HR, 18-12-2018, nr. 17/02688

3. Het gaat in deze zaak om het volgende. De verdachte is op 1 augustus 2014 een onherroepelijke strafbeschikking opgelegd ter zake van – kort gezegd – rijden onder invloed. Deze strafbeschikking valt onder de in art. 123b WVW 1994 neergelegde recidiveregeling voor ernstige verkeersdelicten. Als gevolg van deze regeling zal het rijbewijs van de verdachte van rechtswege ongeldig worden wanneer hij onherroepelijk wordt veroordeeld voor het feit waarvoor hij thans wordt vervolgd.

In hoger beroep heeft de raadsvrouw van de verdachte in verband met deze recidiveregeling het verweer gevoerd dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk moet worden verklaard in de vervolging wegens strijd met het EVRM, het ne bis in idem-beginsel en de beginselen van behoorlijke procesorde.

De cassatiemiddelen richten zich tegen de verwerping door het hof van dit verweer en betrekken daarbij de verenigbaarheid van de recidiveregeling van art. 123b WVW 1994 met het recht op een eerlijk proces ex art. 6 EVRM en het legaliteitsbeginsel van art. 7 EVRM als zodanig.

Daartoe wordt in het eerste middel, voorzien van een uitvoerige onderbouwing, gesteld dat:

i) de recidiveregeling van art. 123b WVW 1994 een criminal charge is in de zin van art. 6 EVRM, terwijl een met voldoende rechtswaarborgen omklede rechtsgang, zoals vereist door art. 6 EVRM, ontbreekt;

ii) er sprake is van een dubbele bestraffing voor hetzelfde feit en

iii) de recidiveregeling in strijd is met art. 7 EVRM, omdat de regeling onvoldoende kenbaar en voorzienbaar is.

Het tweede middel bevat de klacht dat het hof onvoldoende heeft gerespondeerd op het verweer dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk in de vervolging moet worden verklaard vanwege de omstandigheid dat het openbaar ministerie met het in gang zetten van onderhavige vervolging, wetende dat deze resulteert in een dubbele veroordeling c.q. bestraffing, in strijd heeft gehandeld met de beginselen van een behoorlijke procesorde.

Ik zal hierna eerst de bewezenverklaring, het door de verdediging gevoerde verweer en de overwegingen van het hof met betrekking tot de ontvankelijkheid van het openbaar ministerie in de vervolging van de verdachte weergeven en daarna de middelen bespreken.

4. Ten laste van de verdachte heeft het hof bewezenverklaard dat:

“hij op 12 oktober 2014 te 's-Gravenhage als bestuurder van een voertuig, (personenauto), dit voertuig heeft bestuurd, na zodanig gebruik van alcoholhoudende drank, dat het alcoholgehalte van zijn adem bij een onderzoek, als bedoeld in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a van de Wegenverkeerswet 1994, 740 microgram, alcohol per liter uitgeademde lucht bleek te zijn.”

5. In hoger beroep heeft de raadsvrouw van de verdachte volgens de pleitnota die aan het proces-verbaal van de terechtzitting van 7 april 2017 is gehecht – voor zover voor de beoordeling van de middelen van belang en met weglating van voetnoten – het volgende naar voren gebracht:

“123b WVW criminal charge?

(…)

4. Volgens onze hoogste rechtscolleges is de EMA geen criminal charge in de zin van het EVRM, het ASP is dat wel. Maar hoe zit het dan met de zwaarste maatregel die via de bestuursrechtelijke weg kan worden opgelegd? Dat is de vraag die we moeten beantwoorden: is art. 123b een criminal charge in de zin van het EVRM? De verdediging is van oordeel dat deze vraag positief moet worden beantwoord.

5. Voor het beantwoorden van deze vraag moeten de volgende aspecten in aanmerking worden genomen (de Engel-criteria):

1) De kwalificatie van de maatregel door de wetgever;

2) de aard van de overtreden norm, en

3) het doel, de aard en de ernst van de maatregel.

6. Voor wat betreft de maatregel ex art. 123b WVW geldt dat de wetgever deze maatregel als bestuursrechtelijke maatregel ziet. Het rijden onder invloed is een gedraging die de veiligheid van verkeersdeelnemers in gevaar brengt en is daarom door de wetgever als misdrijf gekwalificeerd. Voor de aard en zwaarte van de maatregel geldt het volgende:

- de maatregel treft betrokkene vergaand in zijn rijbewijs of portemonnee;

- de maatregel wordt zonder tussenkomst van een rechter of bestuursorgaan opgelegd en er is tevens geen rechtsbescherming mogelijk;

- met de persoon van betrokkene of zijn persoonlijke omstandigheden wordt geen rekening gehouden;

- de kosten voor het opnieuw behalen van het rijbewijs zijn zeer hoog;

- de kosten voor personen met een “zwaarder” rijbewijs zoals dat voor de vrachtwagen zijn vele malen hoger dan voor de doorsnee categorie B-bestuurder; zij worden met deze maatregel dus onevenredig benadeeld;

- de persoonlijke gevolgen zijn zeer groot: iemand raakt immers voor onbepaalde tijd zijn rijbewijs kwijt, moet een onderzoek door het CBR ondergaan en opnieuw theorie- en praktijkexamen doen (als het daar al van komt);

- de gevolgen van de maatregel zijn beduidend zwaarder dan de strafrechtelijke maatstaven zoals neergelegd in de LOVS-richtlijnen.

7. In dit verband verwijs ik naar het arrest van het EHRM inzake Nilsson vs Zweden, waarin het EHRM oordeelde dat er vanwege de ernst van de sanctie sprake is van een criminal charge bij een ongeldigverklaring van het rijbewijs voor de duur van achttien maanden. Dit was, net als art. 123b WVW, een bestuursrechtelijke maatregel als gevolg van een strafrechtelijke veroordeling. Het Europees Hof oordeelde al eerder in de zaak van Malige tegen Frankrijk dat het ongeldig verklaren van een rijbewijs na een aantal strafpunten als criminal charge moet worden aangemerkt.

