van het geschil is: wat er voor de belanghebbenden op het spel staat (what is at stake).(19) Indien de verdachte voor de duur van het proces van zijn vrijheid beroofd is doordat hij zich in voorlopige hechtenis bevindt, is dat een gegeven dat niet buiten beschouwing mag worden gelaten bij de beoordeling of aan het vereiste van de redelijke termijn is voldaan (EHRM 25 november 1992, Abdoella v. the Netherlands, Series A, no. 248-A, par. 24, NJ 1993, 24, met noot EAA). En in burgerlijke zaken geldt bijvoorbeeld bij ontslagzaken dat de - zijn inziens ten onrechte - ontslagen werknemer er een persoonlijk belang bij heeft binnen afzienbare tijd duidelijkheid te krijgen over zijn arbeidspositie (EHRM 28 juni 1990, Obermeier v. Austria, Series A, no. 179, par. 72, NJ 1995, 491, met noot EEA). Uit de Spaanse onteigeningszaak Ruiz-Mateos v. Spain (EHRM 23 juni 1993, Series A-262, par. 35, NJ 1995, 397 met noot EJD) blijkt dat het belang van een zaak ook gelegen kan zijn in de sociale en economische gevolgen die een zaak kan hebben voor een samenleving als geheel: het Hof overwoog dat sneller een oplossing bereikt had moeten worden, gezien de grote aantallen mensen die bij de zaak betrokken waren - werknemers, aandeelhouders en derden. Dit criterium brengt mijns inziens voor belastingboetezaken in beginsel geen noodzaak tot bijzondere spoed mee, behoudens situaties zoals die waarin de boete-oplegging faillissement of bedrijfsstaking, althans kredietopzegging door geldschieters tot gevolg heeft of dreigt te hebben en de beboete in zijn levensonderhoud of voortbestaan wordt bedreigd. Voor het overige gaat het om

Andere criteria

2.11. Omdat elk geval individueel beoordeeld moet worden, kunnen ook andere criteria dan die van de standaardopsomming een rol spelen. Uit de zaak Milasi v. Italy (EHRM 25 juni 1987, Series A vol. 119, NJ 1990, 230) blijkt dat het EHRM de politieke en maatschappelijke achtergronden van de zaak weliswaar van belang achtte (volgens de Italiaanse regering hadden de vertragingen tot doel het klimaat van ordeverstoringen te laten bekoelen), maar zij konden niet een vertraging van bijna tien jaar rechtvaardigen, welke periode overigens voor een groot deel lag na het moment waarop de ongeregeldheden een einde hadden genomen.

Overzicht van straf(achtige) en bestuurlijke zaken voor het EHRM

2.12. A.W. Heringa en J.G.C. Schokkenbroek hebben in "Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens: rechtspraak en commentaar," Koninklijke Vermande 1998, een bijlage 'overzicht redelijke-termijnzaken' opgenomen onder 3.6.6.6 waaraan ik het volgende ontleen. De aanduiding van de soort zaak (S, B of F) ziet op strafzaken, bestuursrechtelijke zaken (zonder boete; het gaat om de civil rights categorie van art. 6 EVRM) en fiscale zaken waarin een boete werd opgelegd. (Echt) burgerlijke zaken (tussen burgers) komen in het overzicht dus niet voor.

Naam, jaar soortzaak Belangrijkste overweging om tot een oordeel over de redelijke termijn te komen Duur Uitkomst: R(edelijk) of O(verschrijding)

Wemhoff, 1968 S Voldoende ijver 3j,5m R Neumeister, 1968 S Vertraging nodig voor bestudering van omvangrijk dossier; buitengewoon complexe zaak > 7j R

Ringeisen, 1971 S Koppeling met andere strafrechtelijke zaak 5j,2m R

Köning, 1981 B Langdurige schorsingen 9j,11m O

Eckle, 1982 S Onvoldoende verklaring door Staat 17j/10j O

Foti e.a., 1982 S 15 maanden tussen beslissing tot overdracht dossier en de overdracht is excessief ca. 4j O

Corigliano, 1982 S

Twee perioden van inactiviteit 6j,2m O

Deumeland, 1986 B In sociale zekerheid is extra haast geboden 10j,8m O

Baggetta, 1987 S Geruime tijd tussen afsluiting vooronderzoek en behandeling 13j,4m O

Milasi, 1987 S Zeer lange periode tussen afsluiting vooronderzoek en behandeling 13j,4m O

Baraona, 1987 B Complexe zaak, rechtvaardigt echter tijdsverloop niet 6j O

Neves e Silva, 1989 B Geen tijdelijke crisis die het 6 jaar wachten op een beslissing rechtvaardigt 6j,7m O

H. v. Frankrijk, 1989 B Geen complexe zaak 7j,7m O

B. v. Oostenrijk, 1990 S 33 maanden tussen mondelinge en schriftelijke uitspraak; rechter overbelast; verplichting voor staat om maatregelen te treffen 5j,5m O

Moreira de Azevedo, 1990 S Gedurende twee jaar nauwelijks voortgang 7j,6m O

Motta, 1991 S Drie jaren tussen cassatieberoep en - uitspraak; zeven maanden tussen uitspraak in cassatie en registratie

7j,6m O

Manzoni, 1991 S Slechts geringe complexiteit 7j,1m O

Pugliese (I), 1991 S Eenvoudige zaak; langdurig oponthoud 5j,2m O

Alimena, 1991 S Eenvoudige zaak; langdurige inactiviteit 7j,4m O

Frau, 1991 S Talloze vertragingen 6j,9m O

Ficara, 1991 S Langdurig oponthoud 9j,7m O

Viezzer, 1991 S Onderzoek alleen duurde lang en was nog niet afgelopen > 9j,6m O

Angelucci, 1991 S Langdurige inactiviteit 8j,2m O

Maj, 1991 S Lang tijdsverloop tussen onderzoek en sepot door OM (41/2 jaar) 5j,9m O

Girolami, 1991 S Langdurige stagnatie 4j,8m 7j,8m O

Ferraro, 1991 S Langdurige inactiviteit 8j,5m O

Triggiani, 1991 S Perioden van uitstel door interne organisatorische oorzaken 12j,2m O

Mori, 1991 S Eenvoudige zaak 5j,11m O

Colacioppo, 1991 S Geen complexe zaak 10j,2m O

Andiletta c.a., 1991 S Langdurige perioden van inactiviteit 13j,5m O

Kemmache, 1991 S Samenhang met andere zaken in casu niet onoverkomelijk om eerder tot behandeling over te gaan

8j,6m O

Andreucci, 1992 S Hoewel perioden van inactiviteit is de totale duur niet excessief 4j,8m R

Steffano, 1992 B O.a. 5 jaar alvorens zitting; 6 jaar voor eerste aanleg > 9j O

Éditions Périscope, 1992 B Geen ingewikkelde zaak 8j,4m O

X. v. Frankrijk, 1992 B schadevergoedingsclaim van HIV-patiënt vereist extra spoed; procedure van cruciaal belang 2j O

Tomasi, 1992 S Vertraging uitsluitend op conto van OM 5j,11m O

Boddaert, 1992 S Samenhang met ander misdrijf 6j,2m R

Abdoella, 1992 S Bij personen in hechtenis is extra haast geboden; lange periode van inactiviteit (21 mnd.) tussen hoger beroep en cassatie 21m O

Fransesco Lombardo, 1992 B Duurde o.m. 8 jaar voor opdracht aan een deskundige 11j,7m O

Giancarlo Lombardo, 1992 B Verschillende perioden van inactiviteit; o.m. een schorsing van 6 jaar 18j,4m O

Olsson (no. 2), 1992 B Noodzaak om snel te beslissen in kinderbeschermingszaken; in casu geen excessieve duur

2j,6m (10m) R

Dobbertin, 1993 S De totale lengte is excessief 12j,10m O

Salesi, 1993 B In beroep lag de zaak twee jaar stil 5j,11m O

Messina, 1993 S Procedure in eerste aanleg nog bezig > 7j O

Bunkate, 1993 S Inactiviteit van 151/2 maand is niet acceptabel 3j,8m O

Scuderi, 1993 B Slechts één instantie; 16 maanden tussen uitspraak en de motivering daarvan 4j,6m O

Massa, 1993 B Perioden van inactiviteit 5j,11m O

Muti, 1994 B Klagers passiviteit droeg niet bij aan de vertraging; aanzienlijke stagnatie door overheid 8j,7m O

Vallée, 1994 B Grote spoed vereist bij behandeling van schadevergoeding door HIV-patiënt > 4j O

De Moor, 1994 B Lange perioden van inactiviteit 7j,11m O

Venditelli, 1994 S Verdachte vroeg schorsing van 6m; twee rechterlijke instanties 4j,5m R

Karakaya, 1994 B Grote spoed vereist bij behandeling van schadevergoeding door HIV-patiënt 4j,3m O

Hentrich, 1994 F Vertragingen o.a. door achterstand 7j,3m O

Katte Klitsche de la Grange, 1994 B Belangrijke rechtsvragen behoeven spoed; totale rechtsgang besloeg drie instanties

1j,6m R

Beaumartin, 1994 B Lange perioden van inactiviteit 8j,4m O

Schouten en Meldrum, 1994 B Vertraging van 1j,10m resp. 1j,4m is onverklaarbaar 4j,3m resp. 3j,3m O

Paccione, 1995 B Onderzoek in de zaak was overbodig omdat het beroep niet ontvankelijk was

7j,11m O

Yaggi en Sargin, 1995 S Vrijspraak; redelijke termijn vangt aan bij erkenning individueel klachtrecht; proces duurde al 2 jaar

1j,10m O

Mansur, 1995 S Redelijke termijn sedert erkenning klachtrecht; procedure duurde toen al 7 jaar 1j O

Terranova, 1995 B Niet-complexe zaak; vertragingen 8j,1m O

Mitap en Müftüoglu, 1996 S Geen rechtvaardigingen voor lengte 5j,11m O

Phocas, 1996 B Complexe zaak; klager had geen pogingen ondernomen om te versnellen; vertraging ook toe te rekenen aan klager 8j,5m R

Ausiello, 1996 B Geen complexe zaak 6j,2m O

Ferrantelli en Santangelo, 1996 S Klagers waren 16 jaar na de gebeurtenissen die hadden plaatsgevonden tijdens hun minderjarigheid nog niet veroordeeld 16j O

Süssmann, 1996 B Lengte van procedure bij constitutionele rechter was gerechtvaardigd gelet op diens rol als bewaker van de grondwet; de relevantie van de uitspraak gaat veel verder dan het voorliggende individuele beroep 3j,4m R

Matos e Silva, Lda., e.a., 1996 B Overschrijding van redelijke termijn door de Staat toegegeven 13,4m O 12j,9m 12j,1m

8j,6m 5j,5m

Pashkalidis e.a., 1997 B Geen complexe zaken (min) O 6j,2m

Philis, 1997 S Langdurige inactiviteit; niet complex 5j,1m O

De Santa, 1997 B Lange perioden van inactiviteit 16j,11m O

Lapalorcia, 1997 B Zes jaar wachten op uitspraak, terwijl L. aandrong op zitting 6j,2m O

Abenavoli, 1997 B Nog steeds geen zitting geweest > 15j O

Garyfallou AEBE, 1997 S Klager had niet bijgedragen aan de vertraging > 11j O

Stamoulakatos (no. 2), 1997 B Verschillende perioden van inactiviteit > 9j,6m O

2.13. Volledigheidshalve vermeld ik hieronder de redelijke-termijnzaken tegen Nederland waarin het EHRM na 1997 arrest heeft gewezen:

Hozee, 1998 S Complexe, bewerkelijke zaak 8j,5m R

Meulendijks, 2002 B Enige complexiteit; vertragingen 7j O

Göçer, 2002 B Twee perioden van (langdurige) inactiviteit 5j O

Beumer, 2003 B Vertragingen te wijten aan het bestuursorgaan; uitkomst van de procedure was voor de belanghebbende van groot belang 4j,11m O

Gevolgen overschrijding; billijke genoegdoening

2.14. Het EHRM heeft niet de bevoegdheid in te grijpen in de nationale strafoplegging indien het een schending van het EVRM in een strafzaak constateert. Aanwijzingen omtrent aard en omvang van eventuele matiging van boeten ingeval van overschrijding van de redelijke termijn in een bestuurlijke-boetezaak zijn aan zijn jurisprudentie dan ook niet te ontlenen.

2.15. Art. 41 EVRM geeft het EHRM wel de mogelijkheid om bij constatering van een verdragsschending de benadeelde een billijke genoegdoening toe te kennen indien het nationale recht van de betrokken Verdragsstaat slechts gedeeltelijk rechtsherstel toelaat.

2.16. Uit de rechtspraak van het EHRM over de jaren 2001-2002 heeft het Handkommentar Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten(20) het volgende overzicht afgeleid van de door het Hof vastgestelde schadevergoedingen ter zake van overschrijding van de redelijke termijn (zowel criminal als civil rights zaken):(21)

Procesduur 1 instantie (€) 2 instanties (€) 3 of meer instanties (€)

(jaren/maanden)

3/4 - 3/7 4000

4 - 5 5000 5 - 8000

5 - 7 6 - 7000 5 - 8000

7 - 8 8000 5 - 8000 4 - 5000

8 - 9 10000

9 - 10 10 - 14000 7 - 10000 8000

11 - 12 10 - 18000 12 - 14000

12 - 15 20000 15 - 16000 16000

16 - 17 24000 18000

19/5 28000 20 - 26000

23 26 - 32000

31/7 50000 30 - 40000 (24-26j.)

Uit dit overzicht blijkt niet met hoeveel tijd de redelijke termijn overschreden werd. Er kan mijns inziens niet veel meer uit opgemaakt worden dan dat bij de toekenning van genoegdoening rekening wordt gehouden met het totale tijdsverloop en het aantal instanties dat over de zaak gebogen zat. Hoe zich dit gegeven verhoudt tot het gegeven dat het aantal instanties ook relevant is voor de vraag óf de redelijke termijn is overschreden, is niet duidelijk.

2.17. Soms volstaat het EHRM met de enkele constatering dat de redelijke termijn is overschreden zonder daar rechtsgevolg aan te verbinden.(22) Soms overweegt het dat de constatering van de schending voor de klager voldoende genoegdoening is, zoals bijvoorbeeld in de zaak Auerbach v. Nederland(23) over de discriminatie schuilende in het Nederlandse autokostenforfait.

Conclusie

2.18. Zowel de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden als de beoordeling van de daaraan te verbinden gevolgen geschieden aan de hand van wat ik maar een Haviltex-formule zal noemen: op basis van alle zich in het individuele geval voordoende feiten en omstandigheden.

B. Burgerlijke rechten en verplichtingen

2.19 De eis van berechting binnen een redelijke termijn geldt op grond van art. 6 EVRM (niet echter ex art. 14 IVBPR) ook voor gedingen over burgerlijke rechten en verplichtingen. Het EHRM overwoog op 28 juni 1978, König v. Germany, Vol. A27, par. 98, dat voor burgerlijke geschillen de redelijke termijn in beginsel begint te lopen op het moment waarop de zaak bij een rechter aanhangig wordt gemaakt. In sommige gevallen valt de dies a quo echter eerder, bijvoorbeeld bij de aanvang van een bezwaarprocedure (wellicht dat dit verklaart dat het EHRM in de boven (1.7) genoemde zaak Kadri de dies a quo bij de indiening van het bezwaarschrift legde, hoewel het om een boetezaak ging):

"According to the Government and the Commission, time starts to run from the date of the filing of the appeals with the Administrative Court of first instance. The Court does not share this view. As the Court stated in its Golder judgment of 21 February 1975, "it is conceivable ... that in civil matters the reasonable time may begin to run, in certain circumstances, even before the issue of the writ commencing proceedings before the court to which the plaintiff submits the dispute" (Series A no. 18, p. 15, para. 32). This is the situation in the applicant's case, since he could not seise the competent court before having the lawfulness and the expediency of the impugned administrative acts examined in preliminary proceedings (Vorverfahren) before the administrative authority (Article 68 of the German Code of Administrative Procedure). Consequently, in the present case, the reasonable time stipulated by Article 6 para. 1 (art. 6-1) starts to run on the day on which Dr. König lodged an objection against the withdrawals of his authorisations.

