HR, 06-02-2015, nr. 14/00188

[verweerder] is gehuwd geweest met [betrokkene]. Op 30 januari 2011 is [betrokkene] overleden. [verweerder] is als erfgenaam rechtsopvolger onder algemene titel van [betrokkene].

[betrokkene] heeft aanvankelijk krachtens de op de AWBZ gebaseerde regeling Zorg zonder verblijf en vanaf 1 januari 2008 op grond van de WMO hulp in de huishouding ontvangen van de zorgaanbieder Carinova.

Vanaf 9 januari 2006 tot en met 31 december 2009 heeft het CAK facturen gestuurd naar [betrokkene] met betrekking tot de op grond van de AWBZ en de WMO ter zake van de ontvangen hulp verschuldigde eigen bijdragen over de periode van 24 januari 2005 tot en met 1 november 2009. Het totaal van deze facturen beloopt een bedrag van € 4.220,64.

[betrokkene], noch [verweerder] heeft de eigen bijdragen betaald.

Bij exploot van 6 juni 2011 heeft het CAK [verweerder] doen dagvaarden voor de rechtbank Zwolle-Lelystad, sector civiel recht, locatie Zwolle (hierna: de rechtbank). Het CAK heeft gevorderd [verweerder] te veroordelen tot betaling van een bedrag van € 5.778,15, vermeerderd met rente en kosten. [verweerder] heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

Bij vonnis van 21 maart 2012 heeft de rechtbank de vordering van het CAK afgewezen en het CAK veroordeeld in de kosten van de procedure. De rechtbank heeft geoordeeld dat er geen sprake is van beschikkingen met formele rechtskracht en dat de hoogte van de eigen bijdragen en daarmee de juistheid van de facturen dus niet vaststaat (rov. 4.4).

Bij exploot van 7 juni 2012 heeft het CAK bij het hof Leeuwarden hoger beroep tegen het vonnis van 21 maart 2012 ingesteld. Nadat het hof bij tussenarrest van 13 november 2012 een comparitie van partijen had gelast, welke comparitie op 6 december 2012 heeft plaatsgehad, heeft het CAK bij memorie van grieven, tevens houdende akte wijziging van eis, een viertal grieven voorgesteld, alsmede zijn eis gewijzigd door tevens betaling te vorderen van de eigen bijdragen die [verweerder] verschuldigd is op grond van in de periode van 9 februari 2010 tot en met 22 oktober 2012 aan hem toegezonden (credit)facturen. [verweerder] heeft geen bezwaar gemaakt tegen de eiswijziging. Wel heeft [verweerder] de vier grieven bij memorie van antwoord bestreden.

Bij eindarrest van 22 oktober 2013 heeft het hof Arnhem-Leeuwarden, locatie Leeuwarden, het vonnis van de rechtbank van 21 maart 2012 vernietigd. Voorts heeft het hof, opnieuw rechtdoende, het CAK niet-ontvankelijk verklaard in zijn vordering voor zover deze vordering de facturen betreft ter invordering van de eigen bijdragen voor huishoudelijke hulp verleend vanaf 1 juli 2009, en [verweerder] tot betaling aan het CAK van een bedrag van € 876,48, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de vervaldata van de verschillende facturen tot de dag der algehele voldoening, veroordeeld. Het hof heeft daartoe het volgende overwogen:

“2.12 Op 1 juli 2009 is de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) inzake bestuurlijke geldschulden in werking (…) getreden. Vanaf die datum is de bestuursrechter bevoegd kennis te nemen van geschillen ter zake van de terugvordering van bestuurlijke geldschulden. Op grond van artikel III, lid 1, Vierde tranche Awb, blijft op een verplichting tot betaling van een geldsom aan een bestuursorgaan die is vastgesteld of ontstaan voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, evenwel het recht zoals dat gold voor 1 juli 2009 van toepassing.

Het vorenstaande betekent dat CAK niet-ontvankelijk is in haar vordering voor zover de facturen betrekking hebben op na 1 juli 2009 verleende hulp in de huishouding.

Op grond hiervan kan het bestreden vonnis van 21 maart 2012 in elk geval niet in stand blijven voor zover het gaat om facturen die betrekking hebben op na 1 juli 2009 verleende hulp.”

Het hof heeft - voor zover in cassatie nog van belang - ten aanzien van de facturen die betrekking hebben op vóór 1 juli 2009 verleende zorg het volgende overwogen:

“2.17 In het kader van de onderhavige procedure heeft CAK beschikkingen tot vaststelling van de maximale eigen bijdragen vastgesteld, die betrekking hebben op:

(…)

Met betrekking tot de zorgjaren 2006, 2007 en 2008 heeft CAK te kennen gegeven de door haar gewezen beschikkingen ter vaststelling van de maximale eigen bijdragen van [betrokkene] niet te kunnen overleggen.

Het hof stelt vast dat nu de beschikkingen met betrekking tot de jaren 2006, 2007 en 2008 niet kunnen worden overgelegd, niet kan worden nagegaan of deze beschikkingen ook werkelijk zijn genomen en formele rechtskracht hebben gekregen. Aangezien dit voor rekening komt van CAK moet er voor de beoordeling van dit geschil vanuit worden gegaan dat zij niet bestaan. Daardoor geldt er geen begrenzing ter zake van de over deze jaren in rekening gebrachte eigen bijdragen. Om die reden moet worden geoordeeld dat het de facturen over deze jaren aan een toereikende juridische grondslag ontbreekt. De vordering van CAK dient in zoverre te worden afgewezen. Het bewijsaanbod van CAK zal het hof passeren, omdat het niet is gespecificeerd.”

