HR, 10-06-2016, nr. 15/03394

De man voert aan dat het cassatieberoep niet-ontvankelijk is omdat de RSD in de bestreden beschikking heeft berust. Dit blijkt volgens de man uit een brief van 30 mei 2015, waarin de RSD hem onder meer heeft geschreven:

“Het gerechtshof Den Haag heeft op 22 april 2015 besloten dat u tot 1 januari 2015 een verhaalsbijdrage dient te betalen van totaal € 2.000,-. Vanaf 1 januari 2015 is de verhaalsbijdrage op nihil vastgesteld ivm onvoldoende draagkracht. Wij conformeren ons aan deze uitspraak.”

Art. 400 Rv bepaalt dat beroep in cassatie niet openstaat voor hem die in de uitspraak heeft berust. Berusting in een rechterlijke uitspraak is het te kennen geven aan de wederpartij van de wil om zich bij die uitspraak neer te leggen en aldus afstand te doen van het recht om daartegen een rechtsmiddel in te stellen3.. Van berusting kan slechts sprake zijn indien de in het ongelijk gestelde partij na de uitspraak jegens de wederpartij heeft verklaard dat zij zich bij de uitspraak neerlegt of een houding heeft aangenomen waaruit dit in het licht van de omstandigheden van het geval ondubbelzinnig blijkt4..

Het hof heeft zijn beschikking van 22 april 2015 uitvoerbaar bij voorraad verklaard. De RSD kon daarom overgaan tot tenuitvoerlegging van de beschikking en heeft in de brief van 30 mei 2015 betaling verlangd van het bedrag waartoe de man was veroordeeld. Dat bedrag berustte op een tussen partijen ter zitting in hoger beroep bereikte overeenstemming met betrekking tot de verhaalsbijdrage over het tijdvak tot 1 januari 2015 (zie rov. 6). Dit laat onverlet dat de RSD bezwaar kon hebben tegen de afwijzing van de verzochte verhaalsbijdrage over het tijdvak vanaf 1 januari 2015. De uitlating in deze brief, dat de RSD zich “conformeert aan de uitspraak”, is voor meer dan één uitleg vatbaar. Eén mogelijke uitleg is inderdaad die welke door de man wordt verdedigd, te weten dat de RSD zich had neergelegd bij de afwijzing van het inleidend verzoek met betrekking tot de periode vanaf 1 januari 2015. Daartegenover staat dat uit de brief niet ondubbelzinnig volgt dat de RSD geen beroep in cassatie zal instellen tegen het gedeelte van de uitspraak waarin zij in het ongelijk was gesteld5.. De volzin waarin de RSD zich ‘conformeert’ aan de uitspraak van het hof berust uitdrukkelijk op de veronderstelling dat, wat betreft de periode vanaf 1 januari 2015, de verzochte verhaalsbijdrage door het hof was afgewezen op grond van een ontoereikende draagkracht van de man. Uit de motivering van de bestreden beschikking (rov. 8) blijkt dat dit uitsluitend geldt ten aanzien van de vraag of de man – naast een in het kader van de echtscheidingsprocedure vast te stellen bijdrage in de kosten van verzorging en opvoeding van de vier kinderen – nog draagkracht had om ook een bijdrage te betalen in de kosten van levensonderhoud van de vrouw. Het hoofdargument in rov. 8 is evenwel: dat naar het oordeel van het hof met ingang van 1 januari 2015 geen verhaalsrecht meer bestaat ter zake van de ten behoeve van de kinderen gemaakte kosten van bijstand. In dit geding is geen beroep gedaan op enige begeleidende mondelinge mededeling of op andere relevante gedragingen van de zijde van de RSD buiten deze brief. Dat de mededeling in de brief niet in overeenstemming is met de motivering in rov. 8 was kenbaar voor de man en die mededeling is daarom niet ondubbelzinnig. Het beroep op berusting gaat naar mijn mening niet op.