As regards the period to which Article 6 (art. 6) is applicable, the Court has held that in criminal matters this period covers the whole of the proceedings in question, including appeal proceedings (above-mentioned Wemhoff judgment, pp. 26 and 27, paras. 18 and 20; above-mentioned Neumeister judgment, p. 41, para. 19; Delcourt judgment of 17 January 1970, Series A no. 11, pp. 13-15, paras. 25 and 26). The position - as, moreover, the Government concede - is no different in the case of disputes ("contestations") over civil rights and obligations for which Article 6 para. 1 (art. 6-1) likewise requires that there be - at first instance, on appeal or in cassation - a determination."

2.20. Uit de arresten Silva Pontes v. Portugal(24) en Martins Moreira v. Portugal(25) blijkt dat de duur van een eventuele schadestaatprocedure en zelfs die van de executoriale fase mede in aanmerking moeten worden genomen. Het hof overwoog in het laatstgenoemde arrest:(26)

"The Court, on the other hand, agrees with Mr Martins Moreira that the relevant period should also extend to the subsequent enforcement proceedings (see paragraph 36 above and the Guincho judgment of 10 July 1984, Series A no. 81, p. 13, para. 29). These proceedings constituted a second stage, which had to be set in motion by the plaintiffs. They did not begin until 28 October 1987, eight months after the judgment, and only concerned the part of the damages which had already been calculated. They are as yet uncompleted as a result, inter alia, of the insolvency of the defendant company Gestetner (see paragraph 36 above). The first stage, which covered the period from 9 November 1978 to 9 February 1987, in itself lasted eight years and three months."

2.21. Ik citeer hieronder het arrest van het EHRM van 8 februari 1996, A. e.a. v. Denmark, ECHR Reports 1996-I, p.86, NJ 1997, 286, voor een van de meest uitgebreide beoordelingen door het Hof van de termijn van berechting in een burgerlijke zaak. De zaak betrof aansprakelijkheid van de overheid voor HIV-infectie door ongetest donorbloed. What was at stake voor de eisers was dus hun leven, zoals moge blijken uit het overlijden van sommigen van hen gedurende het proces.

"A. Periods to be taken into consideration

(...)

B. Reasonableness of the length of the proceedings

67. The reasonableness of the length of proceedings is to be assessed in the light of the criteria laid down in the Court's case-law, in particular the complexity of the case, the conduct of the applicants and that of the relevant authorities. On the latter point, what is at stake for the applicants in the litigation has to be taken into account in certain cases (see, as the most recent authority, the Karakaya v. France judgment of 26 August 1994, Series A no. 289-B, p. 43, § 30).

1. Complexity of the case

68. The applicants submitted that the case was of some complexity since it was necessary to obtain medical opinions and other evidence in order to enable the High Court to examine the case properly.

69. In the Commissions's view, although the case raised undoubtedly difficult questions concerning the use of donor blood, these had to a certain extent already been solved by the National Health Board's decision of 13 November 1987 prohibiting the use of unscreened blood and the judicial inquiry report available in May 1988. The case was therefore not so complex as to justify the length of the proceedings.

70. In the Government's submission, the case was a particularly complex one. It raised a number of difficult legal questions, for instance whether the public authorities could, in view of the speediness demanded by the Association, be held liable for failure to issue new regulations in this particular area at a specific time. Moreover, it was crucial to establish what the authorities knew of ought to have known at the relevant time about a wide range of issues, including the safety, effectiveness and possible side-effects of heat-treated products, the safety of imported heat-treated preparations based on screened blood from paid as opposed to voluntary donors, and a number of scientific and technological developments. The findings by the National Health Board of November 1987 and those of the judicial inquiry of May 1988 were of little assistance to the court as they dealt primarily with screening rather than heat-treatment of blood.

71. The Court, although satisfied that the case raised factual and legal questions of some complexity, does not consider that this alone could justify the considerable length of the proceedings. It will therefore examine the conduct of the parties to the proceedings and of the relevant authorities.

2. Applicants' conduct

(...)

74. The Court observes that when the applicants lodged their application to the Commission, the domestic proceedings had already lasted for an appreciable period; almost three years had elapsed since most of them had joined the case. Although, on that occasion, they undeniably conveyed to the High Court and the defendants that they found the length of the proceedings unacceptable, their attitude in this respect was contradicted by their own conduct before the High Court. Like the Commission, the Court notes that at no stage did they request the High Court to speed up the proceedings and the very large number of adjournments had either been requested or consented to by the applicants' representatives. It took them more than two years to agree on the appointment of experts. No convincing explanation has been provided for why they waited until as late as 17 June 1993 before submitting claims for damages. Therefore the applicants were to a significant extent responsible for the protracted nature of the proceedings (see, mutatis mutandis, the Kamasinski v. Austria judgment of 19 December 1989, Series A no. 168, p. 33, para. 65, and the Stanford v. the United Kingdom judgment of 23 February 1994, Series A, no. 282-A, p. 11, para. 28).

3. Conduct of the administrative and judicial authorities

(...)

77. As already indicated, the Court considers that the applicants contributed significantly to the length of the proceedings. It is also mindful of the fact that the proceedings in issue were not inquisitorial but were subject to the principle that it was for the parties to take the initiative with regards to their progress. Most of the period considered was spent on preparation of the case for trial and, as the proceedings went on, evidence was adduced and the plaintiffs' claims were reformulated. The Court recognises that in these circumstances, the competent authorities were faced with a difficult task in trying to accommodate the various interests of the applicants. However, these features did not dispense them from ensuring compliance with the requirement of reasonable time in Article 6 § 1 of the Convention (see, for instance, the Guincho v. Portugal judgment of 10 July 1984, Series A no. 81, p. 14, para. 32; the Capuano v. Italy judgment of 25 June 1987, Series A, no. 119, p .11, para. 25; and the Scopelleti v. Italy judgment of 23 November 1993, Series A no. 278, p. 9, para. 25).

78. The Court shares the Commission's opinion that what was at stake in the proceedings was of crucial importance for Mr A, Mr Eg, Mr C, Mr D, Mr E, Mr F and the son of Mr and Mrs G in view of the incurable disease from which they were suffering and their reduced life expectancy, as was sadly illustrated by the fact that Mr C, Mr F and the son of Mr and Mrs G died of AIDS before the case was set down for trial. Accordingly, in so far as concerns the first eight applicants, the competent administrative and judicial authorities were under a positive obligation under Article 6 § 1 to act with the exceptional diligence required by the Court's case-law in disputes of this nature (see the X. v. France judgment of 31 March 1992, Series A no. 234-C, pp. 90-94, §§ 30-49; the Vallée v. France judgment of 26 April 1994, Series A no. 289-A, pp. 17-20, §§ 33-49; and the above-mentioned Karakaya v. France judgment, pp. 42-45, §§ 29-45).

79. However, also the defendant authorities had themselves either asked for or accepted the very large number of adjournments requested to the High Court. Only once, at the meeting on 11 November 1992, when the proceedings had lasted for almost three years, did they call for the proceedings to be accelerated. Despite this request, the defendant authorities themselves did not significantly change their pattern of prolonging the proceedings.

80. As regards the conduct of the competent judicial authorities, the Court notes that when the first seven applicants joined the case, it had already been pending for approximately two years before the High Court. By that time the High Court was presumably familiar with a number of the issues involved and would have been able to take on an active role in conducting the proceedings before it. Despite this, the High Court granted all of the parties' numerous requests for adjournments, hardly ever using its powers to require them to specify their claims, clarify their arguments, adduce relevant evidence or decide on who should be appointed as experts.

On the latter points, it is to be observed that, although all parties involved had agreed on 29 November 1990 that it was necessary to obtain a medical opinion, the High Court, without ever intervening, allowed them to negotiate until as late as 6 August 1992 the question who should be appointed as experts. Thus, whilst the High Court had powers to give directions on these matters, the parties spent an abnormally long period of almost two years discussing them.

In addition, when the case was ready in March 1994, the High Court set it down for trial as late as October-November 1994. Similarly, on 2 November 1995, the Supreme Court decided to hold the trial in September 1996.

81. In these circumstances, even having regard to the delays caused by the applicants, the Court, like the Commission, does not find that the competent authorities acted with the exceptional diligence required by Article 6 of the Convention in cases of this nature. It holds that Mr A, Mr Eg, Mr C and his widow, Mr D, Mr E, Mr F and his widow, Mr and Mrs G and their son were victims of a breach of Article 6 § 1 of the Convention.

On the other hand, since no duty of exceptional diligence applied with regard to Mrs Feldskov and Mrs Lykkeskov Jacobsen, the Court reaches the same conclusion as the Commission namely that they were not victims of a violations of Article 6 § 1.

II. Application of Article 50 of the Convention (thans art. 41; PJW)

(...)"

3. Nederlandse strafrechtspraak

3.0 Een summier onderzoek naar opvattingen over de redelijke termijn in belastingboetezaken in enige andere landen (België, Duitsland en Frankrijk) heeft weinig niet-casuïstische inzichten opgeleverd, nu in die landen veelal de discussie recent nog ging over de vraag óf en in hoeverre art. 6 EVRM geldt voor bestuurlijke boetezaken en in Frankrijk vooral discrepantie bestaat tussen de rechtspraak van de Conseil d'Etat en de Cour de Cassation, onder meer over de vraag of (enkelvoudige) belastingzaken ook invloed van art. 6 EVRM ondergaan. Ik beperk mij daarom hieronder tot een interne rechtsvergelijking.

3.1. Corstens(27) geeft de volgende redenen om strafzaken binnen redelijke termijn af te doen: (i) het is onrechtvaardig verdachten lang met de dreiging van strafvervolging en de onzekerheid over bestraffing te confronteren (het mensenrechtelijke aspect); (ii) ook het slachtoffer kan onder de onzekerheid over vervolging en berechting lijden; (iii) de burger die ervaart dat strafrechtspleging (zeer) traag gaat, is gemakkelijker geneigd de strafrechtelijk gesanctioneerde normen minder serieus te nemen; (iv) de waarheidsvinding is gediend met een voortvarende afdoening van zaken, onder meer omdat herinneringen van getuigen onbetrouwbaarder worden. Dezelfde ratio's keren terug in r.o. 3.11 van het hieronder (3.5) te citeren arrest van uw strafkamer HR 3 oktober 2000, nr. 00775/99, NJ 2000, 721, na conclusie Machielse, met noot JdH.

3.2. Uw strafkamer heeft in het genoemde arrest uitgangspunten en regels geformuleerd voor de beoordeling van de redelijkheid van de duur van berechting van strafzaken en voor de aan overschrijding van de redelijke termijn te verbinden consequenties. Voor de berechting van een strafzaak in eerste aanleg geldt als uitgangspunt dat de zaak binnen twee jaar moet zijn afgerond. Hetzelfde geldt voor de berechting van de zaak in hoger beroep. Voor de eerste instantie legt de strafkamer de dies a quo niet bij het moment van dagvaarden, maar bij de charge in de zin van art. 6 EVRM, die eerder kan liggen, bijvoorbeeld bij verhoor, voorlopige hechtenis (de strafkamer merkt inverzekeringstelling uitdrukkelijk aan als charge in de zin van art. 6 EVRM) of kennisgeving van verdere vervolging. Evenzo kan in belastingzaken de termijn heel wel zijn gaan lopen vóór de oplegging van de aanslag met boete, bijvoorbeeld bij toezending van het controlerapport, verhoor of kennisgeving van boetevoornemen. Voor het hoger beroep wordt de dies a quo gelegd op de dag van instelling van het beroep.

3.3. Over de gevolgen van overschrijding van de redelijke termijn overwoog uw strafkamer als volgt voor strafzaken waarin in laatste feitelijke instantie een geldboete werd opgelegd: bij beoordeling als feitenrechter, dus bij overschrijding van de redelijke termijn (mede) als gevolg van het tijdsverloop ná de uitspraak waartegen cassatieberoep is ingesteld, wordt de geldboete gematigd. Indien de vertraging zit in de late inzending van het dossier bij de Hoge Raad wordt in beginsel verminderd met 10%. Bij de beoordeling als cassatierechter, dus bij toetsing van het oordeel van de feitenrechter over het tijdsverloop vóór wijzen van de uitspraak waartegen cassatieberoep is ingesteld, wordt alleen onderzocht of dat oordeel blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting of motiveringsgebrek. Ook het gevolg dat de feitenrechter aan een door hem geconstateerde overschrijding heeft verbonden, kan slechts op motivering(sgebrek) worden beoordeeld. Uw strafkamer benadrukt dat constatering van een overschrijding slechts in uitzonderlijke gevallen kan leiden tot niet-ontvankelijkverklaring van het Openbaar Ministerie (vergelijk, in fiscale-boetezaken: volledig boeteverval). De hoofdregel is strafvermindering, de mate waarvan afhankelijk is van de mate van overschrijding van de redelijke termijn en de overige omstandigheden van het geval. Indien de feitenrechter het OM niet-ontvankelijk wil verklaren wegens overschrijding van de redelijke termijn, gelden zware motiveringseisen. Bij strafvermindering moet de rechter aangeven in welke mate de straf is verlaagd, dus vermelden welke straf opgelegd zou zijn indien geen schending was geconstateerd. Hoe uitzonderlijk niet-ontvankelijkverklaring en hoe terughoudend de toetsing in cassatie is, blijkt uit de recente zaak HR 16 december 2003, nr 00987/03, NJB 2004, blz. 244: de strafkamer van de Hoge raad ziet geen aanleiding tot vernietiging van 's Hofs oordeel dat overschrijding van de redelijke termijn geen niet-ontvankelijkheid tot gevolg had, hoewel meer dan 3,5 jaar verstreken waren tussen het verstekvonnis in eerste aanleg en de betekening daarvan in persoon aan de veroordeelde, terwijl die veroordeelde al die jaren gewoon ingeschreven stond in de gemeentelijke basisadministratie.

3.4. Uit hetzelfde strafarrest blijkt dat de rechter in strafzaken van ambtswege moet onderzoeken of de berechting binnen redelijke termijn plaatsvond, maar daarvan niet steeds hoeft te doen blijken. Motivering is vereist indien (i) ter terechtzitting de verdachte ter zake verweer voerde, (ii) in een verstekzaak waarin de dagvaarding niet aan de verdachte in persoon is betekend, het impliciete oordeel dat de redelijke termijn niet is overschreden zonder nadere motivering onbegrijpelijk zou zijn, of (iii) de zaak in laatste feitelijke aanleg in tegenwoordigheid van de verdachte of diens raadsman is behandeld en geen art. 6 EVRM-verweer is gevoerd, of wanneer de verdachte of diens raadsman niet zijn verschenen hoewel de dagvaarding aan de verdachte in persoon is betekend.

3.5. Volledigheidshalve citeer ik het arrest(28) van uw derde kamer:

"Het is de Hoge Raad bekend dat in de praktijk onduidelijkheid bestaat over de vraag wanneer sprake is van inbreuk op het recht van de verdachte op behandeling van zijn zaak binnen een redelijke termijn en het rechtsgevolg dat aan een vastgestelde inbreuk op dat recht dient te worden verbonden. Daarom zal de Hoge Raad, voorzover dit past in de onderhavige zaak en zonder naar volledigheid te streven, enige algemene uitgangspunten en regels formuleren waarop zijn huidige rechtspraak over dit onderwerp is gebaseerd.

