HR, 10-05-2022, nr. 20/01803

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Zitting 15 maart 2022

CONCLUSIE

B.F. Keulen

In de zaak

[verdachte] ,

gevestigd te [vestigingsplaats]

hierna: de verdachte.

‘zij in of omstreeks de periode januari 2007 tot en met september 2008 te [plaats], al dan niet opzettelijk een in of op het perceel [a-straat 1] gelegen inrichting voor het opslaan, overslaan en bewerken van (gevaarlijke) afvalstoffen en overige materialen, zijnde een inrichting genoemd in Categorie 28.4 van de bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer behorende Bijlage I, vanaf 1 januari 2008 behorende tot een bij het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer aangewezen categorie inrichting, waarvoor het in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer bedoelde verbod geldt, nadat die inrichting was veranderd en/of de werking van die inrichting was veranderd, door

a. het niet meer afvoeren en verwerken van het bedrijfsafvalwater via het rioolstelsel en/of de afvalwaterbehandelingsinstallatie op het openbaar riool en/of

b. het niet meer gescheiden verwerken en/of afvoeren van het percolaat van de opslagvakken van afvalstoffen en het overige bedrijfsafvalwater en/of

c. het aanbrengen van één of meer bassins voor het opslaan en/of laten bezinken van afvalwater en/of regenwater,

voormelde inrichting zonder daartoe verleende vergunning in werking heeft gehad, althans ten aanzien van die veranderingen en/of die veranderde werking zonder daartoe verleende vergunning in werking heeft gehad;’

7. Het hof heeft de verdachte partieel vrijgesproken van het onder 1 aanhef en onder a en b tenlastegelegde. Het heeft deze partiële vrijspraak als volgt gemotiveerd (met weglating van voetnoten):

‘ [verdachte] wordt onder 1 verweten zich schuldig te hebben gemaakt aan overtreding van een voorschrift gesteld bij of krachtens artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer [hierna aangeduid als: Wm]. Deze bepaling luidde ten tijde van het ten laste gelegde als volgt:

"Het is verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting waartoe een gpbv-installatie behoort: o a. op te richten;o b. te veranderen of de werking daarvan te veranderen; o c. in werking te hebben. ”

Kort weergegeven is aan [verdachte] ten laste gelegd dat zij in de ten laste gelegde periode een inrichting zonder daartoe verleende vergunning in werking heeft gehad, althans die inrichting heeft veranderd en/of die veranderde inrichting zonder daartoe verleende vergunning in werking heeft gehad. In de tenlastelegging zijn drie specifieke situaties [hof: onder a., b. en c.] opgenomen, waardoor de (werking van de) inrichting zou zijn veranderd, te weten: a. het niet meer afvoeren en verwerken van het bedrijfsafvalwater via het rioolstelsel en/of de afvalwaterbehandelingsinstallatie op het openbaar riool en/of b. het niet meer gescheiden verwerken en/of afvoeren van het percolaat van de opslagvakken van afvalstoffen en het overige bedrijfsafvalwater en/of c. het aanbrengen van één of meer bassins voor het opslaan en/of laten bezinken van afvalwater en/of regenwater.

Aan het hof ligt de beantwoording van de vraag voor of de onder a. en b. weergegeven situaties met betrekking tot de verwerking van de afvalwaterstromen binnen de inrichting ertoe hebben geleid dat zonder vergunning de (werking van de) inrichting is veranderd.

Het hof overweegt in dit verband als volgt.

Het hof stelt voorop dat hetgeen onder 1 is ten laste gelegd uitsluitend betrekking heeft op de vergunning verleend op grond van de Wet milieubeheer [hierna aangeduid als: Wm-vergunning] die op 3 juli 2001 door de Gedeputeerde Staten van de Provincie Noord-Brabant [hierna aangeduid als: de Provincie] is verleend aan de voorganger van [verdachte] .

‘ Het hof stelt in dit verband vast dat blijkens onderdeel 4 van het besluit (het ‘dictum’; pag. 2193) niet alle onderdelen van de aanvraag deel uitmaken van de Wm-vergunning, maar slechts hoofdstuk 5, onderdelen Stof en Geur, het monitoringsvoorstel [naam] I en II hoofdstuk 5, onderdeel Bodem en voorts het bedrijfsnoodplan en het akoestisch rapport.

Het hof ziet zich derhalve gesteld voor de vraag hoe de Wm-vergunning dient te worden uitgelegd.

Daaromtrent is het volgende van belang.

Bij brief van 13 december 2007 is namens [A] . [hierna aangeduid als: [A]] door een advocaat van [B] aan de Provincie het verzoek gedaan tot – kort gezegd – handhavend optreden jegens [verdachte] dan wel aanpassing/intrekking van de Wm-vergunning van [verdachte] . Daartoe is (onder meer) aangevoerd dat voorheen bij [verdachte] sprake was van drie waterstromen (schoon hemelwater, grijs water en zwart water), maar dat [verdachte] haar bedrijfsvoering heeft gewijzigd door grijs en zwart water samen te voegen. Bovendien zou afvalwater mogelijk worden uitgereden over gereinigde grond.

De Provincie heeft voornoemd verzoek tot handhavend optreden per brief d.d. 11 januari 2008 afgewezen en heeft dat als volgt gemotiveerd:

“Op 26 september 2007 en 21 december 2007 heeft een medewerker van de Regionale Milieudienst West-Brabant een milieucontrole bij [verdachte] [het hof begrijpt hier en hierna telkens: [verdachte] ] uitgevoerd. Tijdens deze controles zijn van de gecontroleerde onderdelen geen veranderingen ten aanzien van de huidige milieuvergunning geconstateerd. Het door u naar voren gebrachte uitrijden van afvalwater over (verontreinigde) grond is niet bij deze controles betrokken. Ten aanzien van afvalwaterstromen wijkt de werkwijze van [verdachte] af van hetgeen in de aanvraag is beschreven. Echter, dit onderdeel van de aanvraag is niet in de huidige vergunning opgenomen, omdat het niet vermeld staat in het dictum van onze vergunning van 3 juli 2001, onder de onderdelen van de gewaarmerkte aanvraag. Dat betekent dat artikel 8.1 Wm niet wordt overtreden. Wij zijn dan ook van oordeel dat handhavend optreden ten aanzien van artikel 8.1 Wm niet aan de orde is.”

De Provincie heeft een afschrift van deze brief verzonden naar [verdachte] . Hieruit volgt dat de vergunningverlener op dit onderdeel een restrictieve uitleg heeft gegeven aan de inhoud van de Wm-vergunning. Daaruit blijkt dat de verwerking en afvoer van het bedrijfsafvalwater op het openbaar riool en het niet meer gescheiden verwerken en afvoeren van de verschillende afvalwaterstromen volgens de vergunningverlener geen onderdeel uitmaakten van de Wm-vergunning. Volgens de vergunningverlener heeft [verdachte] , door te handelen zoals in de tenlastelegging is omschreven, dan ook niet in strijd gehandeld met artikel 8.1 Wm.

Het hof volgt de interpretatie van de Provincie. Het betreft hier immers het standpunt van de vergunningverlenende instantie zelf, welk standpunt in de ten laste gelegde periode ook expliciet is gecommuniceerd met [verdachte] . Daarbij merkt het hof op dat de interpretatie van de Wm-vergunning door de Provincie niet op voorhand als onbegrijpelijk of onjuist kan worden beschouwd.

Het hof merkt op dat wel in strijd is gehandeld met de Wvo-vergunning, maar dit is niet ten laste gelegd.

Met de verdediging is het hof van oordeel dat de verdachte moet worden vrijgesproken van de onder a. en b. ten laste gelegde handelingen voor wat betreft feit 1.’

8. Alvorens het middel te bespreken, geef ik de relevante artikelen uit de Wet milieubeheer (verder: Wm) en Wet verontreiniging oppervlaktewateren (verder: Wvo) weer zoals deze golden ten tijde van het tenlastegelegde feit, alsmede passages uit de kamerstukken die op deze artikelen betrekking hebben. Ook geef ik de bewezenverklaring van de drie feiten waarvoor de verdachte is veroordeeld weer en delen van de bewijsvoering, ten behoeve van het begrip van de feitelijke situatie en in verband met een verwijzing in de schriftuur naar de bewijsvoering.1.

9. Art. 8.1 Wm luidde in de periode van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2007 als volgt:2.

‘1. Het is verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting:

a. op te richten;

b. te veranderen of de werking daarvan te veranderen;

c. in werking te hebben.

2. Het verbod geldt niet met betrekking tot inrichtingen, behorende tot een categorie die bij een algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 8.40, eerste lid, is aangewezen, behoudens in gevallen waarin, krachtens de tweede volzin van dat lid, de bij die maatregel gestelde regels niet gelden voor een zodanige inrichting.