Het cassatiemiddel richt zich tegen rov. 7 – 8, waarin het hof overwoog:

“ Periode vanaf 1 januari 2015

7. Naar het oordeel van het hof geldt voor de periode met ingang van 1 januari 2015 het volgende. Met ingang van 1 januari 2015 zijn als gevolg van de invoering van de Participatiewet 2015 en de Wet hervorming kindregelingen diverse uitkeringsregelingen gewijzigd en zijn de tot dan toe bestaande kindregelingen in aantal teruggebracht. Als gevolg hiervan verleent de RSD geen bijstand meer ten behoeve van minderjarige kinderen. Dit betekent dat de uitkering van alleenstaande ouders is verminderd ten opzichte van de jaren daarvoor. Alleenstaande ouders die aan de daartoe gestelde voorwaarden voldoen kunnen, ter (gedeeltelijke) compensatie, een verhoogd kindgebonden budget ontvangen dat door de Belastingdienst wordt uitbetaald.

8. Gelet op het voorgaande bestaat naar het oordeel van het hof voor de RSD met ingang van 1 januari 2015 geen verhaalsrecht meer ten laste van de man ter zake van ten behoeve van de kinderen van partijen gemaakte kosten van bijstand. Dat de vrouw, zoals ter zitting is gebleken nog niet als alleenstaande is aangemerkt bij de RSD dient naar het oordeel van het hof niet voor rekening en risico van de man te komen. Voorts is tussen partijen niet (langer) in geschil dat de man naast een door hem in het kader van de reeds aanhangig gemaakte echtscheidingsprocedure vast te stellen bijdrage in de kosten van verzorging en opvoeding van de vier minderjarigen geen draagkracht heeft voor enige bijdrage in de kosten van levensonderhoud ten behoeve van de vrouw. Het wijst er daarbij op dat, gelet op het bepaalde in artikel 1:400, eerste lid van het Burgerlijk Wetboek, aan die vast te stellen kinderalimentatie voorrang toekomt boven de onderhoudsverplichting jegens de ex-echtgenote. Als gevolg hiervan bestaat naar het oordeel van het hof derhalve ook geen verhaalsrecht van de RSD ten laste van de man terzake van uitsluitend ten behoeve van de vrouw gemaakte kosten van bijstand.”

De eerste klacht houdt in dat, voor zover het hof van oordeel is dat de RSD met ingang van 1 januari 2015 geen bijstand meer verleent ten behoeve van de minderjarige kinderen van partijen (maar uitsluitend ten behoeve van de vrouw) dit oordeel uitgaat van een onjuiste rechtsopvatting: het strookt niet met het uitgangspunt van ondeelbaarheid van gezinsbijstand. Hetzelfde geldt voor het daarop voortbouwende oordeel van het hof dat de RSD met ingang van 1 januari 2015 geen verhaalsrecht meer zou hebben6..

Wat betreft het verhaal van bijstand in het tijdvak tot 1 januari 2015: dit was gebaseerd op art. 62 Wet werk en bijstand (Wwb)7.. De voor dit geding relevante bepalingen luidden:

“Art. 62

Kosten van bijstand kunnen tot de grens van de onderhoudsplicht, bedoeld in Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, worden verhaald:

a. op degene die bij het ontbreken van gezinsverband zijn onderhoudsplicht jegens zijn echtgenoot of minderjarig kind niet of niet behoorlijk nakomt en op het minderjarige kind dat zijn onderhoudsplicht jegens zijn ouders niet of niet behoorlijk nakomt;

b. op degene die zijn onderhoudsplicht na echtscheiding of ontbinding van het huwelijk na scheiding van tafel en bed niet of niet behoorlijk nakomt;

c. (…)

Art. 62a

Bij de beoordeling van het bestaan van het verhaalsrecht, bedoeld in artikel 159a van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek of artikel 62, en de omvang van het te verhalen bedrag wordt rekening gehouden met de maatstaven die gelden en de omstandigheden die van belang zijn in het geval dat de rechter dient te beslissen over de vraag of en zo ja, tot welk bedrag een uitkering tot levensonderhoud na echtscheiding, scheiding van tafel en bed of ontbinding van het huwelijk na scheiding van tafel en bed zou moeten worden toegekend.”