8. En dan terug naar art. 123b WVW. Deze maatregel is beduidend zwaarder dan de zaken van Malige en van Nilsson. Is art. 123b WVW van toepassing, dan wordt het rijbewijs zonder tussenkomst van een rechter en ook zonder rechtsbescherming voor onbepaalde tijd ongeldig verklaard. Daar komt nog bij dat de lichtere bestuursrechtelijke maatregel - het ASP - reeds als criminal charge is aangemerkt. De verdediging komt tot de conclusie dat dat dan dus ook moet gelden voor de maatregel ex art. 123b WVW.

Niet-ontvankelijkheid Openbaar Ministerie?

9. Gezien hetgeen ik zojuist heb besproken, vraagt het Openbaar Ministerie uw gerechtshof om cliënt te veroordelen voor een strafbaar feit en hem een straf op te leggen, wetende dat een tweede straf - de ongeldigverklaring voor onbepaalde tijd - automatisch zal volgen. Kortom: het Openbaar Ministerie vraagt uw hof een beslissing te nemen waarvoor de wetgever u geen bevoegdheden heeft gegeven, namelijk het in gang zetten van een dubbele vervolging. U weet immers dat art. 123b WVW in werking zal treden zodra u tot een veroordeling komt. De verdediging is van oordeel dat uw hof deze beslissing niet mag nemen.

10. De verdediging komt dan ook tot de conclusie dat de wetgever het in dit geval niet goed heeft gedaan. Legt uw hof immers een straf op, dan volgt er automatisch een tweede. Veroordeelt u niet, dan volgt er in zijn geheel geen straf. Als gerechtshof een stap terugdoen en zeggen dat u geen beslissing tot opleggen van een straf kunt nemen, voelt wellicht als onrecht, maar u doet juist recht door vast te stellen dat u als gerechtshof niet tot oplegging van twee straffen kunt overgaan. De wetgever had hier beter over na moeten denken.

11. In een onderzoek door o.a. het WODC worden de problemen in geval van de samenloop van verschillende straffen bij toepassing van de recidiveregeling erkend. Men geeft de wetgever in overweging de regeling aan te passen. Niet alleen om de samenloop met andere straffen te beperken, maar ook om de effectiviteit van de recidiveregeling te vergroten (die blijkt immers niet heel groot). Daarnaast wordt geadviseerd om te overwegen of er ten aanzien van art. 123b WVW toch een vorm van beroep of bezwaar mogelijk moet worden gemaakt6. Ook uit dit onderzoek leidt de verdediging af dat de wetgever met de recidiveregeling zoals deze nu in de wet is opgenomen, fouten heeft gemaakt.

(…)

13. Primair verzoekt de verdediging uw gerechtshof dan ook te besluiten dat u als hof de beslissing tot veroordeling en daarmee tot oplegging van een straf niet mag nemen. U mag immers slechts straffen opleggen waartoe u gelegitimeerd bent. Dat bent u niet voor het opleggen van twee straffen. Sterker nog, het is voor uw hof op basis van de strafwetgeving niet eens mogelijk de geldigheid van het rijbewijs van cliënt voor onbepaalde tijd in te trekken. De verdediging verzoekt u daarom over te gaan tot het niet-ontvankelijk verklaren van het Openbaar Ministerie in de vordering tot vervolging.

14. Subsidiair is de verdediging van oordeel dat er sprake is van strijd met de beginselen van een goede procesorde nu het Openbaar Ministerie u vraagt om tweemaal een straf op te leggen. De kwestie ligt iets anders dan bij het ASP, omdat daar immers al een reactie op het strafbare feit was gevolgd. Toepassing van art. 123b WVW is afhankelijk van uw beslissing. Komt u tot een veroordeling, dan is er sprake van een inbreuk op het beginsel dat iemand niet twee maal kan worden vervolgd en bestraft voor het begaan van hetzelfde feit. Naar de mening van de verdediging is de vervolgingsbeslissing van het Openbaar Ministerie in strijd met dit beginsel. Om die reden dient het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk te worden verklaard in de vervolging.

15. Het Openbaar Ministerie heeft ervoor gezorgd dat we nu voor deze ingewikkelde kwestie staan. Had men immers voor de bestuursrechtelijke weg, zoals bijvoorbeeld de vorderingsprocedure van art. 130 WVW gekozen, en niet voor strafvervolging, dan hadden we hier niet gestaan. De verdediging is - meest subsidiair - van oordeel dat op het kiezen van de onjuiste juridische route slechts de sanctie van niet-ontvankelijkheid in de vervolging kan volgen. Naar de mening van de verdediging heeft het Openbaar Ministerie door deze onjuiste keuze het vervolgingsrecht verspeeld.

16. De verdediging komt tot de conclusie dat in deze zaak slechts niet-ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie kan volgen. Primair vanwege het verzoek aan uw gerechtshof een beslissing te nemen waartoe u niet bevoegd bent, subsidiair vanwege het schending van de beginselen van een goede procesorde en meest subsidiair vanwege het volgen van verkeerde juridische weg.”

6. Het hof heeft in het bestreden arrest met betrekking tot de ontvankelijkheid van het openbaar ministerie in de vervolging van de verdachte het volgende overwogen:

“Op grond van artikel 123b WVW 1994 verliest een rijbewijs zijn geldigheid, indien de houder bij onherroepelijke rechterlijke uitspraak als bestuurder van een motorrijtuig is veroordeeld wegens onder andere overtreding van artikel 8, tweede, derde of vierde lid, WVW 1994 indien het alcoholgehalte van zijn adem bij een onderzoek hoger blijkt te zijn dan 570 microgram alcohol per liter uitgeademde, lucht, een en ander voor zover ten tijde van het begaan van het strafbare feit nog geen vijf jaren zijn verlopen sedert de houder als bestuurder van een motorrijtuig onherroepelijk is veroordeeld wegens overtreding van artikel 8, tweede, derde of vierde lid WVW 1994. Indien aan deze voorwaarden is voldaan, wordt het rijbewijs van rechtswege ongeldig op het moment waarop de veroordeling onherroepelijk wordt.