Toetsing door de Hoge Raad als feitenrechter

3.2. De Hoge Raad oordeelt in volle omvang over de eventuele overschrijding van de redelijke termijn (mede) als gevolg van het tijdsverloop ná de uitspraak waartegen beroep in cassatie is ingesteld.

3.3. Vooropgesteld moet worden dat onder overschrijding van de redelijke termijn mede begrepen is de overschrijding van de termijn voor het inzenden van de stukken naar de Hoge Raad nadat beroep in cassatie is ingesteld. Die inzendingstermijn is vooralsnog gesteld op 8 maanden.

3.4. Daarnaast worden bij de beantwoording van de vraag of de redelijke termijn overschreden is, de hierna vermelde uitgangspunten en factoren gehanteerd, voorzover zij in deze fase van het geding toepasselijk zijn.

3.5. Indien de Hoge Raad tot de bevinding komt dat er sprake is van overschrijding van de redelijke termijn - waaronder dus de inzendingstermijn mede is begrepen - leidt dit slechts in uitzonderlijke gevallen tot niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie in zijn vervolging, bijvoorbeeld wanneer in een eenvoudige zaak sprake is van een zeer ernstige overschrijding. Regel is dat overschrijding van de redelijke termijn wordt gecompenseerd door strafvermindering. Strafvermindering blijft echter achterwege indien de overschrijding van de inzendingstermijn is gecompenseerd door een bijzonder voortvarende behandeling van het cassatieberoep.

3.6. De strafvermindering is afhankelijk van de mate waarin de redelijke termijn is overschreden. Daarbij hanteert de Hoge Raad voor wat betreft de inzendingstermijn de volgende uitgangspunten:

a. Indien in de laatste feitelijke instantie een gevangenisstraf van ten hoogste 12 jaar is opgelegd, wordt (het onvoorwaardelijk gedeelte van) die straf met een zeker percentage verminderd, te weten:

1. met 5% bij een geringe overschrijding, dat wil zeggen een overschrijding van de inzendingstermijn met 4 maanden of minder;

2. met 8% bij een aanmerkelijke overschrijding, dat wil zeggen een overschrijding van de inzendingstermijn met meer dan 4 maanden doch niet meer dan 8 maanden;

3. met 10% bij een ernstige overschrijding, dat wil zeggen een overschrijding van de inzendingstermijn met meer dan 8 maanden doch niet meer dan 12 maanden;

4. met een naar bevind van zaken vast te stellen percentage in de - zeldzame - gevallen waarin de inzendingstermijn met meer dan 12 maanden is overschreden en ook in de gevallen waarin een gevangenisstraf van meer dan 12 jaar is opgelegd.

b. Indien toepassing van deze regels zou leiden tot een strafvermindering met minder dan een halve week, pleegt de Hoge Raad te volstaan met het oordeel dat de geconstateerde verdragsschending voldoende is gecompenseerd met de enkele vaststelling dat inbreuk is gemaakt op art. 6, eerste lid, EVRM. Ook in specifieke gevallen kan deze beslissing volgen (bijv. HR 7 maart 2000, NJB 2000, p. 858, nr. 57: overschrijding van de redelijke termijn in een voordeelsontnemingszaak welke in hoger beroep en in cassatie nagenoeg tegelijk met de strafzaak is behandeld, met vermindering van de in de strafzaak opgelegde en nog te ondergane straf, en HR 4 juli 2000, NJ 2000, 558: overschrijding van de redelijke termijn in een zaak waarin terbeschikkingstelling met dwangverpleging was bevolen).

c. Indien in de laatste feitelijke instantie een geldboete is opgelegd (al dan niet gecombineerd met enige voorwaardelijke straf) of de ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel is bevolen, pleegt het bedrag van de geldboete of maatregel in alle hiervoren genoemde gevallen om praktische redenen in beginsel te worden verminderd met 10%, met een afronding die afhankelijk is van de hoogte van de geldboete of maatregel.

d. Op vergelijkbare wijze als onder c aangeduid wordt een straf verminderd die bestaat uit het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte gedurende een aantal uren.

Toetsing door de Hoge Raad als cassatierechter

3.7. Als cassatierechter onderzoekt de Hoge Raad het oordeel van de feitenrechter inzake het tijdsverloop vóór de uitspraak waartegen beroep in cassatie is ingesteld. Dat onderzoek wordt als volgt begrensd:

a. Het oordeel van de feitenrechter inzake de redelijke termijn kan in cassatie slechts in beperkte mate worden getoetst, in die zin dat de Hoge Raad alleen kan onderzoeken of het oordeel geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en niet onbegrijpelijk is in het licht van alle omstandigheden van het geval. Van onbegrijpelijkheid zal overigens niet licht sprake zijn omdat een dergelijk oordeel sterk verweven pleegt te zijn met waarderingen van feitelijke aard die zich onttrekken aan een beoordeling door de cassatierechter.

b. Ook het rechtsgevolg dat de feitenrechter heeft verbonden aan de door hem vastgestelde overschrijding van de redelijke termijn, kan slechts op zijn begrijpelijkheid worden getoetst.

3.8. Bij deze toetsing geldt als uitgangspunt dat de rechter ambtshalve dient te onderzoeken of inbreuk is gemaakt op de onderhavige garantie van art. 6, eerste lid, EVRM. Hij behoeft in zijn uitspraak echter alleen in de volgende gevallen te doen blijken van dat onderzoek:

a. Als ter terechtzitting door of namens de verdachte ter zake verweer is gevoerd, aangezien op een zodanig verweer een gemotiveerde beslissing dient te worden gegeven.

b. Als in een bij verstek berechte zaak waarin de dagvaarding niet aan de verdachte in persoon is betekend, het in de bestreden uitspraak besloten liggende oordeel dat de redelijke termijn niet is overschreden, zonder nadere motivering onbegrijpelijk zou zijn.

3.9. Opmerking verdient dat in cassatie niet met vrucht kan worden geklaagd over de overschrijding van de redelijke termijn als gevolg van het tijdsverloop vóór de bestreden uitspraak:

a. Wanneer de zaak in laatste feitelijke aanleg in tegenwoordigheid van de verdachte en/of diens raadsman is behandeld en ter terechtzitting een dergelijk verweer niet is gevoerd, en

b. Wanneer de verdachte en/of diens raadsman daar niet zijn verschenen maar de dagvaarding aan de verdachte in persoon is betekend. In deze gevallen moet immers worden aangenomen dat de verdachte niet langer dan redelijk is onder de sub 3.11 bedoelde dreiging van een (verdere) strafvervolging heeft geleefd.

3.10. Bij zijn toetsing van het oordeel van de feitenrechter inzake de redelijke termijn kent de Hoge Raad gewicht toe aan onder meer de volgende factoren.

Strekking van het onderhavige voorschrift

3.11. Evenals de vergelijkbare regel van art. 14, derde lid aanhef en onder c, IVBPR beoogt het voorschrift van art. 6, eerste lid, EVRM inzake de behandeling van een strafzaak binnen een redelijke termijn te voorkomen dat een verdachte langer dan redelijk is onder de dreiging van een (verdere) strafvervolging zou moeten leven. Naast de bescherming die aldus aan de verdachte wordt geboden zijn er andere factoren die nopen tot een voortvarende afhandeling van strafzaken, zoals de preventieve werking die geacht wordt uit te gaan van berechting en bestraffing, de gerechtvaardigde belangen van het eventuele slachtoffer van het feit, en de ongunstige invloed van het tijdsverloop op de beoordeling van de feiten als gevolg van de verbleking van de herinnering van - bijvoorbeeld - eventuele getuigen.

Aanvang van de redelijke termijn

3.12. Op het aan de verdachte toegekende recht op berechting binnen een redelijke termijn kan inbreuk worden gemaakt door het tijdsverloop, te rekenen vanaf

het moment dat vanwege de Nederlandse Staat jegens de betrokkene een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem ter zake van een bepaald strafbaar feit door het openbaar ministerie een strafvervolging zal worden ingesteld. Een meer specifieke regel daaromtrent valt niet te geven. Anders dan wel wordt aangenomen, dwingt art. 6 EVRM niet tot de opvatting dat het eerste verhoor van de verdachte door de politie steeds als zodanige handeling heeft te gelden. Wel dienen de inverzekeringstelling van de verdachte en de betekening van de inleidende dagvaarding als een zodanige handeling te worden aangemerkt.

Duur van de redelijke termijn

3.13. De redelijkheid van de duur van een strafzaak is afhankelijk van onder meer de volgende omstandigheden:

a. De ingewikkeldheid van de zaak.

Daartoe kan bijvoorbeeld worden gerekend de omvang van het verrichte onderzoek, waaronder begrepen een gerechtelijk vooronderzoek, alsmede de gelijktijdige berechting van zaken tegen medeverdachten en/of van andere zaken tegen de verdachte.

b. De invloed van de verdachte en/of zijn raadsman op het procesverloop.

Daartoe kan bijvoorbeeld worden gerekend de naleving door de verdachte van wettelijke voorschriften die mede met het oog op de betekening van gerechtelijke stukken in het leven zijn geroepen, en het doen van verzoeken door de verdediging die leiden tot vertraging in de afdoening van de zaak.

c. De wijze waarop de zaak door de bevoegde autoriteiten is behandeld.

Daartoe kan bijvoorbeeld worden gerekend de mate van voortvarendheid die in het opsporingsonderzoek, het gerechtelijk vooronderzoek en/of het onderzoek ter terechtzitting is betracht.

3.14. Voor wat betreft de berechting van de zaak in eerste aanleg heeft als uitgangspunt te gelden dat de behandeling van de zaak ter terechtzitting dient te zijn afgerond met een eindvonnis binnen 2 jaar nadat de op zijn redelijkheid te beoordelen termijn is aangevangen, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden als onder 3.13 vermeld.

3.15. Een uitzondering dient evenwel te worden aangenomen voor de gevallen waarin

a. de verdachte in verband met de zaak in voorlopige hechtenis verkeert, en/of

b. het strafrecht voor jeugdigen is toegepast. In zulke gevallen behoort de zaak in eerste aanleg binnen 16 maanden te zijn afgedaan, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden als onder 3.13 vermeld.

3.16. Voor de berechting van de zaak in hoger beroep geldt het onder 3.12-3.15 gestelde eveneens. Behoudens de onder 3.13 vermelde bijzondere omstandigheden behoort in die procesfase het geding met een einduitspraak te zijn afgerond binnen 2 jaar nadat het rechtsmiddel is ingesteld, en binnen 16 maanden indien de verdachte in voorlopige hechtenis verkeert en/of het strafrecht voor jeugdige personen is toegepast.

3.17. Daarnaast geldt in de appèlfase dat in de regel sprake is van overschrijding van de redelijke termijn indien de stukken van het geding meer dan 8 maanden na het instellen van het hoger beroep ter griffie van de appèlrechter zijn binnengekomen. 3.18. Aan overschrijding van de inzendingstermijn behoeven evenwel geen rechtsgevolgen te worden verbonden indien de zaak in hoger beroep alsnog met bijzondere voortvarendheid ter terechtzitting wordt aangebracht en behandeld. De overschrijding van de inzendingstermijn wordt daardoor gecompenseerd.

3.19. Van overschrijding van de redelijke termijn kan eveneens sprake zijn indien op grond van art. 366 Sv een verstekmededeling dient te worden betekend en het openbaar ministerie bij die betekening niet de nodige voortvarendheid heeft betracht. Van de hier bedoelde vertraging is in elk geval geen sprake:

(...)

3.20. Ook wanneer het tijdsverloop in de afzonderlijke fasen van de procedure niet van dien aard is dat geoordeeld moet worden dat de redelijke termijn is overschreden, valt niet uit te sluiten dat in bijzondere gevallen de totale duur van het geding zodanig is dat een inbreuk op art. 6, eerste lid, EVRM moet worden aangenomen.

Rechtsgevolgen van overschrijding van de redelijke termijn

3.21. In de regel behoort overschrijding van de redelijke termijn te leiden tot strafvermindering. Voor niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie in zijn vervolging is slechts in uitzonderlijke gevallen plaats.

3.22. De strafvermindering is afhankelijk van de mate waarin de redelijke termijn is overschreden. Algemene regels omtrent de wijze waarop de straf dient te worden verminderd, zijn niet te geven. In dit verband dient evenwel te worden opgemerkt dat behalve de oplegging van een straf die minder hoog is dan de straf die zou zijn opgelegd indien de redelijke termijn niet zou zijn overschreden, als strafvermindering geldt de oplegging van een straf die op grond van art. 9 Sr als minder zwaar moet worden aangemerkt, of die in (gedeeltelijk) voorwaardelijke vorm wordt opgelegd.

Motiveringseisen

3.23. Naast wat onder 3.8 is overwogen omtrent de motiveringseisen die te dezen worden gesteld, verdient met het oog op de door de Hoge Raad uit te oefenen controle nog het volgende opmerking:

a. In verband met het uitzonderlijk karakter van de niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie in zijn vervolging als sanctie op overschrijding van de redelijke termijn gelden voor deze beslissing zware motiveringseisen.

b. In geval van strafvermindering wegens overschrijding van de redelijke termijn behoort de rechter in zijn uitspraak aan te geven in welke vorm of mate de straf is verlaagd. Dit betekent dat in de uitspraak ook vermeld dient te worden welke straf zou zijn opgelegd indien de redelijke termijn niet zou zijn overschreden."

3.6. Corstens(29) meent dat uw strafkamer zich meer dan het EHRM op de onderdelen van het proces lijkt te concentreren dan op het totaal.

3.7. Het geciteerde arrest, dat gold voor gewone strafzaken, is voor ontnemingszaken uitgewerkt in HR (strafkamer) 9 januari 2001, Nr. 00940/99 P, NJ 2001/307, na conclusie Jörg, met noot JdH. Ontnemingen worden in beginsel geassimileerd onder de regels voor geldboeten. Ook bij ontnemingen wordt bij overschrijding van de inzendtermijn (8 maanden) in beginsel ten hoogste 10% van de sanctie afgehaald. Een belangrijke aanvulling ten opzichte van de regels voor geldboeten is dat het verminderingspercentage daalt naarmate het ontnemingsbedrag hoger is of de mate van overschrijding geringer is:

"3.6. Omtrent de wijze waarop de opgelegde sanctie wordt verminderd pleegt de Hoge Raad vooralsnog in beginsel een vermindering van ten hoogste 10% te hanteren. Het verminderingspercentage zal daarbij dalen naar mate het opgelegde ontnemingsbedrag hoger is en/of de mate van verdragsschending geringer is."

Verder wordt rekening gehouden met de procedurele aspecten van de ontnemingsvordering:

"Duur van de redelijke termijn

3.9. De redelijkheid van de duur van een ontnemingszaak is net als bij gewone strafzaken afhankelijk van onder meer de volgende omstandigheden:

a. de ingewikkeldheid van de zaak;

b. de invloed van de betrokkene en zijn raadsman op het procesverloop, en

c. de wijze waarop de zaak door de bevoegde autoriteiten is behandeld.

Daar komt voor een ontnemingszaak als bijzonderheid bij

d. dat de afdoening van de zaak als gevolg van het bepaalde in art. 36e, eerste lid, Sr mede afhankelijk is van de termijn die met de behandeling van de strafzaak is gemoeid en

e. dat de ontnemingszaak, naar volgt uit art. 511b, eerste lid, Sv, zo spoedig mogelijk doch in elk geval binnen twee jaren na de uitspraak in eerste aanleg in de strafzaak nog aanhangig kan worden gemaakt.