Het hof heeft de vordering van het CAK toewijsbaar geacht tot een bedrag van € 876,48, vermeerderd met rente, ten aanzien van de facturen die betrekking hebben op verleende zorg in het jaar 2005 en de eerste 6 maanden van het jaar 2009 (rov. 2.25).

Bij exploot van 19 december 2013 heeft het CAK - tijdig - beroep in cassatie tegen het arrest van 22 oktober 2013 ingesteld. Op 24 februari 2014 is een herstelexploot uitgebracht met de eerder ontbrekende aanzegging ingevolge art. 411 lid 1 Rv. Aan [verweerder] is verstek verleend. Het CAK heeft zijn standpunt schriftelijk doen toelichten.

Het CAK heeft één middel van cassatie voorgesteld. Het middel omvat drie onderdelen (1-3), waarvan de onderdelen 1 en 2 in twee subonderdelen (1.1-1.2 respectievelijk 2.1-2.2) zijn onderverdeeld.

Subonderdeel 1.1 is gericht tegen de rov. 2.12 en 2.13. Het subonderdeel betoogt dat het oordeel dat het CAK niet-ontvankelijk is in zijn vordering voor zover de facturen betrekking hebben op na 1 juli 2009 verleende hulp rechtens onjuist is. Volgens het subonderdeel heeft het hof miskend dat sinds de invoering van de tot de vierde tranche van de Awb behorende regeling inzake bestuursrechtelijke geldschulden op 1 juli 2009 de bestuursrechter weliswaar (exclusief) bevoegd is te oordelen over (de rechtsgeldigheid van) besluiten waarin een verplichting tot betaling wordt vastgesteld als bedoeld in art. 4:86 Awb en over de in de art. 4:93-4:95 en 4:99 Awb bedoelde (bijkomende) beschikkingen, maar dat dit niet meebrengt dat de bestuursrechter ter zake van de invordering van bestuursrechtelijke geldschulden thans exclusief bevoegd is. Het subonderdeel vervolgt dat, integendeel, uit art. 4:124 Awb volgt dat een bestuursorgaan ten aanzien van de invordering ook beschikt over de bevoegdheden die een schuldeiser op grond van het privaatrecht heeft. Daaronder valt, aldus het subonderdeel, de mogelijkheid tot het instellen van een vordering tot betaling van een (bij beschikking vastgestelde bestuursrechtelijke) geldschuld bij de burgerlijke rechter. Het subonderdeel tekent ten slotte aan dat slechts door het instellen van een vordering bij de burgerlijke rechter een executoriale titel ka worden verkrijgen, wanneer, zoals in het onderhavige geval, geen mogelijkheid bestaat een bestuursrechtelijke geldschuld bij dwangbevel als bedoeld in art. 4:114 Awb in te vorderen.

Juridisch kader

Alvorens nader op deze klachten in te gaan, bespreek ik kort het juridische kader.

Onder het vóór 1 juli 2009 geldende recht bestond geen algemene bestuursrechtelijke regeling inzake bestuursrechtelijke geldschulden. Voor zover geen bijzondere bestuursrechtelijke regels golden, waren de privaatrechtelijke regels op zulke schulden van toepassing.

Met de invoering van de vierde tranche van de Awb op 1 juli 2009 heeft de wetgever onder meer beoogd de regels inzake bestuursrechtelijke geldschulden te uniformeren, te verduidelijken en efficiënter te maken. Bij die gelegenheid is aan de Awb een nieuwe titel 4.4 (“Bestuursrechtelijke geldschulden”) toegevoegd, die bepalingen bevat over vaststelling en inhoud van de verplichting tot betaling (afdeling 4.4.1), over verzuim en wettelijke rente (afdeling 4.4.2), over verjaring (afdeling 4.4.3), over aanmaning en invordering bij dwangbevel (afdeling 4.4.4) en over bezwaar en beroep (afdeling 4.4.5). Ook onder het regime van de vierde tranche van de Awb geldt dat de bevoegdheid tot uitvaardiging van een dwangbevel slechts bestaat indien zij bij de wet is toegekend (art. 4:115 Awb). Met betrekking tot de invordering van de litigieuze eigen bijdragen is dat laatste niet het geval.

In de nieuwe regeling is uitdrukkelijk ervoor gekozen dat een bestuursorgaan ten aanzien van de invordering van bestuursrechtelijke geldschulden (mede) beschikt over de bevoegdheden die een schuldeiser op grond van het privaatrecht heeft (art. 4:124 Awb). Hiermee werd aangesloten bij het open systeem van bevoegdheden van art. 3 lid 2 (oud) Invorderingswet 1990. In de memorie van toelichting op de vierde tranche van de Awb wordt hierover het volgende opgemerkt2.:

“Dit artikel strekt ertoe tot uitdrukking te brengen dat een bestuursorgaan ten aanzien van de invordering gebruik kan blijven maken van de gewone bevoegdheden van een schuldeiser. Dit is niet anders indien de bevoegdheid tot uitvaardiging van een dwangbevel is toegekend.