3. Het verbod bedoeld in het eerste lid, onder b, geldt niet met betrekking tot veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften.’

10. Vanaf 1 januari 2008 luidde art. 8.1 Wm als volgt:3.

‘1. Het is verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting waartoe een gpbv-installatie behoort:

a. op te richten;

b. te veranderen of de werking daarvan te veranderen;

c. in werking te hebben.

2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen andere categorieën van inrichtingen worden aangewezen, waarvoor de in het eerste lid bedoelde verboden gelden.

3. Voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid dan wel voor een inrichting die behoort tot een aangewezen categorie van inrichtingen als bedoeld in het tweede lid, geldt het verbod, bedoeld in het eerste lid, onder b, niet met betrekking tot veranderingen van die inrichting of van de werking daarvan, die in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften.4. Voor een inrichting die behoort tot een aangewezen categorie van inrichtingen als bedoeld in het tweede lid, geldt het verbod, bedoeld in het eerste lid, onder b, evenmin met betrekking tot veranderingen van die inrichting of van de werking daarvan, voor zover daarop regels, gesteld krachtens een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 8.40, van toepassing zijn.’

11. Categorie 28.4 van Bijlage I behorende bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer bepaalde in de tenlastegelegde periode dat gedeputeerde staten het bevoegd gezag waren ten aanzien van inrichtingen behorende tot deze categorie. Daarbij ging het (kort gezegd) om inrichtingen voor onder meer het opslaan en overslaan van daarin omschreven afvalstoffen.4.Het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer trad (behoudens enkele uitzonderingen) op 1 januari 2008 in werking.5.Dat besluit bepaalde onder meer dat de in art. 8.1, tweede lid, van de wet bedoelde categorieën van inrichtingen in bijlage 1 worden genoemd (art. 1.5). Bijlage 1 noemde onder ll diverse categorieën inrichtingen voor (onder meer) het opslaan en overslaan van afvalstoffen.

12. Art. 8.19 Wm luidde in de periode van 1 januari 2007 tot en met 31 december 2007 voor zover van belang als volgt:6.

‘2. Een voor een inrichting verleende vergunning geldt tevens voor veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning of de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften, maar die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken, onder voorwaarde dat:

a. deze veranderingen niet leiden tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend;

b. het voornemen tot het uitvoeren van de verandering door de vergunninghouder schriftelijk overeenkomstig de krachtens het zevende lid, onder a, gestelde regels aan het bevoegd gezag is gemeld, en

c. het bevoegd gezag aan de vergunninghouder schriftelijk heeft verklaard dat de voorgenomen verandering voldoet aan de aanhef en onderdeel a en de verandering naar zijn oordeel geen aanleiding geeft tot toepassing van de artikelen 8.22, 8.23 of 8.25.’

13. Art. 8.19 luidde vanaf 1 januari 2008 als volgt:7.

‘1. Een voor een inrichting verleende vergunning geldt tevens voor veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning of de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften, maar die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken, onder voorwaarde dat:

a. deze veranderingen niet leiden tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend;

b. het voornemen tot het uitvoeren van de verandering door de vergunninghouder schriftelijk overeenkomstig de krachtens het zevende lid, onder a, gestelde regels aan het bevoegd gezag is gemeld, en

c. het bevoegd gezag aan de vergunninghouder schriftelijk heeft verklaard dat de voorgenomen verandering voldoet aan de aanhef en onderdeel a en de verandering naar zijn oordeel geen aanleiding geeft tot toepassing van de artikelen 8.22, 8.23 of 8.25.’

14. De inhoud van beide artikelen is voorafgaand aan de tenlastegelegde periode in belangrijke mate bepaald door de Wet meldingenstelsel.8.De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat tot deze wet leidde, bevatte onder meer de volgende passages:9.

‘4.2 Categorieën veranderingen

De voorgestelde wet maakt een onderscheid in veranderingen welke zonder meer, met een melding dan wel pas na een vergunningwijziging mogen worden doorgevoerd:

a) Veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften (inclusief de aanvraag om de vergunning voorzover deze overeenkomstig artikel 8.11, eerste lid, van de Wm deel uitmaakt van de vergunning) (artikel 8.1, derde lid).

Uit het nieuwe derde lid van artikel 8.1 van de Wm volgt dat veranderingen die overeenkomen met de vergunning en de daarin opgenomen beperkingen en voorschriften, zonder melding en zonder vergunningwijziging kunnen worden doorgevoerd. Indien het bevoegd gezag toepassing heeft gegeven aan artikel 8.13, eerste lid, onder g, zal de vergunninghouder het bevoegd gezag wel van bepaalde veranderingen uit deze categorie op de hoogte moeten stellen.

b) Veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan, die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning of de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften, maar die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken, onder voorwaarde dat:

a. deze niet leiden tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend;

b. het voornemen tot het uitvoeren van de verandering door de vergunninghouder schriftelijk aan het bevoegd gezag is gemeld en

c. het bevoegd gezag aan de vergunninghouder schriftelijk heeft verklaard dat de voorgenomen verandering voldoet aan de aanhef en onderdeel a en de verandering naar zijn oordeel geen aanleiding geeft tot toepassing van de artikelen 8.22, 8.23 of 8.25 (artikel 8.19, tweede lid).

Op voorwaarde dat de gevolgen van de verandering voor het milieu blijven binnen de nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting mag veroorzaken ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften, kan de betrokken verandering met inachtneming van de daaromtrent in artikel 8.19 van de Wm gestelde regels in beginsel worden afgedaan met een melding.

c) Veranderingen die tot gevolg hebben dat de nadelige gevolgen voor het milieu, veroorzaakt door de inrichting, de grenzen van de vergunning overschrijden.

Voor veranderingen die ertoe leiden dat de toegestane milieubelasting van de inrichting wordt overschreden – dus leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen toestaan – is steeds een aanvraag tot wijziging van de vergunning nodig. Uit de systematiek van hoofdstuk 8 (artikel 8.1, eerste en derde lid, juncto artikel 8.19, tweede lid) volgt dat het bevoegd gezag de grenzen voor toekomstige veranderingen trekt door middel van de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen. De vergunning bepaalt de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu mag veroorzaken. Daarmee wordt dan tevens aangegeven dat buiten die grenzen veranderingen slechts mogelijk zijn door middel van een wijzigingsaanvraag (en de daarmee gepaard gaande rechtsbescherming).’ (p. 7-8)

‘8. Artikelsgewijze toelichting

Artikel I, onder A

Artikel 8.1, derde lid

Met dit artikellid wordt expliciet aangegeven dat voor veranderingen die in overeenstemming zijn met hetgeen het bevoegd gezag in de vergunning heeft voorgeschreven, geen wijzigingsvergunning noodzakelijk is.

«In overeenstemming met» moet strikt worden uitgelegd: het moet gaan om veranderingen die voldoen aan het in de vergunning bepaalde. Bij afwijking van het door de vergunning toegestane, zal de verandering conform artikel 8.19, tweede lid, moeten worden gemeld (dit kan alleen als de verandering niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning mag veroorzaken) of zal een vergunningwijziging moeten worden aangevraagd (als niet voldaan kan worden aan de vereisten van artikel 8.19, tweede lid).’ (p. 19)

‘De vraag kan zich voordoen of in artikel I van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) een met artikel 8.1, derde lid, vergelijkbare bepaling moet worden opgenomen. Dit is niet het geval. Op grond van artikel 8.1, eerste lid, Wm is het verboden om zonder vergunning een inrichting op te richten, te veranderen of de werking daarvan te veranderen of in werking te hebben. De hiervoor aangehaalde jurisprudentie die aanleiding heeft gegeven tot het toevoegen van artikel 8.1, derde lid, ziet steeds op veranderingen in de inrichting, waarbij de vraag zich voordeed of deze als zodanig vergunningplichtig zijn. Op grond van artikel I van de Wvo is het, kort gezegd, verboden om stoffen in het oppervlaktewater te brengen zonder vergunning. Anders dan in de Wet milieubeheer zijn veranderingen in de inrichting als zodanig niet vergunningplichtig. Indien op grond van artikel I van de Wvo een vergunning is verleend voor lozing van stoffen op het oppervlaktewater, dan is een lozing die in overeenstemming is met de vergunning, rechtmatig. In de praktijk zal het veelal zo zijn dat een voortdurende lozing op het ene tijdstip de waterkwaliteit meer belast dan op het andere tijdstip. Dat is toegestaan, zolang de lozing blijft binnen de vergunningvoorschriften en beperkingen.’ (p. 20)

‘Artikel I, onder C

Artikel 8.19

De wijzigingen in artikel 8.19 hebben, gelet op de verwijzing in artikel 7, vierde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo), ook betekenis voor vergunningen krachtens die wet. Wvo-vergunningen zien op het in het oppervlaktewater brengen van stoffen. Veranderingen in een inrichting van waaruit een lozing plaatsvindt worden als zodanig niet gereguleerd in de vergunning. Desalniettemin kan de regeling van artikel 8.19, tweede en volgende leden, van toepassing zijn bij Wvo-vergunningen. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de situatie dat de samenstelling van de toegestane lozing tamelijk nauwkeurig is beschreven. Indien de samenstelling van de lozing verandert, bijvoorbeeld als gevolg van veranderingen in een bedrijf, dan is die «nieuwe» lozing niet in overeenstemming met de vergunning. Het is echter niet uitgesloten dat die lozing gunstiger is voor de kwaliteit van het oppervlaktewater dan de lozing die op grond van de vergunning is toegestaan. In dergelijke gevallen kan worden volstaan met een melding van de voorgenomen verandering in de lozing aan het bevoegd gezag, in casu de waterkwaliteitsbeheerder.