De Invoeringswet Participatiewet8.heeft onder meer wijziging gebracht in de citeertitel van de Wet werk en bijstand (zie art. 86); deze wet heet vanaf 1 januari 2015 Participatiewet. De hiervoor geciteerde bepalingen over het verhaal zijn toen niet veranderd.

Onder de Wet werk en bijstand werd de uitkering bepaald aan de hand van de toepasselijke bijstandsnorm en eventuele toeslagen of verlagingen. De bijstandsnorm was afhankelijk van de leeftijd en van de leefvorm van de betrokkene: alleenstaand, alleenstaande ouder of gehuwd. Minderjarige kinderen komen niet rechtstreeks in aanmerking voor een bijstandsuitkering: art. 5 van de vroegere Algemene Bijstandswet (Stb. 1963/284) bepaalde al, kort gezegd, dat aan echtgenoten met of zonder minderjarige kinderen en aan alleenstaande ouders de bijstand als ‘gezinsbijstand’ wordt verleend. Deze wettelijke bepaling heeft de vraag opgeroepen of bij verhaal (op de ex-echtgenoot van de alleenstaande ouder aan wie zulke gezinsbijstand was verleend) een uitsplitsing moet worden gemaakt naar het gedeelte van de bijstandsuitkering dat voor de aanvraagster was bestemd en een gedeelte dat voor de kinderen was bestemd. De Hoge Raad heeft een dergelijke splitsing van de hand gewezen:

“Krachtens art. 5 ABW wordt de bijstand in een geval als het onderhavige als gezinsbijstand verleend en worden bij het bepalen van de behoefte aan bijstand zoals de memorie van toelichting het uitdrukt ‘de middelen en behoeften van alle gezinsleden bij elkaar opgeteld’. In dit stelsel is anders dan het middel wil geen plaats voor een splitsing van de aan bijstand toegekende bedragen in gedeelten die geacht zouden moeten worden ten behoeve van een of meer bepaalde gezinsleden te strekken. Indien de man ter voldoening aan zijn onderhoudsplicht tegenover de kinderen de bij de bestreden beschikking toegewezen bedragen aan de vrouw zou hebben betaald, zou de gemeente de aan de vrouw toegekende gezinsbijstand dienovereenkomstig hebben kunnen verminderen. Nu de man dit niet heeft gedaan, kan de gemeente krachtens art. 55 aanhef en onder b [ABW-oud, toevoeging A-G] verhaal op hem nemen voor deze bedragen, die immers binnen de grens van zijn onderhoudsplicht tegenover de kinderen blijven en als gezinsbijstand en aldus mede met het oog op de behoeften van de kinderen zijn uitgekeerd.”9.

De Wet hervorming kindregelingen10.heeft wijziging gebracht in het normenstelsel van de bijstand. Voor dit geding is van belang dat per 1 januari 2015 een bijzondere norm is toegevoegd: de ‘kostendelersnorm’ voor bijstandsgerechtigden die een woning delen met een of meer anderen (zie art. 22a Participatiewet). Tevens is de norm voor de alleenstaande ouder gelijk gemaakt aan die voor alleenstaanden. Daarvoor in de plaats is een zgn. ‘alleenstaande ouder-kop’ gekomen, als onderdeel van het ‘kindgebonden budget’. Dit laatste is een toeslag die wordt uitbetaald door de Belastingdienst11.. De ‘alleenstaande ouder-kop’ heeft reeds in de belangstelling gestaan in verband met de gevolgen daarvan voor de berekening van de alimentatie12.. De normen zijn te vinden in de artikelen 20 – 24 Participatiewet.