De wetgever heeft de maatregel - het rechtsgevolg van ongeldigheid van het rijbewijs - als bestuursrechtelijk gekwalificeerd (zie Kamerstukken I 2007-2008, 30 324, nr. C, p. 3). De vraag die door de verdediging aan de orde wordt gesteld, is of de ongeldigheid van rechtswege een maatregel is die gebaseerd is op een "criminal charge".

In de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) zijn in de loop der tijd maatstaven geformuleerd voor de beoordeling van de vraag of er sprake is van een "criminal charge" in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM. Zo dienen blijkens (onder andere) het arrest van het EHRM in de zaak Engel en anderen tegen Nederland van 8 juni 1976 NJ 1978, 223, de volgende criteria bij die beoordeling te worden betrokken:

1. de classificatie naar nationaal recht;

2. de aard van het delict;

3. de aard en zwaarte van de maatregel, die met de overtreding wordt geriskeerd.

Ten aanzien van het eerste criterium: het rijden onder invloed van alcohol is enerzijds strafbaar gesteld in artikel 8 WVW 1994, maar kan anderzijds ook bestuursrechtelijke consequenties hebben.

Ten aanzien van het tweede criterium: het rijden onder invloed van alcohol is een gedraging die de veiligheid van de verkeersdeelnemers in gevaar brengt en is daarom door de wetgever als misdrijf gekwalificeerd.

Ten aanzien van het derde criterium: de wetgever heeft de ongeldigheid van rechtswege van het rijbewijs gekarakteriseerd als een bestuursrechtelijk gevolg. Degene die herhaaldelijk wordt veroordeeld wegens het rijden onder invloed wordt geacht, niet langer te voldoen aan de eisen die gelden voor de vergunning.

Het hof acht het rechtsgevolg van ongeldigheid van rechtswege van een rijbewijs door de recidiveregeling op grond van artikel 123b WVW 1994 naar aard en zwaarte geen maatregel gebaseerd op een "criminal charge". Het hof overweegt dat het rijbewijs kan worden beschouwd als een vergunning die slechts kan worden afgegeven aan een persoon die heeft aangetoond over een voldoende mate van rijvaardigheid en geschiktheid te beschikken. Op het moment dat deze persoon herhaaldelijk met drank op achter het stuur zit, kan ervan worden uitgegaan dat hij niet meer aan de eisen voldoet voor de vergunning, waardoor de grond ontvalt aan zijn vergunning om een motorrijtuig te besturen.

Het voorgaande betekent dat er naar het oordeel van het hof van dubbele vervolging of dubbele bestraffing indien na een strafrechtelijke veroordeling artikel 123b WVW 1994 van toepassing wordt, geen sprake is. Daarnaast is geen sprake van een oplegging door de strafrechter, nu een rijbewijs van rechtswege ongeldig wordt. Het verweer van de verdachte dat hij voor een tweede keer wordt vervolgd of bestraft en dat sprake is van schending van het ne bis in idem beginsel strandt al daarop. Om dezelfde reden is er geen strijd met een goede procesorde.

Het meest subsidiaire verweer dat het openbaar ministerie de verkeerde juridische route heeft gekozen en niet heeft gekozen voor de vorderingsprocedure van artikel 130 WVW 1994, slaagt al niet omdat in deze bestuursrechtelijke procedure, die niets met de strafprocedure te maken heeft, het CBR het besluit daartoe neemt.

Het verweer tot niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie wordt verworpen.”

7. Het eerste middel valt uiteen in vier klachten:

- De eerste klacht houdt in dat de veroordeling van de verdachte in strijd is met het art. 6 EVRM neergelegde recht op een eerlijk proces aangezien deze veroordeling ertoe zal leiden dat het rijbewijs van de verdachte op grond van de in art. 123b WVW 1994 neergelegde recidiveregeling van rechtswege ongeldig zal worden. Aan deze klacht is ten grondslag gelegd dat de toepassing van de recidiveregeling een criminal charge in de zin van art. 6 EVRM is, terwijl een met voldoende rechtswaarborgen omklede rechtsgang, zoals vereist door art. 6 EVRM, ontbreekt. Volgens de stellers van het middel getuigt het oordeel van het hof dat toepassing van art. 123b WVW 1994 niet moet worden aangemerkt als een criminal charge dan ook van een onjuiste rechtsopvatting, althans is dit oordeel onvoldoende begrijpelijk gemotiveerd.

- De tweede en de derde klacht richten zich tegen het oordeel van het hof dat van dubbele vervolging of dubbele bestraffing geen sprake is.

- De vierde klacht bevat de stelling dat de recidiveregeling van art. 123b WVW 1994 in strijd is met het door art. 7 EVRM vereiste kenbaarheids- en voorzienbaarheidsvereiste van straffen, omdat niet voorzien is in een waarschuwingssysteem waarbij diegenen die voor een eerste maal zijn veroordeeld voor het rijden onder invloed worden geïnformeerd over de gevolgen van een mogelijke tweede veroordeling.

Alhoewel veel breder ingestoken, vat ik de eerste klacht van het middel zo op dat deze zich in de kern richt tegen de overweging van het hof dat de maatregel van art. 123b WVW 1994, geen criminal charge is in de zin van art. 6 EVRM. Dit is immers de eerste drempel die genomen moet worden, willen de rechtswaarborgen van art. EVRM van toepassing zijn. Deze kwestie komt terug in een wat andere context bij de tweede klacht (zie 7.8 hierna) waarin de schending van het ne bis in idem-beginsel aan de orde wordt gesteld. Ook daarbij is het van belang of de maatregel van art. 123b WVW 1994 moet worden opgevat als een criminal charge. Het onderstaande is daarom ook van belang voor de beoordeling van de tweede klacht.