Als er sprake is van een verandering van een bedrijfsactiviteit die relevant is op zowel het terrein van de milieuvergunning op basis van de Wm als de lozingsvergunning op basis van de Wvo (bijvoorbeeld een verandering in een industriële installatie die ook gevolgen heeft voor de kwaliteit van de lozing vanuit die installatie), zullen in het kader van beide wetten meldingen dienen plaats te vinden (mits uiteraard op het terrein van beide wetten voldaan wordt aan de criteria voor het doen van een melding). Hoewel hiervoor geen wettelijke regeling is opgenomen, verdient het aanbeveling dat de bevoegde gezagsinstanties elkaar betrekken bij en zeker informeren over de reactie op de melding. Een expliciete regeling van deze afstemming is niet noodzakelijk geacht omdat de reactie van het bevoegd gezag op de melding niet leidt tot wijziging van de vergunning. In dit verband wordt wel gewezen op de artikelen 8.33 en 8.34 van de Wm waarin ten aanzien van de procedures op grond van de artikelen 8.22, 8.23 en 8.25 tot wijziging of intrekking van de vergunning, de bepalingen van de Wm waarin de afstemming tussen de Wm- en Wvo-vergunning wordt geregeld, van overeenkomstige toepassing worden verklaard. Bij weigering van een positieve verklaring inzake de melding van de vergunninghouder in verband met het oordeel dat een wijziging of intrekking van de vergunning noodzakelijk is, is het in verband met de vervolgprocedure wel aan te bevelen dat in een vroegtijdig stadium afstemming plaatsvindt.Artikel 8.19, tweede lid

De «buitengrens» voor veranderingen die met een melding kunnen worden afgedaan, wordt gevormd door de nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken. Daarbuiten kan niet getreden worden, want in dat geval is gelet op de systematiek van het vergunningendeel van hoofdstuk 8 en de daarin neergelegde rechtsbescherming voor derden, een beoordeling in het kader van een vergunningprocedure (aanvraag/wijziging) noodzakelijk.

Meldingsplichtig zijn in de toekomst die veranderingen die afwijken van de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften (dus niet voldoen aan het vereiste van artikel 8.1, derde lid, van het geheel in overeenstemming zijn met de vergunning), maar die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning mag veroorzaken. Het zal daarbij gaan om een afwijking op onderdelen van de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften; hoe groot of hoe klein die afwijking is, maakt daarbij in beginsel niet uit, met dien verstande dat de verandering niet mag leiden tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend (artikel 8.19, tweede lid, onder a). Bovendien is de meldingsmogelijkheid niet van toepassing op veranderingen ter voorbereiding waarvan, indien zij vergunningplichtig zouden zijn geweest, een milieueffect-rapport had moeten worden opgesteld (artikel 8.19, derde lid).

Als voorbeeld van een meldingsplichtige verandering kan genoemd worden een wijziging van een in de vergunning voorgeschreven installatie waarbij de toegestane milieubelasting (de emissies naar de lucht en de bodem, de geluidsbelasting, de veiligheidsrisico’s, etcetera) niet wordt overschreden. Er kan zelfs sprake zijn van een feitelijke toename van de milieubelasting, maar wanneer deze blijft binnen de grenzen die de vergunning aan de nadelige gevolgen stelt, mag er vanuit worden gegaan dat met de toename van de omvang van die milieubelasting bij de vergunningverlening rekening is gehouden.

Een ander voorbeeld in dit kader vormt de in de vergunning niet voorziene bijplaatsing van een installatie waardoor de feitelijke geluidsbelasting toeneemt, maar waarbij gebleven wordt binnen de toegestane geluidsbelasting en ook binnen de overige toegestane milieubelasting van de inrichting.

Welke en hoe groot de nadelige gevolgen voor het milieu mogen zijn, moet blijken uit de formulering van de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften. Het zal hier met name de voorschriften betreffen die handelen over de toegestane emissies, de veiligheidsrisico’s, de capaciteit van de inrichting, de doelmatige verwijdering en preventie van afvalstoffen en het energieverbruik. Een moderne vergunningverlening vereist dat de toegestane milieugevolgen zo duidelijk mogelijk worden aangegeven en bij voorkeur ook in de vorm van resultaatsverplichtingen worden opgenomen. In sommige gevallen kan er sprake zijn van zorg- of onderzoeksverplichtingen, bijvoorbeeld ten aanzien van het verbruik van energie in de inrichting. Voor het bevoegd gezag is het dan belangrijk te beoordelen of de voorgenomen verandering spoort met het met die zorg- of onderzoeksverplichting beoogde resultaat. Indien de vergunning hierover onvoldoende duidelijkheid biedt (omdat erin geen sprake is van een resultaat dat blijkt uit een voorschrift), dan is beoordeling van de verandering die leidt tot meer nadelige milieugevolgen in het kader van een wijzigingsaanvraag aangewezen.

Als over een nadelig gevolg in de vergunning niets expliciet is bepaald, geldt de inrichting waarvoor vergunning is gevraagd en verleend als uitgangspunt voor de bepaling van de toegestane milieugevolgen. Als ten aanzien van het betreffende milieugevolg uit de vergunning geen concrete verplichting of beperking valt af te leiden, kan niet voldaan worden aan het vereiste van dit artikellid, daar niet gesteld kan worden dat de verandering niet leidt tot andere of grotere nadelige milieugevolgen dan die de inrichting ingevolge de vergunning mag veroorzaken. Er is in dat geval voor het uitvoeren van de verandering een wijziging van de vergunning noodzakelijk (tenzij uiteraard het milieu-aspect in rechtstreeks geldende algemene regels als bedoeld in artikel 8.44 van de Wm is geregeld).

Het veranderen van de inrichting zonder dat er sprake is van een rechtsgeldige verklaring van het bevoegd gezag is strijdig met artikel 8.1. van de Wm, waarin onder meer verboden wordt om een inrichting in werking te hebben, te veranderen of de werking ervan te veranderen zonder daartoe verleende vergunning, en kan leiden tot strafrechtelijke of bestuursrechtelijke handhaving wegens strijd met dat artikel. Artikel 8.19, tweede lid, is niet zelfstandig strafbaar gesteld; dit is ook niet nodig door de gekozen constructie waarbij gesteld wordt dat een vergunning tevens geldt voor veranderingen die aan de voorwaarden van dat artikellid voldoen. Op het moment dat in het kader van toezicht of opsporing de verandering wordt geconstateerd en tevens kan worden vastgesteld dat geen melding gevolgd door een verklaring van het bevoegd gezag is gedaan, is dit voldoende voor de vaststelling dat de inrichting zonder toereikende vergunning in werking is. Als er een verklaring is gegeven maar later blijkt dat de verandering waarbij afgeweken wordt van de vergunningvoorschriften door de vergunninghouder niet overeenkomstig de melding is uitgevoerd, is eveneens sprake van strijd met artikel 8.1 van de Wm. Dit zal bijvoorbeeld het geval zijn als blijkt dat de verandering leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die in de melding zijn aangegeven, of zelfs leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen dan ingevolge de vergunning zijn toegestaan.