Het begrip ‘alleenstaande ouder’ is niettemin blijven voortbestaan in de Participatiewet: zie art. 4 voor de omschrijving van de begrippen ‘alleenstaande’, ‘alleenstaande ouder’ en ‘gezin’13.. Uit de parlementaire behandeling van de Wet hervorming kindregelingen is, met betrekking tot het verhaal en de wijzigingen in de bijstandsuitkering, het volgende relevant:

“Artikel VIII Wet Werk en Bijstand

Met de voorgestelde wijziging wordt de aanvulling in de bijstand voor alleenstaande ouders afgeschaft (…). De normen voor alleenstaande ouders worden gelijkgesteld met die van alleenstaanden. Vandaar dat in de betreffende artikelen de aparte normen voor alleenstaande ouders kunnen vervallen. (…) De alleenstaande ouder draagt als gezinshoofd de volledige zorg voor de tot zijn last komende kinderen. De bijstand wordt zowel voor paren met kinderen als voor alleenstaande ouders mede ten behoeve van het levensonderhoud van die kinderen verstrekt. Dit blijft zo. Kinderen hebben als gezinsleden geen zelfstandig recht op bijstand. Omdat de bijstand als gezinsbijstand wordt verstrekt dienen de middelen van alle gezinsleden in beginsel in aanmerking te worden genomen. Een voorbeeld hiervan is kinderalimentatie. Dit sluit aan bij het complementaire karakter van de bijstand. In lijn hiermee brengt dit wetsvoorstel geen wijziging in het verhaal van bijstand op degene die zijn onderhoudsplicht jegens zijn minderjarige kind niet of niet behoorlijk nakomt.”14.

“Bij artikel 26 van het IVRK heeft Nederland indertijd het voorbehoud gemaakt dat Nederland kinderen geen eigen aanspraak op sociale zekerheid geeft, maar dit regelt via de ouders. Kinderen genieten langs die weg de voordelen van het recht van hun ouders op kinderbijslag, kindgebonden budget en de in de AKW geïntegreerde TOG. Daarmee wordt mede het recht van het kind erkend op een levensstandaard die toereikend is voor de ontwikkeling van het kind als bedoeld in artikel 27 IVRK. Voorts wijzigt onderhavig wetsvoorstel niets in de mogelijkheden voor eventueel verhaal van bijstand op degenen die onderhoudsplichtig jegens kinderen zijn.”15.

En, in reactie op een bijdrage in de vakliteratuur16.:

“Ten derde stelt mr. A. Roevink-Verhoeff dat het onderbrengen van de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget het karakter doet veranderen. De alleenstaande-ouderkop dient daarmee te worden beschouwd als een tegemoetkoming in de kosten van kinderen die het eigen aandeel van de ouders in die kosten en daarmee de behoefte van een kind aan een bijdrage in het levensonderhoud doet verminderen. Met het onderbrengen van de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget verandert het karakter ten opzichte van de huidige situatie. Het wetsvoorstel brengt echter geen wijzingen met zich mee in de wijze waarop kinderalimentatie in de bijstandsverlening wordt betrokken. De norm voor alleenstaande ouders verdwijnt weliswaar, maar de categorie “alleenstaande ouder” blijft wel bestaan in de WWB. De alleenstaande ouder draagt als gezinshoofd de volledige zorg voor de tot zijn last komende kinderen. De bijstand wordt zowel voor paren met kinderen als voor alleenstaande ouders mede ten behoeve van het levensonderhoud van die kinderen verstrekt. Ten laste komende kinderen hebben als gezinsleden geen zelfstandig recht op bijstand. Omdat de bijstand als gezinsbijstand wordt verstrekt dienen de middelen van alle gezinsleden in beginsel in aanmerking te worden genomen, waaronder ook de kinderalimentatie.”17.

Het standpunt van de minister van SZW is derhalve dat de voorgestelde veranderingen in de (toen nog) Wet werk en bijstand géén wijziging meebrengen in de mogelijkheden tot verhaal van kosten van verleende bijstand op de ouder die onderhoudsplichtig is voor zijn kinderen. Met andere woorden: de bijstand wordt nog steeds verleend aan de moeder, mede ten behoeve van de kinderen die tot haar huishouden behoren. Slechts de wettelijke norm, aan de hand waarvan de hoogte van de uitkering wordt bepaald, is per 1 januari 2015 gewijzigd. Het thans bestreden oordeel van het hof, dat door de RSD met ingang van 1 januari 2015 geen bijstand meer wordt verstrekt ten behoeve van de minderjarige kinderen van partijen en dat de RSD om die reden geen verhaalsrecht meer zou hebben, staat haaks op deze opvatting van de minister, die kennelijk is aanvaard door het parlement..