Over de vraag hoe de van oorsprong administratiefrechtelijke maatregelen van de WVW 1994 zich verhouden tot de strafrechtelijke procedure die naar aanleiding van een en hetzelfde feit kan worden ingesteld, heeft de Hoge Raad in de Alcoholslotzaak op 3 maart 2015 een baanbrekend arrest gewezen. Daarbij ging het om de oplegging van de verplichting tot deelname aan het alcoholslotprogramma (asp) door het CBR vanwege het rijden onder invloed, waarna terzake van datzelfde feit nog een strafrechtelijke veroordeling volgde. In deze zaak heeft de Hoge Raad, het asp (impliciet) aangemerkt als een criminal charge en achtte de Hoge Raad de strafrechtelijke vervolging die daarop gevolgd was in strijd met de beginselen van behoorlijke procesorde omdat hiermee een inbreuk werd gemaakt op het beginsel dat iemand niet tweemaal kan worden vervolgd en bestraft voor het begaan van hetzelfde feit.1.

Na dit arrest van 3 maart 2015 is de Hoge Raad aanzienlijk terughoudender geweest bij de classificering van bestuursrechtelijke maatregelen gebaseerd op de WVW 1994 als zijnde punitief. Zo achtte de Hoge Raad de ongeldigverklaring van een rijbewijs door het CBR op grond van art. 134 lid 2 WVW 1994 naast een ontzegging van de rijbevoegdheid vanwege hetzelfde feit door de strafrechter niet in strijd met het aan art. 68 Sr ten grondslag liggende ne bis in idem-beginsel.2.Anders dan de verplichte deelname aan het alcoholslotprogramma bestempelde de Hoge Raad de ongeldigverklaring van het rijbewijs als een bestuurlijke maatregel, die wordt opgelegd als uit een op grond van art. 131 WVW 1994 ingesteld onderzoek blijkt dat de houder van het rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke en geestelijke geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen. Deze maatregel wordt volgens de Hoge Raad dan ook niet direct of indirect opgelegd op grond van het plegen van een strafbaar feit (het rijden onder invloed), al kan het strafbare feit wel de aanleiding zijn om een onderzoek naar de rijvaardigheid of de geschiktheid in te stellen.3.

Met deze jurisprudentie in het achterhoofd zal hierna worden ingegaan op de kenmerken van de recidiveregeling van art. 123b WVW. Is deze bestuursrechtelijk of strafrechtelijk van aard? Of wellicht hybride?

7.7.1. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM moet de vraag of sprake is van een "criminal charge" in de zin van art. 6 EVRM worden beantwoord aan de hand van drie door het EHRM geformuleerde toetsingscriteria, ook wel de Engel-criteria genoemd.11.Deze criteria worden door het EHRM ook toegepast bij de beoordeling of sprake is van een strafrechtelijke procedure in de zin van art. 4 lid 1 van het Zevende Protocol bij het EVRM.12.

7.7.2. Het EHRM heeft het toetsingskader in de zaak Zolotukhin tegen Rusland als volgt samengevat:

“The Court's established case-law sets out three criteria, commonly known as the 'Engel criteria' (...), to be considered in determining whether or not there was a 'criminal charge'. The first criterion is the legal classification of the offence under national law, the second is the very nature of the offence and the third is the degree of severity of the penalty that the person concerned risks incurring. The second and third criteria are alternative and not necessarily cumulative. This, however, does not exclude a cumulative approach where separate analysis of each criterion does not make it possible to reach a clear conclusion as to the existence of a criminal charge (...)."13.

7.7.3. Bij de beoordeling van de recidiveregeling in het licht van deze criteria is een aantal uitspraken van het EHRM relevant. Dat betreft allereerst de uitspraak van het EHRM inzake Malige tegen Frankrijk, waarin ook sprake is van het automatisch volgen van sancties (op basis van een puntensysteem voor intrekking van een rijbewijs) nádat de strafrechtelijke procedure is afgesloten. Het EHRM overwoog het volgende:

“31. In the first place, the Court must determine whether the sanction of deducting points from driving licences is a punishment, and accordingly whether it is “criminal” within the meaning of Article 6 § 1.

(…)

36. In the present case, it was not contested that the offence which led to the deduction of points, namely exceeding the speed limit, was criminal in nature.

37. With regard to the classification in French law of the deduction of points, the Court notes (…) that an examination of the relevant legislation and the case-law of the Court of Cassation and the Conseil d’Etat (…) clearly shows that the measure in question, considered in isolation, is regarded as an administrative sanction not connected with the criminal law. (…)

38. With regard to the nature of the sanction, the Court notes that points are deducted in the context of, and after the outcome of, a criminal prosecution. The criminal court first assesses and classifies the facts constituting the offence which may give rise to the docking of points, before imposing whatever principal or secondary criminal penalty it deems appropriate. Then, on the basis of the conviction pronounced by the criminal court, the Minister of the Interior deducts the number of points corresponding to the type of offence concerned, in accordance with the scale laid down by Parliament, in Article R. 256 of the Road Traffic Code (…).

The sanction of deducting points is therefore an automatic consequence of the conviction pronounced by the criminal court.

39. With regard to the severity of the measure, the Court notes that the deduction of points may in time entail invalidation of the licence. It is indisputable that the right to drive a motor vehicle is very useful in everyday life and for carrying on an occupation. The Court, like the Commission, accordingly infers that, although the deduction of points has a preventive character, it also has a punitive and deterrent character and is accordingly similar to a secondary penalty. The fact that Parliament intended to dissociate the sanction of deducting points from the other penalties imposed by the criminal courts cannot change the nature of the measure.