Artikel 18.19, tweede lid, onder a

Zoals reeds hierboven is aangegeven, maakt het in beginsel niet uit hoe groot of hoe klein de afwijking is, mits gebleven wordt binnen de door de vergunning toegestane milieugevolgen. Daarbij geldt wel als beperking dat de verandering niet mag leiden tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend. Of dit aan de orde is, zal van geval tot geval moeten worden bepaald. Een eerste handvat hiervoor kan worden gevonden in de categorie-indeling van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb). Als de verandering leidt tot een inrichting in een andere categorie dan waarvoor de vergunning is aangevraagd en verleend, dan wordt niet voldaan aan het criterium onder a. Ditzelfde geldt als bijvoorbeeld door het bijplaatsen van een niet in de vergunning voorziene installatie een tot nu toe niet vergunde maar op zichzelf ingevolge het Ivb vergunningplichtige activiteit gaat plaatsvinden.Ook wanneer binnen een categorie van het Ivb wordt gebleven, kan sprake zijn van een andere inrichting. Dit hangt samen met het feit dat een aantal categorieën van het Ivb verschillende soorten inrichtingen omvat. Zie bijvoorbeeld categorie 28 waaronder zowel stort- als verbrandingsinrichtingen voor afvalstoffen vallen. In dergelijke gevallen is het oordeel van het bevoegd gezag of de inrichting niet zodanig verandert dat kan worden gesproken van een andere inrichting, leidend. Daarbij kan de jurisprudentie omtrent het verlenen van vergunningen (er mag geen vergunning worden verleend voor een andere inrichting dan waarvoor deze is aangevraagd; zie onder meer Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, 6 april 1998, no. E03.96.1439, Roosendaal en Nispen), een handvat zijn.Indien de verandering leidt tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend, zal – mede gelet op artikel 8.11, eerste lid, dat bepaalt dat in een vergunning duidelijk moet worden aangegeven waarop zij betrekking heeft – altijd een wijziging van de vergunning moeten worden aangevraagd.’ (p. 21-24)

15. De Wet milieubeheer werd voorafgegaan door de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne.10.Art. 24 van de wet die tot uitbreiding en wijziging van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne leidde en de naam veranderde in Wet milieubeheer, is vernummerd tot art. 8.19 (oud) Wm.11.Dat artikel luidde als volgt:

‘1. Een voor een inrichting verleende vergunning geldt, indien wordt voldaan aan de bij of krachtens het tweede lid en het derde lid, onder a, gestelde voorwaarden, ook voor veranderingen van de inrichting en van de werking daarvan, ten aanzien waarvan redelijkerwijs moet worden aangenomen dat zij geen gevolgen hebben voor de aard en omvang, dan wel uitsluitend gunstige gevolgen voor de omvang van de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting veroorzaakt.

2. Een verandering als bedoeld in het eerste lid wordt ten minste een maand voordat met de verwezenlijking ervan wordt begonnen, schriftelijk gemeld aan het bevoegd gezag.

3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot:

a. de gegevens die bij de melding moeten worden verstrekt;

b. de bekendmaking van de melding.’

16. De Memorie van Toelichting op dit artikel hield het volgende in:12.

‘Evenals thans het geval is bij de bestaande inrichtingenregimes van de Hinderwet, het Mijnreglement 1964, de Wet geluidhinder en de Wet inzake de luchtverontreiniging, zal het in de toekomst niet nodig zijn om een vergunning aan te vragen voor milieugunstige of milieu-neutrale - complexen van - veranderingen van een inrichting of de werking daarvan. Volstaan kan worden met een melding aan het bevoegd gezag. De voorschriften van de vergunning, voor zover relevant, moeten ook worden nageleefd in het veranderde gedeelte van de inrichting. (...).

Voor het milieu ongunstige veranderingen zijn uiteraard niet van het verbod om een inrichting zonder vergunning te veranderen of in zijn werking te veranderen, vrijgesteld. Dit geldt ook voor veranderingen in de aard van de gevolgen voor het milieu. De ratio hiervan is dat veranderingen in bijvoorbeeld het patroon van uitworpen van verschillende stoffen in lucht en water in verschillende omstandigheden de ene keer gunstig en de andere keer ongunstig voor het milieu zijn, terwijl het voorts niet goed mogelijk is objectief te bepalen of een dergelijke verandering in het emissiepatroon - gezien de onvergelijkbaarheid van de gevolgen van emissies van verschillende stoffen - wel of niet als gunstig beoordeeld moet worden. Ook behoeft een op het oog positieve verandering ten aanzien van afvalstoffen niet zonder meer gunstig te zijn voor de doelmatige verwijdering van afvalstoffen. Als gevolg hiervan kan het voorkomen dat de vergunninghouder, het bevoegd gezag en derden belanghebbenden daarover verschillende visies hebben. Een vergunningprocedure blijft derhalve voor dit soort gevallen aangewezen.’

17. De Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer op art. 24 van het wetsvoorstel hield voorts het volgende in:13.

‘Naar aanleiding van de vragen van genoemde leden over het meldingensysteem voor veranderingen in de inrichting wijs ik erop dat artikel 24 alleen van toepassing is op veranderingen in de inrichting, die geschieden in afwijking van de vergunning. Voor veranderingen die binnen de vergunning blijven, hoeft dus geen melding plaats te vinden. Dit betekent dat veel afhangt van de flexibiliteit van de vergunning in het concrete geval. Hoe gedetailleerder de vergunning, des te groter is de kans dat een verandering gemeld moet worden.’

18. Art. 22.1, tweede lid, Wm luidde in de tenlastegelegde periode voor zover van belang als volgt:14.

‘Hoofdstuk 8 van deze wet is niet van toepassing op inrichtingen, voor zover daarvoor een vergunning is vereist of algemene voorschriften gelden krachtens (…) de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, (…) behoudens voor zover uit de bepalingen van die wetten anders blijkt.’15.

19. Over de vergunningsverplichting van de Wm en de verhouding tussen de Wm en de Wvo wat betreft de vergunningsverplichtingen houdt de memorie van toelichting bij het eerdergenoemde voorstel van wet tot uitbreiding en wijziging van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne het volgende in, voor zover van belang:16.

‘2. VERGUNNINGEN EN ALGEMENE REGELS VOOR INRICHTINGEN

31. Het hof heeft ten laste van de verdachte bewezenverklaard dat:

‘1. zij in de periode januari 2007 tot en met september 2008 te [plaats] opzettelijk een op het perceel [a-straat 1] gelegen inrichting voor het opslaan, overslaan en bewerken van (gevaarlijke) afvalstoffen en overige materialen, zijnde een inrichting genoemd in Categorie 28.4 van de bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer behorende Bijlage I, vanaf 1 januari 2008 behorende tot een bij het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer aangewezen categorie inrichting, waarvoor het in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer bedoelde verbod geldt, nadat de werking van die inrichting was veranderd, door

c. het aanbrengen van bassins voor het opslaan van afvalwater,

voormelde inrichting ten aanzien van die veranderde werking zonder daartoe verleende vergunning in werking heeft gehad;

2. zij in de periode 18 oktober 2007 tot en met 4 maart 2008 te [plaats], terwijl aan [D] door Gedeputeerde Staten van de Provincie Noord-Brabant bij besluit van 3 juli 2001 een vergunning krachtens de Wet milieubeheer was verleend tot het in die gemeente op het perceel [a-straat 1] in werking hebben van een inrichting bestemd voor het opslaan, overslaan en bewerken van (gevaarlijke) afvalstoffen en overige materialen, zijnde een inrichting als bedoeld in categorie 28.4 van bijlage I van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, zich opzettelijk heeft gedragen in strijd met een voorschrift verbonden aan voormelde vergunning, immers werd de inrichting niet schoon en zindelijk gehouden en verkeerde de inrichting niet in goede staat van onderhoud (voorschrift 1.4.4.), immers waren diverse rioolputten op het terrein verstopt met slib of andere afvalstoffen en/of overgelopen en liep afvalwater en/of percolaat over de opstaande randen van de opslagvakken en lekten naden van keerwanden van opslagvakken en vond vermenging van afvalwaterstromen plaats en stond op rijwegen/rijpaden en inspectiepaden een (grote) hoeveelheid afvalwater en/of percolaat;

3. zij op tijdstippen in de periode 15 oktober 2007 tot en met 17 juni 2008 te [plaats] opzettelijk een lozing van overige vloeistoffen (te weten afvalwater, in elk geval verontreinigd water) in de bodem van en/of nabij een terrein aan de [a-straat 1] heeft uitgevoerd, te weten:

- op 15 oktober 2007 in de bodem en in een greppel op/langs het [verdachte] III terreingedeelte en

- op 28 november 2007 in de bodem op een strook grond en van een greppel aan de achterzijde van de opslagvakken 43 en 44 en

- op 10 januari 2008 in de bodem van het terrein en van een greppel aan de achterzijde van de opslagvakken 43 en 44 en

- op 17 juni 2008 in de bodem van een greppel op/langs het [verdachte] III terreingedeelte en in de bodem van het terrein aan de [a-straat 2] .’