3.10. Voor de appelfase geldt dat in de regel sprake is van overschrijding van de redelijke termijn indien de stukken van het geding meer dan 8 maanden na het instellen van het hoger beroep ter griffie van de appelrechter zijn binnengekomen. Opmerking verdient dat aan overschrijding van de inzendingstermijn evenwel geen rechtsgevolgen behoeven te worden verbonden indien de zaak in hoger beroep alsnog met bijzondere voortvarendheid ter terechtzitting wordt aangebracht en behandeld. De overschrijding van de inzendingstermijn wordt daardoor gecompenseerd."

3.8. In HR (strafkamer) 24 oktober 2000, Nr. 01215/99, NJ 2001, 6, na conclusie Jörg, oordeelde uw strafkamer dat de overschrijding van de redelijke termijn in die zaak - in verband met de onverminderbare soort van de straf - geen strafvermindering opleverde:

"Bij afweging van enerzijds het belang dat de gemeenschap ook na overschrijding van deze termijn behoudt bij normhandhaving door berechting en anderzijds het belang dat de verdachte heeft bij verval van het recht tot strafvervolging nadat die termijn is overschreden, moet eerstgenoemd belang prevaleren. De gegrondheid van het middel zou daarom dienen te leiden tot het oordeel dat aan de verdachte een lagere straf behoort te worden opgelegd dan wanneer geen sprake zou zijn geweest van overschrijding van die termijn. In het onderhavige geval is er echter, gelet op de aan de verdachte opgelegde straf (...) [verbeurdverklaring van een hond; PJW] en de mate waarin de redelijke termijn is overschreden [inzendingstermijn bij de Hoge Raad ruim negen maanden; PJW], geen aanleiding om aan het oordeel dat de redelijke termijn is overschreden enig rechtsgevolg te verbinden en kan met het vaststellen van dat oordeel worden volstaan."

Zoals bleek, oordeelt ook het EHRM wel eens dat met constatering van de overschrijding van de redelijke termijn kan worden volstaan, ook om andere redenen dan de soort van de straf (zie onderdeel 2.17).

3.9. In strafzaken wordt wel eens beroep in cassatie ingesteld om overschrijding van de redelijke termijn en op grond daarvan strafvermindering te bereiken; dus niet om het arrest van de feitenrechter te bestrijden. Stellig is het niet de bedoeling dat een veroordeelde zijn straf kan verminderen door instelling van cassatieberoep met het enkele doel overschrijding van de redelijke termijn te bewerkstelligen. Anderzijds heeft het weinig zin cassatieberoepen met alleen een redelijke-termijnmiddel te weren als het enige gevolg daarvan zou zijn dat er een ander cassatiemiddel bij verzonnen wordt om niet-onvankelijkverklaring te voorkomen.

Uw derde kamer overwoog in dit spanningsveld als volgt in HR (strafkamer) 22 oktober 2002, nr. 02194/01, NJ 2003/155, na conclusie Fokkens, met noot YB:

"3. Aan de beoordeling van het middel voorafgaande beschouwing

Het behoort mede tot de taak van de Hoge Raad ervoor te waken dat in het geding, waarin hij de hoogste rechter is wat betreft de door het cassatieberoep opgeworpen rechtsvragen, de beslissing in overeenstemming is met het geldende recht, waaronder art. 6 EVRM (vgl. HR 18 maart 1953, NJ 1953, 361 en HR 26 juni 1962, NJ 1963, 12).

Dit brengt mee dat de Hoge Raad - in volle omvang - dient te oordelen over een eventuele overschrijding van de redelijke termijn in de zin van art. 6, eerste lid, EVRM voorzover die het gevolg is van het tijdsverloop na de uitspraak waartegen beroep in cassatie is ingesteld (vgl. HR 3 oktober 2000, NJ 2000, 721, rov. 3.2).

Aan de verdachte die cassatieberoep heeft ingesteld, kan daarom niet het recht worden ontzegd om zich bij wege van een middel van cassatie te beklagen over de jegens hem gemaakte inbreuk op genoemde verdragsbepaling als gevolg van bedoeld tijdsverloop. Daarbij verdient opmerking dat een klacht over de overschrijding van de redelijke termijn als gevolg van het tijdsverloop tussen het instellen van het cassatieberoep en de inzending van de stukken naar de Hoge Raad slechts gegrond is indien sedert het instellen van het cassatieberoep meer dan acht maanden zijn verstreken ten tijde van de binnenkomst van de stukken ter griffie van de Hoge Raad, waarbij voorts die overschrijding van de redelijke termijn alsnog kan worden gecompenseerd door een bijzondere voortvarende behandeling van het cassatieberoep (vgl. HR 3 oktober 2000, NJ 2000, 721, rov. 3.5).

4. Beoordeling van het middel

4.1. Het middel behelst de klacht dat de redelijke termijn als bedoeld in het eerste lid van art. 6 EVRM in de cassatiefase is overschreden doordat de stukken te laat zijn ingezonden naar de griffie van de Hoge Raad.

4.2. De verdachte, die ten tijde van het instellen van het beroep in voorlopige hechtenis verkeerde, heeft op 20 december 2000 beroep in cassatie ingesteld.

Blijkens een op de inventaris van de stukken geplaatst stempel zijn deze op 25 oktober 2001 ter griffie van de Hoge Raad binnengekomen. De zaak is ter terechtzitting van de Hoge Raad van 3 september 2002 voor de eerste maal behandeld hetgeen ertoe leidt dat de Hoge Raad uitspraak doet nadat meer dan zestien maanden zijn verstreken na het instellen van het cassatieberoep. Dat brengt mee dat de redelijke termijn als bedoeld in art. 6, eerste lid, EVRM is overschreden. Het middel is dus terecht voorgesteld. Dit moet leiden tot strafvermindering."

Nu de verdachte voor het overige geen middelen had voorgesteld en u geen reden zag voor vernietiging van ambtswege, bleef het "bestreden" arrest overigens overeind. Uit een arrest van dezelfde datum (HR 22 oktober 2002, nr. 02194/01, NJ 2003, 154, na conclusie Fokkens, met noot YB, blijkt dat een cassatiemiddel voor een effectief beroep op overschrijding van de redelijke termijn met zekerheid moet betogen dat inbreuk is gemaakt op de waarborg van artikel 6 EVRM. Indien slechts de "verwachting" wordt aangevoerd dat in de cassatiefase overschrijding zal plaatsvinden, voldoet het middel niet aan de aan een cassatiemiddel te stellen eisen; dan volgt niet-ontvankelijkverklaring.

3.10 Ik noem ten slotte twee strafzaken waarin de Hoge Raad van ambtswege het OM niet-ontvankelijk verklaarde wegens ernstige overschrijding: HR 22 mei 2001, nr. 02854/00, NJ 2001/440, na conclusie Machielse, en HR 1 mei 1990, nr. 86998, NJ 1990/641, na conclusie Leijten.

4. Nederlandse belastingrechtspraak

4.1. In uw arrest van 26 oktober 1988, BNB 1989/16, met noot Scheltens, overwoog u dat het Hof gemotiveerd had moeten beslissen op de door de beboete belanghebbende ingeroepen waarborg van behandeling van de zaak "within a reasonable time." U vernietigde en verwees voor feitelijk onderzoek (aldus de termijn van berechting verlengende). U gaf voorts de algemene criteria voor de uit te voeren beoordeling van de termijn:

"4.4. Bij de beoordeling of het tijdsverloop sedert de oplegging van de verhoging nog als een redelijke termijn is aan te merken, dient het Hof niet alleen te letten op de verschillende sedertdien doorlopen fasen van de procesgang afzonderlijk - de bezwaarfase daaronder begrepen - maar ook op die procesgang in haar geheel, waarbij mede van betekenis zijn het processuele gedrag van de belanghebbende gedurende de gehele procesgang, de ingewikkeldheid van de zaak, de hoogte van de opgelegde verhoging voor zover niet kwijtgescholden, en de wijze waarop de zaak door de belastingadministratie, onderscheidenlijk de rechter is behandeld.

4.5. Voor wat betreft het rechtsgevolg te verbinden aan overschrijding der ten aanzien van de verhoging in acht te nemen redelijke termijn, ligt het voor de hand aansluiting te zoeken bij het wettelijke stelsel inzake verhogingen, en wel in dier voege dat dit rechtsgevolg moet worden gevonden in de door dat stelsel geboden mogelijkheid om van de opgelegde verhoging kwijtschelding te verlenen. In verband met de mogelijkheid dat ten tijde waarop de redelijke termijn wordt overschreden, beroep tegen het kwijtscheldingsbesluit niet meer openstaat, moet kwijtschelding wegens termijnoverschrijding plaatsvinden ongeacht of zodanig beroep was ingesteld; geen verschil maakt daarbij of de belastingplichtige met zoveel woorden had geklaagd over het opleggen van de verhoging zelf. Opmerking verdient voorts dat algehele kwijtschelding niet als enig mogelijk gevolg in aanmerking komt; het staat de rechter die tot de slotsom komt dat van termijnoverschrijding sprake is, vrij om, zo hij daartoe grond aanwezig acht, met gedeeltelijke kwijtschelding te volstaan. Bij zijn desbetreffende besluit moet hij de ernst van de overschrijding, beschouwd in samenhang met de omstandigheden van het geval, in aanmerking nemen en daarvan in dat besluit rekenschap geven."

4.2. In HR 1 juli 1992, BNB 1992/306, na conclusie Verburg, met noot Den Boer, oordeelde u van ambtswege dat de aan de belanghebbende wegens niet-tijdige aangifte opgelegde verhoging (ƒ 250) diende te vervallen, nu ten tijde van het wijzen van het arrest meer dan drie jaren waren verstreken na de indiening van het beroepschrift in cassatie.

4.3. Ook het hof is gehouden tot beoordeling van ambtswege van de redelijke termijn in boetezaken in gevallen waarin de belanghebbende op overschrijding geen beroep (meer) kan doen, aldus HR 13 november 1991, BNB 1992/16:

"3.1. In het onderhavige geval is tussen het opleggen van de verhoging en de toezending van de uitspraak van het Hof aan partijen meer dan vier en een half jaar verstreken. Binnen die termijn zijn tussen het tijdstip waarop belanghebbende het Hof schriftelijk heeft verzocht geen mondelinge behandeling te houden (12 januari 1987; de Inspecteur had voordien reeds te kennen gegeven geen bezwaar tegen afdoening zonder voorafgaande mondelinge behandeling te hebben) en de toezending van 's Hofs uitspraak op 18 mei 1990 ruim drie jaren verlopen. Gelet op het vorenstaande heeft het Hof zich - na eerst de door belanghebbende tegen het besluit van de Inspecteur aangevoerde bezwaren te hebben verworpen - terecht gehouden geacht ambtshalve te onderzoeken of te dezen de redelijke termijn waarbinnen de behandeling van een zaak ingevolge het eerste lid van artikel 6 EVRM dient te geschieden, in acht was genomen. Gelet op de duur van de procesgang als hiervoor vermeld, heeft het Hof zonder schending van evenvermelde verdragsbepaling kunnen oordelen dat het tijdsverloop sedert de controledatum, bezien in samenhang met de verschillende sedertdien doorlopen fasen van de procesgang afzonderlijk en met de procesgang in haar geheel, aanleiding vormde de verhoging tot op vijftig percent kwijt te schelden, zodat het eerste en het vierde onderdeel van het middel niet tot cassatie kunnen leiden."

4.4. Uit HR 18 december 1991, BNB 1992/82, volgt echter dat een hof niet gehouden is van ambtswege in te grijpen, als de belanghebbende wèl in de gelegenheid was te klagen, maar dat niet deed:

"3.2. Het eerste middel houdt de klacht in dat de onderhavige zaak wat betreft de verhoging niet binnen een redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM is behandeld en wordt behandeld, in geval de cassatieprocedure - zoals ook reeds bij de procedure voor het Hof het geval was - zeer geruime tijd in beslag zal nemen. Het middel treft echter geen doel.

Tussen de ontvangst van het beroepschrift op 5 augustus 1987 en de mondelinge behandeling van de zaak door het Hof op 9 oktober 1990 zijn drie jaar en twee maanden verlopen. Uit 's Hofs uitspraak blijkt niet dat belanghebbende over dit tijdsverloop voor of tijdens de mondelinge behandeling bij het Hof heeft geklaagd, zodat op deze tijdsduur op zichzelf bezien in cassatie niet met vrucht een beroep kan worden gedaan."

4.5. In uw arrest van 18 november 1992 (nr. 28 148), BNB 1993/40, met noot Wattel, heeft u dit oordeel herhaald, overwegende dat in cassatie niet kan worden geklaagd over het tijdsverloop dat is verstreken tussen de binnenkomst van het beroepschrift bij het hof en de laatste van de door dat hof gehouden mondelinge behandelingen, indien een daartoe strekkende klacht voor het hof achterwege is gebleven.(30)

4.6. Een zaak waarin de belanghebbende niet meer in de gelegenheid was te klagen over overschrijding van de redelijke termijn ná de mondelinge behandeling voor het Hof, maar waarin hij wél geklaagd had bij het Hof dat die termijn ook reeds daarvóór was overschreden, leidde tot uw arrest van 15 november 2000, BNB 2001/253, met noot Aardema. Het Hof had geoordeeld dat de vertraging (vier jaar tussen aankondiging boete en zitting voor het Hof) voor een belangrijk deel te wijten was aan de belanghebbende, die verzocht had conclusie van repliek te mogen indienen, welk stuk vervolgens niet ingediend werd, en zag overigens geen aanleiding in de feiten om de redelijke termijn overschreden te achten. Tussen de mondelinge behandeling en de hofuitspraak was vervolgens een jaar verlopen. U oordeelde mede op basis van de vóór de mondelinge behandeling ontstane vertragingen (dus mede als cassatierechter en anders dan het Hof) dat geen andere conclusie dan overschrijding mogelijk was en verbond daaraan het gevolg van kwijtschelding van de boete met de helft (ƒ 250.000):

"-3.1. Bij pleidooi heeft belanghebbende het middel dat klaagt over schending van artikel 6 EVRM, nader toegelicht, in die zin dat het Hof ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de in artikel 6, lid 1, EVRM vervatte eis dat de behandeling van een zaak als de onderhavige dient plaats te vinden binnen een redelijke termijn.

De stukken van het geding wijzen het volgende uit.

De verhoging is opgelegd op 7 oktober 1994, nadat mededeling van de beschuldiging als bedoeld in lid 3 van artikel 6 EVRM was gedaan bij brief van 14 juni 1994.

Op 3 mei 1995 heeft het Hof belanghebbendes beroepschrift ontvangen. Het Hof heeft op 26 januari 1996 een afschrift van dat beroepschrift naar de Inspecteur verzonden.

De mondelinge behandeling van de onderhavige zaak voor het Hof heeft op 3 juni 1998 plaatsgevonden. Het Hof heeft op 2 juni 1999 uitspraak gedaan.

De hiervóór genoemde omstandigheden laten geen andere gevolgtrekking toe dan dat de redelijke termijn is overschreden. De Hoge Raad vindt hierin aanleiding de, na de door het Hof verleende kwijtschelding, resterende verhoging van ƒ 500 000 verder kwijt te schelden tot op een bedrag van ƒ 250 000. Het middel slaagt derhalve."