Bij de totstandkoming van de Invorderingswet 1990 heeft zich de vraag voorgedaan of moet worden uitgegaan van een «open» dan wel van een «gesloten» systeem van bevoegdheden. Een gesloten systeem houdt in dat de ontvanger de middelen mag hanteren die hem expliciet ter beschikking zijn gesteld. Een open systeem houdt in dat de ontvanger de bevoegdheden heeft die een crediteur in het privaatrecht ook heeft, maar dat hij daarenboven nog de beschikking heeft over de bijzondere bevoegdheden die zijn neergelegd in de Invorderingswet (Kamerstukken II 1987/88, 20 588, nr. 3, p. 7). De Invorderingswet 1845 kende een gesloten systeem. In de Invorderingswet 1990 is uitdrukkelijk gekozen voor een open systeem; men zie artikel 3, tweede lid, van die wet. Het open systeem brengt met zich dat de ontvanger ook beschikt over privaatrechtelijke bevoegdheden zoals het aanvragen van het faillissement van de belastingschuldige, de actio pauliana, het bedingen van cessies tot zekerheid en het leggen van conservatoir beslag.

In dit wetsvoorstel is eveneens gekozen voor een open systeem van bevoegdheden tot invordering van bestuursrechtelijke geldschulden. Een bestuursorgaan heeft de bevoegdheden die een schuldeiser ingevolge het privaatrecht toekomen en het beschikt bovendien over de bevoegdheden die hem op grond van enig bestuursrechtelijk wettelijk voorschrift zijn toegekend.

(…)

Met betrekking tot de verhouding tussen de bestuursrechtelijke en de privaatrechtelijke bevoegdheden zij opgemerkt dat in een open systeem de bevoegdheden naast elkaar kunnen worden aangewend. Het is dus niet zo dat het gebruik van de bestuursrechtelijke bevoegdheden het gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden uitsluit. Dit is slechts anders indien zulks uitdrukkelijk is geregeld. Ook in dit opzicht wordt aangesloten bij het systeem van de Invorderingswet 1990.”

Bij de parlementaire behandeling van de vierde tranche van de Awb is over het open systeem van bevoegdheden voorts het volgende opgemerkt3.:

“Wij onderschrijven niet de stelling van de briefschrijver, de heer Vetter, dat de rechtsbescherming er door het onderhavige wetsvoorstel op achteruit gaat. Het wetsvoorstel kent een zogenaamd «open systeem» van invordering (art. 4.4.4.2.11). Dit betekent vooral, dat een bestuursorgaan in plaats van een dwangbevel uit te vaardigen ook een vordering bij de burgerlijke rechter kan instellen. Voor het belastingrecht is dit reeds geldend recht. Voor het overige bestuursrecht is het thans vaak onduidelijk in hoeverre een open systeem geldt en brengt het wetsvoorstel dus een belangrijke verduidelijking.”

De Hoge Raad heeft zich recent over het open systeem van bevoegdheden zoals opgenomen in art. 3 lid 2 (oud) Invorderingswet 1990 en art. 4:124 Awb uitgelaten. Dat gebeurde in zijn arrest van 21 februari 2014, ECLI:NL:HR:2014:397, NJ 2014/202 m.nt. J.W. Zwemmer:

“3.5 Het in artikel 3 lid 2 (oud) Iw 1990 neergelegde “open systeem” houdt in dat de Ontvanger vrij is in de keuze van de middelen die hij aanwendt om belastingschulden in te vorderen. Dat betekent dat hij tegenover de belastingschuldenaar ook de privaatrechtelijke bevoegdheden mag uitoefenen die hij ontleent aan zijn positie van schuldeiser.

Zijn keuzevrijheid wordt slechts begrensd door het bepaalde in de Leidraad Invordering 1990 en door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In HR 28 juni 1996, ECLI:NL:HR:1996:ZC2120, NJ 1997/102 (Van Maarseveen c.s./Ontvanger), is geoordeeld dat de bevoegdheden van een schuldeiser - en dus ook van de Ontvanger - zich mede uitstrekken tot maatregelen om tegen verkorting van zijn verhaalsrecht op te komen. Het stelsel van art. 3 lid 2 (oud) Iw 1990 laat derhalve toe dat de Ontvanger schadevergoeding vordert van een derde zoals K. op de grond dat deze derde onrechtmatig de invordering van belastingschulden heeft verhinderd. Opmerking verdient dat hetzelfde geldt voor het thans geldende art. 4:124 Awb (zie ook de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.19).”

Aan het voorgaande doet naar mijn mening niet af dat in de literatuur wel is verdedigd dat een bestuursorgaan in beginsel van de bestuursrechtelijke invorderingsprocedure gebruik zou moeten maken en slechts gemotiveerd voor invordering langs privaatrechtrechtelijke weg zou kunnen kiezen. Aldus Sluiter4.onder verwijzing naar de opvatting van Michiels5., die - in de weergave van Sluiter - over de keuze tussen de publiekrechtelijke invorderingsprocedure en invordering op grond van het privaatrecht heeft opgemerkt dat een bestuursorgaan gebruik zou moeten maken van de bestuursrechtelijke procedure als een invorderingsbeschikking kan worden genomen. Daarbij moet echter worden bedacht dat het bedoelde betoog van Michiels betrekking heeft op de invordering van verbeurde bestuursrechtelijke dwangsommen als bedoeld in afdeling 5.3.2 Awb (“Last onder dwangsom”), in welk verband art. 5:37 lid 1 Awb voorschrijft dat het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van die dwangsom beslist. Inderdaad acht Michiels invordering via de burgerlijke rechter als alternatief voor de bedoelde invorderingsbeschikking uitgesloten, maar hij noemt daarvoor als argument dat de wetgever in dit soort (dwangsom)zaken uitdrukkelijk heeft gekozen voor de competentie van de bestuursrechter, die zowel over het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom als over het besluit tot invordering van verbeurde dwangsommen oordeelt (vergelijk het regime van art. 5:33 (oud) jo art. 5:26 leden 2-4 (oud) Awb, waarin verzet tegen het dwangbevel tot invordering van verbeurde dwangsommen bij de burgerlijke rechter openstond). Tegen het entameren van een dagvaardingsprocedure bij de burgerlijke rechter ná het nemen van de invorderingsbeschikking ziet Michiels overigens geen bezwaar. Titel 4.4 van de Awb (“Bestuursrechtelijke geldschulden”), dat in de onderhavige zaak aan de orde is, kent niet de figuur van de invorderingsbeschikking, maar voorziet slechts in de beschikking waarbij de verplichting tot betaling van een geldsom wordt vastgesteld (art. 4:86 Awb), in bijkomende beschikkingen omtrent verrekening (art. 4:93 Awb), uitstel van betaling (art. 4:94 Awb), verlening van een voorschot (art. 4:95 Awb) en vaststelling van de rente (art. 4:99 Awb), alsmede in de rechtsfiguur van de aanmaning (art. 4:112 Awb) en het dwangbevel (art. 4:114-115 Awb).