32. Het hof heeft aan de bewezenverklaring van deze feiten onder meer de volgende bewijsoverwegingen gewijd (met weglating van voetnoten met verwijzingen naar bewijsmiddelen):

‘1. Inleidende overwegingen

[verdachte] was in de ten laste gelegde periode de drijver van de inrichting gelegen aan de [a-straat 1] te [plaats]. [betrokkene 1] was destijds bestuurder en indirect enig aandeelhouder van [verdachte] . In de ten laste gelegde periode fungeerde [betrokkene 2] als bedrijfsleider van [verdachte] . [betrokkene 2] had de algemene leiding bij de vestiging van [verdachte] aan de [a-straat 1] te [plaats].

Het terrein van de inrichting van [verdachte] bestond hoofdzakelijk uit opslagvoorzieningen ten behoeve van (gevaarlijke) bedrijfsafvalstoffen ( [verdachte] I en II) en categorie I bouwstoffen ( [verdachte] III). [verdachte] I en II waren geheel voorzien van een vloeistofdichte asfaltverharding welke in combinatie met de betonnen keerwanden de opslagvakken vormden. Een aantal van deze opslagvakken was voorzien van een dak en zijwanden. In deze vakken werden de afvalstoffen opgeslagen. Onder de asfaltverharding bevond zich als tweede veiligheid een 2 mm dikke HDPE-folie. [verdachte] III was voorzien van een halfverharding; hierop werden alleen bouwstoffen behorende tot categorie I uit liet Bouwstoffenbesluit opgeslagen. [verdachte] III bood geen bescherming tegen bodemverontreiniging. Deze locatie was derhalve niet geschikt voor de opslag van bodembedreigende materialen.

Voor het bevoorraden van de opslagvakken en handeling van materialen waren over het gehele terrein van [verdachte] I, II en III rijroutes aanwezig welke het voor een vrachtwagen mogelijk maakten alle opslagvakken te bereiken en te kunnen manoeuvreren op het terrein. Zowel de rijroutes op [verdachte] I en II als die op [verdachte] III waren voorzien van een asfaltverharding.

De inrichting was verder voorzien van een weeg- en registratieruimte, een weegbrug en een afspuitplaats voor transportvoertuigen. Tevens was een afvalwaterbehandelingsinstallatie op het terrein aanwezig.

Binnen de inrichting kon verontreinigd materiaal worden opgeslagen dat een potentiële bodemverontreiniging of verontreiniging van oppervlaktewater als gevolg van uitloging kan veroorzaken indien hiertoe geen doelmatige voorzieningen zijn aangebracht. Tevens konden stoffen binnen de inrichting worden opgeslagen als ongerijpt slib, land- en tuinbouwfolie die, indien hiervoor geen geurbeperkende voorzieningen worden getroffen, geuroverlast naar de omgeving tot gevolg kunnen hebben.

Blijkens de Wvo-vergunning was, om vermenging van verschillende (afval)waterstromen te voorkomen, een meervoudig gescheiden rioolstelsel op het terrein aangebracht, te weten:

- schoonwaterriool: niet verontreinigd regenwater, afkomstig van 7.000 m2 dakoppervlak van het kantoor en loodsen, en van lege opslagvakken. Het niet verontreinigd regenwater werd geloosd op oppervlaktewater;

- grijswaterriool: (mogelijk) verontreinigd regenwater, afkomstig van wegen en controlestroken, weegbrug en wasplaats voor voertuigen (reiniging banden). Dit afvalwater en mogelijk verontreinigd regenwater wordt na behandeling in de zuivering geloosd op het vuilwaterriool van het Havenschap [plaats];

- zwartwaterriool: percolaat, afkomstig van de opgeslagen verontreinigde materialen. Dit percolaat wordt via het zwartwaterriool opgevangen in een buffer en per as afgevoerd naar een externe verwerker;

- huishoudelijk afvalwater: afvalwater afkomstig van de sanitaire voorzieningen (circa 125 m3/jaar). Dit afvalwater werd via een separaat huishoudelijk afvalwaterrioolstelsel geloosd op het vuilwaterriool van het Havenschap [plaats].

De compartimenten [verdachte] I en de rijroutes en controlestroken van [verdachte] II beschikten over drie aansluitingen op respectievelijk het niet verontreinigd schoon water-, het grijswater- en het zwartwaterriool. Afhankelijk van het in gebruik zijn van het compartiment, de aangebrachte afdekking en de samenstelling van het opgeslagen materiaal werd het hemelwater afgevoerd via één van de drie genoemde rioolstelsels. De vakken van [verdachte] II zijn alleen aangesloten op het schoonwater- en zwartwaterriool.

Bij besluit van 31 maart 2006 heeft het Waterschap Brabantse Delta de lozingsvoorzieningen op de riolering en het oppervlaktewater van [verdachte] afgesloten omdat deze artikel 30a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en een aantal voorschriften had overtreden. Pas in november 2008 werd die verzegeling opgeheven.

Vergunningen

Uit het wettelijk systeem, waarbij overtredingen van voorschriften, gesteld bij of krachtens de Wet milieubeheer op grond van de Wet op de economische delicten [hierna aangeduid als: Wed] strafbaar gesteld worden, volgt dat het verboden is om zonder vergunning of ontheffing of in strijd met de aan de vergunning verbonden voorschriften bepaalde handelingen of bepaalde activiteiten te verrichten dan wel de inrichting of werking van de inrichting te veranderen. De vragen welke activiteiten of welke handelingen verboden zijn en wanneer sprake is van een verboden wijziging van (de werking van) de inrichting dienen te worden beantwoord aan de hand van de omschrijving van de vergunde activiteiten in de verleende vergunning of ontheffing. Er is hierbij sprake van een gelede normstelling. Die beantwoording dient - in beginsel - te geschieden in samenhang met de voorschriften die aan de vergunning of ontheffing zijn verbonden. In de vergunning dient het bevoegd gezag daarbij zo duidelijk mogelijk aan te geven voor welke vergunningplichtige activiteiten de vergunning is verleend. In het wettelijk systeem behoeft daarbij de aanduiding van de activiteiten niet in extenso in de vergunning zelf te worden opgenomen en kan worden verwezen naar (delen van) de aanvraag op basis waarvan de vergunning wordt verleend.

Op 15 januari 2001 is er namens [C] een aanvraag ingediend teneinde een Wm-vergunning te verkrijgen voor de inrichting gelegen aan de [a-straat 1] te [plaats]. Gedurende de aanvraagprocedure is de naam van de aanvrager veranderd naar [C1] De Provincie heeft op 3 juli 2001 besloten om de Wm-vergunning te verlenen aan [C1]

Op 27 november 2002 is namens [C1] verzocht een Wvo-vergunning te verlenen voor de inrichting gelegen aan de [a-straat 1] te [plaats]. Deze vergunning is verleend door het Hoogheemraadschap van West-Brabant op 3 juli 2003.

In de tenlastegelegde periode was [verdachte] de drijver van de inrichting.

De vergunning op grond van de Wet milieubeheer

Het hof stelt vast dat aan de Wm-vergunning een considerans en voorschriften zijn verbonden. Voorts heeft de Provincie zich op het standpunt gesteld dat niet de gehele aanvraag deel uitmaakt van de Wm-vergunning, maar slechts:

a. De beschreven maatregelen ter voorkoming van stofemissie (hoofdstuk 5, onderdeel Stof);

b. De beschreven maatregelen ter voorkoming van geurhinder (hoofdstuk 5, onderdeel Geur);

c. Het monitoringsvoorstel [verdachte] I en II (hoofdstuk 5, onderdeel Bodem);

d. Het bedrijfsnoodplan (bijlage 14 van de aanvraag);

e. Het akoestisch rapport (bijlage 19 van de aanvraag) en de daarbij behorende aanvulling (kenmerk WMB 20000170b, ontvangen op 12 maart 2001 ).

Hierna zullen per feit - voor zover van belang - de relevante onderdelen van de Wm-vergunning (alsmede de vergunningsvoorschriften) worden vermeld.

2. Ten aanzien van feit 1 onder c (het aanbrengen van bassins voor het opslaan van afvalwater)

33. De steller van het middel meent dat in de overwegingen waarmee het hof de vrijspraak heeft gemotiveerd als ‘s hofs oordeel besloten ligt dat de enkele omstandigheid dat het waterhuishoudingsbeleid van de verdachte geen onderdeel uitmaakte van de Wm-vergunning reeds zou meebrengen dat een wijziging van dat beleid niet valt binnen de termen van het begrip ‘verandering (van de werking) van een inrichting’ als bedoeld in art. 8.1, eerste lid, (oud) Wm. Daarmee zou het hof een te beperkte uitleg aan dit bestanddeel hebben gegeven en aldus blijk hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

34. De steller van het middel licht deze klacht toe met een verwijzing naar de bewijsoverwegingen van het hof bij feit 1 sub c en de feiten 2 en 3. Daarin zou het hof hebben vastgesteld dat de bedrijfsvoering van de verdachte ten tijde van het tenlastegelegde erop gericht was geen afvalwater meer af te voeren via het riool, met als gevolg dat al het afvalwater op het bedrijfsterrein bleef. Het hof zou voorts hebben vastgesteld dat het Waterschap Brabantse Delta bij besluit van 31 maart 2006 de lozingsvoorzieningen op de riolering en het oppervlaktewater van de verdachte had afgesloten, omdat de verdachte art. 30a Wvo en een aantal voorschriften had overtreden. Pas in november 2008 werd die verzegeling opgeheven. Uit deze vaststellingen volgt volgens de steller van het middel dat de verdachte in de tenlastegelegde periode geen handelingen heeft verricht (of kon verrichten) die op grond van de Wvo vergunningplichtig waren. De in art. 22.1, tweede lid, (oud) Wm bedoelde situatie, waarin de bepalingen van hoofdstuk 8 Wm dienden te wijken voor de bepalingen van de Wvo, zou zich daarom niet voordoen. De overweging van het hof, volgens de steller van het middel inhoudende dat het feitencomplex waarop het onder feit 1 sub a en b tenlastegelegde ziet, tenlastegelegd had moeten worden als handelen in strijd met de Wvo-vergunning, zou in het verlengde daarvan (ook) onjuist of in elk geval onbegrijpelijk zijn.

35. In het vervolg van de toelichting op deze klacht voert de steller van het middel aan dat de wetgever de verschillende soorten veranderingen (van de inrichting of de werking daarvan) heeft onderscheiden in drie categorieën. De eerste categorie bestaat uit veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die in overeenstemming zijn met de verleende vergunning. De tweede categorie bestaat uit veranderingen die niet in overeenstemming zijn met de vergunning maar die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken. Deze veranderingen kunnen in beginsel worden afgedaan met een melding, mits voldaan is aan de in art. 8.19, tweede lid, (oud) Wm genoemde voorwaarden. De derde categorie bestaat uit veranderingen die afwijken van de vergunning of de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften en die andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu hebben dan ingevolge de vergunning zijn toegestaan. Voor die laatste veranderingen is een vergunningwijziging nodig. Uit de wetsgeschiedenis zou blijken dat indien een bepaalde verandering een nadelig gevolg kan hebben voor het milieu en in de vergunning niets expliciet is vermeld omtrent dat gevolg, de (werking van de) inrichting zoals deze is vergund als uitgangspunt geldt voor de bepaling van de toegestane milieugevolgen. Die wetsgeschiedenis zou aldus geen andere conclusie toelaten ‘dan dat de enkele omstandigheid dat een verandering van (de werking van) een inrichting leidt tot een nadelig milieugevolg op een terrein dat niet wordt bestreken door de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften, niet wegneemt dat die verandering toch vergunningplichtig kan zijn in de zin van art. 8.1, eerste lid, (oud) Wm.’

36. Aan de verdachte is, voor zover in cassatie van belang, onder 1 tenlastegelegd dat zij (opzettelijk) de inrichting zonder daartoe verleende vergunning in werking heeft gehad, nadat die inrichting en/of de werking van die inrichting was veranderd door (a) het niet meer afvoeren en verwerken van het bedrijfsafvalwater via het rioolstelsel en/of de afvalwaterbehandelingsinstallatie op het openbaar riool en/of (b) het niet meer gescheiden verwerken en/of afvoeren van het percolaat van de opslagvakken van afvalstoffen en het overige bedrijfsafvalwater.

37. Het hof stelt in de overweging die het aan de vrijspraak ten grondslag heeft gelegd, voorop dat niet alle onderdelen van de aanvraag deel uitmaken van de Wm-vergunning die op 3 juli 2001 aan de voorganger van de verdachte is verleend. Het wijst er vervolgens op dat de provincie een verzoek tot handhavend optreden op 11 januari 2008 heeft afgewezen. De provincie heeft in de onderbouwing van deze afwijzing aangegeven dat de werkwijze van de verdachte ten aanzien van afvalwaterstromen afwijkt van hetgeen in de aanvraag is beschreven, maar dat dit onderdeel van de aanvraag niet in de vergunning is opgenomen omdat het niet vermeld staat in het dictum van de vergunning. Daarom is volgens de provincie art. 8.1 (oud) Wm niet overtreden. Het hof leidt uit deze brief af ‘dat de verwerking en afvoer van het bedrijfsafvalwater op het openbaar riool en het niet meer gescheiden verwerken en afvoeren van de verschillende afvalwaterstromen volgens de vergunningverlener geen onderdeel uitmaakten van de Wm-vergunning’ en dat de verdachte volgens de vergunningverlener ‘door te handelen zoals in de tenlastelegging is omschreven, dan ook niet in strijd (heeft) gehandeld met artikel 8.1 Wm’. Het hof overweegt vervolgens dat het de interpretatie van de provincie volgt; de interpretatie van de Wm-vergunning door de provincie zou ‘niet op voorhand als onbegrijpelijk of onjuist’ kunnen worden beschouwd.

38. Vooropgesteld kan worden dat de uitleg van een vergunning aan de feitenrechter is en in cassatie slechts op zijn begrijpelijkheid beoordeeld kan worden.27.De feitenrechter is bij die uitleg niet gebonden aan de uitleg die de vergunningverlener aan de vergunning heeft gegeven. Indien de feitenrechter ervoor kiest om de vergunning op dezelfde wijze uit te leggen als de vergunningverlener, kan in cassatie ook deze uitleg op zijn begrijpelijkheid getoetst worden. Ik merk daarbij op dat niet is aangevoerd of blijkt dat de bestuursrechter zich over de interpretatie van de vergunning heeft uitgelaten en dat zich derhalve niet de vraag voordoet of deze uitleg de strafrechter in de onderhavige strafzaak bindt.

39. Het hof legt de vergunning naar ik begrijp (in navolging van de provincie) aldus uit dat het onderdeel van de aanvraag van de vergunning dat op de werkwijze ten aanzien van de afvalwaterstromen ziet, niet in de vergunning is opgenomen omdat het niet vermeld staat in het dictum van de vergunning. Uit dat dictum volgt evenwel niet dat de Wm-vergunning in het geheel niet ziet op de verwerking van afvalwater door de verdachte. Ik wijs er in dat verband op dat uit het dictum van de vergunning, die in zoverre onder de bewijsmiddelen is opgenomen (bewijsmiddel 9), blijkt dat Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant hebben besloten ‘aan de vergunning aangehechte voorschriften te verbinden’. Voorschrift 5.1.8 bepaalt: ‘Het onderhoud van bedrijfsriolering dient ten minste te geschieden overeenkomstig NPR 3218.’ En voorschrift 7.1.1, dat onderdeel uitmaakt van het hoofdstuk ‘Afvalwater’, bevat voorwaarden waaronder afvalwater in ‘een openbaar riool of andere voorziening voor de inzameling of het transport van afvalwater’ mag worden gebracht.28.

40. Daar komt bij, en dat lijkt mij belangrijker, dat de onderwerpen die in de vergunning geregeld worden niet bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of art. 8.1 Wm is overtreden.29.Art. 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, (oud) Wm verbood in de bewezenverklaarde periode ‘zonder daartoe verleende vergunning een inrichting te veranderen of de werking daarvan te veranderen’. De tenlastelegging is erop gericht dat het hof zich een oordeel vormt over (kort gezegd) de vraag of de (werking van) de inrichting in de tenlastegelegde periode is veranderd door de onder a en b omschreven gedragingen. De interpretatie van de vergunning is bij de bewijsvraag in die zin van belang, dat het hof dient te beoordelen of de omschreven veranderingen, indien het hof deze bewezen acht, door de vergunning worden gedekt.30.De tenlastelegging stelt het hof kortom niet enkel voor de vraag ‘hoe de Wm-vergunning dient te worden uitgelegd’.31.

41. Mogelijk is de vrijspraak, die een uitvloeisel is van de vaststelling dat niet ‘in strijd (is) gehandeld met artikel 8.1 Wm’, door het hof (impliciet) gebaseerd op het oordeel dat het verbod van art. 8.1, eerste lid, (oud) Wm op grond van een andere wetsbepaling niet van toepassing was. Ik wijs er in dit verband op dat in de tenlastegelegde periode uit art. 8.1, derde lid, (oud) Wm volgde dat het verbod bedoeld in het eerste lid, onder b, niet gold ‘met betrekking tot veranderingen van d(i)e inrichting of van de werking daarvan die in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften’. En dat uit art. 8.19, tweede (later eerste) lid, (oud) Wm volgde dat een voor een inrichting verleende vergunning onder daarin omschreven voorwaarden tevens gold voor veranderingen van (de werking van) een inrichting die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning of de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften, ‘maar die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken’.

42. Met de steller van het middel, zo begrijp ik, meen ik dat uit het samenstel van deze bepalingen en uit de toelichting daarop kan worden afgeleid dat de (door de vergunning) ‘toegestane milieubelasting’ van de inrichting leidend is bij de vraag of een verandering van (de werkwijze van) de inrichting door de vergunning wordt gedekt.32.Ik wijs er daarbij in het bijzonder op dat de term ‘in overeenstemming met’ in art. 8.1, derde lid, (oud) Wm volgens de memorie van toelichting strikt moet worden uitgelegd en dat het moet gaan om ‘veranderingen die voldoen aan het in de vergunning bepaalde’. Het ligt ook in het licht van de ratio van de regeling voor de hand dat een vergunning niet veranderingen (in de werkwijze) afdekt die bedoeld of onbedoeld buiten de (aanvraag van een) vergunning zijn gebleven en nadelige gevolgen voor het milieu hebben.

43. Ik merk voorts op dat de vraag of de veranderingen die niet voldoen aan het in de vergunning bepaalde daadwerkelijk andere of nadelige gevolgen voor het milieu hebben veroorzaakt, in deze strafzaak niet behoeft te worden beantwoord, in het licht van de voorwaarden die art. 8.19, tweede (later eerste) lid, (oud) Wm stelt. Voorwaarde voor toepasselijkheid van dat artikellid is dat het voornemen tot het uitvoeren van de verandering door de vergunninghouder schriftelijk aan het bevoegd gezag is gemeld.33.Voorwaarde is ook dat het bevoegd gezag schriftelijk heeft verklaard dat de voorgenomen verandering niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken. Uit de vaststellingen van het hof blijkt niet dat aan deze voorwaarden is voldaan.

44. Het hof overweegt in het kader van de motivering van de partiële vrijspraak ook ‘dat wel in strijd is gehandeld met de Wvo-vergunning’.34.Dat doet de vraag opkomen of de vrijspraak gebaseerd zou kunnen zijn op art. 22.1, tweede lid, (oud) Wm. Uit dat artikellid volgde dat hoofdstuk 8 Wm niet van toepassing was op inrichtingen voor zover daarvoor een vergunning was vereist of algemene voorschriften golden krachtens de Wvo, behoudens voor zover uit de bepalingen van de Wvo anders bleek.35.

45. Ook indien ’s hofs overwegingen aldus gelezen worden, meen ik dat de motivering van het hof voor de gegeven vrijspraak niet zonder meer begrijpelijk is. Uit de tekst van art. 22.1, tweede lid, (oud) Wm en uit par. 8.1.3.2 (oud) Wm volgde dat voor een inrichting zowel een vergunning ingevolge de Wm als een vergunning ingevolge de Wvo vereist kon zijn.36.De enkele omstandigheid dat in strijd is gehandeld met de Wvo-vergunning, impliceert derhalve niet dat niet tevens in strijd kan zijn gehandeld met art. 8.1, eerste lid, (oud) Wm.

46. In verband met de reikwijdte van art. 22.1, tweede lid, (oud) Wm is een uitspraak van de Afdeling van 5 april 2006 van belang.37.Daarin werd overwogen (rov. 2.12.1): ‘In artikel 22.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer is onder meer bepaald dat hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer niet van toepassing is op inrichtingen, voor zover daarvoor een vergunning is vereist of algemene voorschriften gelden krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, behoudens voor zover uit de bepalingen van die wet anders blijkt. Hieruit volgt dat voor zover bij of krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren voorschriften kunnen worden of zijn gesteld, omtrent het onderwerp daarvan geen voorschriften meer in een vergunning krachtens de Wet milieubeheer kunnen worden opgenomen.’ Van belang is derhalve of krachtens de Wvo terzake voorschriften kunnen worden of zijn gesteld.38.

47. Wat de voorschriften betreft die in de Wvo-vergunning zijn opgenomen: een blik over de papieren muur leert dat deze vergunning een groot aantal voorschriften bevat. Zo is inzake de afvalwaterstromen voorgeschreven waaruit het op de vuilwaterriolering te lozen afvalwater mag bestaan en waaruit het op oppervlaktewater te lozen water mag bestaan (voorschriften 2.1 en 2.2). Ook is voorgeschreven dat het bedrijfsafvalwater alvorens het wordt geloosd dient te worden geleid via een bezinkinrichting, olie-benzineafscheider gevolgd door zandinfiltratie (voorschrift 4.1). De vergunning bevat ook lozingsnormen (voorschriften 5 en 8). De vergunninghouder dient binnen 6 maanden na het van kracht worden van de vergunning een procedure voor een intern zorgsysteem op te zetten ‘hoe moet worden omgegaan met het schoonwater-, grijswater- en zwartwaterrioolstelsel’ (voorschrift 9). En ‘de opslag, overslag, bewerking en/of verwerking van materialen, grondstoffen, hulpstoffen, producten, nevenproducten en afvalstoffen’ moet zodanig geschieden dat wordt vermeden dat daardoor het van vloer- en terreinoppervlakken naar het grijswaterriool dan wel oppervlaktewater afstromend regenwater meer dan onvermijdelijk wordt verontreinigd (voorschriften 10.1 en 10.2).

48. Ook als ervan wordt uitgegaan (gelet op voornoemde uitspraak van de Afdeling) dat in de Wvo-vergunning opgenomen voorschriften op grond van art. 22.1, tweede lid, (oud) Wm aan een veroordeling wegens art. 8.1, eerste lid, (oud) Wm in de weg kunnen staan, is zonder nadere toelichting, die ontbreekt, naar het mij voorkomt niet duidelijk welk(e) van de genoemde voorschriften een veroordeling zou(den) blokkeren. In die vergunning worden eisen gesteld aan de lozingen van afvalwater; daarnaast worden eisen gesteld aan de bedrijfsvoering die met die lozingen verband houden. De vergunning verplicht niet tot het lozen op oppervlaktewater. In de tenlastelegging van feit 1 onder a en b zijn gedragingen tenlastegelegd die niet samenvallen met de eisen die aan de lozingen worden gesteld en die evenmin één op één samenvallen met de eisen die met het oog op die lozingen aan de bedrijfsvoering worden gesteld.

49. Daarbij zijn er naar het mij voorkomt argumenten om niet te snel aan te nemen dat art. 22.1, tweede lid, (oud) Wm een veroordeling wegens art. 8.1 Wm blokkeert. Dat de Wvo naast de Wm is gehandhaafd is – zo blijkt uit de wetsgeschiedenis die hiervoor is weergegeven – terug te voeren op de wens de waterkwaliteitsbeheerder zijn invloed op de kwaliteit van het door hem beheerde oppervlaktewater en op het functioneren van de door hem beheerde zuiveringsinstallatie te laten behouden. Een samenhangend waterkwaliteitsbeheer zou tot uitdrukking komen in de relatie tussen de vergunningverlening op grond van de Wvo en andere instrumenten uit die wet. Die wens leidde tot een verdeling van competenties tussen vergunningverleners, met een wettelijke afstemmingsconstructie. Deze ratio van art. 22.1, tweede lid, (oud) Wm dwingt er niet toe in het strafrecht snel aan te nemen dat een veroordeling op grond van art. 8.1 Wm is geblokkeerd op de enkele grond dat tevens voorschriften van een op grond van de Wvo verleende vergunning zijn overtreden.

50. In het licht van één en ander meen ik dat het hof, in het geval het van oordeel was dat art. 22.1, tweede lid, (oud) Wm aan een veroordeling in de weg staat, dat oordeel nader had moeten motiveren.

51. De steller van het middel wijst er nog op dat het hof in ander verband vaststelt dat het Waterschap Brabantse Delta bij besluit van 31 maart 2006 de lozingsvoorzieningen op de riolering en het oppervlaktewater van de verdachte heeft afgesloten, omdat de verdachte art. 30a Wvo en een aantal voorschriften had overtreden, en dat die verzegeling pas in november 2008 is opgeheven. Met de steller van het middel zie ik daarin een aanwijzing dat de verdachte in de tenlastegelegde periode geen handelingen heeft verricht die op grond van de Wvo vergunningplichtig waren. Ik merk in dit verband op dat de bij en krachtens art. 1, eerste en derde lid, (oud) Wvo geformuleerde vergunningsplichten zagen op het brengen van afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen in een oppervlaktewater. Ook in dat licht meen ik dat het hof, in het geval het van oordeel was dat dat art. 22.1, tweede lid, (oud) Wm aan een veroordeling wegens overtreding van art. 8.1, eerste lid, (oud) Wm in de weg stond, dat oordeel nader had moeten motiveren.

52. Ten overvloede wijs ik er nog op dat de overwegingen die in het voorgaande in verband met art. 8.1, derde lid, art. 8.19, tweede (later eerste) lid, en art. 22.1, tweede lid, (oud) Wm naar voren zijn gebracht er niet aan afdoen dat de lezing waarin het hof de vrijspraak heeft gebaseerd op de omstandigheid dat de verwerking en afvoer van het bedrijfsafvalwater op het openbaar riool en het niet meer gescheiden verwerken en afvoeren van de verschillende afvalwaterstromen (in het licht van het dictum van de Wm-vergunning) geen onderdeel uitmaakten van de Wm-vergunning, de meest waarschijnlijke is. En dat de formulering van de genoemde artikelen juist een aanwijzing is dat die omstandigheid er niet aan afdoet dat de wijziging (in beginsel) onder art. 8.1, eerste lid, (oud) Wm valt. Dat art. 22.1, tweede lid, (oud) Wm de toepasselijkheid van hoofdstuk 8 Wm onder voorwaarden uitsluit als een vergunning ingevolge de Wvo vereist is, impliceert dat de verandering van (de werking van) de inrichting door de bestanddelen van art. 8.1, eerste lid, (oud) Wm bestreken wordt.

53. In verband met de formulering van het middel vraagt nog de aandacht dat het middel in de eerste plaats klaagt over grondslagverlating: het hof zou een onjuiste uitleg hebben gegeven aan het bestanddeel ‘veranderen van (de werking van) de inrichting’. Subsidiair klaagt het middel dat ‘s hofs oordeel dat geen sprake is geweest van een verandering van (de werking van) de inrichting zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet zonder meer begrijpelijk is. De formulering van ’s hofs overweging duidt erop dat het hof de vrijspraak heeft gebaseerd op de omstandigheid dat het dictum van de vergunning niet over de verwerking en afvoer van het bedrijfsafvalwater op het openbaar riool en het niet meer gescheiden verwerken en afvoeren van de verschillende afvalwaterstromen rept. Zelf zou ik, nu uit ’s hofs overwegingen niet heel duidelijk af te leiden valt welk onderdeel van het tenlastegelegde het hof niet bewezen acht, het middel willen opvatten als te zijn gericht tegen de motivering van de vrijspraak in zijn geheel.

54. De eerste deelklacht slaagt.

55. De steller van het middel formuleert tevens een motiveringsklacht. Het oordeel van het hof dat geen sprake is geweest van een verandering van (de werking van) de inrichting als bedoeld in art. 8.1, eerste lid, (oud) Wm zou zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet zonder meer begrijpelijk zijn. De steller van het middel wijst daarbij onder meer op ABRvS 11 juni 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF9867. Uit die uitspraak zou volgen dat in de onderhavige zaak te gelden heeft dat sprake is van grotere nadelige gevolgen voor het milieu in de zin van art. 8.19, tweede lid, (oud) Wm indien de wijziging van het waterhuishoudingsbeleid van de verdachte heeft geleid tot een minder doelmatig beheer van afvalwater dan het geval was in de vergunde (begin)situatie.

56. De steller van het middel voert in dit verband aan dat de Wm-vergunning uitging van de premisse dat binnen de inrichting een scheiding van afvalwaterstromen plaatsvond. Dit zou onder meer tot uitdrukking komen in onderdeel 3.5 van de considerans waarin wordt opgemerkt: ‘Afvalwater wordt via een riolering afgevoerd en, afhankelijk van de kwaliteit, direct geloosd, geloosd na zuivering of per as afgevoerd naar derden’. Voorts zou uit onderdeel 2.2 van de considerans blijken dat het Hoogheemraadschap van West-Brabant aan Gedeputeerde Staten heeft medegedeeld dat de aanvraag geen aanleiding gaf tot wijziging van de Wvo-vergunning, aangezien uit de aanvraag bleek dat het afvalwater van de nieuwe activiteiten (percolaat en verontreinigd regenwater afkomstig van de land- en tuinbouwfolies) niet in de waterbehandelingsinstallatie werd behandeld, maar werd afgevoerd naar derden.

57. Uit de vaststellingen van het hof in verband met de feiten 2 en 3 kan volgens de steller van het middel niet anders volgen dan dat de wijziging van het waterhuishoudingsbeleid van de verdachte heeft geresulteerd in een beheer van afvalwater dat ten opzichte van de vergunde (begin)situatie minder doelmatig was. Daarmee zou die wijziging hebben geleid tot andere en/of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de verleende vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mocht veroorzaken. In het licht daarvan zou ‘s hofs oordeel dat er geen sprake is geweest van een verandering van (de werking van) de inrichting als bedoeld in art. 8.1, eerste lid, (oud) Wm zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet zonder meer begrijpelijk zijn.

58. Het hof verwijst in de overwegingen waarin het de partiële vrijspraak van het onder 1 sub a en b tenlastegelegde motiveert naar een brief van (Gedeputeerde Staten van) de provincie Noord-Brabant. Daarin is een verzoek tot handhavend optreden afgewezen omdat art. 8.1 (oud) Wm niet zou zijn overtreden nu de werkwijze van de verdachte ten aanzien van afvalwaterstromen niet in het dictum van de vergunning is opgenomen. Het hof heeft aangegeven dat het deze interpretatie van de provincie volgt. Uit deze overwegingen van het hof kan naar het mij voorkomt niet worden afgeleid dat de vrijspraak gebaseerd is op het argument dat geen sprake is geweest van een verandering van (de werking van) de inrichting als bedoeld in art. 8.1, eerste lid, (oud) Wm. De overwegingen duiden er veeleer op dat het hof ervanuit is gegaan dat art. 8.1, eerste lid, (oud) Wm niet is overtreden omdat in de vergunning niets over de werkwijze ten aanzien van afvalwaterstromen zou zijn bepaald. Daarvan uitgaand faalt deze deelklacht bij gebrek aan feitelijke grondslag.

59. In verband met de overwegingen van het hof alsmede de regelgeving en rechtspraak waar de steller van het middel zich in dit verband op beroept, merk ik nog het volgende op. De steller van het middel meent dat aan de feiten en omstandigheden die het hof heeft vastgesteld in de bewijsoverwegingen die op de feiten 2 en 3 betrekking hebben, aanwijzingen kunnen worden ontleend dat sprake is van een verandering van (de werking van) de inrichting die leidt tot nadelige gevolgen voor het milieu.39.Voor zover dat het geval is, ligt in die vaststellingen dan tevens een aanwijzing besloten dat aan de vrijspraak niet het impliciete oordeel ten grondslag ligt dat van een dergelijke verandering van (de werkwijze van) de inrichting geen sprake is. Ik wijs er voorts op dat het niet van toepassing zijn van art. 8.19, tweede (later eerste) lid, (oud) Wm ook reeds voortvloeit uit de omstandigheid dat aan de overige voorwaarden die dat artikellid stelt niet is voldaan.

60. Het middel slaagt.

61. De steller van de schriftuur houdende tegenspraak meent dat het cassatieberoep niet kan slagen omdat de reden voor het openbaar ministerie om cassatieberoep in te stellen uitsluitend gelegen zou zijn in de omstandigheid dat deze vrijspraak tot gevolg heeft gehad dat aan de verdachte niet een ontnemingsmaatregel is opgelegd. Naar het mij voorkomt staat de omstandigheid dat de gevolgen van de partiële vrijspraak voor de ontnemingsmaatregel hebben meegespeeld bij de beslissing om cassatieberoep in te stellen niet aan de ontvankelijkheid van dat beroep in de weg. Die gevolgen impliceren voorts dat zich niet de situatie voordoet dat belang bij cassatie ontbreekt.

62. Ambtshalve heb ik geen gronden aangetroffen die tot vernietiging van de bestreden uitspraak aanleiding behoren te geven. De overschrijding van de redelijke termijn bij de behandeling van het cassatieberoep (na het instellen van het beroep zijn meer dan twee jaren verstreken) kan bij de nieuwe behandeling van de zaak door het gerechtshof aan de orde worden gesteld.40.

63. Deze conclusie strekt tot niet-ontvankelijkverklaring van de verdachte in het incidentele cassatieberoep en voorts tot vernietiging van de bestreden uitspraak, maar uitsluitend voor zover betreft de vrijspraak van het onder 1 sub a en b tenlastegelegde alsmede de strafoplegging, en tot terugwijzing van de zaak naar het gerechtshof ’s-Hertogenbosch teneinde in zoverre opnieuw op het bestaande hoger beroep te worden berecht en afgedaan.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

AG