40. The Court, like the Commission, accordingly concludes that Article 6 § 1 is applicable.”14.

7.7.4. In de zaak Nillsson tegen Zweden werd naar aanleiding van een strafrechtelijke veroordeling ter zake van onder meer rijden onder invloed het rijbewijs van Nilsson in een bestuursrechtelijke procedure voor een periode van 18 maanden ingetrokken. Het EHRM overwoog – voor zover hier van belang – het volgende:

“In this case the Mora District Court, by a judgment of 24 June 1999, convicted the applicant of aggravated drunken driving and unlawful driving on 21 November 1998 and imposed a suspended sentence of 50 hours’ community service. On 5 August 1999, after that judgment had acquired legal force, the County Administrative Board withdrew his driving licence for 18 months, a decision which was upheld by the Swedish administrative courts at three levels. (…)

The first issue to be determined is whether the proceedings relating to the withdrawal of the applicant’s driving licence could be considered as “criminal” for the purposes of Article 4 of Protocol No. 7. This notion must be interpreted in the light of the general principles concerning the corresponding words “criminal charge” and “penalty” respectively in Articles 6 and 7 of the Convention (…). Hence, the Court will have regard to such factors as the legal classification of the offence under national law; the nature of the offence; the purpose, nature and degree of severity of the measure; its national legal characterisation; whether the measure was imposed following conviction for a criminal offence, and the procedures involved in the making and implementation of the measure (…).

In that connection the Court observes that, although the relevant offences of aggravated drunken driving and unlawful driving had occurred on 21 November 1998, it was not until 5 August 1999 that the County Administrative Board withdrew the applicant’s driving licence. Therefore, prevention and deterrence for the protection of the safety of road users could not have been the only purposes of the measure; retribution must also have been a major consideration. The measure was taken under Chapter 5 of the Driving Licence Act on the specific grounds of his conviction on 24 June 1999 by the District Court for aggravated drunken driving and unlawful driving, a criminal offence under sections 3(1) and 4A of the Traffic Offences Act. His conviction provided a sufficient ground for withdrawal of his licence. Such a measure was not generally an automatic consequence of a criminal conviction; other factors could be taken into account in a decision on withdrawal and its duration. However, the withdrawal at issue here was a direct and foreseeable consequence of the applicant’s conviction for the same offences of aggravated drunken driving and unlawful driving on 21 November 1998, as reflected both in the Board’s notification of 5 May 1999 and its decision of 5 August 1999 (…).

In the light of the above, the Court agrees with the conclusion reached by the Swedish Supreme Administrative Court that, although under Swedish law the withdrawal of a driving licence had traditionally been regarded as an administrative measure designed to protect road safety, withdrawal on the ground of a criminal conviction, as in this case, constituted a “criminal” matter for the purpose of Article 4 of Protocol No. 7. (…)

What is more, in the view of the Court, the severity of the measure – suspension of the applicant’s driving licence for 18 months – was in itself so significant, regardless of the context of his criminal conviction, that it could ordinarily be viewed as a criminal sanction (…).”15.

7.7.5. In de zaak Maszni tegen Roemenië was het rijbewijs van de betrokkene ongeldig verklaard naar aanleiding van een onherroepelijke strafrechtelijke veroordeling voor een verkeersovertreding. Met betrekking tot de toepasselijkheid van art. 4 Zevende Protocol bij het EVRM overwoog het EHRM onder verwijzing naar de uitspraken inzake Malige tegen Frankrijk en Nilsson tegen Zweden dat de ongeldigverklaring van het rijbewijs, hoewel deze door het nationale recht als een bestuursrechtelijke maatregel werd gekwalificeerd, punitief en afschrikwekkend van aard was en dus gelijk staat aan een strafrechtelijke sanctie.16.

7.7.6. In de zaak Mihai Toma tegen Roemenië was de vraag aan de orde of de automatische ongeldigverklaring van het rijbewijs naar aanleiding van een strafrechtelijke veroordeling voor rijden onder invloed een straf in de zin van art. 7 EVRM betrof. Het EHRM overwoog het volgende:

“The Court has established in the case Maszni v. Romania (…) that although the annulment of a driving licence is regarded by the national law as an administrative measure, it constitutes rather a criminal matter for the purpose of Article 6 of the Convention, in so far as its severity gives it a punitive and dissuasive character pertaining to criminal sanctions (see also Welch, cited above, § 28; and Nilsson v. Sweden (dec.), no. 73661/01, 13 December 2005).

The measure at issue in the present case should thus be seen as a criminal penalty for the purpose of Article 7.”17.

7.7.7. Ten slotte was in de zaak Boman tegen Finland de betrokkene in een onherroepelijke strafrechtelijke procedure onder meer een rijverbod opgelegd. Vervolgens werd hem in een bestuurlijke procedure door de politie een rijverbod voor de duur van twee maanden opgelegd omwille van de verkeersveiligheid. Onder verwijzing naar de uitspraak inzake Nilsson tegen Zweden oordeelde het EHRM dat de oplegging van het tweede rijverbod als een strafrechtelijke procedure in de zin van art. 4 lid 1 Zevende protocol bij het EVRM moest worden aangemerkt.18.

7.7.8. Wordt de recidiveregeling bezien in het licht van deze Straatsburgse jurisprudentie, dan moet allereerst worden geconstateerd dat het ongeldig worden van het rijbewijs een automatisch en voorzienbaar gevolg is van een strafrechtelijke veroordeling naar aanleiding van een gedraging die naar nationaal recht als een misdrijf is aangemerkt.

7.7.9. Verder heeft de maatregel in het licht van deze uitspraken naar mijn mening onmiskenbaar een bestraffend karakter.19.Daarbij neem ik mede in aanmerking dat het rijbewijs van de betrokkene als gevolg van de tijd die is gemoeid met strafrechtelijke procedures veelal lange tijd na het begaan van het strafbare feit ongeldig zal worden.20.Bovendien is de duur van de periode dat de betrokkene door het ongeldig worden van zijn rijbewijs niet mag rijden ongewis. Die hangt immers af van de tijd die het de betrokkene kost om zijn geschiktheid en rijvaardigheid21.weer aan te tonen, maar is gezien de kosten van het opnieuw aantonen van de geschiktheid en rijvaardigheid ook afhankelijk van de draagkracht van de betrokkene.