4.7. Uit uw arrest van 24 juli 2001, BNB 2001/376, met noot Spek, volgt dat u, in navolging van uw strafkamer, het Hof gehouden acht van ambtswege de redelijkheid van de termijn van berechting te bezien, maar niet gehouden acht daar gemotiveerd blijk van te geven indien de belanghebbende in de gelegenheid is geweest over die termijn te klagen, maar het niet gedaan heeft. Dit is anders voor de termijn ná het laatste moment waarop de belanghebbende nog kon klagen. Is die zonder nadere motivering onbegrijpelijk lang, dan moet - mede in het licht van de totale duur van de procedure tot dan toe - de feitenrechter van ambtswege een gemotiveerd oordeel over de redelijkheid van de termijn geven, op straffe van cassatie. U overwoog als volgt:

"3.4. Voorzover de klachten inhouden dat het Hof in zijn motiveringsplicht tekort is geschoten door niet te doen blijken dat het ambtshalve heeft onderzocht of, voor wat betreft de verhoging, de zaak binnen een redelijke termijn is behandeld, zoals vereist door artikel 6, lid 1, EVRM, heeft het volgende te gelden. Van het ambtshalve uit te voeren onderzoek ten aanzien van een eventuele inbreuk op artikel 6, lid 1, EVRM behoeft het hof niet te laten blijken voorzover het betreft het tijdsverloop tot het moment waarop de belanghebbende in de gelegenheid was een eventueel naar diens mening tot dan toe opgetreden overschrijding van de redelijke termijn voor het hof aan de orde te stellen, terwijl voor het tijdsverloop daarna de motiveringsplicht zich beperkt tot het geval waarin een met betrekking tot die fase in de bestreden uitspraak besloten liggend oordeel dat, ook met inachtneming van de totale duur van de procedure, de redelijke termijn niet is overschreden, zonder nadere motivering onbegrijpelijk zou zijn.

In cassatie moet ervan worden uitgegaan dat belanghebbende voor het Hof geen beroep heeft gedaan op overschrijding van de redelijke termijn. Een zodanig beroep had belanghebbende nog kunnen doen op de laatste zitting van het Hof waarop het onderhavige geschil is behandeld. De aangevoerde motiveringsklacht kan derhalve niet slagen voorzover zij betrekking heeft op het ontbreken in de uitspraak van het Hof van een overweging met betrekking tot de redelijkheid van de termijn die is verstreken tot die laatste zitting. Zij slaagt echter voorzover zij betrekking heeft op het ontbreken in de uitspraak van het Hof van een toetsing van de redelijkheid van de termijn die is verstreken tussen de laatste zitting en de dag van de uitspraak. Het betreft hier een termijn van omstreeks dertien maanden. Die termijn is zo lang dat, mede gelet op de lengte van de totale sinds de aanvang van de vervolging verstreken periode - de navorderingsaanslag waarbij de verhoging werd opgelegd, dateert van 23 juli 1993 - , het Hof zijn in zijn uitspraak besloten liggende oordeel dat niettemin artikel 6 EVRM niet was geschonden, had behoren te motiveren, nu slechts bijzondere omstandigheden, waarvan uit de uitspraak niet blijkt, dat oordeel konden rechtvaardigen."

4.8 Uitgangspunt is kennelijk dat, gezien de ratio van de redelijke-termijneis, de belanghebbende die kan klagen maar het niet doet, blijkbaar niet bovenmatig lijdt onder de dreiging en de traagheid van de strafvervolging, althans daarover niet met vrucht alsnog in cassatie kan beginnen. Een soort rechtsverwerking dus. Maar als u eenmaal ingrijpt in cassatie om andere reden (omdat de termijn ná de laatste hofzitting onverklaard te lang was of de cassatiefase te lang duurde), beoordeelt u ook de fasen daarvóór omdat ook de totale duur beoordeeld moet worden als één fase te lang bevonden wordt, ook als daarover toen niet geklaagd werd, zij het terughoudender (als cassatierechter) dan bij de beoordeling van de termijn sindsdien, al moet toegegeven worden dat uw oordeel in BNB 2001/253 (zie 4.6) over de beroepsfase weinig terughoudend leek.

4.9. De terughoudendheid als cassatierechter, in navolging van de strafkamer, blijkt onder meer uit HR 26 april 2002, nr. 37 229, V-N 2002/23.5 (NTFR 2002/624): het oordeel van het Hof dat de overschrijding van de redelijke termijn geen aanleiding was de boete verder te verminderen dan tot de helft, kon als verweven met waarderingen van feitelijke aard, anders dan op motiveringsgebrek in cassatie niet op zijn juistheid worden getoetst. Aldus ook uw arrest van 9 augustus 2002, nr. 37 132, BNB 2002/345:

"3.4. Middel 3 klaagt dat het Hof bij de beslissing inzake de verhoging geen rekening heeft gehouden met de in art. 6, lid 1, EVRM neergelegde eis van behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn. Het middel faalt. In de bestreden uitspraak ligt het oordeel besloten dat de redelijke termijn niet is overschreden. Dat oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en kan, als verweven met waarderingen van feitelijke aard, voor het overige in cassatie niet op zijn juistheid worden getoetst."

4.10. In de zaak leidende tot uw arrest van 12 juli 2002, BNB 2002/316, met noot Feteris, had de belanghebbende, evenals de belanghebbende in BNB 2001/253, bij het hof reeds geklaagd over overschrijding van de termijn. Het Hof had, net als het Hof in BNB 2001/253, die klacht verworpen. U kwam, evenals in BNB 2001/253, tot de conclusie dat het hof ten onrechte de redelijke termijn niet overschreden had geacht. Anders dan in BNB 2001/253 echter (zie 4.6 hierboven: vermindering met 50%), zag u geen aanleiding om voor de overschrijding meer genoegdoening te verlenen dan een boetematiging met 10%:

"3.3. Het Hof heeft voorts geoordeeld dat de periode die is verstreken sedert de aankondiging van de verhoging, voorzover die niet betrekking heeft op de tijd die belanghebbende nodig had om zijn beroepschrift aan te vullen, met inachtneming van de ingewikkeldheid van de zaak weliswaar lang is, doch niet zo lang dat daarin aanleiding gevonden moet worden om de opgelegde boete te mitigeren.

Voorzover de klachten tegen dit oordeel zijn gericht, treffen zij doel. De periode die is verstreken tussen de dag waarop het vertoogschrift bij het Hof is ingekomen (20 januari 1999) en de dag waarop de oproepingen voor de mondelinge behandeling van de zaak zijn verzonden (7 september 2000) is lang. Nu uit 's Hofs uitspraak en de stukken van het geding niet anders blijkt, moet worden aangenomen dat de behandeling van de onderhavige zaak voor het Hof gedurende meer dan negentien maanden heeft stilgelegen zonder dat daarvoor een bevredigende verklaring bestaat. Bij gebreke van bijzondere omstandigheden die het hiervoor bedoelde tijdsverloop zouden kunnen rechtvaardigen, alsmede gelet op de totale duur van de procedure en op de procesgang in haar geheel, moet worden geoordeeld dat de behandeling van de zaak niet heeft plaatsgevonden binnen een redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, lid 1, EVRM. De Hoge Raad vindt hierin aanleiding, mede in aanmerking genomen de ernst van de overschrijding beschouwd in samenhang met de omstandigheden van het geval (een totale procesduur - gerekend vanaf de aankondiging van de verhoging - van ongeveer viereneenhalf jaar, waarvan vier en een halve maand wegens uitstel voor belanghebbende voor het motiveren van het beroepschrift, een verhoging van - na kwijtschelding door de Inspecteur - 50 percent van de verschuldigde belasting ofwel ƒ 6950, en de geringe ingewikkeldheid van de zaak), de verhoging verder kwijt te schelden tot op een bedrag van ƒ 6255.

4.11. Weliswaar is uw toetsing als cassatierechter van 's Hofs feitelijke oordeel over de redelijke termijn in beide zaken even (weinig) terughoudend, maar in de laatste zaak bent u bepaald terughoudender in het verbinden van (boetematigings)gevolgen aan de constatering van de overschrijding (10% in plaats van 50%).

4.12. Een belastingplichtige hoeft niet, om met vrucht beroep te kunnen doen op de redelijke termijn, de rechter om een spoedige behandeling van zijn zaak te hebben verzocht. U overwoog in HR 16 december 1998, BNB 1999/303, met noot Wattel:

"- 3.4. Het Hof heeft geoordeeld dat niet kan worden gezegd dat door het enkele verloop van 15 maanden na het indienen van de conclusie van dupliek de redelijke termijn van de behandeling van de verhoging door de rechter is overschreden. Het heeft daarbij in aanmerking genomen dat belanghebbende niet heeft verzocht om een versnelde behandeling en dat de zaak, nadat belanghebbende op 30 juni 1997 bij de Griffie van het Hof navraag had gedaan naar de verwachte datum van behandeling, ter zitting op 2 september 1997 is behandeld.

(...)

Het middel betoogt, onder verwijzing naar het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 15 juli 1982, Series A, Vol. 51 (zaak Eckle), par. 82, terecht dat, anders dan waarvan het Hof kennelijk is uitgegaan, het niet aan belanghebbende was om bij het Hof aan te dringen op een spoedige behandeling van zijn zaak ten einde de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM te voorkomen. 's Hofs oordeel berust derhalve in zoverre op een onjuiste rechtsopvatting."

Ook in deze zaak was u weinig terughoudend in het verbinden van gevolgen aan de in feitelijke instantie vóór de zitting opgetreden vertraging: u halveerde de boete omdat de behandeling van de zaak bij het Hof om onduidelijk gebleven redenen gedurende meer dan 15 maanden stil had gelegen.

4.13. Een aspect waarover de Hoge Raad zich voorzover mij bekend - anders dan het EHRM (zie 2.9 hierboven) - nog niet uitdrukkelijk heeft uitgelaten, is de invloed van de werklast c.q. de personele onderbezetting van de feitenrechter op het oordeel omtrent de redelijkheid van de termijn. Zo ging tot voor kort het Hof 's-Hertogenbosch min of meer routineus over tot matiging van de boete in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als gevolg van - in de woorden van het Hof - de "structurele onderbezetting" van de Belastingkamer van het Hof,(31) soms tot nihil. Zie bijvoorbeeld het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van Hof 's-Hertogenbosch van 12 februari 2003, nr. 00/01203, NTFR 2003/626:

"3.11. Nu tussen het beroepschrift, dat op 9 maart 2000 ter griffie van het Hof is ingekomen, en het houden van de zitting op 29 januari 2003 bijna 2 jaren en 11 maanden zijn verstreken, tussen de aankondiging van de boete in het rapport, uitgebracht naar aanleiding van het boekenonderzoek op 28 september 1999 en de datum van de zitting meer dan 3 jaren en 4 maanden zijn verstreken, terwijl voor dit tijdsverloop geen bevredigende verklaring bestaat en er geen bijzondere omstandigheden bestaan, die het hiervóór vermelde tijdsverloop zouden kunnen rechtvaardigen, met name de tijd dat de zaak bij het Hof heeft stilgelegen, alsmede gelet op de totale duur van de procedure, op de procesgang in haar geheel, het gegeven dat het hier een relatief eenvoudige zaak betreft, alsmede gelet op alle bovenstaande feiten en omstandigheden, moet worden geoordeeld, dat de behandeling van de zaak niet heeft plaatsgevonden binnen een redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

Het Hof vindt hierin aanleiding, mede in aanmerking genomen de ernst van de overschrijding in samenhang met de omstandigheden van het geval (een totale procesduur gerekend vanaf de aankondiging van de verhoging in het controlerapport van meer dan 3 jaren en 4 maanden, de geringe ingewikkeldheid van de zaak en de verbeterde werkwijze van belanghebbende als voormeld) de verhoging geheel te laten vervallen."

4.14. Aan te nemen valt dat u over dergelijke overbelasting- of onderbezettingsproblemen bij de rechter niet anders zult oordelen dan het EHRM: de Staten hebben de plicht hun rechtsstelsels zodanig in te richten dat berechting binnen een redelijke termijn mogelijk is. Overbelasting kan slechts een excuus zijn indien zij onvoorzien en incidenteel niet structureel is. Ik merk op dat ik meen dat het Hof Den Bosch wel royaal lijkt te zijn omgegaan met de aan de overschrijding van de redelijke termijn te verbinden mate van matiging van de boete.

4.15. Uit uw jurisprudentie blijkt aldus onder meer (i) dat u dezelfde criteria op dezelfde wijze hanteert als het EHRM, (ii) dat u aansluiting zoekt bij de jurisprudentie van de strafkamer, zij het dat uw beoordeling als cassatierechter van (de gevolgen van) vertragingen vóór de laatste zitting in feitelijke instantie in sommige arresten minder terughoudend lijkt dan die van de strafkamer; (iii) dat het oordeel - ook een impliciet oordeel, indien niet geklaagd is - van het Hof omtrent de redelijkheid van de termijn tot aan de hofzitting een feitelijk oordeel is dat in cassatie in beginsel alleen op begrijpelijkheid wordt getoetst; (iv) dat het Hof de periode na het laatste moment waarop de belanghebbende kon klagen en de hofuitspraak van ambtswege moet verklaren als die te lang lijkt, op straffe van cassatie, (v) dat de belanghebbende die in feitelijke instantie niet klaagt, in beginsel in cassatie geen ingang meer heeft voor wat betreft de feitelijke fase, tenzij ná de laatste hofzitting onredelijke vertragingen zijn opgetreden en u dus toch al moet ingrijpen.

5. Wet Mulder-zaken(32)

5.1. De rechtspraak van uw strafkamer in Wet Mulder-zaken (bestuurlijke geldboeten tot een maximum van € 340(33)) vertoont de tendens van oordelen dat als de telastegelegde feiten niet van ernstige aard zijn en de straf geen andere kan zijn dan een boete die niet boven een bepaald maximum kan komen, in het algemeen het bezwaar van het moeten leven onder de dreiging van een strafvervolging ook minder groot zal zijn. Een dergelijk inzicht bestond overigens ook vóór de Wet Mulder reeds.(34)

5.2. In Wet Mulder-zaken leek uw strafkamer(35) voorts als cassatierechter minder terughoudend te oordelen dan in gewone strafzaken. In HR 3 november 1998, nr. 408-98-V, VR 1999/88, vernietigde uw strafkamer een geldboete in verband met een verkeersovertreding geheel wegens traagheid van de procedure: niet alleen was de beslissing van de kantonrechter pas op 5 februari 1997 aan de betrokkene verzonden, terwijl de zaak op 26 juni 1996 behandeld was, maar daarnaast kwamen de stukken pas veertien maanden nadat de betrokkene cassatieberoep had ingesteld binnen bij de Hoge Raad.

5.3. Deze lijn lijkt ook door het Hof Leeuwarden te worden gevolgd. Zo vernietigt het Hof regelmatig de inleidende beschikking waarbij een administratieve sanctie was opgelegd in haar geheel wegens geconstateerde overschrijding.(36)

6. Nederlandse bestuursrechtelijke jurisprudentie, met name in de sociale zekerheid

6.1. A.M.L. Jansen(37) komt met betrekking tot de beoordeling van de redelijke termijn in het bestuursrecht tot onder meer de volgende bevindingen:

- voor de burger geldt een vertragingsverbod. Ook wordt van hem verlangd rechtsmiddelen aan te wenden als die het voortduren van een geschil een halt kunnen toeroepen. Gebrekkig procedeergedrag wordt de burger in zoverre tegengeworpen;

- de fiscale rechter vindt dat er voor de burger geen versnellingsplicht geldt. De rechtbanken vinden dat soms wel en de Centrale Raad maakt zelfs vaak duidelijke toespelingen in die richting;

- soms is de bestuursrechter van mening dat aandringen van de burger bij de bevoegde instantie hem tot voordeel strekt. Andere keren neigt de bestuursrechter (CRvB) tot het aannemen van een versnellings- en aandringplicht;

- 'what is at stake' voor de burger is in de bestuursrechtspraak met name de hoogte van de opgelegde boete. Een rechtbank liet ook eens de gezondheidstoestand van de appellanten zwaar wegen;

- in een aantal uitspraken laat de bestuursrechter blijken belang te hechten aan de vraag of er sprake is van perioden van inactiviteit;

- wachten op de afloop van een andere procedure wordt vaak ruimhartig toegestaan, zonder dat de redelijke termijn overschreden wordt geacht, indien er een samenhang aanwezig is. De samenhang bestaat dikwijls uit afhankelijkheid van de uitkomst van de uitkomst in die andere procedure. De Centrale Raad verlangt van het bestuursorgaan vaak - naast samenhang met de procedure die wordt afgewacht - dat overleg met de betrokkene wordt gevoerd, althans dat wordt gecorrespondeerd over het uitstel/de samenhang

Uitkeringen en Premies werknemersverzekeringen

6.2. In zijn arrest van 9 december 1994, Schouten en Meldrum, nrs. 48/1993/443/522 en 49/1993/444/523, BNB 1995/113, met noot Feteris, besliste het EHRM dat (ook)(38) de premieheffing werknemersverzekeringen valt onder de vaststelling van "civils rights and obligations." Het Hof oordeelde dat de periode van anderhalf jaar die gemoeid was geweest met de afgifte op verzoek van de (voor beroep vatbare) beslissing onredelijk lang was. Het is volgens het Hof aan de nationale instanties om te beoordelen of een overschrijding van de redelijke termijn moet leiden tot het achterwege laten van premieheffing.