Volledigheidshalve merk ik ten slotte nog op dat bij de parlementaire behandeling van de vierde tranche Awb uitdrukkelijk is bevestigd dat de regeling géén betrekking heeft op de rechtsmachtverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter en in die rechtsmachtverdeling geen verandering brengt6..

Van een met de vierde tranche Awb beoogde exclusieve competentie van de bestuursrechter ten aanzien van bestuursrechtelijke geldschulden is derhalve geen sprake. Daaraan doet niet af dat het afschaffen van de bij de burgerlijke rechter te voeren verzetprocedure tegen de invordering bij dwangbevel wel tot overheveling van rechtsvragen van de burgerlijke rechter naar de bestuursrechter heeft geleid7..

Bespreking van de klachten

Ik acht de klachten van subonderdeel 1.1 gegrond. Anders dan het hof in rov. 2.12 heeft overwogen, is de bestuursrechter ook na de inwerkingtreding van de vierde tranche Awb niet (exclusief) bevoegd kennis te nemen van geschillen ter zake van de invordering8.van bestuursrechtelijke geldschulden. Zijn (exclusieve) bevoegdheid ter zake betreft slechts de in titel 4.4 Awb voorziene bestuursrechtelijke besluiten (beschikkingen), waarbij komt dat art. 4:124 Awb buiten twijfel stelt dat het bestuursorgaan ten aanzien van de invordering óók beschikt over de bevoegdheden die een schuldeiser op grond van het privaatrecht heeft. Zonder enige twijfel behoort tot die bevoegdheden de bevoegdheid tot het instellen van een vordering tot betaling van een (bij beschikking vastgestelde bestuursrechtelijke) geldschuld bij de burgerlijke rechter. Het subonderdeel wijst ook terecht erop, dat waar (zoals in casu) niet wettelijk in de mogelijkheid van een dwangbevel is voorzien, een executoriale titel slechts langs privaatrechtelijke weg kan worden verkregen.

Subonderdeel 1.2 klaagt dat subonderdeel 1.1 bij gegrondbevinding tevens de beslissingen in rov. 2.14 en 2.15 vitieert.

Ook subonderdeel 1.2 slaagt. Nu de klachten van subonderdeel 1.1 gegrond zijn, kunnen de overwegingen van het hof in de rov. 2.14 en 2.15, die op de rov. 2.12 en 2.13 voortbouwen, evenmin als die rechtsoverwegingen in stand blijven.

Onderdeel 2 richt zich tegen de rov. 2.17 en 2.18:

“2.17 In het kader van de onderhavige procedure heeft CAK beschikkingen tot vaststelling van de maximale eigen bijdragen vastgesteld, die betrekking hebben op:

 de perioden 1 tot en met 7 van het zorgjaar 2005 (beschikking van 25 oktober 2005, productie 2 bij memorie van grieven)

 de perioden 8 tot en met 13 van het zorgjaar 2005 (beschikking van 21 december 2005, productie 1 bij memorie van grieven)

 het zorgjaar 2009 (beschikking van 6 april 2009, productie 3 bij memorie van grieven).

Met betrekking tot de zorgjaren 2006, 2007 en 2008 heeft CAK te kennen gegeven de door haar gewezen beschikkingen ter vaststelling van de maximale eigen bijdragen van [betrokkene] niet te kunnen overleggen.

Het hof stelt vast dat nu de beschikkingen met betrekking tot de jaren 2006, 2007 en 2008 niet kunnen worden overgelegd, niet kan worden nagegaan of deze beschikkingen ook werkelijk zijn genomen en formele rechtskracht hebben gekregen. Aangezien dit voor rekening komt van CAK moet er voor de beoordeling van dit geschil vanuit worden gegaan dat zij niet bestaan. Daardoor geldt er geen begrenzing ter zake van de over deze jaren in rekening gebrachte eigen bijdragen. Om die reden moet worden geoordeeld dat het de facturen over deze jaren aan een toereikende juridische grondslag ontbreekt. De vordering van CAK dient in zoverre te worden afgewezen. Het bewijsaanbod van CAK zal het hof passeren, omdat het niet is gespecificeerd.”