In de rechtspraak is over deze rechtsvraag uiteenlopend geoordeeld18.. Hetzelfde gerechtshof heeft, in een andere samenstelling, op 2 september 2015 in andere zin beslist19.. Zonder pretentie van volledigheid vermeld ik twee Rotterdamse beslissingen die in lijn liggen met de thans bestreden beschikking20.. In andere zin oordeelden:

Rb. Midden-Nederland, 18 februari 2015, ECLI:NL:RBMNE:2015:3204, EB 2015/68;

Rb. Limburg, 7 mei 2015, ECLI:NL:RBLIM:2015:3856, rov. 4.3;

Rb. Den Haag 26 november 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:13644.

Aan de hand van de systematiek van de Participatiewet moet m.i. worden aangenomen dat de aan de vrouw verleende bijstand in het tijdvak vanaf 1 januari 2015 nog steeds betrekking heeft op de kosten van levensonderhoud van haarzelf en van de minderjarige kinderen van partijen die tot haar huishouden behoren. Daaraan doet niet af dat – naast de uitkering op grond van de Participatiewet – tot haar inkomen ook de toeslag behoort op grond van het kindgebonden budget, met inbegrip van de alleenstaande ouder-kop. Hiervan uitgaande, zou de RSD in beginsel gerechtigd zijn om de kosten van de verleende bijstandsuitkering te verhalen op de man als onderhoudsplichtige (voor de kinderen). Om deze reden kan de bestreden beschikking niet in stand blijven. Verwijzing van de zaak is aangewezen voor de verdere afdoening. Uit art. 62 (en 62a) Participatiewet volgt dat het verhaal niet slechts beperkt is tot de gemaakte kosten van bijstand, maar ook tot de grens van de onderhoudsplicht, bedoeld in Boek 1 BW.

De tweede klacht behoeft geen bespreking indien de eerste klacht slaagt. De tweede klacht is gericht tegen de overweging dat de omstandigheid dat de vrouw bij de RSD nog niet als ‘alleenstaande’ is aangemerkt, niet voor rekening en risico van de man dient te komen. Volgens het middelonderdeel bouwt deze overweging voort op het in de eerste klacht bestreden oordeel dat de RSD met ingang van 1 januari 2015 geen verhaalsrecht op de man meer zou hebben21.. Daarnaast houdt de klacht in dat het hof heeft miskend dat de RSD ten aanzien van de vrouw een overgangsrechtelijke bepaling heeft toegepast en mocht toepassen. De toelichting op de klacht wijst op art. XII, lid 2 onder b, van de Wet hervorming kindregelingen, waarin − voor de periode tussen 1 januari 2015 en 1 januari 2016 − een overgangsbepaling is opgenomen voor degene die op de peildatum 31 december 2014 recht had op de algemene bijstand op grond van de Wwb, op hem/haar de norm voor een alleenstaande ouder van toepassing was en hij/zij geen aanspraak heeft op de verhoging van het kindgebonden budget omdat hij/zij een partner heeft als bedoeld in art. 3 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir).

Met de steller van het middel ben ik van mening dat in cassatie (minst genomen: veronderstellenderwijs) ervan kan worden uitgegaan dat op de peildatum 31 december 2014 de man had te gelden als fiscaal partner van de vrouw en de vrouw op dat moment een bijstandsuitkering genoot naar de norm voor een alleenstaande ouder. Zonder nadere motivering, die ontbreekt, valt dan inderdaad niet in te zien waarom, ondanks de aangehaalde bepaling van overgangsrecht, de omstandigheid dat de RSD de vrouw nog niet had ingeschaald in de norm voor een alleenstaande niet voor rekening van de man als onderhoudsplichtige zou mogen worden gebracht22.. Ook deze klacht slaagt.

De conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking en tot verwijzing van de zaak naar een ander gerechtshof.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

a. – g.