6.3. De Centrale Raad van Beroep hanteert de stelregel dat overschrijding van de redelijke termijn niet kan leiden tot het ontstaan of de toekenning van aanspraken die niet in overeenstemming zijn met de wettelijke bepalingen.(39) Voor een vordering tot vergoeding van schade die is ontstaan als gevolg van een overschrijding van redelijke termijn worden belanghebbenden verwezen naar de burgerlijke rechter.

"De raad is, met de rechtbank en overeenkomstig zijn inmiddels vaste rechtspraak, van oordeel dat in gevallen als het onderhavige, waarin het gaat om de vaststelling van een burgerlijk recht als bedoeld in art. 6 EVRM en om een beweerdelijke overschrijding van een redelijke termijn van behandeling door een rechterlijke instantie, die overschrijding niet kan leiden tot het ontstaan of de toekenning van aanspraken die niet in overeenstemming zijn met de wettelijke bepalingen van, in casu, de AAW. Een vordering tot vergoeding van - beweerdelijk - geleden schade dienen appellanten in te stellen bij de burgerlijke rechter.

De raad stelt zich op het standpunt dat hij in gevallen als de onderhavige in beginsel niet treedt in een beoordeling van het mogelijk schadeplichtig handelen van de bestuursrechter in verband met een gestelde schending van het redelijke-termijnvereiste van art. 6 EVRM.

Gelet op het vorenstaande komen de aangevallen uitspraken voor bevestiging in aanmerking. Er zijn geen termen om toepassing te geven aan art. 8:75 Awb inzake de vergoeding van proceskosten."

6.4. De Centrale Raad was voorts tot voor kort van oordeel dat de bestuursrechter zich dient te onthouden van een oordeel over zijn eigen aandeel in de duur van de procedure. De beoordeling van de tijd die de bestuursrechter nodig heeft gehad en de aan die beoordeling eventueel te verbinden consequenties, dienen aan de burgerlijke rechter te worden overgelaten:(40)

"Zoals de Raad reeds eerder heeft overwogen dient, indien een partij stelt dat de redelijke termijn van art. 6 EVRM is overschreden, de bestuursrechter zich te onthouden van een oordeel over zijn eigen aandeel in de duur van de procedure. De bestuursrechter dient zich te beperken tot de vraag of en in hoeverre een vertraging in de afdoening van het geschil aan het bestuursorgaan, partij in het geding, dient te worden toegerekend, en welke consequenties daaruit voortvloeien voor de houdbaarheid van het bestreden besluit. De beoordeling van de tijd die de bestuursrechter nodig heeft gehad, en de aan die beoordeling eventueel te verbinden consequenties, dient aan de burgerlijke rechter te worden overgelaten.

Vorenstaande uitgangspunten, toegepast op de onderhavige zaak, leiden tot de conclusie dat de rechtbank ten onrechte heeft uitgesproken dat zij de redelijke termijn van art. 6 EVRM niet heeft geschonden. Zij had zich daarover niet moeten uitlaten, maar moeten volstaan met een overweging inzake de competentie van de burgerlijke rechter.

De Raad zal zich evenzo onthouden van een beoordeling van zijn eigen bijdrage aan de totale duur van de rechterlijke procedure."

6.5. Recent is de Centrale Raad ter zake echter om gegaan. In zijn uitspraak van 4 juli 2003(41) komt hij - mede in het licht van de ontwikkeling van de betekenis die aan artikel 13 EVRM(42) in de jurisprudentie toekomt - tot het oordeel dat de bestuursrechter dient vast te stellen of sprake is van een schending van de redelijke termijn van rechterlijke behandeling van een zaak. Wel houdt de Centrale Raad vast aan zijn rechtspraak dat voor de vaststelling van de gevolgen die moeten worden verbonden aan een dergelijke schending, een belanghebbende zich tot de burgerlijke rechter moet wenden; dit in verband met het gebrek aan een wettelijke voorziening ter zake.

Boeten

6.6. Ingeval van boeten bij premieheffing legt de Centrale Raad dezelfde maatstaven als het EHRM aan voor de beoordeling van de redelijkheid van de termijn van berechting. In zijn uitspraak van 12 april 2001, 99/913 ALGEM, LJN AB1661, overwoog de CRvB bijvoorbeeld als volgt:

"Nu de opgelegde boete moet worden beschouwd als een criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM, dient de Raad te onderzoeken of er sedert de oplegging van de boete sprake is van een dusdanig langdurig tijdsverloop dat geconcludeerd moet worden dat de behandeling van de zaak niet binnen een redelijke termijn is geschied. Het antwoord op de vraag of sprake is van overschrijding van de redelijke termijn is niet alleen afhankelijk van de duur van de verschillende fasen van de procesgang afzonderlijk, maar ook van die van de procesgang in haar geheel, waarbij mede van betekenis zijn het processuele gedrag van belanghebbende gedurende de hele procesgang, de ingewikkeldheid van de zaak, de hoogte van de opgelegde verhoging, en de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld.

Appellante heeft zich uitsluitend beklaagd over de vertraging ontstaan tijdens de behandeling bij de rechtbank en bij de Raad. Vanaf het moment dat namens appellante beroep werd ingesteld tegen het bestreden besluit tot het moment waarop uitspraak in hoger beroep is gedaan, zijn vier jaren verstreken. Toetsend aan de bovengenoemde criteria, is de Raad van oordeel dat deze duur in casu geen overschrijding van de redelijke termijn oplevert. De Raad heeft daarbij in aanmerking genomen dat appellante zelf verschillende keren om uitstel voor het indienen van gronden en voor het indienen van een conclusie van repliek heeft verzocht, dat het een ingewikkelde zaak betreft en dat er geen uitzonderlijk lange periode is verstreken, waarin geen enkele activiteit door respectievelijk de rechtbank en de Raad heeft plaatsgevonden."

6.7 Vuistregels voor termijnen en boetematiging heb ik niet gevonden.

7. Nederlandse burgerlijke rechtspraak

7.1. Smits(43) betoogt dat de redelijke termijn in alle procedures, of ze nu strafrechtelijk, administratief en civiel zijn, dezelfde functie vervult, namelijk het tegengaan van excessieve procedurele vertragingen, maar dat dit niet inhoudt dat de redelijke termijn in elke procedure dezelfde inhoud heeft. In een burgerlijk proces is immers de "proceshandelingsvrijheid" van partijen - gebaseerd op de partij-autonomie - groter dan in de andere procedures, en daarmee ook hun invloed op het procesverloop. Voorts kunnen in het civiele recht uit de aard der zaken niet dezelfde sancties aan overschrijding van de redelijke termijn verbonden worden als in het strafrecht of het belastingboeterecht. Het grote verschil tussen het civiele proces en de andere processen is erin gelegen dat de in artikel 6 EVRM neergelegde norm zich in beginsel richt tot de overheden en daarmee tot de ('vervolgende') bestuursorganen en de rechters (de zogenoemde verticale werking van de redelijketermijnseis), terwijl het in civiele procedures - anders dan in andere procedures - om horizontale verhoudingen (tussen burgers) gaat.(44) Wel is de staat verantwoordelijk voor een goed functionerende rechterlijke organisatie om horizontale geschillen te beslechten. Bij nalatigheid op dit punt is de staat aansprakelijk. Dit geldt ook voor wat betreft de rol van de rechters in civiele procedures. Zij dienen erop toe te zien dat de procedure voortgang blijft maken. Ik verwijs naar het in onderdeel 2.21 hierboven geciteerde arrest van het EHRM.

7.2. Ik merk op dat een grondrecht op vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen binnen een redelijke termijn niet voorkomt in art. 14 IVBPR en dat de noodzaak tot voortgang van de procedure dus kennelijk in verhoudingen tussen burgers minder als een fundamentele kwestie wordt gezien dan in (sanctie)verhoudingen tussen de burger en de overheid.

7.3. A.M.L. Jansen(45) constateert dat er over de redelijke termijn weinig civielrechtelijke jurisprudentie voorhanden is.(46) Gelet op het ontbreken van duidelijke aanknopingspunten in de civiele rechtspraak ter zake van de gevolgen te verbinden aan de overschrijding van de redelijke termijn, zie ik af van beschouwingen daaromtrent, die voor het (quasi)strafrecht toch niet bovenmatig verhelderend zullen zijn.

8. Vertraging door prejudiciële verwijzing naar het HvJ EG

8.1. De zaak Pafitis(47) voor het EHRM betrof een Griekse procedure waarin de Griekse rechter in augustus 1993 drie prejudiciële vragen aan het HvJ EG voorlegde die door het HvJ EG werden op 12 maart 1996. Bij het EHRM beklaagden Pafitis c.s. zich over de lengte van de totale procedure. In 1996 oordeelde de Commissie voor de rechten van de mens (unaniem) dat de prejudiciële procedure niet aan Griekenland kon worden toegerekend en overwoog voorts:

"The applicants do not contest that the decision to make a preliminary reference was in conformity with the proper administration of justice (...). "

Het EHRM kwam in februari 1998 tot dezelfde conclusie als de Commissie, daartoe overwegende:

"93. The Court observes that only delays imputable to the relevant judicial authorities can justify a finding that a reasonable time has been exceeded, contrary to the Convention. Even in legal systems applying the principle that the procedural initiative lies with the parties, the latter's attitude does not absolve the courts from the obligation to ensure the expeditious trial required by Article 6 § 1.

94. Apart from the complexity of the case - and the conduct of the parties and the judicial authorities, which will be considered below - the Court notes that in the present case three additional factors contributed to the prolongation of the proceedings concerned. These were the reference to the Court of Justice of the European Communities for a preliminary ruling, the strike by members of the Athens Bar for nearly a year (...) and the close connection between the nine sets of proceedings.

95. As regards the proceedings before the Court of Justice of the European Communities, the Court notes that the Athens District Court decided on 3 August 1993 to refer a question to the Court of Justice, which gave judgment on 12 March 1996. During the intervening period the proceedings in the actions concerned were stayed, which prolonged them by two years, seven months and nine days. The Court cannot, however, take this period into consideration in its assessment of the length of each particular set of proceedings: even though it may at first sight appear relatively long, to take it into account would adversely affect the system instituted by Article 177 of the EEC Treaty and work against the aim pursued in substance in that Article.

96. (...)

97. (...) The delays due to the above three factors were therefore beyond the jurisdiction of the domestic courts in general and the Supreme Administrative Court and the Athens District Court in particular. The Court will accordingly take into consideration only the delays that the latter could, in one way or another, have avoided or reduced."

8.2. Lawson(48) gaat uitgebreid in op dit arrest. Hij concludeert dat er sterke argumenten zijn om de 'prejudiciële periode' toe te rekenen aan de Staat, maar dat het zeer wel denkbaar is in een dergelijk geval de totale procesduur gerechtvaardigd te achten op grond van de complexiteit van de zaak. Het lijkt hem van evident belang dat het EHRM althans de mogelijkheid behoudt om na te gaan of de totale procesduur nog als redelijk kan worden gezien. Het Hof heeft vooralsnog dus echter in andere zin geoordeeld.

9. Synthese; suggesties voor vuistregels in belastingboetezaken

A. De redelijkheid van de termijn

9.1. Uit het bovenstaande - met name de EHRM-rechtspraak dat elk geval naar zijn omstandigheden beoordeeld moet worden - volgt dat nauwelijks algemene regels te geven zijn voor de beoordeling van de redelijkheid van de termijn van berechting naast de bekende criteria (ingewikkeldheid zaak, gedrag verdachte, gedrag autoriteiten, what is at stake, totale duur procedure en duur per onderdeel, perioden van inactiviteit).

9.2. Uw strafkamer heeft ook aldus geoordeeld voor de beoordeling van de termijn in feitelijke instanties maar heeft een moedige poging gedaan vuistregels te geven voor de termijnen, alsmede om duidelijkheid te geven over de beoordeling in cassatie en over de in cassatie aan overschrijding te verbinden gevolgen. Zij maakt daarbij een onderscheid tussen de beoordeling door de Hoge Raad als cassatierechter (tot aan de Hofuitspraak), die beperkt en terughoudend is, en de beoordeling als feitenrechter (de periode daarna), die volledige toetsing inhoudt.

9.3. In navolging van de strafkamer en mede op basis van haar vuistregels zal ik proberen vuistregels en afwijkingscriteria voor de precassatiefase en beoordelingscriteria voor de cassatiefase in belastingboetezaken op te stellen. Als uitgangspunt - afwijkingen waarvan in beginsel te motiveren waren - zou ik de volgende sjabloon van maximumtermijnen voor een standaardgeval willen hanteren:

- oplegging van de boete na de charge: drie maanden;

- bezwaarfase: een jaar;

- beroepsfase: twee jaar;

- cassatie: twee jaar, ongeacht of het parket concludeert;

- feitelijke fase na eventuele verwijzing: een jaar

- eventuele prejudiciële fase: niet meetellen (zie onderdeel 8).

9.4. Ik merk reeds thans op dat na invoering van een tweede feitelijke instantie in belastingzaken het schema uitgebreid zal moeten worden met een termijn van twee jaar voor de eerste feitelijke instantie. Daartegenover zou dan wellicht de hoger-beroepsfase voor het Hof terug kunnen naar anderhalf jaar, maar daarover kan verschillend gedacht worden, nu het om een vol hoger beroep gaat. Uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel tot invoering van een tweede feitelijke instantie(49) blijkt dat in hoger beroep een volledige herbeoordeling aan de orde zal zijn:

"Al met al zullen nieuwe beroepsgronden, argumenten en bewijsmiddelen in hoger beroep dus als regel mogelijk zijn, tenzij gezegd kan worden dat een goede procesorde zich daartegen verzet. Dit laat onverlet, dat de partij die hoger beroep instelt, er natuurlijk zelf voor kan kiezen het geschil in hoger beroep te beperken. Bij dit laatste moet dan wel weer worden gewezen op de fictiebepaling van (de artikelen 26b, tweede lid, 27h, vijfde lid, en 28, zesde lid, jo.) artikel 24a, tweede lid, Awr: (hoger) beroep tegen een uitspraak waarin een boete is begrepen, wordt geacht zich mede tegen deze boete te richten, tenzij het tegendeel blijkt."

9.5. De driemaandstermijn voor het opleggen van de boete na de beschuldiging baseer ik op de overweging dat de overheid, als zij zich voldoende zeker van haar zaak voelt om jegens een belastingplichtige te doen blijken voornemens te zijn hem een geldstraf op te leggen, die overtuiging dan ook met spoed in daden moet kunnen omzetten.