Subonderdeel 2.1 klaagt dat, wanneer de beslissing in rov. 2.18 aldus moet worden begrepen dat het CAK de eigen bijdragen over de zorgjaren 2006, 2007 en 2008 niet kan invorderen omdat het CAK de beschikkingen over de maximale periodebijdrage als bedoeld in rov. 2.17 over die jaren niet kan overleggen en daarmee onzeker is of deze beschikkingen zijn genomen, alsmede dat in het onderhavige geval (een) beschikking(en) moet(en) zijn genomen voordat tot invordering kan worden overgegaan, deze beslissing rechtens onjuist is. Het subonderdeel betoogt dat het hof heeft miskend dat de verschuldigdheid van de eigen bijdrage in verband met de AWBZ (op grond waarvan blijkens ’s hofs vaststelling in rov. 2.2 tot 1 januari 2008 hulp in de huishouding is ontvangen door [betrokkene]) en op grond van de WMO (op grond waarvan blijkens ’s hofs vaststelling in rov. 2.2 vanaf 1 januari 2008 hulp in de huishouding is ontvangen) rechtstreeks uit die wetten en de daarbij behorende besluiten voortvloeit. Daartoe verwijst het onderdeel naar art. 6 lid 4 AWBZ en de art. 16d en 16e Bijdragebesluit zorg, alsmede naar art. 15 WMO en art. 4.1 Besluit maatschappelijke ondersteuning. Volgens het subonderdeel moet de burgerlijke rechter, in het geval dat beschikkingen over de maximale periodebijdrage ontbreken of onduidelijk is of deze zijn genomen, beoordelen of de door het CAK gevorderde bedragen met de AWBZ respectievelijk de WMO en de daarop gebaseerde regelingen in overeenstemming zijn.

Subonderdeel 2.2 betoogt dat het hof heeft miskend dat (ook) de facturen over de zorgjaren 2006, 2007 en 2008 formele rechtskracht hebben. Volgens het subonderdeel is ’s hofs beslissing in rov. 2.18, zonder nadere motivering, die ontbreekt, in ieder geval onbegrijpelijk, gelet op zijn (rechtens juiste) overweging in rov. 2.23 dat aan de diverse facturen over de jaren 2005 en 2009 formele rechtskracht toekomt. Niet valt in te zien waarom dat voor de jaren 2006, 2007 en 2008 anders zou zijn. Het subonderdeel betoogt verder dat het volgens het hof ontbreken van een toereikende grondslag voor de facturen over de jaren 2006, 2007 en 2008 ontoereikend is voor zijn beslissing in rov. 2.18 dat aan die facturen geen formele rechtskracht toekomt. De formele rechtskracht geldt volgens het subonderdeel immers ook voor beschikkingen die een toereikende grondslag ontberen en waarvan vaststaat dat zij, zo tijdig bezwaar zou zijn gemaakt en beroep zou zijn ingesteld, zouden zijn vernietigd.

De klacht van subonderdeel 2.2 is de meest verstrekkende. Als die klacht doel treft, doet immers niet ter zake of zich, zoals subonderdeel 2.1 betoogt, uit de wet laat afleiden of de door het CAK met de bedoelde facturen in rekening gebrachte bedragen ter zake van eigen bijdragen met de AWBZ respectievelijk de WMO en de daarop gebaseerde regelgeving in overeenstemming zijn en of het de bedoelde facturen, in de woorden van het hof, aan een toereikende juridische grondslag ontbreekt. Formele rechtskracht van een besluit impliceert immers dat de burgerlijke rechter dat besluit, zowel naar inhoud als naar wijze van totstandkoming, voor geldig en rechtmatig moet houden. Ik zal de klacht van subonderdeel 2.2, te weten dat het hof heeft miskend dat de facturen over de zorgjaren 2006, 2007 en 2008 formele rechtskracht hebben, dan ook als eerste bespreken.

Het leerstuk van de formele rechtskracht houdt in dat wanneer tegen een beschikking een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan, de burgerlijke rechter, zo deze beroepsgang niet is gebruikt, in geval de geldigheid van de beschikking in het voor hem gevoerde geding in geschil is, ervan dient uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. Dit volgt uit het standaardarrest Heesch/Van de Akker9.. Dat het leerstuk van de formele rechtskracht ver strekt blijkt uit de volgende overweging in dit arrest:

“3.3.2 (…) Dit geldt in beginsel ook dan, indien dit de burgerlijke rechter ertoe zou nopen aan zijn uitspraak de rechtsgeldigheid ten grondslag te leggen van een beschikking waarvan als vaststaand mag worden aangenomen dat zij, als daartegen tijdig administratiefrechtelijk beroep zou zijn ingesteld, zou zijn vernietigd. (…)”

Het leerstuk berust op de gedachte dat een doelmatige taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter is geboden10..

Na in de rov. 2.17-2.22 te hebben vastgesteld dat aan een drietal bij de memorie van grieven overgelegde beschikkingen waarbij het CAK voor bepaalde perioden de maximale eigen bijdragen heeft vastgesteld, formele rechtskracht toekomt, heeft het hof in rov. 2.23 geoordeeld dat óók de diverse facturen over 2005 en 2009 besluiten zijn waartegen bezwaar en beroep op grond van de Awb heeft opengestaan en waaraan eveneens formele rechtskracht toekomt, nu [betrokkene] c.q. [verweerder] daartegen niet (eventueel alsnog met een beroep op verontschuldigbare termijnoverschrijding; zie art. 6:11 Awb) bezwaar heeft gemaakt en beroep heeft ingesteld. Het in rov. 2.23 vervatte oordeel van het hof acht ik rechtens juist. Bezwaar en beroep ingevolge de Awb heeft niet alleen opengestaan tegen de beschikkingen waarbij de maximale eigen bijdragen zijn vastgesteld, maar ook tegen de beschikkingen (de facturen) waarin de te betalen eigen bijdrage per periode in concreto wordt vastgesteld. Dat vindt bevestiging in de rechtspraak van de bestuursrechter, met name in de door het hof in rov. 2.23 genoemde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) van 12 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BK8934, JB 2010/93, met betrekking tot facturen voor op grond van de AWBZ verleende zorg zonder verblijf:

“4.1.1.Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de in geding zijnde facturen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), nu daarin is vastgesteld dat in een bepaalde periode als AWBZ-zorg te kwalificeren zorg is genoten, waarbij tevens de te betalen eigen bijdrage per periode van vier weken in concreto wordt vastgesteld.”11.