7.7.10. In dit kader verdient ten slotte opmerking dat samenloop mogelijk is tussen de recidiveregeling en de bestuursrechtelijke procedure op grond van de art. 130 tot en met 134 WVW 1994.22.De in art. 123b lid 1 WVW 1994 genoemde strafbare feiten zullen op grond van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 namelijk veelal aanleiding vormen voor de oplegging van de (lichte) educatieve maatregel of een onderzoek naar de geschiktheid. Deze samenloop kan er in het uiterste geval toe leiden dat naar aanleiding van een strafbaar feit de betrokkene van het CBR – op eigen kosten – een onderzoek naar de geschiktheid moet ondergaan met als resultaat dat de betrokkene geschikt wordt geoordeeld en dat vervolgens na een veroordeling voor die gedraging zijn rijbewijs op grond van art. 123b WVW 1994 alsnog ongeldig wordt omdat – zo blijkt uit de aangehaalde wetsgeschiedenis – de veroordeling zou doen vermoeden dat hij niet meer aan de geschiktheidseisen voldoet.

7.7.11. Alles overziend moet naar mijn mening worden geconcludeerd dat het ongeldig worden van het rijbewijs op grond van art. 123b WVW 1994, hoewel naar nationaal recht als een bestuursrechtelijke maatregel aangemerkt, onder het strafrechtelijke toepassingsbereik van art. 6 EVRM valt.

7.7.12. De vervolgvraag is, en die wordt in het middel aan de orde gesteld, of de procedure die tot de automatische ongeldigverklaring leidt, voldoet aan de waarborgen van art. 6 EVRM. Daarbij doet zich de complicatie voor dat het ongeldig worden van het rijbewijs een automatisch rechtsgevolg van de veroordeling is. Een afzonderlijk besluit is voor het ongeldig worden van het rijbewijs is niet nodig of vereist, zoals ook blijkt uit de in het rapport Evaluatie Recidiveregeling voor ernstige verkeersdelicten weergegeven uitvoeringspraktijk:

“147 Het proces start bij de constatering van het strafbare feit door de politie. Die maakt hiervan proces-verbaal op en stuurt dit door naar het OM. (…)

(…)

148 Het OM beoordeelt de zaak om te bepalen of deze moet worden afgedaan met behulp van een strafbeschikking of aan de rechter moet worden voorgeleid, danwel dient te worden geseponeerd of voor aanvulling aan de politie moet worden teruggestuurd. Bij de beoordeling wordt ook geregistreerd of, als het vonnis onherroepelijk wordt, sprake is van een ‘puntwaardig delict’. Dat wordt dan in GPS, het registratiesysteem van het OM, geregistreerd. Als sprake is van een tweede overtreding na het onherroepelijk worden van het vonnis, wordt een zaak die mogelijk tot een tweede punt kan leiden in principe altijd aan de rechter voorgelegd.

(…)

150 Als de verdachte ook voor het tweede feit wordt veroordeeld en het vonnis onherroepelijk wordt, wordt dit door het OM geregistreerd. Het OM controleert of is voldaan aan de voorwaarden voor zowel het eerste als tweede punt (…). Als dat het geval is, wordt de toepasselijkheid van de recidiveregeling door de rijbewijsadministratie van het OM geregistreerd in het rijbewijzenregister van de RDW.

151 Daarnaast stuurt het OM een brief uit naar de betrokkene die in persoon moet worden betekend. In de brief (…) staat onder andere vermeld dat de recidiveregeling van toepassing is en wat de gevolgen zijn als de betreffende persoon toch gaat rijden. Daarnaast wordt aangegeven dat het rijbewijs moet worden opgestuurd naar de RDW en hoe het rijbewijs eventueel weer kan worden verkregen. Ook als tevens een OBM is opgelegd, wordt de brief gestuurd op het moment dat het CVOM heeft geconstateerd dat het tweede punt terecht is toegekend.

152 De RDW verwerkt de gegevens in het systeem. De RDW registreert ook of het rijbewijs is ingeleverd door de betrokkene. De informatie wordt uitgewisseld met het CBR. Zo wordt voorkomen dat iemand die onder de recidiveregeling valt zomaar een nieuw rijbewijs kan aanvragen.”23.

7.7.13. Het vorenstaande doet niet af aan de toepasselijkheid van het strafrechtelijke kader van art. 6 EVRM op de procedure die leidt tot het ongeldig worden van het rijbewijs, maar betekent mijns inziens wel dat de vraag of de oplegging van deze maatregel in overeenstemming is met art. 6 EVRM moet worden bezien in het licht van de gehele procedure, met andere woorden inclusief de behandeling door de strafrechter van de zaak die aanleiding geeft voor de toepassing van art. 123b WVW 1994.

7.7.14. Met betrekking tot de vraag hoe de in art. 123b WVW 1994 neergelegde recidiveregeling zich verhoudt met het uit art. 6 EVRM voortvloeiende recht op toegang tot een rechter moet allereerst worden vastgesteld dat tegen het ongeldig worden van het rijbewijs geen bestuursrechtelijk rechtsmiddel open staat. Het rijbewijs wordt immers op grond van art. 123b WVW 1994 van rechtswege ongeldig en het is dus geen bestuursbesluit waartegen men in beroep kan gaan.24.

7.7.15. Daaruit kan mijns inziens echter nog niet worden geconcludeerd dat de recidiveregeling in strijd is met art. 6 EVRM. In dat kader lijken mij twee uitspraken van het EHRM relevant.25.Allereerst de reeds genoemde uitspraak inzake Malige tegen Frankrijk. Daarin overwoog het EHRM onder meer het volgende:

“45. The Court reiterates that, where a penalty is criminal in nature there must be the possibility of review by a court which satisfies the requirements of Article 6 § 1, even though it is not inconsistent with the Convention for the prosecution and punishment of minor offences to be primarily a matter for the administrative authorities (…).