9.6. De éénjaartermijn voor de bezwaarfase baseer ik op art. 25, lid 1, AWR waarin is bepaald dat de inspecteur - in afwijking overigens van artikel 7:10, lid 1, Awb - binnen een jaar na ontvangst van het bezwaarschrift uitspraak doet. Deze termijn is volgens de wetgever voldoende lang (in vergelijking met het algemene bestuursrecht zelfs erg lang) en de belastingdienst beschikt veelal na de aangifte- en aanslagfase reeds over veel informatie.

9.7. Voor de termijn voor de beroepsfase bij de feitenrechter heb ik aangesloten bij de jurisprudentie van uw strafkamer (zie onderdeel 3 hierboven). Enerzijds kan betoogd worden dat het in belastingzaken sneller zou moeten kunnen gaan dan in strafzaken omdat reeds een aanslag- en bezwaarfase volvoerd is en het alleen om een geldstraf en niet om andere strafmodaliteiten kan gaan (dus ook niet om reclasserings- en psychiatrische rapportage), maar anderzijds moet er - anders dan in strafzaken - veelal ook een geschil met betrekking tot de enkelvoudige belasting beslecht worden, zodat in feite sprake is van twee procedures - met in theorie zelfs mogelijk verschillend procesrecht (openbaarheid of niet bijvoorbeeld), althans bewijsrecht.

9.8. Voor de cassatieprocedure ligt aanknoping bij de strafrechtspraak minder voor de hand, nu uw strafkamer zich voor die fase vooral concentreert op de periode gemoeid met toezending van het dossier aan de Hoge Raad, die in strafzaken nogal eens uit de hand wil lopen in verband met de praktijk van na cassatieberoep uit te werken kop-staart-arresten in feitelijke instantie. In belastingzaken speelt dat probleem geen rol: er hoeft geen handeling meer verricht te worden behalve het inzenden. De inzending door het hof geschiedt in belastingzaken dan ook meestal voortvarend, binnen - vergeleken bij het strafrecht - zeer korte tijd, soms enkele dagen of weken. De vuistregels voor vermindering die de strafkamer heeft gesteld in het boven (3.5) geciteerde arrest lijken daarom voor het belastingboeterecht in cassatie weinig relevant, al is er bij de door u te beoordelen zaken waarbij deze bijlage bijlage is, één zaak (39 083) waarin de inzending van het dossier bij de Hoge Raad veel te lang heeft geduurd, nl. 5 maanden, en nog een cluster andere zaken (38 693-4-6-8-9) waarin de doorzending 3,5 maanden vergde. Wel kan de vuistregel van 10% boetevermindering bij overschrijding van de inzendtermijn in strafzaken voor belastingzaken overgeplant worden naar overschrijding van de uitspraaktermijn door het Hof na de laatste zitting, welk probleem zich in het strafrecht niet voordoet, maar in het belastingrecht veelvuldig.

9.9. Een vuistregel van maximaal twee jaar voor cassatie lijkt mij redelijk, nu weliswaar in vergelijking met de hofprocedure een latere start door het wachten op het inzenden van het dossier bestaat, maar in cassatie geen feiten onderzocht worden en bijvoorbeeld vertragers als getuigenverhoren zich niet zullen voordoen en zelfs pleidooien zeldzaam zijn. In mijn noot bij HR 18 november 1992, nr. 28148, BNB 1993/40, betoogde ik dat feitelijke ingewikkeldheid van een zaak in cassatie - gezien de taak van de cassatierechter en het vastliggen van de feiten - geen rol van betekenis kan spelen. In cassatie kan zich wel een ander incident voordoen dat zich in de hofprocedure niet voordoet, nl. een conclusie van de advocaat-generaal, "ook een notoire vertrager, maar wel een hele nuttige (...)," aldus Rosier en Beukers-Van Dooren.(50) Ik meen dat de conclusie noch vertrager noch versneller behoort te zijn, nu die conclusie weliswaar tijd kost, maar de Hoge Raad vervolgens werk en tijd bespaart ten opzichte van een zaak zonder conclusie. Ik meen daarom dat er geen reden bestaat om de gestelde termijn te verlengen ingeval het Parket concludeert. Binnen de cassatieprocedure kan als vuistregel gesteld worden dat het Parket binnen zes maanden na het voldingen van de zaak concludeert.

9.10. Vernietiging in cassatie gevolgd door verwijzing impliceert in beginsel dat feitelijk onderzoek verricht moet worden door het verwijzingshof. Anderzijds is het geschil na verwijzing beperkt tot de grenzen van de verwijzingsopdracht en staan in beginsel alle andere punten vast. In standaardgevallen bestaan de proceshandelingen nog uit schriftelijke reacties op het arrest van de Hoge Raad en een mondelinge behandeling. Ik meen dat daarom als vuistregel maximaal een jaar voor het geding na verwijzing uitgetrokken kan worden.

9.11. Van deze vuistregels kan of moet afgeweken worden op basis van de bekende criteria (ingewikkeldheid zaak, gedrag verdachte, gedrag autoriteiten, what is at stake, totale duur procedure en duur per onderdeel, perioden van inactiviteit) als het niet om een min of meer gemiddelde boetezaak gaat. Dat kan twee kanten op werken: het kan dus ook betekenen dat hoewel de termijn van berechting binnen de grenzen van de vuistregels is gebleven, toch de redelijke termijn overschreden is, nl. als het een simpele zaak betrof en er onverklaarbaar lange perioden van inactiviteit aan te wijzen zijn.

9.12. Ik meen dat voor het overige weinig of geen algemene regels gegeven kunnen worden en dat elk geval naar zijn omstandigheden beoordeeld moet worden.

B. De wijze van beoordelen door de Hoge Raad

9.13. Er moeten ingevolge uw jurisprudentie drie perioden onderscheiden worden voor de beoordeling in cassatie van de redelijke termijn van berechting: (i) de periode vanaf de criminal charge tot aan de laatste mogelijkheid voor de belanghebbende om te klagen bij de feitenrechter; (ii) de periode tussen die laatste klaagmogelijkheid (meestal de laatste zitting) bij de feitenrechter tot aan de uitspraak van de feitenrechter; en (iii) de periode tussen de hofuitspraak en uw arrest. De eerste twee perioden beoordeelt u als cassatierechter. Dat houdt in dat u:

- niet ingrijpt, ook niet op een daartoe strekkende klacht in cassatie, indien de belanghebbende de mogelijkheid had om bij de feitenrechter te klagen maar het niet deed, ook niet als het Hof er geen blijk van geeft een ogenschijnlijk (veel) te lange duur onderzocht en beoordeeld te hebben;

- wel ingrijpt indien weliswaar niet geklaagd is, maar de belanghebbende niet in de gelegenheid was om te klagen over de te lange duur van periode (ii) en het Hof geen of geen voldoende verklaring geeft voor die te lange duur. Onduidelijk is of u in deze situatie ook van ambtswege ingrijpt; ik ga ervan uit dat u inderdaad ook doet zonder daartoe strekkende klacht in cassatie ingrijpt, nu uw jurisprudentie - en ook die van het EHRM - suggereert dat de redelijkheid van de termijn van ambtswege onderzocht moet worden (weliswaar is de motiveringsplicht van de feitenrechter en de cassatiecontrole daarop afhankelijk van een klacht van de belanghebbende, maar de onderzoeksplicht niet); het ingrijpen is echter beperkt tot een oordeel als cassatierechter;

- (op een cassatieberoep van de Staatssecretaris) niet ingrijpt in een feitelijk oordeel van het Hof dat de termijn overschreden is, tenzij dat oordeel aan motiveringsgebrek lijdt;

- (op een cassatieberoep van een van beide partijen) niet ingrijpt in het gevolg dat het Hof trekt uit constatering van overschrijding, tenzij dat gevolg onbegrijpelijk is.

Periode (iii) beoordeelt u als feitenrechter in volle omvang, zowel voor wat betreft de vraag of de redelijke termijn overschreden is als voor de vraag welk gevolg daaraan verbonden moet worden.

9.14 Deze scheiding in beoordelingsintensiteit is kunstmatig, niet alleen vanwege de kunstmatige maar wettelijk voorgeschreven scheiding tussen feiten en recht, maar ook omdat ingevolge de rechtspraak van het EHRM voor een oordeel over de redelijke termijn niet alleen de afzonderlijke fasen maar ook de procedure in haar geheel beoordeeld moet worden; in volle omvang, naar met vrij grote zekerheid aan te nemen valt. Daarmee is slecht verenigbaar dat u een deel van die gehele procedure marginaal beziet en een ander deel in volle omvang. Dat zou zelfs geacht kunnen worden in strijd met art. 6, lid 1, juncto art. 13 EVRM te zijn.

9.15 De conclusie die ik uit deze constatering trek, is dat het het zuiverst zou zijn als redelijke-termijnzaken waarin in cassatie geconstateerd wordt, ofwel dat het oordeel van de feitenrechter vernietigd wordt, ofwel dat in cassatie (alsnog) de termijn overschreden wordt, verwezen worden naar de feitenrechter voor een feitelijk oordeel over de duur van de gehele procedure en dier fasen en voor nieuwe strafbepaling op basis van een Haviltexformule (alle relevante feiten en omstandigheden etc.). Het voyante nadeel van deze zuiverheid is de inherente verlenging van de (overschrijding van de) redelijke termijn. Het verdient uit de aard der zaken aanbeveling om, indien niet om andere reden verwezen moet worden, de zaak direct af te doen.

9.16 In de in 4.6 en 4.10 hierboven geciteerde zaken BNB 2001/253 en BNB 2002/316 heeft u inderdaad, na constatering dat het Hof ten onrechte geen overschrijding aanwezig had geoordeeld, zelf de zaken afgedaan, in het ene geval met een halvering van de (in absolute zin hoge) boete, in het andere geval met een boetematiging van 10%. Het verschil in afdoening wordt niet door de verschillen in de vastgestelde feiten verklaard, ook niet bij marginale beoordeling, en ook niet doordat u in het ene geval een feitelijk oordeel moest respecteren en in het ander geval niet, nu de Hoven in beide gevallen belanghebbendes beroep op termijnoverschrijding hadden verworpen. De matiging met 50% in de ene zaak lijkt meer aan te sluiten bij hetgeen de feitenrechters doen (zoals ook blijkt uit de zaken waarbij deze bijlage bijlage is, matigen de Hoven de boeten vaak met 25% of 50% en soms zelfs met 100%); de matiging met 10% in de andere zaak lijkt meer aan te sluiten bij de boven (3.5) geciteerde rechtspraak van uw strafkamer, zij het dat de daar om praktische redenen gepostuleerde matiging van geldboeten met 10% slechts ziet op overschrijding van de termijn van inzending van het dossier door het Hof bij de Hoge Raad, terwijl de zaak BNB 2002/316 juist de termijnoverschrijding in de precassatiefase(n) betrof.

9.17 De Staatssecretaris betoogt terecht in een aantal van de zaken waarbij deze bijlage bijlage is dat het onwenselijk is dat (groot) verschil in bestraffing kan ontstaan tussen twee vergelijkbare situaties, nl.:

(i) de belanghebbende heeft bij het Hof vergeefs maar terecht geklaagd en u casseert om die reden ook bij marginale toetsing en matigt met 10%;

(ii) de belanghebbende heeft in dezelfde feitelijke situatie bij het Hof terecht geklaagd en van het Hof ook gelijk gekregen, leidende tot een matiging met 25% of 50%, welk oordeel u als cassatierechter nog slechts marginaal zult toetsen als er al cassatieberoep - door de Staatssecretaris - tegen ingesteld wordt, hetgeen vrijwel steeds zal betekenen dat het Hofoordeel in stand blijft.

De Staatssecretaris merkte terecht op dat algemene richtlijnen voor de Hoven wenselijk zijn. Ik voeg daar aan toe dat de geschetste discrepantie ook opgeheven of gematigd kan worden doordat u meer aansluit bij de Hoven en (dus) meer als feitenrechter voor de gehele procedure gaat oordelen, zoals u kennelijk in BNB 2001/253 deed.

9.18 Het wordt dus tijd voor boetematigingsrichtlijnen.

C. Het aan overschrijding van de termijn te verbinden gevolg

9.19. Feteris(51) merkt op dat het EVRM (en het IVBPR) geen voorschrift bevat omtrent welke gevolgen de verdragsstaten behoren te verbinden aan een overschrijding van de redelijke termijn:

"De oplossing zal gevonden moeten worden binnen het kader van het nationale recht. De oplossing zal zodanig moeten zijn dat de belanghebbende niet langer kan worden aangemerkt als slachtoffer van een schending van het verdrag."

9.20 Uw strafkamer leert (onderdeel 3 van deze conclusie) dat de genoegdoening in beginsel gezocht moet worden in strafvermindering. In boetezaken laat zich dat eenvoudig realiseren. Uit uw rechtspraak tot nu toe laat zich geen beleidsrichtlijn voor boete matiging destilleren.

9.21 Wij kunnen in het belastingrecht in minstens drie opzichten aansluiten bij het strafrecht. In de eerste plaats bij de 10%-matigingsnorm van de strafkamer. Wij kunnen die norm (die in het strafrecht geldt bij onredelijke vertraging van dossierinzending in boetezaken) toepassen in de gevallen waarin het Hof onverklaard onredelijk lang doet over de uitspraak na de laatste zitting/proceshandeling. In de tweede plaats zou u kunnen uitspreken dat vermindering van de boete tot nihil (vergelijk niet-ontvankelijkverklaring van het OM in strafzaken) slechts in zéér uitzonderlijke gevallen van ernstige overschrijding aan de orde kan zijn.

9.22. Ook met betrekking tot de motiveringsplicht van de feitenrechter - die de cassatiebeoordeling mogelijk moet maken - kunnen wij deels bij het strafrecht aansluiten. Met Feteris(52) meen ik dat bij strafvermindering wegens overschrijding van de redelijke termijn duidelijk moet worden waarom en in hoeverre de boete is gematigd. In hoeverre de boete gematigd wordt, zal in het belastingrecht overigens steeds duidelijk zijn, omdat er - anders dan in het strafproces - al een boete ligt voor het proces begint.

9.23 Voor het overige kunnen slechts zeer algemene richtlijnen aan de feitenrechter gegeven worden. Uiteraard zal de matiging hoger uitvallen naarmate de overschrijding ernstiger is. Uiteraard moet een Haviltexformule worden toegepast: acht moet worden geslagen op alle relevante feiten en omstandigheden, inclusief de persoon en omstandigheden van de belanghebbende, de hoogte van de (resterende) boete, de ernst van de feiten, het voortbestaande belang van de gemeenschap bij bestraffing, etc.

9.24 Ik meen, mede gezien het bovenstaande, en anders dan de Staatssecretaris betoogt, dat het boven geciteerde arrest BNB 2002/316 niet een algemene richtlijn bevat (noch kan bevatten, gezien de eisen van art. 6 en met name 13 EVRM) inhoudende dat welke ernst de overschrijding ook heeft, de boete met niet meer dan 10% gematigd wordt.

9.25 Ik geef u in overweging - voor de toekomst - de volgende boetematigingsvuistregels aan de feitelijke instanties voor te houden voor beboete natuurlijke personen of daarmee te vereenzelvigen belastingplichtigen bij overschrijding van de redelijke termijn van berechting: afgezien van de andere relevante omstandigheden (dus als de zaak voor het overige geen bijzondere kenmerken vertoont) wordt de boete verminderd met 10 procentpunten voor elk jaar van overschrijding voor de eerste drie jaren, met 20 punten voor elk van de volgende twee jaren, en met de resterende 30 punten voor het zesde jaar van overschrijding. Gemiddeld komen wij dan na negen tot elf jaar vanaf de criminal charge - afhankelijk van de vraag hoeveel procesfasen doorlopen werden - op nihil uit. Bij onpersoonlijke rechtspersonen (zie 9.26 e.v.) suggereer ik - eveneens afziende van andere relevante omstandigheden - als vuistregel 5 punten vermindering voor het eerste jaar van overschrijding, 7,5 voor het tweede jaar, 10 voor elk van de volgende twee jaren, 12,5 voor het vijfde jaar, 15 voor het zesde jaar en 20 voor het zevende en het achtste jaar. U zou in elk geval een signaal kunnen afgeven dat de feitelijke instanties in het algemeen wellicht vrij royaal matigen, gezien het mede te wegen belang van de gemeenschap bij een bestraffing ondanks overschrijding van de termijn, en ook vrij ruw: 25%, 50% of 100%. Dat lijkt een echo van de ruwe beleidsregels van het vroegere Voorschrift administratieve boeten, terwijl straffen in beginsel maatwerk is, al zijn - zoals betoogd - vuistregels voor standaardgevallen gewenst.

9.26. Wat de persoon van de beboete betreft, merk ik nog het volgende op. Bij arrest van 17 januari 1990, nr. 26282, BNB 1990/193, met noot Scheltens, oordeelde u in een fiscale boetezaak dat de in artikel 6 EVRM neergelegde waarborgen niet alleen voor natuurlijke personen gelden, maar ook voor rechtspersonen. Voor het strafrecht heeft u dit herhaald in HR 1 juni 1993, nr. 93971E, NJ 1994/52, na conclusie Meijers. Ook uit de rechtspraak van het EHRM (zie onderdeel 2 hierboven) kan worden afgeleid dat rechtspersonen beroep op artikel 6 EVRM hebben, nu het EHRM inhoudelijk ingaat op een dergelijk beroep.

9.27 Weliswaar geldt de eis van de redelijkheid van de termijn dus in beginsel ongedifferentieerd voor alle soorten beboete belastingplichtigen, maar uit de ratio van het voorschrift van berechting binnen een redelijke termijn volgt dat het gaat om de onrechtvaardigheid lang onder dreiging en onzekerheid te moeten leven. Ik meen dat daarom voor de aan overschrijding te verbinden gevolgen onderscheid gemaakt moet worden tussen natuurlijke personen en rechtspersonen of entiteiten. Bij de laatste groep moet mijns inziens bezien worden of er individuen aan te wijzen zijn die geacht kunnen worden te lijden onder die dreiging van vervolging en die onzekerheid van aangekondigde bestraffing (zoals in het schoolvoorbeeld-geval van een eenmans-BV of een echtpaar-BV), dan wel de rechtspersoon zelf geacht kan worden belemmerd te worden in zijn bestaan (bijvoorbeeld doordat de lange duur van de beoordeling van de opgelegde boeten - met name als er beslag voor gelegd is - tot betalingsproblemen of zelfs faillissement, in elk geval handelsbelemmeringen leidt).

Zijn zulke natuurlijke personen niet aan te wijzen en zijn zulke effecten voor de rechtspersoon zelf ook afwezig, dan meen ik dat aan overschrijding van de redelijke termijn ratione materiae kleinere strafverminderingsgevolgen te verbinden zijn, hoewel uiteraard ook van belang blijft dat de norm, die zich tot de overheid richt, gesanctioneerd wordt, omdat berechting binnen een redelijke termijn ook een zwaar algemeen belang is. Deze overweging geldt in de eerste plaats voor publiekrechtelijke rechtspersonen, die mijns inziens, zoals boven bleek, ingevolge art. 34 EVRM als fiscale boeteling zelfs geen beroep hebben op het EVRM, maar het geldt ook voor grote, onpersoonlijke rechtspersonen of andere entiteiten waarbinnen geen natuurlijke persoon of personen aan te wijzen valt die er wakker van liggen hoe lang het duurt en die in hun vermogen en bedrijfsvoering die lange duur - mede gezien de omvang van de boete in verhouding tot hun vermogen en bedrijfsvoering - niet voelen. Ik meen hiervoor steun te vinden bij Van Strien.(53)

9.28 Voor wat betreft niet-private rechtspersonen citeer ik nog Van Dijk/Van Hoof:(54)

"Besides individuals, non-governmental organisations and groups of persons may also file an application. (...) As to the category of non-governmental organisations, the Commission decided that they must be private organisations, and that municipalities, for instance, cannot be considered as such. A wide range of organisations, such as newspapers, churches, associations, and companies have submitted applications. Although the rights and freedoms laid down in the Convention apply to individuals as well as to non-governmental organisations, some of the rights and freedoms are by their nature not susceptible of being exercised by a legal person."

9.29 Ik betoog niet dat een rechtspersoon bij gebreke van een psyche geen last van een lange procesduur kan hebben. Zoals Meijers in zijn conclusie bij het genoemde arrest van 1 juni 1993 opmerkt:

"nog los van de last die een langdurig proces legt op de schouders van degenen die voor de rechtspersoon in rechte optreden, kan een onredelijk te achten lange duur van een strafproces in bedrijfseconomisch, of anderszins maatschappelijk opzicht, nadelige gevolgen voor de rechtspersoon hebben."

Ik betoog wel dat de ernst en de gevolgen van de overschrijding op basis van een individuele beoordeling van de omstandigheden van de beboete beoordeeld moeten worden en dat die omstandigheden voor een natuurlijke persoon anders zijn dan voor een beursgigant, zodat ook de "genoegdoening" voor vertraging verschilt, hoezeer zij ook beide recht hebben op voortvarende berechting.

9.30 Ik betoog ten slotte al helemaal niet dat het niet belangrijk zou zijn voor het algemene belang bij respect voor de rechtspleging dat elke straf(achtige) zaak snel behandeld wordt. Ik citeer met instemming het EHRM in de zaak Ferrari:(55)

"It (the Court; PJW) wishes to reaffirm the importance of administering justice without delays which might jeopardise its effectiveness and credibility (Katte Klitsche de la Grange v. Italy judgment of 27 October 1994, Series A no. 293-B, p. 39, § 61). It points out, moreover, that the Committee of Ministers of the Council of Europe, in its Resolution DH (97) 336 of 11 July 1997 (Length of civil proceedings in Italy: supplementary measures of a general character), considered that "excessive delays in the administration of justice constitute an important danger, in particular for the respect of the rule of law"."

D. Ceterum censeo

In de praktijk worden belastingboetezaken, omdat zij onder art. 6 EVRM vallen, met enige voorrang boven niet-boetezaken behandeld door de fiscus en de rechter. Aldus weet de beboete belastingplichtige ook voor zijn enkelvoudige belasting gemiddeld eerder dan de niet-beboete waar hij aan toe is. Het gevolg van deze praktijk is dat de oppassende burger niet alleen de pech heeft dat art. 6 EVRM voor hem niet geldt,(56) maar dat de redelijke-termijngarantie van die bepaling zelfs tegen hem werkt. Ik acht dat ongewenst. Een beleidslijn zou kunnen zijn geen voorrang meer te verlenen en bij eventuele overschrijding in de boetezaken een matige strafmatiging te geven.

1 Het EVRM is voor Nederland in werking getreden op 31 augustus 1954. Het IVBPR is op 11 maart 1979 in werking getreden voor Nederland.

2 EHRM 21 februari 1984 (Öztürk v. Duitsland), NJ 1988, 937, EHRM 24 februari 1994 (Bendenoun v. Frankrijk), BNB 1994/175, ECRM 17 januari 1990 (Société Stenuit v. Frankrijk), FED 1992/668, HR 19 juni 1985, BNB 1986/29, HR 27 september 1988, BNB 1988/298, en HR 3 mei 1989, BNB 1989/256.

3 EHRM 23 juli 2002, nr. 36985/97 (Västberga Taxi Aktiebolag en Vulic v. Sweden), BNB 2003/2, met noot Feteris.

4 Zie noot 2. Voor het Hof is deze zaak geëindigd doordat de belanghebbende hem introk.

5 EHRM 24 September 1997, Reports 1997-V, p. 1830.

6 EHRM 7 juli 1989, Series A, no. 159.

7 EHRM 1 februari 2001, Reports of Judgments and Decisions 2001-I.

8 EHRM 19 februari 1991, Santilli v. Italy, Series A.194-D, p. 61, en Maj v. Italy, Series A196-D.

9 Zie bijvoorbeeld EHRM Neumeister v. Oostenrijk, 27 juni 1968, Series A, no. 8, en EHRM Eckle v. Germany, 15 juli 1982, Series A, no. 51, waarin de totale duur doorslaggevend werd geacht. In EHRM Foti c.a. v. Italy, 10 december 1982, Series A, no. 56, NJ 1987, 828, en EHRM Abdoella v. the Netherlands, 28 oktober 1992, Series A, no. 248-A, FED 1993/142, en Bunkate v. the Netherlands, 26 mei 1993, Series A, no. 248-B, FED 1993/671,werd de nadruk gelegd op de bijzonder lange duur van bepaalde afzonderlijke onderdelen van de procedures.

10 M.W.C. Feteris, Fiscale bestuurlijke boetes en het recht op een eerlijk proces, Kluwer, 2002, blz. 322.

11 Feteris verwijst naar: EHRM 23 april 1987, arrest-Erker en Hofauer, Series A, no. 117, par. 69: "It may be that none of the various stages is unordinately long in itself, but their combined length is certainly excessive.

12 Feteris verwijst naar: (...) expliciet EHRM 27 juni 2000, Nuutinen, no. 32842/96, par. 110: 'A delay at some stage may be tolerated if the overall duration of the proceedings cannot be deemed excessive.'

13 EHRM 23 maart 1994, Series A286-A, par. 39.

14 Zie bijv. de zaak X v. France van 31 maart 1992, Series A no. 234-C, p. 90, para. 32, en de Moreira de Azevedo zaak van 23 oktober 1990, Series A no. 189, p. 18, para. 71

15 In § 11 van het BBBB 1998 wordt aangegeven dat bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden onder meer moet worden gelet op de ingewikkeldheid van de zaak, het processuele gedrag van belanghebbende en de wijze waarop de zaak door de Belastingdienst is behandeld.

16 Zie bijvoorbeeld EHRM 7 juli 1989, Unión Alimentaria Sanders S.A. v. Spain, Series A157, par. 32, en EHRM 27 oktober 1994, Katte Klitsche de la Grange v. Italy, Series A293-B, par. 62.

17 Zie ook H. v. France, 24 okt. 1989, Series A no. 162, pp. 21-22, para. 55.

18 Zie ook EHRM 30 oktober 1990, Wiesinger v. Austria, Series A no. 213, pp. 22-23, par. 60.

19 U zie bijvoorbeeld de Nederlandse landinrichtingswetzaak EHRM 26 september 2000, Van Vlimmen & Van Ilverenbeek v. the Netherlands, nr. 25989/94, NJ 2001, 115.

20 J. Meyer-Ladewig: Handkommentar Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Nomos, Baden-Baden, 2003.

21 Het betreft met name Italiaanse zaken.

22 Bijvoorbeeld EHRM 27 juli 2000, Klein v. Germany, nr. 33379/96.

23 EHRM 29 januari 2002 Nr. 45600/99, BNB 2002/126, met noot Wattel.

24 EHRM 23 maart 1994, Silva Pontes, Series A286-A.

25 EHRM 26 oktober 1986, Martins Moreira, Series A143, par. 44.

26 Zie ook de zaak Guincho v. Portugal (EHRM 10 juli 1984, Series A81, par. 29 en 30).

27 G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, Kluwer 2002, hoofdstuk XV, § 3.

28 HR 3 oktober 2000, nr. 00775/99, NJ 2000,721, na conclusie Machielse, met noot JdH.

29 G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, Kluwer 2002, blz. 493.

30 Zie ook HR 18 april 1990, BNB 1990/315, en HR 23 oktober 1991, BNB 1992/44, na conclusie Van Soest, met noot Ploeger.

31 Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 11 oktober 2001, nr. 98/1784, V-N 2002/7.7; 22 juli 2002, nr. 98/5712, V-N 2002/44.2.1; 10 oktober 2002, nr. 98/3178, V-N 2002/55.3.2.

32 Wet Administratiefrechtelijke Handhaving Verkeersvoorschriften (WAHV),

33 Het maximum was aanvankelijk gesteld op f 500, maar is verhoogd naar f 750 en vervolgens ook in Euri

omgezet.

34 Zie bijvoorbeeld HR 31 mei 1988, nr. 82831, VR 1990/175, na conclusie Remmelink, met noot CJC.

35 Per 1 januari 2000 is de cassatiemogelijkheid vervangen door hoger beroep op het Gerechtshof te Leeuwarden.

36 Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 12 december 2001, nr. 01/00448, VR 2002/87, en van 6 maart 2002, nr. 01/00629, VR 2002/150, met noot Si.

37 A.M.L. Jansen, De redelijke termijn (met name in het bestuursrecht), diss. KUB, 2000, blz. 265-266.

38 De vaststelling van het recht op uitkeringen viel al onder 'the determination of civil rights and obligations'.

39 Zie bijvoorbeeld CRvB 24 december 1997, nrs. 96/8241 AAW en 96/8243 AAW, AB 1998/110, met noot FP.

40 Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 14 december 2001, nrs. 98/5509, 98/5510, 98/5511 en 99/3169 AAW/WAO, AB 2002/166, met noot AMLJ.

41 Nr. 00/6061 AAW/WAO, JB 2003/249, met noot AMJL, USZ 2003/267, met noot Barentsen.

42 13 EVRM bepaalt dat een ieder wiens Verdragsrechten en -vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie.

43 P. Smits, Artikel 6 EVRM en de civiele procedure, W.E.J. Tjeenk Willink 1996, blz. 189 e.v.

44 Zie HR 29 juni 1990, nr. 7653, NJ 1990, 337, met conclusie Asser en noot EEA, waarin u oordeelde dat het eerste lid van artikel 6 een verplichting op de verdragsstaten legt. "Deze verplichting geldt wel tegenover elk van degenen wier burgerlijke rechten en verplichtingen inzet zijn van een burgerlijk geding of een daarmee op een lijn te stellen procedure (...) maar laat hun onderlinge rechtsverhouding onberoerd. Op de vraag hoe hun rechtsstrijd moet worden beslist, heeft de bepaling dan ook geen invloed."

45 Zie hoofdstuk 7 van A.M.L. Jansen, De redelijke termijn (met name in het bestuursrecht), diss. KUB, 2000.

46 Ook na het verschijnen van het proefschrift van Jansen is op dit vlak weinig gebeurd.

47 EHRM 26 februari 1998, Reports 1998-I.

48 R. Lawson: Het EVRM en de Europese Gemeenschappen, Europese monografieën, Kluwer, 1999, par. 558 t/m 567.

49 Kamerstukken II, 2003/04, 29 251, nr. 3.

50 E.J.M. Rosier en A.F.M.Q. Beukers-Van Dooren: Belastingprocedures: vertragers en versnellers of, kan het vlugger?; TFB 2004/1, blz. 17 rk.

51 M.W.C. Feteris, Fiscale bestuurlijke boetes en het recht op een behoorlijk proces, Kluwer 2002, blz. 349.

52 Zie hoofdstuk 10 van M.W.C. Feteris, Fiscale bestuurlijke boetes en het recht op een behoorlijk proces, Kluwer 2002.

53 A.J.L. van Strien, De rechtspersoon in het strafproces, SDU 1996, blz. 165-166.

54 P. van Dijk/G.J.H. van Hoof, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Kluwer Law International, 1998, blz. 46.

55 EHRM 28 juli 1999, Ferrari v. Italy, nr. 33440/96.

56 EHRM 12 juli 2001, Ferrazzini v. Italy, no. 44759/98, ECHR 2001-VII, VN 2001/44.5.