Zoals overigens uit die uitspraak blijkt, doet aan de kwalificatie van de betrokken facturen als besluit in de zin van de Awb niet af dat zij mogelijk niet als besluit herkenbaar zijn, dat een rechtsmiddelenvoorlichting mogelijk ontbreekt en dat mogelijk ook onduidelijk is dat het CAK een bestuursorgaan is12.. Dit alles kan wél ertoe leiden dat een beroep op verontschuldigbare termijnoverschrijding bij het alsnog instellen van de bestuursrechtelijke rechtsmiddelen slaagt (zie rov. 4.1.2 van de geciteerde uitspraak). Ook het hof is zich in de onderhavige zaak van een mogelijk verontschuldigbare termijnoverschrijding bewust geweest, maar heeft blijkens rov. 2.23 beslissend geacht dat [verweerder] in elk geval niet zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk was alsnog bezwaar heeft gemaakt, ook niet nadat het CAK de betrokken facturen in de onderhavige procedure heeft overgelegd en in elk geval in de memorie van grieven duidelijk heeft uiteengezet dat tegen de facturen bezwaar kon worden gemaakt13.. [verweerder] is in cassatie niet opgekomen tegen het oordeel dat de diverse facturen over 2005 en 2009 als besluiten kwalificeren, dat daaraan formele rechtskracht toekomt en dat ook art. 6:11 Awb daaraan niet (meer) kan afdoen. Daarmee staan die oordelen tussen partijen vast.

Zoals het subonderdeel terecht betoogt, is er geen enkele reden waarom voor de facturen over de jaren 2006, 2007 en 2008 niet evenzeer zou gelden i) dat zij als besluiten in de zin van de Awb moeten worden gekwalificeerd, ii) dat daaraan formele rechtskracht toekomt en iii) dat een beroep op art. 6:11 Awb daaraan niet (meer) kan afdoen, nu, ook nadat het CAK zich ondubbelzinnig op het standpunt had gesteld dat tegen de facturen bezwaar had kunnen worden gemaakt (en eventueel beroep had kunnen worden ingesteld), niet alsnog zo spoedig mogelijk als redelijkerwijs kon worden verlangd langs bestuursrechtelijke weg tegen die facturen is opgekomen.

In verband met het voorgaande ligt het naar mijn mening niet voor de hand dat het hof überhaupt eraan zou hebben voorbijgezien dat óók aan de facturen over de jaren 2006, 2007 en 2008 formele rechtskracht toekomt. Meer aannemelijk acht ik dat het hof zich niet ten volle rekenschap van de betekenis van die formele rechtskracht heeft gegeven door, ondanks die formele rechtskracht, de bedoelde facturen een toereikende juridische grondslag te ontzeggen, nu een voorafgaande en onherroepelijke vaststelling van de maximale eigen bijdrage bij separate beschikking naar het oordeel van het hof niet kon worden aangetoond. De formele rechtskracht van de betrokken facturen impliceerde dat het hof van de geldigheid van die facturen en dus mede van een toereikende juridische grondslag van die facturen had uit te gaan, óók als - hetgeen overigens slechts ter beoordeling aan de bestuursrechter staat - juist zou zijn dat de geldigheid van een besluit (factuur) waarbij de te betalen eigen bijdrage per periode concreet wordt vastgesteld, mede van een voorafgaande en separate vaststelling van de maximale eigen periodebijdrage bij beschikking (waaraan formele rechtskracht toekomt) afhankelijk is. In die zin heeft het hof de formele rechtskracht van de facturen over de jaren 2006, 2007 en 2008 inderdaad miskend, zodat het subonderdeel slaagt.

Subonderdeel 2.1 stelt het oordeel in rov. 2.18 ter discussie, voor zover dat oordeel impliceert dat zonder beschikkingen tot vaststelling van de maximale eigen periodebijdragen die formele rechtskracht hebben gekregen (en daarmee, in de woorden van het hof, zonder begrenzing van de over de betrokken perioden in rekening gebrachte eigen bijdragen), voor het CAK een toereikende rechtsgrondslag voor het in rekening brengen van de eigen bijdragen ontbrak. Nu subonderdeel 2.2 slaagt, behoeft subonderdeel 2.1 geen bespreking; de formele rechtskracht die aan de facturen van het CAK toekomt, impliceert immers dat de burgerlijke rechter het ervoor zal moeten houden dat die facturen op een toereikende rechtsgrondslag berusten. Het is daarom ten overvloede, dat ik nog het navolgende over het subonderdeel opmerk.

Voor de aan het bestreden oordeel kennelijk ten grondslag liggende gedachte dat de maximale eigen bijdrage bij afzonderlijke beschikking moet zijn vastgesteld (en dat die beschikking bovendien formele rechtskracht moet hebben verkregen), vóórdat het CAK eigen bijdragen in rekening kan brengen, biedt de wet geen steun.