46. It notes that points are deducted when it has been established that one of the offences listed in Article L. 11-1 of the Road Traffic Code (…) has been committed, by means of either a final conviction or payment of a fixed fine by the offender, which implies admission of the offence and tacit acceptance of the deduction of points.

47. At the time when the details of an offence are recorded, the driver is informed by the administrative authority that he is liable to lose points on account of the offence he has committed and that there is an automatic system for the deduction and restoration of points (…). He is thus given the opportunity to contest the constituent elements of the offence which might be used as the basis for a deduction of points.

48. The Court observes that the applicant did not pay the fixed fine and that the partial loss of points thus depended on the criminal courts finding him guilty. As the Commission pointed out, in the Versailles Police Court and the Versailles Court of Appeal, criminal courts which satisfy the requirements of Article 6 § 1, the applicant was able to deny that he had committed the criminal offence of exceeding the speed limit and to submit all the factual and legal arguments which he considered helpful to his case, knowing that his conviction would in addition entail the docking of a number of points.

49. As to the proportionality of the sanction, the Court notes, like the Commission, that the legislation itself makes provision to a certain extent for the number of points deducted to vary in accordance with the seriousness of the offence committed by the accused.

In the present case the offence committed entailed the deduction of four of the licence’s twelve points, so the measure cannot be described as disproportionate to the conduct it is intended to punish. Firstly, it does not lead immediately to disqualification. Secondly, the applicant can win back points, either by driving for three years without committing any further offence in respect of which a deduction of points is prescribed or by attending a special training course (…); he therefore preserves a certain latitude of action.

50. Like the Commission, the Court accordingly considers that a review sufficient to satisfy the requirements of Article 6 § 1 of the Convention was incorporated in the criminal decision convicting Mr Malige, and that it is not necessary to have a separate, additional review by a court having full jurisdiction concerning the deduction of points. Moreover, it is open to the applicant to seek judicial review in the administrative courts, in order to ascertain whether the administrative authority acted after following a lawful procedure.

51. The Court concludes, like the Commission, that domestic law afforded the applicant a review by the courts of the measure in issue which was sufficient for the purposes of Article 6 § 1.”26.

7.7.16. De tweede uitspraak betreft de zaak Göktan tegen Frankrijk. In die zaak was de betrokkene naast een veroordeling tot vijf jaar gevangenisstraf wegens drugssmokkel ter zake van een douanedelict (het importeren van illegale goederen) de verplichting opgelegd om 1.070.000 Franse francs te betalen uit hoofde van confiscatie alsmede een douaneboete van 400.000 Franse francs opgelegd. Daarbij had de rechtbank lijfsdwang bevolen voor het geval deze bedragen door de betrokkene niet betaald werden. De duur van de lijfsdwang werd door de wet bepaald. Het EHRM overwoog – voor zover hier van belang – het volgende:

“The Court notes that the applicant has alleged that the rules governing a fair trial were infringed in that the sentence was automatic, the rights of the defence were violated and no reasons were given. (…) The length of the imprisonment in default is, it is true, set by statute, by reference to the amount of the customs fine (see Article 706-31 of the Code of Criminal Procedure). However, the case-law of the Convention institutions on Articles 6 or 7 contains no authority in which a legislature has been censured for laying down a fixed sentence or the courts required to “adapt” such a sentence to the circumstances of the case, independently of the amount of the customs fine imposed. That is particularly true where the measure concerns both civil reparation and a criminal penalty.”27.

7.7.17. Beide uitspraken zijn aangehaald in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht:

“Het derde lid ziet op de situatie waarin de wet voor iedere overtreding exact voorschrijft hoe hoog de bestuurlijke boete moet zijn (…). In dat geval heeft de wetgever zelf de afweging gemaakt, welke boete voor een bepaalde overtreding als evenredig moet worden beschouwd. Bestuur en rechter hebben dan in beginsel geen vrijheid meer om een andere boete op te leggen. Anders dan wel wordt gesteld (…), is dit geenszins in strijd met artikel 6 EVRM. De jurisprudentie van het EHRM inzake de toetsingsbevoegdheid van de rechter heeft betrekking op de verhouding tussen de rechter enerzijds en het bestuur of de vervolgende instantie anderzijds, niet op de verhouding tussen rechter en wetgever. De rechter moet een bestraffende sanctie volledig aan het recht kunnen toetsen, maar is daarbij natuurlijk zelf ook gebonden aan het recht, met inbegrip van eventuele wettelijke bepalingen over de hoogte van de op te leggen sanctie. Het EHRM heeft dan ook nimmer bezwaar gemaakt tegen de verplichte minimumstraffen voor bepaalde delicten, die in het strafrecht van sommige lidstaten van de Raad van Europa voorkomen.

In theorie is wel denkbaar, dat de rechter tot het oordeel moet komen dat de door de wetgever voorgeschreven sanctie als regel zo onevenredig is, dat de wet wegens strijd met het EVRM of het communautaire evenredigheidsbeginsel buiten toepassing moet worden gelaten. Dat is echter iets anders dan dat de rechter in het geheel niet aan de keuze van de wetgever zou zijn gebonden. Dat is hij wel, mits kan worden gezegd dat in de wettelijke regeling zelf rekening is gehouden met het evenredigheidsbeginsel (vgl. EHRM 23 september 1998, NJCM-bull. 2000, blz. 873 e.v. (Malige v. Frankrijk)).

Wij kunnen ons dan ook niet vinden in de opvatting van de Raad van State dat een indringende rechterlijke toetsing op evenredigheid van de hoogte van de bestuurlijke boete ook dient plaats te vinden bij wettelijk vastgestelde boeten. Een en ander zou er immers op neer komen dat de rechter geen rekening hoeft te houden met een wettelijk tariefstelsel. Uit de Straatsburgse jurisprudentie volgt als gezegd niet dat een dergelijk wettelijk gefixeerd boetestelsel in strijd is met artikel 6 EVRM. Vereist is wel dat de wetgever bij de totstandkoming van de regeling de evenredigheid in acht heeft genomen. Naast de genoemde zaak Malige wijst ook de recentere zaak Göktan/Frankrijk (EHRM 2 juli 2002, EHRC 2002, nr. 72) in deze richting. In deze zaak overweegt het Hof met zoveel woorden dat het EVRM wettelijk gefixeerde sancties niet verbiedt en de rechter evenmin dwingt tot het aanpassen van deze sancties naar de omstandigheden van het geval.”28.

7.7.18. In onder meer haar uitspraak van 23 oktober 2013 omtrent het alcoholslotprogramma heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State overwogen dat uit de uitspraken inzake Malige en Göktan volgt dat art. 6 EVRM een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en dat het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen.29.

7.7.19. Hoewel het vorenstaande beperkte aanknopingspunten biedt voor het antwoord op de vraag hoe een uit de wet voortvloeiende sanctie zich in een strafrechtelijke context verhoudt tot het in art. 6 EVRM neergelegde recht op toegang tot een rechter, kan hieruit naar mijn mening in ieder geval niet de conclusie worden getrokken dat degene wiens rijbewijs op grond van art. 123b WVW 1994 ongeldig wordt, onvoldoende toegang tot de rechter zou hebben.

7.7.20. In dat kader neem ik allereerst in aanmerking dat in lijn met de uitspraak inzake Malige de verdediging, wetende dat een veroordeling zal resulteren in het ongeldig worden van het rijbewijs van de verdachte, in het kader van de behandeling van de onderhavige strafzaak het recht heeft het woord tot verdediging te voeren en daarbij alles aan te voeren wat haar in het belang van de verdediging dienstig lijkt en aldus de grondslag van de oplegging van de sanctie aan te vechten. Van die mogelijkheid heeft de verdediging blijkens de processen-verbaal van de terechtzittingen in eerste aanleg en in hoger beroep ook gebruik gemaakt.

7.7.21. Verder kan, hoewel thans vraagtekens worden geplaatst bij de effectiviteit van de recidiveregeling en de regering deze regeling zou willen laten vervallen30., naar mijn mening niet worden ontkend dat de wetgever bij de totstandkoming van art. 123b WVW 1994 oog heeft gehad voor het evenredigheidsbeginsel. Uit de aangehaalde wetsgeschiedenis blijkt immers dat de noodzaak voor en het nut van de regeling aan de orde zijn gekomen en dat uit het oogpunt van de verkeersveiligheid er bewust voor is gekozen om alle rijbewijscategorieën ongeldig te laten worden en er geen rekening mee te houden of de betrokkene voor de uitoefening van zijn of haar beroep afhankelijk is van het rijbewijs. Bovendien heeft de strafrechter, zoals in de wetsgeschiedenis ook aan de orde is gekomen, de mogelijkheid om bij de strafoplegging rekening te houden met de toepassing van de recidiveregeling. Het hof heeft dat in deze zaak ook gedaan.31.

7.7.22. Ten slotte staat voor degene wiens rijbewijs van rechtswege ongeldig wordt op grond van art. 123b WVW 1994 de mogelijkheid open om zich tot de burgerlijke rechter te wenden indien hij meent dat de Staat onrechtmatig handelt.32.

7.7.23. Gelet op het vorenstaande kom ik tot de slotsom dat de omstandigheid dat de veroordeling van de verdachte zal leiden tot het ongeldig worden van zijn rijbewijs op grond van art. 123b WVW 1994 niet strijdig is met art. 6 EVRM. De eerste klacht is tevergeefs voorgesteld.

8. Het tweede middel bevat de klacht dat het hof heeft verzuimd in het bijzonder de redenen op te geven waarom het is afgeweken van een door de verdediging naar voren gebracht uitdrukkelijk onderbouwd standpunt. Dit standpunt houdt in dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk in de vervolging moet worden verklaard, omdat het openbaar ministerie, wetende dat een veroordeling automatisch resulteert in de ongeldigheid van het rijbewijs voor onbepaalde tijd, het hof vraagt een oordeel te geven waartoe het onbevoegd is in het licht van de beginselen van een behoorlijke procesorde, namelijk het in gang zetten van een dubbele veroordeling c.q. bestraffing.

Het middel gaat er mijns inziens aan voorbij dat het door de raadsvrouw van de verdachte gevoerde verweer, strekkende tot niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie in de strafvervolging, een verweer is zoals bedoeld in art. 358 lid 3 Sv. Daarop is het motiveringsvoorschrift van de eerste volzin van art. 359 lid 2 Sv van toepassing en niet het motiveringsvoorschrift van de tweede volzin van art. 359 lid 2 Sv, dat handelt over het afwijken van uitdrukkelijk onderbouwde standpunten.35.

Ik ben bereid het middel zo te lezen dat erover geklaagd wordt dat het hof niet heeft gerespondeerd op het uitdrukkelijk voorgedragen verweer. Het hof heeft in zijn overwegingen, zoals hiervoor onder 6 weergegeven, echter uiteengezet dat van dubbele vervolging of dubbele bestraffing geen sprake is indien na een strafrechtelijke veroordeling artikel 123b WVW 1994 van toepassing wordt, dat het verweer van de verdachte – inhoudende dat hij voor een tweede keer wordt vervolgd of bestraft en dat een schending van het ne bis in idem-beginsel inhoudt – strandt en dat geen sprake is van strijd met een goede procesorde.

Gelet op deze overweging berust de klacht dat het hof niet heeft gerespondeerd op het uitdrukkelijk voorgedragen verweer mijns inziens op een verkeerde lezing van het bestreden arrest, zodat het middel feitelijke grondslag mist.

Het middel faalt.

9. Beide middelen falen. Het tweede middel kan naar mijn mening met een aan art. 81 lid 1 RO ontleende motivering worden afgedaan. Ambtshalve heb ik geen gronden aangetroffen die tot vernietiging van de bestreden uitspraak aanleiding behoren te geven.

10. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

AG