Met betrekking tot de (over 2006 en 2007) op grond van de AWBZ in rekening gebrachte eigen bijdragen bepaalde de destijds toepasselijke regelgeving, voor zover hier van belang, in art. 5 lid 2 Administratiebesluit Bijzondere Ziektekostenverzekering niet méér dan dat de rechtsvoorganger van het CAK (CAK B.V., het toenmalige centraal administratiekantoor14.) voor de zorgverzekeraars de vaststelling en de inning van de in art. 16d Bijdragebesluit zorg bedoelde bijdrage verrichtte, en wel op basis van de door de Belastingdienst verstrekte inkomensgegevens. Weliswaar diende CAK B.V. bij de inning van de eigen bijdragen met de uit de art. 16d en 16e Bijdragebesluit zorg voortvloeiende maximale (periode)bijdragen rekening te houden, maar op elk van de door het CAK overgelegde facturen is dat gebeurd; elk van die facturen vermeldt zowel het totale periodebedrag als de maximale periodebijdrage (waarbij voor die maximale periodebijdrage steeds naar een bepaald beschikkingsnummer is verwezen), terwijl op géén van die facturen een bedrag, hoger dan de maximale periodebijdrage, in rekening is gebracht.

Voor de (over 2008) in rekening gebrachte bijdragen op grond van de WMO geldt mutatis mutandis hetzelfde. Art. 16 WMO in haar destijds geldende versie bepaalde niet meer dan dat een eigen bijdrage op grond van die wet wordt vastgesteld en geïnd door een door de minister aan te wijzen rechtspersoon. Die aanwijzing was vervat in art. 2 van de destijds geldende Regeling maatschappelijke ondersteuning, waarin als rechtspersoon als bedoeld in art. 16 WMO het centraal administratiekantoor, bedoeld in art. 1 onderdeel b Administratiebesluit Bijzondere Ziektekostenverzekering, (derhalve CAK B.V.) was aangewezen. Ook voor de eigen bijdragen ingevolge de WMO gold dat deze per periode een bepaald maximum niet mochten overschrijden (zie art. 4.1 Besluit maatschappelijke ondersteuning). Ook de facturen met betrekking tot de (over 2008) in rekening gebrachte bijdragen op grond van de WMO vermelden (onder verwijzing naar een bepaald beschikkingsnummer) naast een totaal periodebedrag steeds de maximale periodebijdrage (“Maximale periodebijdrage Wmo”), welke maximale bijdrage in géén van de overgelegde facturen is overschreden.

Anders dan het hof kennelijk heeft geoordeeld, was het voor de invordering door het CAK van de verschuldigde eigen bijdragen niet noodzakelijk dat het CAK de daarbij wettelijk in acht te nemen maximale periodebijdragen bij voorafgaande separate beschikkingen had vastgesteld, laat staan dat deze beschikkingen reeds formele rechtskracht hadden verkregen. In verband met dit laatste teken ik nog aan dat, als voorafgaande separate beschikkingen al waren vereist (quod non), die beschikkingen reeds vanaf hun inwerkingtreding volle werking zouden hebben gehad en dat zij die werking pas zouden hebben verloren op het moment dat zij door het CAK zouden zijn ingetrokken of herroepen dan wel door de bestuursrechter zouden zijn vernietigd.

Rechtens onjuist is ook het oordeel van het hof in rov. 2.18 dat zonder voorafgaande beschikkingen waarbij de maximale periodebijdragen separaat waren vastgesteld, over de betrokken perioden geen “begrenzing” ter zake van de in rekening te brengen eigen bijdragen zou hebben gegolden. Dat de door het CAK in rekening te brengen eigen bijdragen per periode aan een bepaald maximum waren onderworpen, vloeide niet voort uit de beschikking waarbij het CAK dat maximum had vastgesteld, maar uit de art. 16d en 16e Bijdragebesluit c.q. art. 4.1 Besluit maatschappelijke ondersteuning.

Het oordeel van het hof dat het de facturen over de jaren 2006, 2007 en 2008 aan een toereikende juridische grondslag heeft ontbroken, is dan ook onjuist. De daarop gerichte klachten van het subonderdeel acht ik gegrond.

Iets anders is, of het CAK in de betrokken facturen van de juiste bedragen ter zake van de maximale periodebijdragen is uitgegaan. Bij het door het hof veronderstelde ontbreken van voorafgaande beschikkingen waarbij de maximale periodebijdragen separaat en gemotiveerd waren vastgesteld, maakten de overgelegde facturen met de enkele vermelding van de in aanmerking genomen maximale periodebijdragen op zichzelf wellicht niet voldoende inzichtelijk hoe die maximale periodebijdragen waren berekend. Ook als dat laatste het geval zou zijn geweest, zou dat echter niet impliceren dat, zoals het hof heeft geoordeeld, aan die facturen een toereikende juridische grondslag ontbrak. Hooguit zouden die (als besluiten in de zin van de Awb aan te merken) facturen in dat geval niet toereikend zijn gemotiveerd, hetgeen de belanghebbende dan langs bestuursrechtelijke weg aan de orde had moeten stellen. Ik deel in dit verband niet de opvatting van het subonderdeel dat de burgerlijke rechter dan had moeten beoordelen of de door het CAK gevorderde bedragen met de AWBZ respectievelijk de WMO en de daarop gebaseerde regelingen in overeenstemming waren.

Ten slotte teken ik nog aan dat ik de klachten van het subonderdeel evenmin onderschrijf voor zover zij ten betoge strekken dat de verschuldigdheid van de eigen bijdragen ingevolge de AWBZ en de WMO rechtstreeks uit de wet voortvloeit, in die zin, dat voor de invordering van die eigen bijdragen überhaupt geen beschikking noodzakelijk zou zijn.

De hier bedoelde opvatting is in strijd met de hiervóór (onder 2.19) besproken jurisprudentie, volgens welke de concrete vaststelling van de in een bepaalde periode genoten zorg en de daarvoor te betalen eigen bijdrage als besluit (beschikking) in de zin van de Awb moet worden aangemerkt. In dit verband verwijs ik mede naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRvS) over facturen van de Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees, waarmee kosten voor uitgevoerde BSE-testen in rekening werden gebracht15.:

“2.3 Appellante bestrijdt dit oordeel met succes. De omstandigheid dat het bedrag per test in de Regeling tarieven is vastgesteld, laat onverlet dat eerst met de factuur een individuele en concrete betalingsverplichting in het leven wordt geroepen. De berekening die aan een dergelijke factuur ten grondslag ligt, vereist onder meer een beoordeling van het aantal testen dat is uitgevoerd en impliceert voorts een vaststelling van het feit dat de testen zijn uitgevoerd alsmede van de leeftijd van de geteste runderen. Gelet hierop kan aan een dergelijke factuur een zelfstandig rechtsgevolg niet worden ontzegd. (…)”

Voorts verwijs ik naar een uitspraak van de AbRvS over de vergoeding ter dekking van de kosten van de luchtverkeersbeveiliging ingevolge art. 5.21 lid 1 (oud) Wet luchtvaart16.:

“2.7 Het betoog van de Stichting e.a., inhoudende dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de facturen niet op rechtsgevolg gericht zijn, slaagt. Bij het opstellen van de factuur vindt een beoordeling plaats van het aantal en de soort vluchten die op de desbetreffende luchthaven hebben plaatsgevonden alsmede van de soort luchtvaartuigen waarmee deze vluchten zijn afgelegd. De factuur is als gevolg van deze beoordeling meer dan de enkele weergave van een aantal vaststaande bedragen. Uit artikel 5.21, eerste lid, van de Wet Luchtvaart volgt weliswaar de verschuldigdheid van de te factureren bedragen, doch eerst met de factuur wordt een individuele en concrete betalingsverplichting in het leven geroepen. Gelet hierop kan aan een dergelijke factuur een zelfstandig rechtsgevolg niet worden ontzegd. Het standpunt van de LVNL dat de facturen geen besluiten in de zin van de Awb opleveren, is derhalve onjuist. De rechtbank heeft dit miskend.”

Ook het per 1 juli 2009 geldende (en in casu op de invordering van de eigen bijdragen over de jaren 2006, 2007 en 2008 overigens niet als zodanig toepasselijke) art. 4:86 Awb schrijft voor dat de verplichting tot betaling van een uit de wet voortvloeiende geldschuld bij beschikking wordt vastgesteld. In de memorie van toelichting wordt daarover opgemerkt17.:

“De hoofdregel, neergelegd in dit artikel, is dat een verplichting tot betaling eerst ontstaat nadat een beschikking tot stand is gekomen. (…)

Wanneer de burger moet betalen, ligt het voor de hand dat hij eerst door middel van een beschikking op de hoogte wordt gesteld van zijn verplichting. In de meeste gevallen kan van de burger niet worden verlangd dat hij op grond van de wet alleen weet dat hij een geldschuld heeft. Bovendien kan hij de hoogte van die schuld zelf veelal niet vaststellen. Het bestuur zal dus in het algemeen verplicht zijn om bij beschikking vast te stellen hoe hoog de schuld precies is, voordat het aanspraak kan maken op betaling daarvan. (…).”

In art. 4:88 lid 1 Awb is een uitzondering op de hoofdregel opgenomen. Die uitzondering houdt in dat bij wettelijk voorschrift kan worden bepaald dat een geldsom moet worden betaald zonder dat dit bij beschikking is vastgesteld. Lid 2 schrijft voor dat in dat geval het betrokken voorschrift mede bepaalt binnen welke termijn de betaling moet plaatsvinden. Scheltema merkt over deze uitzondering op18.:

“Op grond van (uitleg van) het wettelijk voorschrift moet voldoende duidelijk zijn dat de betalingsverplichting rechtstreeks uit de wet voortvloeit. Op grond van art. 4:88 lid 1 Awb kan immers alleen bij wettelijk voorschrift worden bepaald dat een geldschuld dient te worden betaald zonder dat dit bij beschikking is vastgesteld. In dat geval wordt afgeweken van de hoofdregel van art. 4:86 lid 1 Awb dat een geldschuld bij beschikking wordt vastgesteld. Waarschijnlijk is daarom bijvoorbeeld de vermelding in een wetsbepaling dat een vergoeding verschuldigd is voor bepaalde handelingen van een bestuursorgaan, waarvan de hoogte in lagere regelgeving wordt vastgesteld, niet toereikend omdat daaruit niet zonder meer volgt dat de geldschuld niet bij beschikking wordt vastgesteld en twijfelachtig is of de omvang wel door de wet wordt bepaald.”

De noodzaak van een besluit tot vaststelling van de verschuldigde eigen bijdrage laat onverlet dat de vaststelling van de maximale periodebijdrage bij voorafgaande en separate beschikking niet als een noodzakelijk voorwaarde voor invordering van de verschuldigde eigen bijdrage geldt. Hiervóór (onder 2.27) concludeerde ik reeds dat de klachten van het subonderdeel in zoverre gegrond zijn.

Onderdeel 3 betoogt dat de onderdelen 1-2 bij gegrondbevinding ook ’s hofs beslissingen in de rov. 2.26, 2.27 en 2.28 vitiëren.

De rov. 2.26, 2.27 en 2.28 bouwen voort op oordelen die met succes door een of meer klachten van de onderdelen 1-2 worden bestreden. Zij kunnen daarom evenmin als die oordelen in stand blijven.

De conclusie strekt tot vernietiging en verwijzing.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal