HR, 17-12-2010, nr. 09/03735

HR, 17-12-2010, nr. 09/03735

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Conclusie 17‑12‑2010

Mr. J. Spier

Partij(en)

Conclusie inzake

Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht

(hierna: Hoogheemraadschap)

tegen

Gemeente De Ronde Venen

(hierna: Gemeente)

1. Feiten1.

1.1

Het Hoogheemraadschap heeft als taak de ‘waterkundige verzorging’ in delen van de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht. De provincies fungeren als toezichthouder op het Hoogheemraadschap en op de waterstaatswerken. De bevoegdheid tot vastlegging van regels en normering met betrekking tot de waterkeringen berust bij de provincies.

1.2

Het Hoogheemraadschap is eigenaar en beheerder van de tussenboezemkade langs de Ringvaart in Wilnis, behorende tot het grondgebied van de Gemeente. Deze tussenboezemkade (hierna: de kade) is een veendijk en is in zijn huidige vorm ontstaan tijdens de drooglegging van de polder Groot Mijdrecht ongeveer 150 jaar geleden.

1.3

In de nacht van 25 op 26 augustus 2003 is de kade over een lengte van 60 meter ongeveer 5,5 tot 7,5 meter in de richting van de achterliggende woonwijk Veen(zijde) I verschoven, waardoor ongeveer 230.000 m3 water de polder — en daarmee de woonwijk — is ingestroomd.

1.4.1

De Ringvaart van de polder Groot Mijdrecht is onderdeel van de tussenboezem. Een tussenboezem is een stelsel van watergangen en waterpartijen met een enigszins hoger waterpeil dan het peil in de droogmakerijpolders, maar lager dan de feitelijke boezem. Overtollig water wordt via de tussenboezem naar de boezem geleid en uiteindelijk via de boezem op zee of in het IJsselmeer geloosd.

1.4.2

De kade is een secundaire, regionale waterkering. Voor dit soort waterkeringen bestaan geen wettelijke veiligheidsnormen.

1.4.3

In het beheersgebied van het Hoogheemraadschap liggen ongeveer 55 km primaire waterkeringen die veiligheid moeten bieden tegen ‘buitenwater’ (de zee, de grote rivieren en het IJsselmeer) en 839 km secundaire waterkeringen.

1.5

In opdracht van het Hoogheemraadschap heeft het technisch onderzoeksinstituut GeoDelft onderzoek verricht naar de oorzaak van de kadeverschuiving te Wilnis. Geo-Delft heeft daarover in januari 2004 gerapporteerd.

1.6

De provincie Utrecht, de Gemeente en het Hoogheemraadschap hebben vervolgens een commissie ingesteld met als opdracht het uitvoeren van een nadere toets op hoofdlijnen — zowel in bestuurlijk als in technisch opzicht — van de gang van zaken in de periode voorafgaand aan de dijkverschuiving alsmede van het daarop gevolgde bestuurlijke handelen en technisch onderzoek naar het ontstaan en verloop van de kadeverschuiving. De commissie, die onder voorzitterschap stond van mr. F.J.M. Houben (hierna ook: de commissie-Houben), heeft in december 2004 haar rapport uitgebracht, getiteld ‘Wat Wilnis ons leert’. De commissie heeft de conclusies van GeoDelft over de oorzaak van de kadeverschuiving overgenomen en heeft voorts geconcludeerd dat het Hoogheemraadschap niet is tekort geschoten in zijn publieke zorgplicht.

1.7

Op verzoek van de Gemeente heeft dr. ir. S. van Baars, verbonden aan de Technische Universiteit Delft, in januari 2005 een rapport getiteld ‘De afgeschoven veendijk van Wilnis’ uitgebracht. Van Baars kan zich niet vinden in de oorzaak van de dijkverschuiving zoals beschreven in het rapport van GeoDelft en overgenomen door de commissie-Houben. Hij heeft een andere oorzaak beschreven.

2. Procesverloop

2.1

De Gemeente vordert in deze procedure veroordeling van het Hoogheemraadschap tot vergoeding van de door haar geleden schade ten gevolge van de kadeverschuiving. Haar vordering is, voor zover in cassatie van belang, gegrond op art. 6:174 lid 1 BW. In eerste aanleg en in hoger beroep heeft de Gemeente betoogd dat de kadeverschuiving heeft plaatsgevonden als gevolg van een gebrek aan de kade.

2.2

De Rechtbank Amsterdam heeft de vordering bij vonnis van 29 november 2006 afgewezen. Zij acht ‘de kade’ een opstal in de zin van art. 6:174 BW (rov. 4.2). Volgens de Rechtbank is eerst na de kadeverschuiving in Wilnis droogtegevoeligheid van kaden onderwerp van onderzoek geworden en is ‘langdurige droogte’ als belastingsituatie geïdentificeerd. Voordien werd langdurige droogte niet gezien als bedreiging voor de stabiliteit en veiligheid van de waterkeringen. Er bestonden destijds geen richtlijnen voor de inspectie van verdroogde kaden en beoordeling van de veiligheid daarvan en de programma's van kade-inspectie tot de zomer van 2003 waren gericht op faalverschijnselen gerelateerd aan de situatie hoog water en extreme neerslag. Het Hoogheemraadschap mocht uitgaan van de ‘bewezen sterkte’ nadat in 2002 de dijk bestand was gebleken tegen hoog water en extreme neerslag. De dijk voldeed, gelet op de toenmalige stand van kennis en techniek, aan de daaraan onder de gegeven omstandigheden te stellen eisen, aldus de Rechtbank.

2.3

De Gemeente is van dit vonnis in beroep gekomen. Kort gezegd heeft de Gemeente aangevoerd dat de Rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de kade niet gebrekkig was omdat deze voldeed aan de eisen die er ten tijde van de kadeverschuiving aan mochten worden gesteld.

2.4.1

Het Hof Amsterdam heeft in zijn arrest van 9 juni 2009 het bestreden vonnis vernietigd en het Hoogheemraadschap veroordeeld tot het vergoeden van alle schade die de Gemeente heeft geleden als gevolg van de dijkverschuiving, nader op te maken bij staat. Het Hof overweegt daartoe allereerst in rov. 2.5.1 dat art. 6:174 lid 1 BW de bezitter van een opstal aansprakelijk stelt voor schade veroorzaakt doordat de opstal niet voldoet aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen. Vervolgens citeert het Hof een passage uit de toelichting Meijers waaraan met betrekking tot de ratio en de strekking van deze bepaling bij het ontwerp van deze bepaling het volgende wordt ontleend:

‘De reden waarom in het ontwerp het onderhavige artikel is opgenomen, is de volgende. Gebouwen en andere met de grond verenigde werken plegen een lange levensduur te hebben. Wanneer wellicht vele tientallen jaren na het bouwen van het werk door de gebrekkige toestand daarvan een ongeluk plaatsvindt, zou het voor de benadeelde vaak moeilijk, zo niet ondoenlijk zijn om uit te zoeken of dat gebrek is teweeggebracht door een fout bij de bouw of door een onderhoudsverzuim en zo ja, aan wie die fout of dat verzuim kan worden toegerekend. Vandaar dat de wetboeken van ouds aan de benadeelde het recht geven zich voor schadevergoeding te wenden tot degene tot wiens vermogen het bouwwerk behoort, zodat deze persoon het risico krijgt te dragen, dat het gebrek niet of niet bewijsbaar is terug te voeren tot de fout van een ander op wie hij regres kan nemen.

(…)

De bezitter kan worden aangesproken zowel in gevallen waarin de gebrekkige toestand van de opstal is te wijten aan een fout bij de bouw of aan een verzuim van onderhoud, als in de gevallen [van] een van buiten komende oorzaak — zoals een grondverschuiving, een daling in de waterstand, een orkaan of een bombardement — de gebrekkige toestand heeft teweeggebracht. In de laatstbedoelde gevallen bestaat echter de mogelijkheid, dat de bezitter zich van aansprakelijkheid bevrijdt door te bewijzen dat ook bij bekendheid van het gebrek niet onrechtmatig jegens de benadeelde zou zijn gehandeld’.’

(Parl. Gesch. Boek 6, p. 753 en 755)’

2.4.2

In rov. 2.5.2 vervolgt het Hof dat het, anders dan in het oordeel van de Rechtbank besloten ligt en door het Hoogheemraadschap wordt betoogd, bij de beantwoording van de vraag of de kade voldeed aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mocht stellen niet aankomt op de (toenmalige) kennis over faalmechanismen en de (toenmalige) maatstaven voor belastingsituaties. Anders dan de Rechtbank is het Hof van oordeel dat de toenmalige stand van wetenschap en techniek en de financiële kaders waarbinnen het Hoogheemraadschap zijn beleidsdoelstellingen tracht te realiseren niet in de weg staan aan het aannemen van aansprakelijkheid van de bezitter van de kade. Deze laatste omstandigheden kunnen volgens het Hof wel van belang zijn bij de beoordeling van de vraag of aansprakelijkheid ontbreekt op grond van de bepalingen inzake de onrechtmatige daad indien het gevaar ten tijde van het ontstaan daarvan bekend was geweest.

2.4.3

Indien de inzichten van dr. ir. S. van Baars, waar de Gemeente zich op beroept, juist zijn, betekent dat dat de kade niet voldeed aan de daaraan te stellen eisen. Zijn inzichten komen er, volgens het Hof in rov. 2.5.3, in essentie op neer dat de belasting van de kade groter was dan zijn sterkte en dat de periode van droogte niet de oorzaak is geweest maar wel bepalend was voor het moment van de kadeverschuiving.

2.4.4

In rov. 2.5.4 vat het Hof de stellingen van het Hoogheemraadschap samen: aan de kadeverschuiving lag geen gebrek ten grondslag. Daarbij beroept het zich op de keten van oorzaken en gevolgen blijkend uit de bevindingen van het onderzoek door GeoDelft, zoals neergelegd in haar rapport van januari 2004. In die visie is de verschuiving van slechts een gedeelte van de kade het gevolg van door droogte geïnitieerd gewichtsverlies en een sterke deformatie van dat deel van de kade (dijklichaam), waardoor de houten beschoeiing kapot is gegaan en de (lange) planken van die beschoeiing de ondoorlatende kleilaag hebben geperforeerd waarbij een spleet is ontstaan in de sterk waterstromingremmende kleilaag waardoor deze waterdoorlatend is geworden en zich daaronder een waterdruk heeft kunnen instellen corresponderend met het boezempeil waardoor uiteindelijk de kade is gaan ‘opdrijven’ en is weggedreven.

2.4.5

Het Hof verwerpt het betoog van het Hoogheemraadschap dat uit de bevindingen van GeoDelft de conslusie moet worden getrokken dat de kade niet gebrekkig was. De elementen gewichtsverlies, deformatie van het dijklichaam en het kapot gaan van de beschoeiing vormen, volgens het Hof, elk op zich en tezamen een gebrekkige toestand die bepalend is geweest voor de kadeverschuiving. De kade voldeed derhalve niet aan de eisen die men in de gegeven omstandigheden daaraan mocht stellen. De omstandigheid dat extreme droogte toentertijd niet werd onderkend als gevaar voor de stabiliteit van veendijken doet daaraan niet af omdat onbekendheid van het gevaar op grond van de wet voor risico van het Hoogheemraadschap komt. Aangezien het gevaar zich heeft verwezenlijkt, is het Hoogheemraadschap in beginsel aansprakelijk voor de daaruit voortvloeiende schade (rov. 2.5.5).

2.4.6

In rov. 2.6 onderzoekt het Hof of het Hoogheemraadschap, als het bekend was geweest met het gevaar ten tijde van het ontstaan daarvan, op grond van de bepalingen inzake de onrechtmatige daad niet aansprakelijk zou zijn geweest. Hiertoe heeft het Hoogheemraadschap evenwel onvoldoende gesteld. Het heeft weliswaar aangevoerd dat de toenmalige stand van wetenschap en techniek en de financiële kaders waarbinnen het zijn beleidsdoelstellingen trachtte te realiseren, zouden moeten leiden tot het oordeel dat de dijk niet gebrekkig was, maar het heeft niet betoogd dat die omstandigheden meebrengen dat bij bekendheid met het gevaar maatregelen aan de kade achterwege zouden zijn gebleven. De bevindingen van het rapport van GeoDelft betreffende het door droogte geïnitieerde gewichtsverlies, de deformatie van het dijklichaam en het kapot gaan van de beschoeiing sluiten adequate maatregelen ook bepaald niet uit. Zodanig betoog zou bovendien ook in strijd zijn met de eveneens door het Hoogheemraadschap betrokken stellingen dat het voor de aanvang van de zomer 2004 het actieplan veendijken heeft uitgevoerd om veiligheidsrisico's terzake van droogteverschijnselen te beperken. Deze maatregelen bestaan onder meer uit het verzwaren van de veendijken en het plaatsen van damwanden. Uit het nadien verricht onderzoek, waarbij droogte als faalmechanisme is onderkend en de voorgestelde preventieve maatregelen, alsmede uit de vanaf 2006 in de regelgeving getroffen voorzieningen die mede ten doel hebben de veiligheid van de tussenboezemwaterkeringen — zoals veenkaden — te bewaken, volgt veeleer dat bij bekendheid van het gevaar ten tijde van ‘haar oorzaak’ van het Hoogheemraadschap verlangd had kunnen worden adequate maatregelen te treffen. Feiten en omstandigheden die de conclusie kunnen dragen dat het door droogte geïnitieerd gewichtsverlies, de deformatie van het dijklichaam en het kapot gaan van de beschoeiing zo plots zijn opgetreden dat, ook bij onderkenning van het gevaar, niet tijdig maatregelen hadden kunnen worden getroffen, zijn gesteld noch gebleken (rov. 2.6).

2.4.7

Dit alles brengt mee dat der Gemeente grief dat de dijk in de gegeven omstandigheden wel voldeed aan de daaraan te stellen eisen, slaagt (rov. 2.7), wat meebrengt dat het Hof de overige weren van het Hoogheemraadschap tegen opstalaansprakelijkheid moet onderzoeken (rov. 2.8.1).

2.4.8

In rov. 2.8.2 overweegt het Hof dat en waarom het betoog van het Hoogheemraadschap dat art. 6:174 lid 1 BW toepassing mist omdat de schade niet is ontstaan door de kade zelf maar door water, faalt.2. In rov. 2.8.3 onderschrijft het Hof de verwerping door de Rechtbank van de stelling van het Hoogheemraadschap dat de verschuiving heeft plaatsgevonden in de diepe grondlaag onder de kade die geen deel uitmaakte van de kade waardoor geen sprake kan zijn van risicoaansprakelijkheid op grond van art. 6:174 lid 1 BW.

2.4.9

Tot slot gaat het Hof in rov. 2.8.4–2.8.5 in op de vraag of een dijk een opstal is. Het deelt het oordeel van de Rechtbank dat de door het Hoogheemraadschap in dit verband aangevoerde weren falen:

‘De rechtbank heeft geoordeeld dat deze kade door menselijk ingrijpen uitgraving en drooglegging, en dus kunstmatig tot stand is gekomen waaraan niet afdoet dat de kade niet is ontstaan door verhoging van de grond met van elders aangevoerd materiaal. Het beroep van het hoogheemraadschap op zijn expert [betrokkene 1] — die concludeert dat het scheidingsgebied tussen ringvaart en de droogmakerij, behoudens de toplaag, uit overwegend ongeroerd materiaal bestaat en het gebied (dus) niet is geformeerd door aanbrengen van grond — faalt, reeds omdat uit de eigen stellingen van het hoogheemraadschap volgt dat het dijklichaam is ontstaan door uitgraving en drooglegging, is gevormd naar de inzichten in waterkeringen (en in stand gehouden conform de door TAW ontwikkelde richtlijnen) en is voorzien van een in de grond aangebrachte beschoeiing. Het beheer van het hoogheemraadschap omvat onder meer de zorg voor de waterkering waaronder bewaking van de stabiliteit van het dijklichaam en het op de vereiste hoogte houden van de kade.’

2.4.10

's Hofs conclusie is dat het Hoogheemraadschap ‘als eigenaar en beheerder van de kade’ aansprakelijk is voor de door de kadeverschuiving ontstane schade (rov. 2.9).

2.4.11

In rov. 2.10 overweegt het Hof nog dat het — anders dan door het Hoogheemraadschap was betoogd — niet in staat is in de onderhavige procedure de schade te begroten en dat verwijzing naar een schadestaatprocedure opportuun is.

2.5

Het Hoogheemraadschap heeft tijdig cassatieberoep ingesteld dat door de Gemeente is tegengesproken. Partijen hebben hun standpunten schriftelijk doen toelichten; de Gemeente heeft nog gedupliceerd.

3. Algemene inleiding

3.1

In deze procedure spreekt de Gemeente het Hoogheemraadschap op grond van art. 6:174 BW aan tot vergoeding van de schade die zij heeft geleden als gevolg van de dijkdoorbraak te Wilnis in 2003. Over de omvang van die schade tasten we vooralsnog in het duister. Er is geen enkele aanwijzing dat zij van aanzienlijke, laat staan potentieel voor één der partijen ontwrichtende, omvang zal zijn.

3.2

Deze zaak heeft een groot aantal juridische componenten waarover partijen uitvoerig en helder hebben gestreden. Er zit ook een rechtspolitieke kant aan. Ik ga daarop nader in onder 5. Alvorens dat te doen, wordt onderdeel 5 behandeld. Wanneer juist zou zijn de stelling die het Hoogheemraadschap daarin klaarblijkelijk wil vertolken, ligt de vordering, voor zover gebaseerd op art. 6:174 BW, voor afwijzing gereed (dat was ook zijn benadering in feitelijke aanleg). De andere klachten missen dan belang.

4. Bespreking van onderdeel 5 (de schade)

4.1

Onderdeel 5 verwijt het Hof te zijn uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting indien het heeft miskend dat kosten die de Gemeente maakt ter uitoefening van haar publieke taak niet (zonder meer) op grond van art. 6:174 BW op de in dat artikel bedoelde bezitter van een gebrekkige opstal kunnen worden verhaald indien deze kosten veroorzaakt zijn doordat zich een aan die opstal verbonden gevaar als in dat artikel bedoeld realiseert. In elk geval zou het Hof zijn oordeel onvoldoende (begrijpelijk) hebben gemotiveerd door niet (kenbaar) in te gaan op het betoog van het Hoogheemraadschap dat van niet-verhaalbare kosten sprake is. In dat verband wordt beroep gedaan op het arrest Almelo/Wessels.3.

4.2

In de inleidende dagvaarding heeft de Gemeente aangevoerd dat sprake is van bestrijdingskosten én van herstelkosten (sub 40). Bij die herstelkosten gaat het, volgens de haar, onder meer om herstelwerkzaamheden van openbare ruimten.

4.3

Het Hoogheemraadschap heeft ten verwere aangevoerd dat, bij gebreke van bewijs door de Gemeente, aangenomen moet worden dat het gaat om — kort gezegd — kosten gemaakt in de uitoefening van haar publieke taak. Ik begrijp het betoog aldus dat het Hoogheemreemschap meent dat (ook) de herstelkosten niet zien op eigendommen van de Gemeente (cva onder 11), al laat het na deze bewering te onderbouwen.

4.4

Als ik het goed zie dan heeft de Gemeente niet inhoudelijk op het onder 4.3 samengevatte betoog gereageerd. Haar s.t. in cassatie vermeldt daaromtrent (dan ook) niets. Het Hoogheemraadschap is er wél op teruggekomen in de mva onder 8, maar hetgeen daar staat biedt (gezien het stilzwijgen van de Gemeente begrijpelijkerwijs) geen nieuwe gezichtspunten.

4.5

Het Hof acht voldoende aannemelijk dat de Gemeente schade heeft geleden, zij het dan ook dat aan de omvang daarvan ‘in deze procedure weinig aandacht [is] besteed’ (rov. 2.10).

4.6

In het arrest Almelo/Wessels,4. waarop het Hoogheemraadschap zijn verweer baseert, ging het om brand in gebouwen die (gedeeltelijk) waren bedekt met asbesthoudende platen. Als gevolg van de brand was het asbesthoudend materiaal vrijgekomen. Het is terechtgekomen op onder meer openbare wegen en de spoorbaan, zomede in een woonwijk. De Gemeente heeft het in de woonwijk terechtgekomen asbest doen verwijderen en trachtte de daaraan verbonden kosten op de voet van (onder meer) art. 6:174 BW te verhalen op de bezitter van de opstallen. 's Hofs oordeel dat de asbesthoudende bedrijfsgebouwen voldeden aan de eisen die uit een oogpunt van veiligheid daaraan mochten worden gesteld, houdt in cassatie stand. Daarmee was de vordering, voor zover gebaseerd op art. 6:174 BW, van tafel. In zoverre zegt het arrest dus niets over de vraag die het onderdeel aan de orde stelt.

4.7

In het arrest Almelo/Wessels gaat Uw Raad nader in op een vraag die thans niet aan de orde is. Te weten: of kosten, gemaakt in de uitoefening van een publiekrechtelijke taak, door een overheidslichaam kunnen worden verhaald op degene die — kort gezegd — niet zelf de rommel opruimt. Die vraag wordt ontkennend beantwoord.

4.8

Het arrest houdt dus geen antwoord in op de vraag die het onderdeel (enigszins indirect) aan de orde stelt. Beantwoording van die vraag kan m.i. thans blijven rusten omdat het Hoogheemraadschap niet serieus heeft bestreden (laat staan ook maar enigszins heeft onderbouwd) dat ook gemeentelijke eigendommen zijn beschadigd.5. In elk geval voor deze gemeentelijke eigendommen valt niet in te zien waarom de Gemeente de herstelkosten niet op het Hoogheemraadschap zou kunnen verhalen.

4.9

's Hofs oordeel zal zo moeten worden begrepen dat het Hof aannemelijk acht dat (ook) gemeentelijke eigendommen zijn beschadigd en dat daarom schade van de Gemeente voldoende aannemelijk is. Dat oordeel is feitelijk en niet onbegrijpelijk. Het wordt in cassatie (dan ook) niet bestreden. Het onderdeel zet immers op een andere kwestie (de verhaalbaarheid van de kosten) in. Dat betoog snijdt, in elk geval voor de kosten waarop het Hof ongetwijfeld het oog heeft gehad, geen hout. Het onderdeel faalt daarom.

4.10

In de s.t. van mrs Van der Wiel en Fruytier onder 8.1 wordt nog aandacht besteed aan art. 6:184 BW. Ik ga daarop niet in omdat:

a.

het onderdeel daarop niet ziet;

b.

niet blijkt dat de Gemeente haar vordering (mede) op deze bepaling heeft gebaseerd;

c.

deze bepaling geen betrekking heeft op en dus ook niet in de weg staat aan verhaal van herstelkosten van eigen onroerende zaken, waarop de Gemeente blijkbaar het oog had waar zij rept van ‘openbare ruimten’.

5. Vallen dijken wel onder art. 6:174 BW (exercities à la barbe van de klachten)

5.1

In de onderhavige zaak wordt afwisselend gesproken van ‘kade’ en dijk(en). Uit 's Hofs in cassatie niet bestreden vaststelling, hiervoor vermeld onder 1.2 en 1.3, valt af te leiden dat de schade is ontstaan door pretense ondeugdelijkheid van een veendijk.

5.2

Partijen lijken er vanuit te gaan dat een dijk in beginsel onder art. 6:174 BW valt. Onderdeel 3 stelt die kwestie, in mijn lezing,6. niet aan de orde. Het zoekt zijn heil m.i. in bijkomstigheden.7. Daaraan doet niet af dat het slagen van die klacht de verwijzingsrechter n.m.m. (ambtshalve) zou nopen onder ogen te zien of een dijk wel valt onder art. 6:174 BW.

5.3

Zoals bekend, ben ik beducht voor een vergaande en potentieel ontwrichtende overheidsaansprakelijkheid. Zoals hierna zal blijken, zou daarvan zeer wel sprake kunnen zijn wanneer dijken onder de werkingssfeer van art. 6:174 BW zouden worden gebracht. Daarom loont de moeite om ambtshalve onder ogen te zien of der partijen uitgangspunt (dijken vallen in beginsel onder art. 6:174 BW) juist is. Zou het antwoord ontkennend luiden, dan behoeft voor een potentiële olievlekwerking van een beslissing over de klachten niet te worden gevreesd. Eventuele aansprakelijkheid zou dan immers slechts het gevolg zijn van het niet aan de orde stellen van de juiste vraag.

5.4.1

In de TM wordt gememoreerd dat onder het oude recht een risico-aansprakelijkheid bestond voor gebouwen. Wat daaronder moest worden verstaan was evenwel niet geheel duidelijk. Genoemd wordt onder meer verzakking van een dijkbeschoeiing.8. Het ontwerp breidt aansprakelijkheid uit tot ‘alle werken die met de grond verenigd zijn’.9. Om reeds een voorschot te nemen op hetgeen hierna zal worden betoogd, vermeld ik dat, voor zover kenbaar, niet onder ogen is gezien of de gegeven voorbeelden de stoot zou kunnen geven tot claims van potentieel calamiteuze omvang.10.

5.4.2

Hoe dit laatste ook zij, de problematiek van de beheersbaarheid van de aansprakelijkheid is door de Raad van State ter sprake gebracht in het kader van de vraag of ook een wegdek onder art. 6:174 BW valt.11. Het betoog heeft aanvankelijk geen indruk gemaakt op de Minister noch ook op de Kamercie. die het voorlopig verslag heeft voorbereid.12.

5.4.3

Verderop in het parlementaire debat slaat de stemming om. Het begrip openbare weg wordt beperkt, al is niet geheel helder hoe ver deze beperking reikt.13. Belangrijker is dat de financiële positie van de overheid als relevante factor naar voren wordt geschoven evenals de keuzes die de overheid moet maken bij de financiering van overheidstaken.14.

5.5

Als rechtsgrond voor art. 6:174 BW wordt — samengevat — genoemd de moeilijkheid of zelfs ondoenlijkheid voor een benadeelde om uit te zoeken wie verantwoordelijk is voor het gebrek. Ten faveure van aansprakelijkheid van de eigenaar of bezitter wordt voorts genoemd dat deze zich tegen een geringe premie kan verzekeren tegen de gevolgen van aansprakelijkheid.15.

5.6.1

Uit niets blijkt dat de wetgever de bedoeling heeft gehad om ook dijken onder art. 6:174 BW te brengen.16. De vermelding in de Toelichting Meijers van verzakking van een dijkbeschoeiing17. wijst m.i. niet in andere richting. Aangenomen mag worden dat Meijers een beschoeiing zag als ‘een werk’ als bedoeld in art. 6.3.12 lid 3 van zijn ontwerp. Daarmee is evenwel nog allerminst gezegd dat hij ook een dijk als opstal beschouwde. Nog daargelaten dat de discussie toen en nu in mijn ogen (op dit punt) te veel uitsluitend technisch-juridisch is. Discussies over de precieze betekenis van het begrip ‘werk’ mogen intellectueel bevredigend zijn, alleen zaligmakend zijn ze m.i. zeker niet. Met name niet wanneer men de moeite neemt zich te verdiepen in de consequenties van bepaalde opvattingen die louter de vrucht zijn van bedoelde technisch-juridische acrobatiek. Ik werk dat hierna uitvoerig uit.

5.6.2

In elk geval is er geen begin van aanknopingspunt voor de gedachte dat de wetgever heeft stilgestaan bij dijkdoorbraken die zouden kunnen leiden tot aansprakelijkheid van een omvang die de overheid in financiële nood zou brengen. Erg aannemelijk is niet dat hij daaraan heeft gedacht, al was het maar omdat we toen nog leefden in de euforie van de (veronderstelde) zegeningen van het ‘deltaplan’ dat, naar we meenden, majeure overstromingen verbande naar een voetnoot in de geschiedenis.

5.7.1

Het moge zijn dat serieuze rampen na 1953 niet meer zijn voorgekomen en dat het aantal de afgelopen 600 jaar beperkt is geweest,18. we kunnen moeilijk heen om het gegeven dat aanzienlijke natuurrampen de afgelopen jaren op talloze plaatsen ter wereld (zowel binnen als buiten Europa) tot immense menselijke en economische ellende hebben geleid. De op het moment van afronding van deze conclusie meest recente ramp voltrekt zich in Pakistan waar zo'n twintig miljoen mensen (meer dan de hele Nederlandse bevolking) zéér ernstig wordt beroerd door excessieve regenval.

5.7.2

Ik beschik niet over een glazen bol en waag me niet aan voorspellingen over de vraag of de kans dat deze ook ons land zullen treffen reëel aanwezig is. Het lijkt evenwel onverstandig de ogen voor ten minste de mogelijkheid dat dit lot ook ons zal treffen te sluiten. Ik kom daar onder 5.41 nog op terug. Bij die stand van zaken komt m.i. niet veel, laat staan doorslaggevende, betekenis toe aan de allicht optimistische inzichten ten tijde van de beraadslagingen over het huidige art. 6:174 BW. Zelfs niet als zou moeten worden aangenomen dat de wetgever heeft bedoeld ook dijken onder deze bepaling te rubriceren, wat, als gezegd, uit niets blijkt.

5.8.1

Vóór de invoering van het huidige BW is een wetsontwerp ingediend dat nieuwe aansprakelijkheden (voor gevaarlijke stoffen en verontreiniging van lucht, water of bodem) introduceerde.19. In de Memorie van Toelichting wordt ruim aandacht geschonken aan de grondslag voor een risicoaansprakelijkheid. Hoewel het betoog niet geheel duidelijk is, begrijp ik het aldus dat de uiteenzetting betrekking heeft op (wat thans zijn) de artikelen 6:173 e.v. BW.20. Het is wellicht goed om dit betoog integraal te citeren (cursivering toegevoegd):

‘Aan al deze aansprakelijkheden ligt dezelfde gedachte ten grondslag, nl. dat het hier gaat om bronnen van verhoogd gevaar en dat, zo dit gevaar zich verwezenlijkt, de slachtoffers hun bescherming dienen te vinden in een aansprakelijkheid van degene die voor het uit deze bron voortvloeiende gevaar verantwoordelijk moet worden geacht. (…)

In al deze gevallen, waarin de aansprakelijkheid — kort gezegd — op de ondernemer wordt gelegd, ligt aan die aansprakelijkheid tevens een andere, belangrijke gedachte ten grondslag. Deze komt erop neer dat het redelijk is om de schade die voor derden ontstaat door de verwezenlijking van risico's die met de aard van het uitgeoefende bedrijf samenhangen, door de onderneming te laten dragen en aldus te brengen onder de kosten — in de regel in de vorm van verzekeringspremies —, die tezamen de kostprijs van het eindprodukt bepalen en in beginsel aan de afnemers daarvan kunnen worden doorberekend. (…) Voor wat betreft de thans toegevoegde aansprakelijkheden voor gevaarlijke stoffen en boorgaten komt daar nog bij dat hier de nadruk ligt op gevaren die zich hierdoor kenmerken dat zij zich weliswaar zelden verwezenlijken, maar dat, zo zij zich verwezenlijken, de mogelijkheid van zeer omvangrijke schaden aanwezig is. In dergelijke rampgevallen is het te meer onaanvaardbaar dat de gevolgen daarvan niet zouden behoeven te worden gedragen door de onderneming waarvan de aktiviteiten tot de ramp hebben geleid. Overwegingen als de voorgaande gelden uiteraard niet voor de particuliere bezitter, maar voor deze geldt wel ook dat hij degene is die in de regel naast de zorg voor, ook het profijt van de zaak heeft.

(…)

2.

Ter voorkoming van misverstand dienen bij het voorafgaande nog enige nadere opmerkingen te worden gemaakt.

Aangestipt is reeds dat verwacht mag worden dat de aansprakelijkheden van afdeling 6.3.2 in de regel door verzekering zullen worden gedekt. Noch in die afdeling, zoals zij thans luidt, noch in het huidige ontwerp wordt echter uitgegaan van de gedachte dat de verzekerbaarheid van de aansprakelijkheid een zelfstandig argument voor het aanvaarden van een zodanige aansprakelijkheid oplevert, zij het dat — negatief — kan worden gezegd dat een niet verzekerbare aansprakelijkheid, althans uit een oogpunt van slachtofferbescherming, goede zin mist. (…)

Weliswaar mag van iedere stimulans voor ondernemers om hun bedrijf op mogelijke gevaren voor onder meer milieuverontreiniging door te lichten een zekere, indirekte preventieve werking worden verwacht, maar, zoals reeds aangeduid, beoogt het ontwerp in de eerste plaats tot een bescherming van slachtoffers te komen ter zake van de schade die zij lijden, wanneer het verhoogde gevaar zich eenmaal heeft verwezenlijkt.

Die doelstelling staat slechts in los verband met die van het voorkomen van gevaar door het stimuleren van voorzorgsmaatregelen. Het onderhavige ontwerp komt dan ook niet zozeer voort uit twijfel aan de bereidheid van het bedrijfsleven om de voorzorgsmaatregelen te nemen, die bij een verantwoord zakelijk beleid redelijkerwijs in aanmerking komen, maar richt zich vooral op het gevaar dat, ondanks het inachtnemen van de voorzorgsmaatregelen die in het gegeven geval voldoende leken, toch schade voor derden ontstaat en ook op de situatie dat achteraf in het geheel niet meer kan worden vastgesteld welke voorzorgsmaatregelen in het gegeven geval daadwerkelijk zijn geëffektueerd en in welk opzicht zij eventueel hebben gefaald. Het is immers juist in gevallen van deze aard dat men kan spreken van ‘verhoogd gevaar’.’21.

5.9.1

De zojuist geciteerde passage is m.i. koren op de molen van diegenen die manen tot voorzichtigheid om dijken onder art. 6:174 BW te brengen. In het geciteerde betoog staan bedrijven (of, anders gezegd: commerciële activiteiten) centraal. Bedrijven zijn evenwel geen bezitters van dijken; waterschappen geen commerciële instellingen.

5.9.2

Als sequeel hiervan werd benadrukt dat niet aanspreekt dat bedrijven door hen veroorzaakte schade voor rekening van derden laten komen. Afgezien van het feit dat deze gedachte kennelijk berust op de misvatting dat potentieel vergaande aansprakelijkheid alleen zal rusten op de betrokken bedrijven (en niet, zij het indirect, bijvoorbeeld ook op werknemers, aandeelhouders — niet zelden pensioenfondsen22. —, afnemers etq), kan er m.i. — wanneer men haar ten einde door denkt — enige steun uit worden geput voor de idee dat niet de bedoeling is geweest om potentiële mega-schade op de samenleving als geheel af te wentelen. De burgers van ons land vormen weliswaar met zijn allen Nederland en draaien gezamenlijk op voor aansprakelijkheden van de Staat, rechtens zijn zij niet de (rechtspersoon de) Staat der Nederlanden of een Hoogheemraadschap, evenmin als werknemers van een onderneming de onderneming zijn. Rechtens zijn de bewoners van ons land derden, op wie wél de gevolgen worden afgewenteld, wat klaarblijkelijk nu juist niet de bedoeling was. Maar ook als men de overheid de facto wil vereenzelvigen met haar onderdanen, blijft overeind dat deze laatsten even onschuldig zijn aan de schade als de benadeelden.

5.9.3

Onverzekerbare aansprakelijkheid mist, volgens de bewindsman, goede zin uit een oogpunt van slachtofferbescherming. Indien en voor zover bijvoorbeeld de Staat bezitter is van een dijk, zal onverzekerbare aansprakelijkheid evenwel uit een oogpunt van slachtofferbescherming geen goede zin ontberen. De Staat zal dat doorgaans kunnen betalen, ook al zou dat ertoe kunnen leiden dat hij in Griekse of IJslandse scenario's (of nog erger) terecht komt. Kennelijk was dat niet de bedoeling; bij wat onverzekerbaar is, aanvaardt de bewindsman dat benadeelden met lege handen blijven staan.23. Het mag een feit van algemene bekendheid heten dat verzekeraars — gelukkig maar — geen blanco chèques uitschrijven.

5.10

Mede aan de hand van het voorafgaande, lijkt goed verder stil te staan bij een discussie die de laatste ruim honderd jaar vele grote Nederlandse geleerden in de pen heeft doen klimmen: de grondslag/rechtvaardiging van civielrechtelijke aansprakelijkheid. Het voert te ver om hier lang te verwijlen bij al deze hoogst interessante uiteenzettingen. Ik beperk me tot enkele hoofdlijnen. Los van de schuldleer, die bij risico-aansprakelijkheden geen rol speelt, wordt ‘verhoogd gevaar’ door velen gezien als een rechtvaardiging.24. Ook de profijttheorie mag zich in een ruime belangstelling verheugen. Zij zijn alle facetten van de billijkheid. In mijn ogen terecht heeft Hartkamp erop gewezen dat we vaak niet verder kunnen komen dan zoeken naar ‘gemotiveerde billijkheid’.25. Uit het voorafgaande blijkt dat de wetgever in dit verband ook het verzekeringsaspect en de preventieve werking van belang heeft geacht.

5.11.1

Met betrekking tot de factoren gevaarzetting/risicoverhoging en profijt merkt Sieburgh op:

‘Naar mijn mening valt uit de argumenten die zijn aangevoerd voor de risicoverhogings- en profijttheorie, wel een algemeen criterium af te leiden. In de uitbreiding van het terrein waarbinnen iemand handelt wordt een belangrijke aanwijzing gevonden om hem aansprakelijk te houden voor de schadelijke gevolgen daarvan. Hij die na een meer of minder doordachte afweging ervoor kiest zijn actieradius te vergroten door andere personen handelingen te laten verrichten of door het bezit of het gebruik van zaken, verhoogt de kans op het ontstaan van schade van derden zonder dat dit voordelen voor hen meebrengt. Tegenover deze vrijwillige verhoging van de kans op schade staat geen vergelijkbare verhoging van de kans op schade aan de zijde van een willekeurige derde.’26.

‘Een persoon die voordeel geniet omdat hij door het inzetten van personele of stoffelijke middelen zijn actieradius vergroot, terwijl dat voor derden risico's met zich brengt zonder dat het voor hen voordelen oplevert, dient daarvan tevens het nadeel te dragen.’27.

5.11.2

Naast de onder 5.11.1 genoemde gronden noemt Sieburgh, in navolging van Schut, de ‘rechtelijke verantwoordelijkheid’ als rechtvaardiging voor risicoaansprakelijkheid.28. Zij voegt daar, m.i. terecht, aan toe dat geen van deze theorieën een gemeenschappelijke grond geeft die duidelijk is begrensd.29.

5.12

Ik realiseer me uiteraard dat de nodige voorzichtigheid past om met behulp van deze theorieën, ontsproten aan de studeerkamer (maar wel van wijze rechtsgeleerden), de omvang van een bepaalde risicoaansprakelijkheid te bepalen. Dat laat evenwel onverlet dat zij een hulpmiddel kunnen zijn. Of, anders gezegd, tezamen met andere argumenten kunnen zij redengevende kracht hebben.

i) gevaarzetting/risicoverhoging

5.13

De gevaarzettingstheorie kan m.i. bezwaarlijk dienen ter fundering van de door de Gemeente gepropageerde aansprakelijkheid. Immers roept het Hoogheemraadschap (of, meer algemeen, waterschappen) niet zelf een gevaar in het leven, net zo min als het een bepaald risico verhoogt. Integendeel: het spant zich juist in om het bestaande risico op overstroming en wateroverlast tegen te gaan. Mocht het op dat punt toerekenbaar tekortschieten, dan biedt art. 6:162 BW soelaas.

ii) profijt

5.14

Moeilijk valt vol te houden dat een waterschap winst beoogt; het heeft zelf ook geen profijt van zijn activiteiten. Het zijn in beginsel juist derden, zoals de Gemeente, die profiteren van de ‘risicoverlagende’ activiteiten van de waterschappen. De activiteiten van waterschappen kosten enkel geld.30. Ze hebben als enig oogmerk de veiligheid (van burgers en bedrijven) te vergroten.

iii) verzekeringsaspect

5.14

Met betrekking tot het verzekeringsaspect geldt dat sinds de watersnoodramp in 1953 het overgrote deel van de Nederlandse (zoal niet alle Nederlandse) verzekeraars schade bij dijkdoorbraken als onverzekerbaar beschouwt:

‘Overstromingsschade is sinds de Watersnoodramp in 1953 uitgesloten van woningverzekeringen. Gedupeerden kunnen in het kader van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (WTS) wel een beroep doen op compensatie door de overheid. (…) Een ongeclausuleerde verzekering is, zeker in Nederland, uitgesloten. Geen enkele verzekeraar kan de risico's dragen voor de schade die een overstroming in ons land aan kan richten’.31.

5.15

Dit gegeven is, denk ik, veelzeggend. Het illustreert dat verzekeraars de risico's te groot achten. Dat wil zeggen: ze houden serieus rekening met de meer dan theoretische mogelijkheid van rampscenario's. Dat springt eens te meer in het oog wanneer wordt bedacht dat verzekeraars — in mijn ogen lichtvaardig, zo niet roekeloos — geen, in elk geval bij mijn weten geen heldere en niet voor misverstand vatbare, uitsluitingen hanteren voor aansprakelijkheid wegens bijvoorbeeld klimaatverandering. Dit niettegenstaande de wassende stroom publicaties die op dit vlak toch tot grotere alertheid zou moeten manen.32. Blijkbaar achten verzekeraars de kans op mega-schades als gevolg van overstromingen (beduidend) groter, wat, zoals hierna zal blijken, allerminst onbegrijpelijk is.33.

5.16.1

Ik heb geen inzicht in de vraag of waterschappen zich (gemakkelijk) kunnen verzekeren tegen aansprakelijkheid voor schade als gevolg van overstromingen. Als dat al zo is, dan ligt voor de hand dat deze mogelijkheden aan vrij stringente limieten zijn gebonden. Ook dit pleit niet voor het omarmen van een risicoaansprakelijkheid voor dijken.

5.16.2

Als juist zou zijn het standpunt van de Gemeente, dat door het Hof is overgenomen, dat aansprakelijkheid op grond van art. 6:174 BW al spoedig kan worden geconstrueerd, dan betekent dit dat de aansprakelijkheidslast dicht zal liggen tegen de schade van de benadeelden. Als deze laatsten hun schade niet kunnen verzekeren, ligt weinig voor de hand dat waterschappen in essentie dezelfde schade wél onbeperkt zouden kunnen verzekeren.

iv) preventieve werking

5.17

De vraag of van potentiële aansprakelijkheid een preventieve werking uitgaat, is binnen en buiten ons land omstreden. Het is, als ik het goed zie, vooral een discussie tussen believers en non-believers. Hoe dat zij: het ligt niet erg voor de hand dat op dit punt van een risicoaansprakelijkheid een grotere preventieve werking uitgaat dan van een schuldaansprakelijkheid die sowiso bestaat.

v) kanalisering/rechtelijke verantwoordelijkheid

5.18.1

Met betrekking tot ‘rechtelijke verantwoordelijkheid’ geldt dat de overheid de zorg naar zich heeft toegetrokken het gevaar van overstromingen en wateroverlast zoveel mogelijk tegen te gaan.34. In dat verband hebben de waterschappen ‘de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel’ gekregen (art. 1 lid 1 Waterschapswet). De waterschappen hebben de zorg (zo men wil, de rechtelijke verantwoordelijkheid) voor 90%35. van de (op peildatum 2006) in totaal 3599 kilometer primaire waterkeringen.36.

5.18.2

Overigens moet worden bedacht dat art. 21 Gw. betrekkelijk geruisloos totstand is gekomen, terwijl de vraag gewettigd is of de (eventuele) consequenties zijn overzien (en dus beoogd).37. Bovendien is ten minste aan twijfel onderhevig of deze bepaling wel verplichtingen schept voor waterschappen.38.

5.19

Hoe dit zijn, het is onmogelijk om elk risico op overstroming en wateroverlast uit te sluiten. In de preambules van de Europese Richtlijn Overstromingsrisico's (ROR) wordt dan ook gesproken van het ‘verminderen’ van de risico's:

‘(2)

Overstromingen zijn natuurverschijnselen die niet kunnen worden voorkomen. Wel dragen sommige menselijke activiteiten (zoals het toenemende aantal woningen en bedrijven in uiterwaarden, alsmede de afname van de natuurlijke wateropnamecapaciteit van de bodem door het grondgebruik) en de klimaatverandering ertoe bij dat de kans op overstromingen en de omvang van de daardoor veroorzaakte negatieve effecten toenemen.

(3)

Het is haalbaar en wenselijk het risico van negatieve gevolgen van overstromingen, met name voor de gezondheid en het leven van de mens, het milieu, het cultureel erfgoed, de economische bedrijvigheid en de infrastructuur te verminderen, waarbij moet worden aangetekend dat de daartoe getroffen maatregelen alleen effect kunnen sorteren indien zij zoveel mogelijk in het hele desbetreffende stroomgebied worden gecoördineerd.’39.

5.20

Uit onderzoek40. blijkt dat een niet onbeduidend percentage van de waterkeringen niet aan de normen voldoet.41. Daarbij valt te bedenken dat die norm achterhaald is (dat wil zeggen, naar boven moet worden bijgesteld), onder meer vanwege de snelle klimaatverandering, de waarschijnlijk sneller dan aangenomen zeespiegelstijging en de verwachte toename van de (extreme) variatie in rivierafvoeren.42.

5.21

Uw Raad heeft zich de afgelopen decennia enkele malen uitgesproken over de (om in de hier gebezigde terminologie te blijven) rechtelijke verantwoordelijkheid en de daarmee samenhangende aansprakelijkheid van Waterschappen. In het arrest Bargerbeek/Juurlink werd beslist dat de vraag of een waterschap aansprakelijk is voor schade aan gewassen als gevolg van het onderlopen van een laag gelegen stuk grond binnen het gebied van het waterschap vanwege het door plantengroei verstopt raken van een sloot waarvan het onderhoud bij het waterschap rustte, afhangt van verschillende — niet limitatief opgesomde43. — factoren:44.

‘Hoever de onderhoudsplicht van het Waterschap gaat ter vermijding van het onder water lopen van laag gelegen gronden door verstopping van waterwegen, hangt van verschillende factoren af, zoals in het bijzonder:

a.

het aantal, de aard en de lengte van de waterwegen waarvan het onderhoud ten laste van het waterschap komt,

b.

het aantal gronden binnen het gebied van het Waterschap, waarvan het Waterschap weet of behoort te weten dat zij door hun lage ligging bijzonder kwetsbaar zijn voor wateroverlast,

c.

de middelen — financiële en andere — die het Waterschap voor het nakomen van zijn verplichtingen ten dienste staan,

d.

in hoeverre de aan het lage peil van de betreffende grond verbonden bezwaren (mede) veroorzaakt zijn door de eigenaar of gebruiker van die grond.

Welke betekenis aan deze en dergelijke factoren in een gegeven geval moet worden toegekend, zal veelal slechts met behulp van deskundigen kunnen worden vastgesteld, terwijl dienaangaande een zekere marge van beleidsvrijheid aan het Waterschap niet kan worden ontzegd.’

5.22.1

Deze regel werd herhaald in twee arresten in 1999 (Waterschap West-Friesland/Kaagman45. en De Haas/De Dommel46.). In eerstgenoemde zaak was het verwijt aan het adres van het waterschap niet schending van zijn onderhoudsplicht, maar niet (adequaat) reageren op klachten over het hoge waterpeil. Uw Raad overwoog dat het waterschap adequaat op een dergelijke klacht diende te reageren door naar aanleiding van die klacht een onderzoek in te stellen en zo nodig, afhankelijk van de uitkomst daarvan, de noodzakelijke en mogelijke maatregelen te treffen. In dat verband kwam aan het waterschap (eveneens) een zekere mate van beleidsvrijheid toe.47.

5.22.2

In het arrest De Haas/De Dommel werd het waterschap verweten enerzijds diverse vergunningen en ontheffingen voor lozingen te hebben verleend en anderzijds te hebben verzuimd het beheer en onderhoud van De Dommel hieraan aan te passen waardoor overstromingen zouden hebben plaatsgevonden. Uw Raad overwoog dat het Hof in zijn beslissing terecht tot uitgangspunt had genomen dat de reikwijdte van de omvang van de onderhouds- en beheersverplichtingen van het waterschap ‘mede afhangt van de financiële en andere middelen die het waterschap ten dienste staan, en dat het waterschap dienaangaande een zekere beleidsvrijheid niet kan worden ontzegd’.48.

5.23

In een volgend arrest (Van den Berg/Waterschap de oude Rijnstromen) stond de vraag centraal of het waterschap eigener beweging had moeten onderzoeken of een (van de) ingeland(en) last had van te hoge of te lage waterstanden en op basis daarvan maatregelen had moeten nemen, vooruitlopend op een aangekondigde weersomstandigheid.49. Die door Van den Berg verdedigde opvatting ging volgens Uw Raad te ver. Wel overwoog Uw Raad dat, hoewel aan een waterschap een zekere beleidsvrijheid toekwam, deze vrijheid niet zo ver ging dat het optreden van het waterschap slechts marginaal getoetst zou kunnen worden.

5.24.1

De kort hiervoor besproken rechtspraak van Uw Raad heeft betrekking op de vraag of aansprakelijkheid bestaat uit onrechtmatige daad. Het is duidelijk — en, als die kanttekening geoorloofd is, in mijn ogen per saldo ook juist en bevredigend — dat Uw Raad daarbij een voorzichtige koers vaart.

5.24.2

Zelfs als een dijk (als de onderhavige) onder de werking van art. 6:174 BW zou vallen, is er weinig grond om voor deze risicoaansprakelijkheid anders te oordelen. Daaruit kan niet zonder meer de conclusie worden getrokken dat dijken niet vallen onder de werking van art. 6:174 BW. Immers kan ook onder de vigeur van deze bepaling met de nodige voorzichtigheid worden gemanoeuvreerd. Maar het vergt in voorkomende gevallen wel extra moeite. Met de volmondige erkenning dat dit niet berust op een dwingende interpretatie van genoemde rechtspraak zou ik daaruit toch een voorzichtige aanwijzing willen putten dat dijken niet al te gemakkelijk kunnen, laat staan moeten, worden gebracht onder de werking van art. 6:174 BW. Maar dat is niet meer dan een steunargument. Zelfstandig dragend is het (ook) in mijn ogen niet.

vi) slachtofferbescherming

5.25

Resteert nog slachtofferbescherming als mogelijke rechtvaardiging voor risicoaansprakelijkheid op het stuk van dijken.

5.26

De stelling dat voorzichtigheid troef moet zijn, zal sommigen stellig niet aanspreken. Op het eerste gezicht is zij namelijk slachtofferonvriendelijk. Degenen die deze kaart trekken, verliezen evenwel uit het oog dat slachtoffers om verschillende redenen niet — laat staan geheel — in de kou blijven staan. Vooreerst: zij kunnen hoe dan ook terugvallen op art. 6:162 BW50. en in voorkomende gevallen mogelijk ook op schending van één of meer internationaalrechtelijke verplichtingen. Als gezegd, ga ik op deze laatste thans niet in.

5.27

Daar komt bij dat zij in een aantal gevallen kunnen terugvallen op de de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (WTS) die vanuit het oogpunt van solidariteit met getroffenen ingeval van onder meer overstromingen in 1996 in het leven geroepen. De WTS is onder meer bestemd voor gevallen van onverzekerbare (en onverhaalbare) schade als gevolg van overstromingen door zoet water bij hoogwater of door aardbevingen. Bij dergelijke natuurrampen betaalt de overheid mee aan de schade. Blijkens de Parlementaire Geschiedenis

‘gaat [het] in deze wet om schade of kosten die niet elders kunnen worden verhaald, die niet redelijkerwijs verzekerbaar zijn, die niet vermijdbaar zijn en niet aan de schuld van betrokkenen kunnen worden toegeschreven. Het gaat niet om volledige compensatie, maar om tegemoetkoming in de schade.’51.

‘Zoals ik52. in de nota naar aanleiding van het verslag heb medegedeeld is het kabinet van oordeel dat de schade of kosten die het gevolg zijn van overstromingen door zoet water primair door de gedupeerden moeten worden gedragen. Het kan niet zo zijn dat een gedupeerde bij iedere overstroming, hoe gering ook, een financieel beroep kan doen op het Rijk. Pas op het moment dat een overstroming door zoet water qua gevolgen van een zo ernstige omvang is dat nationale belangen in het geding zijn doordat er bijvoorbeeld sprake is van economische ontwrichting dan wel ertoe leidt dat de totaalschade zeer groot is of de burgers onevenredig zwaar worden getroffen, acht het kabinet het redelijk dat de gevolgen mede door de gemeenschap worden gedragen en gedupeerden een aanspraak kunnen maken op een tegemoetkoming van het Rijk overeenkomstig dit wetsvoorstel.’53.

‘Daarnaast is het zo dat als zich onverhoopt een overstroming door zout water voordoet, de financiële consequenties en de maatschappelijke gevolgen zodanig zullen zijn dat het kabinet de gelegenheid dient te hebben zich te kunnen beraden over de ontstane situatie. Doordat de wet niet zonder meer op een overstroming door zout water van toepassing is, maar bij koninklijk besluit eerst van toepassing kan worden verklaard op een dergelijke gebeurtenis, heeft het kabinet zo'n moment van beraad.’54.

5.28.1

Waar in het laatste citaat wordt gesproken van Koninklijk besluit, heeft dat betrekking op art. 3 dat voorziet in een optionele van toepassing verklaring van de WTS in het geval een ramp of zwaar ongeval niet voldoet aan de voorwaarden van art. 1 WTS, maar wel van ten minste vergelijkbare orde is.

5.28.2

Het onderhavige geval voldeed (volgens de Ministerraad) niet aan de eisen van art. 1 WTS. De wetgever had bij de totstandkoming van de WTS namelijk waar het overstromingen betrof uitsluitend de gevolgen van extreem hoge waterstanden voor ogen. De dijkdoorbraak te Wilnis was evenwel juist veroorzaakt door uitdroging. De Ministerraad vond toepassing van het in de WTS verankerde solidariteitsbeginsel op grond van art. 3 wél op haar plaats:55.

‘Het effect van de dijkdoorbraak op lokale schaal is van die omvang dat niet kan worden verlangd dat de inwoners en de gemeente die zelf dragen. De gevolgen van de dijkdoorbraak zijn gelijksoortig aan — en in omvang zelfs groter dan — de gevolgen van het doorbreken van de damwand in Tegelen op 5 januari 2003. Op laatstgenoemde situatie was de WTS rechtstreeks van toepassing en is een schaderegeling vastgesteld.

Het bovenstaande rechtvaardigt de van toepassingverklaring van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen op de gevolgen van de dijkdoorbraak in Wilnis op 26 augustus 2003.’

Daarbij verdient aantekening dat in beginsel ook de Gemeente beroep kan doen op de WTS.56.

5.29

Hoewel de Regering — uiteraard — weet dat beoordeling van de vraag of schade op grond van afd. 6.3 BW voor vergoeding in aanmerking komt door de rechter moet worden beantwoord,57. blijkt uit de onder 5.27 en 5.28 vermelde gegevens m.i. heel duidelijk dat slachtofferbescherming, daarin bestaande dat benadeelden hun volledige schade vergoed krijgen, allerminst als vanzelfsprekend wordt beschouwd. Het is andermaal een bouwsteen voor de stelling dat voorzichtigheid past dijken onder de werking van art. 6:174 BW te rubriceren.

De opvattingen in de doctrine
5.30

De doctrine is op dit laatste punt verdeeld.

5.31.1

Een aantal auteurs neemt, zonder veel omhaal van woorden en zonder (veel) motivering, aan dat een dijk een opstal is. Zo Jong en Bos onder het arrest a quo:58.

‘Het hof heeft de onderhavige veendijk als opstal in de zin van artikel 6:174 BW aangemerkt. Onder ‘opstal’ in de zin van artikel 6:174 BW worden blijkens het vierde lid van dat artikel verstaan: ‘gebouwen of werken, die duurzaam met de grond zijn verenigd, hetzij rechtstreeks, hetzij door vereniging met andere gebouwen of werken’. Van belang daarbij is of sprake is van een kunstmatige constructie. In literatuur en parlementaire geschiedenis is een dijk aangemerkt als een opstal in de zin van art. 6:174 BW. Ook de rechtbank Amsterdam kwam in deze zaak tot dit oordeel. Het komt ons voor dat — gelet op wat hierover door rechtbank en hof is overwogen — er weinig discussie, ook in cassatie, op dit punt kan zijn. Een dijk, hoewel een natuurlijk element als grond daarvan (een aanzienlijk) deel uitmaakt is een kunstmatige constructie. Een dijk komt niet (zoals een duin) door natuurlijke oorzaken tot stand. Daarvoor is menselijk ingrijpen noodzakelijk, zoals ook blijkt uit hetgeen in r.o. 2.8.4. van het arrest van het hof hierover wordt aangegeven. Zie in dit verband voorts Rechtbank Den Haag, 12 april 1995, VR 1996, 48 met betrekking tot een waterdoorlatend en verzakt dijksegment, waardoor er water overheen is gelopen; de gemeente werd als bezitter van de dijk daarvoor op grond van art. 6:174 BW aansprakelijk bevonden.’

5.31.2

Oldenhuis meent dat, gelet op de strekking van art. 6:174 BW — bescherming van slachtoffers — het begrip opstal ruim moet worden uitgelegd.59. Hoewel niet helemaal duidelijk, lijkt hij van mening te zijn dat dijken onder art. 6:174 BW vallen.60. J. de Boer gaat er zonder motivering vanuit dat sinds de inwerkingtreding van het nieuwe BW ‘met betrekking tot gebrekkige dijken een risicoaansprakelijkheid geldt.’61. Volgens De Boer is er ‘weinig twijfel over mogelijk dat een aangelegde (kunstmatige) dijk’ onder het begrip opstal begrepen is. Hartlief acht dat weliswaar ‘zeer de vraag’, maar ‘zou die hobbel nog wel willen nemen’.62.

5.32.1

Genuanceerder is Poortvliet: ‘[w]aar sprake is van dijken (waterkeringen in de vorm van kunstmatige hoogten) (…) [lijken] deze als opstal te moeten worden aangemerkt. Daarentegen kunnen natuurlijke hoogten en hoog gelegen gronden, die ook een waterkerende functie kunnen hebben, niet als opstal worden aangemerkt.’63.

5.32.2

Van der Does en Snijders menen dat evident is dat dijken niet onder art. 6:174 BW vallen:

‘Naar aanleiding van de hoge waterstanden in de grote rivieren medio jaren negentig is de vraag gerezen of de Staat ex art. 6:174 BW aansprakelijk kan zijn voor een dijkdoorbraak. Ons inziens is dat niet het geval, nu een doorbraak niet de verwezenlijking van een gevaar oplevert als bedoeld in het artikel. Aan het geval van de dijkdoorbraak is bij de totstandkoming van het artikel ons inziens evident niet gedacht. Inmiddels heeft de discussie een deel van haar prangendheid verloren door de invoering van de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zwaren ongevallen (…), dat diverse aanspraken op tegemoetkomingen schept.’64.

Europese ontwikkelingen
5.33

Het gaat het bestek van deze conclusie m.i. verre te buiten aandacht te besteden aan afzonderlijke rechtsstelsels, ook al omdat daarin altijd een belangrijk element van willekeur schuilt. Bovendien zegt de vraag hoe civielrechtelijke aansprakelijkheid is geregeld niet alles over de vraag of benadeelden hun schade vergoed kunnen krijgen. Dat hangt immers mede af van eventuele publiekrechtelijke regelingen, zoals onze WTS en eventuele gangbare verzekeringen zoals de Franse assurance contre les risques de la vie.65. De belangrijkste reden daarvan af te zien is evenwel dat al het voorafgaande m.i. wél van belang is, maar buiten de klachten omgaat.

5.34

In de Principles of European Tort Law is afgezien van opneming van specifieke risicoaansprakelijkheden voor zaken. In plaats daarvan wordt een, op de leest van de Amerikaanse Restatement geschoeide, risicoaansprakelijkheid voor ‘Abnormally dangerous activities’ geïntroduceerd.66. M.i. kunnen dijken daar, zelfs met goede wil, niet onder worden gerubriceerd, al was het maar omdat deze niet ‘abnormally dangerous’ zijn.

5.35.1

Von Bar's Principles of European Law (PEL Liab. Dam.) kennen wel een bepaling die overeenkomsten vertoont met ons art. 6:174 BW. Onder het hoofdje ‘Accountability for damage caused by the unsafe state of an immovable’ wordt een risicoaansprakelijkheid in het leven geroepen. Of aansprakelijkheid bestaat, hangt af van de vraag of ‘the immovable (…) does not ensure such safety as a person in or near the immovable is entitled to expect’. In dat verband spelen onder meer ‘the cost of avoiding the immovable being in that state’ een rol.67.

5.35.2

Volgens het commentaar gaat deze bepaling verder dan de stand van het recht, naar ik begrijp binnen de EU. Daarbij speelt een rol dat de aansprakelijke persoon een redelijke WA-dekking moet (‘should’) hebben, waarmee wellicht wordt bedoeld dat deze ook verkrijgbaar is. Verder duikt de in mijn ogen weinig vruchtbare benadering, populair in de Duitstalige juristenwereld, op dat het toch vreemd zou zijn dat er wel een risicoaansprakelijkheid bestaat voor producten maar niet voor opstallen.68.

5.35.3

Het begrip ‘immovable’ moet kennelijk ruim worden uitgelegd (het gaat om ‘premises’)69.; zo valt een brug eronder.70. Belangrijker is dat wegen en meer in het algemeen overheidsaansprakelijkheid buiten de werkingssfeer van deze bepaling vallen.71.

5.35.4

Los van de zojuist gesignaleerde omstandigheid dat de beoogde regeling niet ziet op overheidsaansprakelijkheid, past grote voorzichtigheid daarin veel steun te vinden voor een zo ruime uitleg van art. 6:174 BW dat daaronder ook dijken vallen omdat:

a)

zeer de vraag is of dijken wel ‘premises’ zijn;

b)

benadrukt wordt dat de beoogde regeling verder gaat dan de huidige stand van het recht;

c)

de beperking tot ‘in or near’ daar evident tegenpleit;72. weliswaar niet in alle gevallen, maar de pijn zit nu juist in de mega-schades en daar levert deze beperking problemen op voor het gemakkelijk aannemen van aansprakelijkheid;

d)

evenals in ons land73. spelen de kosten ter vermijding van ongevallen een rol. Deze kunnen m.i. beter onder de vigeur van art. 6:162 BW dan onder die van art. 6:174 BW worden verdisconteerd, al is dat laatste niet onmogelijk.

Het standpunt van het Hoogheemraadschap
5.36.1

In de s.t. van het Hoogheemraadschap wordt verdedigd dat de litigieuze dijk géén opstal is:

‘6.2

Het begrip werk wordt door de wet niet nader uitgewerkt. De parlementaire geschiedenis geeft slechts voorbeelden die voor de beoordeling van deze zaak weinig aanknopingspunten bieden. Bij muren, schuttingen, sluiswerken, verharde wegen, telefoonpalen, riolen en mijngangen is immers duidelijk sprake van een kunstmatige constructie die bedoeld is voor langere duur op een zekere plaats te blijven. Nu het erom gaat dat [de] opstal door mensenhanden is ontstaan, vallen anderzijds elementen die voorkomen in de vrije natuur niet onder het begrip.

6.3

In deze zaak gaat het om een grensgebied tussen beide hiervoor genoemde groepen gevallen. Daarbij moet het volgende in aanmerking genomen worden. De mens maakt voortdurend gebruik van allerlei in de natuur voorkomende elementen of creëert nieuwe natuurlijke elementen, zonder dat kan worden gezegd dat het een werk betreft. Wie afgravingen maakt in een berg om daarop huizen te plaatsen, kan niet zeggen dat de berg als werk heeft te gelden. Ook kan een ingepolderd gebied, zoals Flevoland, niet als geheel worden aangeduid als werk. Hetzelfde geldt voor de duinen of duinheuvels. Toch is in al die gevallen sprake van (verregaand) menselijk ingrijpen. Bovendien geldt voor bijvoorbeeld polders en duinen dat de fysieke situatie naar bepaalde maatstaven in stand word[t] gehouden. Een polder kan enkel in stand blijven door voortdurend water weg te pompen. Ook zijn aan een polder kunstmatige elementen verbonden. (…)

6.5

['s Hofs overwegingen dat een dijk geen opstal is in rov. 2.8.4] kunnen echter niet (zonder meer) leiden tot de conclusie dat een veenkade zoals die in Wilnis, heeft te gelden als opstal. Diezelfde omstandigheden zouden er immers toe leiden dat een polder als opstal heeft te gelden. Een polder is immers ontstaan door menselijk ingrijpen, is ontstaan door uitgraving en drooglegging, wordt in stand gehouden door inzichten in en richtlijnen over waterkeringen en (…) staat onder het beheer van een waterschap. Het kunstmatige element van de beschoeiing kan ook niet (zelfs niet in combinatie met de door het hof genoemde omstandigheden) maken dat de daarachterliggende kade als geheel als opstal kan worden gekwalificeerd, omdat dit element ontegenzeggelijk te ondergeschikt is. Dat de beschoeiing misschien zélf als opstal zou kunnen kwalificeren, is iets anders.’

5.36.2

De benadering van het Hoogheemraadschap is ‘klassieker’ dan de mijne. Om technische redenen worden op zich knappe argumenten gezocht om de litigieuze dijk buiten de werkingssfeer van art. 6:174 BW te houden. Op die benadering ga ik onder 6.1 e.v. nader in.

5.36.3

Mijn bezwaar tegen deze optiek is dat aldus geen oplossing kan worden gevonden voor het in mijn ogen grote gevaar dat kleeft aan een interpretatie van art. 6:174 BW waarin dijken onder art. 6:174 BW worden gebracht. Toegegeven: dat gevaar manisteert zich vooral in gevallen waarin de schade kolossaal is, maar op grond van de hiervoor genoemde gegevens van onafhankelijke onderzoekers is dat helaas geen hersenschim. Ik ben er allerminst zeker van — en acht het zelfs minder aannemelijk — dat de technische benadering van het Hoogheemraadschap in al die gevallen voldoende soelaas kan bieden.

5.37

In de s.t. van de Gemeente wordt onder 65 aan de hand van het voorbeeld van aan bomen bevestigde constructies — vrij summier — het tegendeel bepleit van het onder 5.36.1 geciteerde standpunt.

Afronding
5.38

Uit al het voorafgaande kan m.i. geen eenduidige conclusie worden getrokken. Wanneer men zich blind staart op de destijds — toen we ervan uitgingen dat de Deltawerken veiligheid boden, mede tegen de achtergrond van de omstandigheid dat de afgelopen zes eeuwen het aantal grote overstromingen heel gering is geweest — genoemde voorbeelden van hetgeen wél onder art. 6:174 BW valt, is alleszins verdedigbaar dat een dijk onder art. 6:174 BW kan worden gebracht. Voor het overige pleiten daar m.i. vooral argumenten tegen. Deze werden hiervoor en worden onder 5.41 uitvoerig behandeld.

5.39

Uiteindelijk gaat het m.i. om een rechtspolitieke keuze. Om deze verantwoord te kunnen maken, lijkt noodzakelijk de risico's van toepasselijkheid van art. 6:174 BW ingeval van dijkdoorbraak nog wat nader onder de loep te nemen.

5.40

De gevolgen van risicoaansprakelijkheid zijn m.i. niet te onderschatten. In dat verband wees ik er al op dat (de meeste) verzekeraars het risico op overstromingen onverzekerbaar achten.74.

5.41.1

De rapporten die de afgelopen jaren over water(on)veiligheid zijn uitgebracht spreken boekdelen.75.

5.41.2

In augustus 2000 bracht de Commissie Waterbeheer 21e eeuw, ook wel de Commissie Tielrooij genaamd, advies uit over het toekomstige waterbeleid in Nederland. De Commissie schrijft:

‘Het probleem is niet alleen veiligheid, overlast, schade en kosten. Er is meer aan de hand: de manier waarop wij nu omgaan met water is niet toereikend voor de toekomst. Dit klemt te meer als de gevolgen van klimaatverandering, zeespiegelstijging en verdergaande bodemdaling moeten worden opgevangen. Even verontrustend is de geringe belangstelling voor water bij politiek en burger, behalve als 't écht misgaat.’

5.41.3

In mijn conclusie voor het arrest over de Enschedese vuurwerkramp76. werd stilgestaan bij het rapport van de Cie. Veerman. Ik veroorloof me daaruit te citeren:

‘5.5.4

Onder het — bij enige overdenking — scabreuze motto ‘Een land dat leeft, bouwt aan zijn toekomst’ heeft de Delta Commissie in 2008 een belangrijk rapport afgeleverd.77. De commissie acht de urgentie voor uitvoering van het advies groot. Ons land heeft een achterstand in te lopen omdat niet wordt voldaan aan de huidige normen. Normen die bovendien zijn achterhaald en naar boven moeten worden bijgesteld. Gewezen wordt op de verandering van het klimaat, de te verwachten stijging van de zeespiegel en de ‘(extreme) variatie in rivierafvoeren’. Een dijkdoorbraak heeft ‘zeer ontwrichtende gevolgen voor heel Nederland’. De commissie houdt rekening met een — volgens anderen te optimistische — zeespiegelstijging van 0,65 cm tot 1.3 meter in 2100 en 2 tot 4 meter in 2200.78. Volgens de commissie moeten de huidige veiligheidsniveaus met een factor 10 (!) worden verbeterd waartoe zo snel mogelijk normen moeten worden vastgesteld.79. In een brief aan de Tweede Kamer schrijft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat dat het kabinet inzet op het nemen van preventieve maatregelen omdat het voorkomen van overstromingen voor het kabinet ‘de belangrijkste pijler van het waterveiligheidsbeleid’ is. Concreet betekent dat, naar ik begrijp, dat vanaf 2017 definitief met ‘de nieuwe systematiek’ die in 2011 moet worden ontwikkeld kan worden gewerkt.80. Nader moet worden uitgewerkt welke acties tot 2020 nodig zijn.81.

5.5.5

Ik meen het overheidsstandpunt met betrekking tot het tegengaan van de huidige significante risico's met ‘zeer ontwrichtende gevolgen voor heel Nederland’ aldus te mogen samenvatten dat het probleem de aandacht (d.i. ‘allerhoogste prioriteit’)82. heeft, dat nadere studie zal worden gedaan en dat over zo'n tien jaar een begin zal worden gemaakt met een feitelijke aanpak.83. Als ik het goed zie dan noemt de regering dit beleid ‘anticiperen op de verwachte klimaatverandering’.84.

5.5.6

Een eenvoudig en helaas niet louter theoretisch voorbeeld moge illustreren waartoe dit kan leiden wanneer als gevolg van klimaatverandering (of een andere oorzaak) een groot deel van ons land onder water loopt.85. Het is niet reëel dat wat er over zal zijn van de Staat der Nederlanden (zeg Drenthe, Overijssel, Gelderland, een deel van Utrecht en van Noord-Brabant zomede Limburg) de schade van alle gedupeerden van de andere provincies moet gaan vergoeden. Dat is luce clarius onmogelijk. Dat is niet anders wanneer veronderstellenderwijs zou moeten worden aangenomen dat de overheid schromelijk en verwijtbaar tekort is geschoten. En ik heb het dan nog maar niet over de claims van andere buiten Nederland gevestigde of woonachtige benadeelden die eveneens de wrange vruchten moeten plukken van het hier veronderstellenderwijs aangenomen ernstig tekortschieten van de overheid.’

5.42

Dat de overheid zich weinig actief opstelt, moge op het eerste gezicht verbazen. Bij nader inzien, valt daarvoor in zoverre enig begrip op te brengen dat het maatschappelijk draagvlak om op korte termijn de benodigde middelen te investeren teneinde daarin daadwerkelijk verandering te brengen lijkt te ontbreken.86. Dat is overigens geen Nederlands fenomeen. Naar aanleiding van de recente overstroming van Zuid-Franse provincie VAR schreef een Franse journalist:

‘Dans une société moderne obnubilée par sa sécurité et la recherche du risque zéro, l'absence d'une culture de la prévention des catastrophes naturelles n'est pas le moindre des paradoxes.’87.

5.43

Zoals bekend behoor ik niet tot de propagandisten van een vergaande overheidsaansprakelijkheid. In mijn conclusie voor het arrest Van den Berg/Waterschap de oude Rijnstromen88. werd betoogd:

‘4.9.1

Overheidsaansprakelijkheid betekent dat bepaalde schades uit publieke middelen moeten worden voldaan. Die enkele omstandigheid noopt m.i. reeds tot de nodige terughoudendheid. Publieke middelen zijn beperkt. In theorie kan de overheid (niet een waterschap) de bankbiljettenpers aanzetten,89. maar wij allen weten dat zulks economisch funeste gevolgen heeft (als het, gezien bestaande internationale verplichtingen, al is toegestaan). Lagere overheden (zoals waterschappen) kunnen hun inkomsten (veelal belastingen en dergelijke meer) verhogen. Het maatschappelijk draagvlak daarvoor is niet onbeperkt.

4.9.2

Bovendien kan men zich vaak de vraag stellen of de keuze op welke wijze de — uit de aard der zaak schaarse — openbare middelen moeten worden besteed niet in essentie een politieke vraag is. Spreekt het wel voor zich dat te weinig geld beschikbaar is voor bijvoorbeeld onderwijs en gezondheidszorg en wel voldoende voor bepaalde vormen van aansprakelijkheid (die ik thans niet verder uitschrijf)?

(…)

4.15

Zo men mocht menen dat hier sprake is van retoriek (hetgeen mij ongefundeerd zou lijken) valt het niet moeilijk een voorbeeld te bedenken dat (mede) economische belangen raakt: de onvolkomen infrastructuur op een aantal vitale plaatsen. Blijkbaar heeft de samenleving daarvoor niet voldoende geld over en wordt de daardoor geleden (maatschappelijke en andere) schade op de koop toe genomen. Is het dan ongerechtvaardigd dat sommige soorten schade die door individuele benadeelden (of groepen daarvan) wordt geleden eveneens voor hun rekening blijft? Geheel retorisch kan die vraag toch niet zijn.’

5.44

Havekes waarschuwde een decennium geleden ook al voor (de gevolgen van) aansprakelijkheid van waterschappen:90.

‘(…) de aansprakelijkheid van de overheid wordt tegenwoordig sneller aangenomen. En dat gebeurt dan in een tijd waarin de afwegingen die de overheid moet maken steeds complexer zijn geworden. Niet in de laatste plaats geldt dat voor het waterschap. Waar voorheen vaak sprake was van een ‘ééndimensionale’ afweging, gericht op een optimale agrarische productie, is thans sprake van een breed scala aan — onderling niet zelden conflicterende — belangen, die alle in de besluitvorming moeten worden meegewogen. Naast agrarische belangen spelen terecht tegenwoordig ook de belangen van drinkwatervoorziening, scheepvaart, industrie, natuur en recreatie een rol. (…)

Daar komt bovendien nog bij dat de ruimtelijke ontwikkelingen in ons kleine land de afgelopen decennia enorm zijn geweest. Vrijwel elke vierkante meter heeft tegenwoordig een bestemming, waardoor overlast sneller tot schade leidt en niet (meer) getolereerd wordt.’

5.45.1

Natuurlijk zie ik in dat voorzichtigheid en het in dat kader dijken plaatsen buiten de werkingssfeer van art. 6:174 BW voor indivuele benadeelden nadelig kan zijn. Ik wil ook best erkennen dat zulks in een concreet geval onbevredigend kan uitpakken. Daaraan doet niet af dat benadeelden hoe dan ook kunnen terugvallen op art. 6:16291. BW en, als de overheid dat opportuun acht, de WTS.

5.45.2

Het probleem zit evenwel in de potentiële gevolgen van een te ruime werkingssfeer van art. 6:174 BW. Als de stap eenmaal is gezet dijken daaronder te brengen, is er geen weg terug als zich onverhoopt calamiteiten zouden voordoen. Laten we hopen dat deze uitblijven (de kans daarop is vermoedelijk (veel) groter dan dat zij zich aandienen), maar er bestaat helaas een allerminst te verwaarlozen kans dat we daarmee zullen worden geconfronteerd. Dat is niet mijn mening, maar volgt uit de hiervoor genoemde onderzoeken.92. Op dat moment kan — en zal vermoedelijk — sprake zijn van schade van zodanige omvang dat het aansprakelijkheidsrecht niet langer de panacee kán zijn.

5.45.3

In dat laatste verband valt nog te bedenken dat overheidsaansprakelijkheid meebrengt dat ‘de samenleving’ voor de schade opdraait. Bij mega-schade betekent dat onontkoombaar dat er niet langer ruimte bestaat voor allerlei andere uitgaven en/of (veelal: én) dat aanzienlijk moet worden bezuinigd. Het mag van algemene bekendheid heten dat veel bezuinigingen de relatief meest kwestbaren het hardst treffen. Dát is dan de prijs van het aansprakelijkheidsrecht. Het is in mijn ogen een te hoge prijs. Een prijs ook die zeer wel in strijd zou kunnen komen met één of meer economische of sociale (mensen)rechten.93. Daarbij valt nog te bedenken dat de eveneens ‘onschuldige’ belastingbetaler sowieso al de kosten betaalt van ex gratia-betalingen op grond van de WTS.

5.45.4

Nu zou men kunnen tegenwerpen dat het veelal ‘slechts’ zal gaan om aansprakelijkheid van waterschappen. Theoretisch zouden deze failliet kunnen gaan. Aansprakelijkheid levert dan niets op. Waarschijnlijker is dat, bij calamiteiten, de Staat zal (moeten) bijspringen in welk geval hetgeen is vermeld onder 5.45.3 geldt.

5.46

Kort en goed: op grond van al het voorafgaande kom ik tot de conclusie dat de vordering, voor zover gebaseerd op art. 6:174 BW, had moeten worden afgewezen. Probleem is evenwel dat het middel in mijn lezing geen klacht behelst die bij het bovenstaande aansluit. Alle andere klachten, voor zover niet reeds behandeld, doen dan niet ter zake omdat ze, in mijn visie, de verkeerde vragen aan de orde stellen. Ik behandel ze slechts voor het geval Uw Raad dat anders mocht zien.

6. Bespreking van de resterende klachten

6.1.1

Het lijkt aangewezen om, enigszins in het verlengde van hetgeen onder 5 werd besproken, onderdeel 3 als eerste te behandelen. Het klaagt er sub 3.1 over dat het Hof in rov. 2.8.4 heeft miskend ‘dat de omstandigheden dat

(a)

een fysieke situatie is ontstaan door menselijk ingrijpen,

(b)

een fysieke situatie naar bepaalde maatstaven in stand wordt gehouden en

(c)

aan een fysieke situatie kunstmatige elementen zijn verbonden, noch op zichzelf, noch in onderling verband tot de conclusie nopen dat deze fysieke situatie een opstal is’.

6.1.2

Zo het Hof dat niet zou hebben miskend klaagt onderdeel 3.2 dat het Hof zijn oordeel in rov. 2.8.4 onvoldoende (begrijpelijk) heeft gemotiveerd, nu

(a)

het menselijk ingrijpen het lichaam van de kade zelf onverlet heeft gelaten,

(b)

instandhouding van een fysieke situatie overeenkomstig bepaalde maatstaven zeer wel betrekking kan hebben op een niet-opstal, en

(c)

de beschoeiing als kunstmatig element onvoldoende is om te oordelen dat de kade (als geheel) een opstal is.

6.2.1

Deze klachten falen reeds omdat ze eraan voorbijzien dat het Hoogheemraadschap het in eerste aanleg ingenomen standpunt dat de kade géén opstal is, in appel uitdrukkelijk heeft verlaten. Onder 2.5 wordt in de mva betoogd dat het Hoogheemraadschap zich, anders dan de Gemeente, ‘in beginsel geheel [kan] verenigen met het vonnis van de Rechtbank’. Zoals we hiervoor onder 2.2 hebben gezien, ging de Rechtbank ervan uit dat de litigieuze kade een opstal was. In par. 4.14 is vervolgens te lezen: ‘Tegen deze achtergrond moet de handelwijze en de aansprakelijkheid van het Hoogheemraadschap beoordeeld worden. Met andere woorden, bij de vraag of het Hoogheemraadschap aansprakelijk is, ofwel wegens tekortschieten in zijn zorgplicht op grond van artikel 6:162 BW ofwel in zijn hoedanigheid als bezitter van de kade op grond van artikel 6:174, dient de situatie en de beschikbare kennis op 26 augustus 2003 als maatstaf’. In de mva onder 5.8–5.11 wordt onder het kopje ‘Opstalaansprakelijkheid’ en onder 6 ‘Geen opstalaansprakelijkheid van het Hoogheemraadschap’ aangevoerd dat geen sprake was van een gebrek en dat het enkele verwezenlijken van een risico — eens te meer nu het risico toentertijd niet bekend was — onvoldoende is voor aansprakelijkheid. Met geen woord wordt gerept over de in eerste aanleg betrokken stelling dat de dijk geen opstal is.

6.2.2

Dat het Hoogheemraadschap zich in appèl niet langer op het standpunt stelde dat de litigieuze kade géén opstal is, wordt bevestigd in de pleitnota van mr Lubach van 19 maart 2009, waarin onder 2.1 te lezen is:

‘Vooraf wil ik opmerken dat het enkele feit dat een veenkade is verschoven en daardoor schade is ontstaan, nog niet meebrengt dat de bezitter van die veenkade daarmee aansprakelijk is voor de schade. Het is zelfs zo dat wanneer een opstal (als een veenkade) een gevaar oplevert voor de omgeving en het gevaar verwezenlijkt zich, dat daarmee de aansprakelijkheid van de bezitter is gegeven.’

[cursivering toegevoegd]

6.2.3

Gelet op al deze niet voor redelijk misverstand vatbare uiteenzettingen zal moeten worden aangenomen dat de sjablonematige mededeling94. aan het slot van 2.5 van de mva (alle stellingen en weren in prima worden gehandhaafd) geen betrekking heeft op de vraag of een dijk een opstal is in de zin van art. 6:174 BW.

6.2.4

Tegen deze achtergrond valt te begrijpen dat in voetnoot 9 van de cassatiedagvaarding in dit verband enkel naar vindplaatsen in de dingtalen uit eerste aanleg wordt verwezen.

6.3

Dit alles brengt mee dat het Hof in rov. 2.8.4 klaarblijkelijk te allen overvloede is ingegaan op het door de Rechtbank verworpen en door het Hoogheemraadschap in appèl verlaten standpunt dat de dijk geen opstal zou zijn.

6.4

Onderdeel 3.1 behelst intussen niet meer dan losse stellingen en geeft niet aan waarom 's Hofs oordeel onjuist zou zijn. Het voldoet daarom niet aan de eisen die, ingevolge inmiddels vaste rechtspraak, ook aan rechtsklachten moeten worden gesteld.

6.5

Ook als zou moeten worden aangenomen dat de verwijzing in voetnoot 9, die niet voorkomt in dit onderdeel, eveneens als redengeving geldt voor de hier besproken klacht, is zij geen beter lot beschoren. Dat betoog komt er immers op neer dat sprake zou zijn van ‘een natuurlijke kade’ en dat daarom geen sprake is van een ‘gebouwde constructie’ (cva onder 9.15–9.18). Ter nadere toelichting wordt opgemerkt dat alleen de toplaag is aangebracht. Verwezen wordt naar prod. 34. Wanneer men daarvan kennis neemt (de cva geeft niet aan om welke passages of pagina's het zou gaan) dan blijkt a) dat het zou gaan om 0,5 – 1,5 meter (blz. 5), b) maar uit hetgeen daaraan voorafgaat blijkt dat het gaat om schattingen.

6.6

Bij cvr onder 49 heeft de Gemeente erop gewezen dat a) de dijk in elk geval is ontstaan door uitgraven van de ringvaart (een menselijk handelen) en b) dat een houten damwand is aangebracht. Het Hoogheemraadschap betwist dat niet, maar acht het niet relevant (cvd onder 9.18). Dat het Hoogheemraadschap de bij cvr ontvouwde stellingen niet betwist, betekent (tevens) dat het verweer bij cva (dat alleen maar een toplaag is aangebracht) niet juist was. Ook het Hof wijst daar in rov. 2.8.4 op.

6.7

Bij deze stand van zaken valt te billijken dat het Hof — kort gezegd — heeft geoordeeld dat de dijk niet ‘hoofdzakelijk een natuurlijke kade’ is. Het Hof legt dat uitvoerig uit. Het onderdeel bevat niets concreets ter weerlegging van 's Hofs oordeel, laat staan dat uit de doeken wordt gedaan op grond van welke concrete en in feitelijke aanleg betrokken stellingen van het Hoogheemraadschap het Hof niet tot dit oordeel had kunnen komen.

6.8

Uitgaande van het feitelijk fundament van 's Hofs oordeel getuigt het niet van een onjuiste rechtsopvatting, als men — anders dan hiervoor bepleit95. — ten minste bereid is aan te nemen dat dijken onder art. 6:174 BW kunnen vallen, maar daarop ziet het onderdeel m.i. niet.96. Immers is, in 's Hofs visie, (ten dele) sprake van een ‘werk’, dat is iets wat door menselijk ingrijpen totstand is gebracht. Het moge zijn dat niet alles wat door menselijk ingrijpen tot stand is gekomen (zoals speelgoed, luchtballonnen en zo veel meer) valt onder art. 6:174 BW, maar het Hof heeft dat (uiteraard) niet miskend.

6.9.1

De steller van het middel kan worden toegegeven dat (mogelijk) niet elke toevoeging aan een natuurlijke situatie een werk in de zin van art. 6:174 BW doet ontstaan, maar het Hof heeft — niet, laat staan met argumenten, bestreden — uitvoerig uitgelegd waarom geen sprake was van een zo geringe toevoeging. Daarbij valt, voor zover nodig, nog te bedenken dat volgens het Hof — in zoverre in cassatie niet bestreden — de houten beschoeiing een relevante rol heeft gespeeld bij het ontstaan van de schade (rov. 2.5.4 en 2.4.5).

6.9.2

Uit de genuanceerde s.t. van mrs Van der Wiel en Fruytier onder 6.2 e.v. valt trouwens op te maken dat zij dit alles zeer wel onderkennen. Zij geven aan dat in hun visie sprake is van een grensgebied. In een dergelijke situatie overweegt de feitelijke appreciatie van de feitenrechter, nog steeds, wanneer men bereid zou zijn aan te nemen dat een dijk onder art. 6:174 BW zou kunnen vallen.

6.9.3

Wanneer Uw Raad de onder 5 bepleite benadering niet zou onderschrijven, is op de daar genoemde rechtspolitieke gronden iets te zeggen voor het laten slagen van de hiervoor behandelde klacht. Erg bevredigend is dat evenwel niet omdat:

a.

het in casu kennelijk niet gaat om mega-schade (het betoog onder 5 strekt nu juist ter voorkoming van aansprakelijkheid voor schade van catastrofale omvang) én vooral omdat

b.

allerminst zeker — zo al niet erg onaannemelijk — is dat eenzelfde benadering (te weten: de dijk in de betrokken procedure is geen werk/opstal) mogelijk is in situaties waarin wél sprake is van catastrofaal grote schade.

‘Hoedanigheid’ Hoogheemraadschap

6.10

Na de hiervoor behandelde klachten heeft onderdeel 4 de verste strekking. Het klaagt dat het Hof in rov. 2.9 concludeert dat het Hoogheemraadschap ‘als eigenaar en beheerder van de kade aansprakelijk is voor de door de kadeverschuiving ontstane schade’, terwijl — kort gezegd — art. 6:174 BW de aansprakelijkheid legt op de bezitter van de opstal en de Gemeente de aansprakelijkheid van het Hoogheemraadschap enkel heeft gebaseerd op zijn hoedanigheid als bezitter.

6.11

De krachtens art. 6:174 BW aansprakelijke persoon is de bezitter (dat is doorgaans de eigenaar) van de opstal. De bezitter is ingevolge art. 3:107 BW degene die de zaak voor zichzelf houdt. De benadeelde kan zich ter beantwoording van de vraag wie bezitter is op twee bewijsvermoedens beroepen:97.

(i)

ingevolge art. 3:109 wordt degene die een goed houdt, vermoed dit voor zichzelf te houden;

(ii)

krachtens art. 6:174 lid 5 BW wordt degene die in de openbare registers als eigenaar van de opstal of van de grond staat ingeschreven, vermoed de bezitter van de opstal te zijn.

6.12

Het onderdeel betwist niet dat het Hoogheemraadschap eigenaar en beheerder is van de kade. Evenmin wordt door het onderdeel bestreden dat het Hoogheemraadschap de bezitter van de kade is, laat staan dat uit de doeken wordt gedaan waarom het Hoogheemraadschap — als niet bestreden door het Hof is overwogen — in de hoedanigheid van eigenaar en beheerder van de kade niet (tevens) de bezitter van de opstal is.

6.13

Het Hoogheemraadschap heeft in feitelijke instanties ook niet betwist dat het de bezitter van de kade is in de zin van art. 6:174 BW. Sterker nog, terecht wordt in de s.t. van de Gemeente verwezen naar een passage in de appèlstukken waar het Hoogheemraadschap zichzelf kwalificeert als bezitter van de kade.98.

6.14

In dit een en ander loopt de klacht vast.

6.15

Ten overvloede: het moge zijn dat het Hof zich op dit punt minder gelukkig uitdrukt, buiten redelijke twijfel is dat het Hof het oog heeft op de vraag of het Hoogheemraadschap als bezitter van de kade aansprakelijk is voor de ontstane schade. In rov. 2.5.1 overweegt het Hof (terecht) dat art. 6:174 lid 1 BW een bezitter van een opstal aansprakelijk stelt voor de schade veroorzaakt doordat de opstal niet voldoet aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen. In rov. 2.5.2 en 2.8.2 heeft het Hof het over het Hoogheemraadschap als ‘de bezitter van de kade’.

Relevante omstandigheden in het kader van art. 6:174 BW

6.16.1

Naar de kern genomen poneren de onderdelen 1 en 2 rechts- en motiveringsklachten waarin het Hof wordt verweten bij de beantwoording van de vraag in rov. 2.5.2 – 2.5.5 of de kade voldeed aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mocht stellen en in rov. 2.6 de vraag of de tenzij-clausule van art. 6:174 BW van toepassing is, een aantal door het Hoogheemraadschap aangevoerde omstandigheden ten onrechte, althans zonder (voldoende) motivering, buiten beschouwing te hebben gelaten.

6.16.2

Daarbij gaat het om de volgende door het Hoogheemraadschap aangevoerde omstandigheden:

(i)

de (toenmalige) kennis over faalmechanismen,

(ii)

de (toenmalige) maatstaven voor belastingsituaties,

(iii)

de toenmalige stand van wetenschap en techniek,

(iv)

de financiële kaders waarbinnen het Hoogheemraadschap zijn beleidsdoelstellingen tracht te realiseren en

(v)

de kadeverschuiving heeft zich voorgedaan ten gevolge van specifieke en uitzonderlijke omstandigheden.

6.17.1

Alvorens deze klachten ten gronde te bespreken, lijkt goed kort stil te staan bij de opzet van art. 6:174 BW. Het gaat daarbij weliswaar om een risicoaansprakelijkheid, maar het artikel bergt ook belangrijke elementen van art. 6:162 BW in zich. Voor aansprakelijkheid is vereist dat — kort gezegd — sprake is van een ‘gebrekkig opstal’. Of een opstal ‘gebrekkig’ is, zal in essentie moeten worden beantwoord aan de hand van de maatstaven van art. 6:162 BW, meer in het bijzonder de kelderluik-criteria. Ik kom daar later nog op terug.

6.17.2

Het risico dat art. 6:174 BW op de aansprakelijke persoon legt, is gelegen in de (on)bekendheid met het gebrek. Hij is aansprakelijk ongeacht of hij het kende en of hij daaraan debet is. Ook daarop kom ik verderop nog uitvoerig te spreken.

6.17.3

Tegen deze achtergrond moet ook de tenzij-clausule worden begrepen. Wanneer de schade valt te herleiden tot een omstandigheid die, zou de bezitter ermee bekend zijn geweest, niet tot het treffen van adequate maatregelen hebben genoopt, dan is hij niet aansprakelijk. Véél duidelijker kan de ‘link’ met art. 6:162 BW nauwelijks worden gelegd.99.

6.18.1

Rode draad in het betoog van het Hoogheemraadschap was dat het gevaar, bestaande in uitdroging van de dijk, niet bekend was.

6.18.2

De aangesprokene ontspringt de dans via de tenzij-clausule als het gaat om een gebrek dat kort vóór de schade-berokkenende gebeurtenis is ontstaan als gevolg van buitengewone omstandigheden, zoals een zéér hevige storm, een aardbeving of iets dergelijks.100. In de MvA II wordt als voorbeeld genoemd een schoorsteen van een fabriek die door enkele windstoten, die in het algemeen een beroep op overmacht zouden rechtvaardigen, korte tijd later neerstort op de auto van de buurman. Blijkens de parlementaire geschiedenis ontbreekt kwalitatieve aansprakelijkheid op grond van art. 6:174 BW indien het gebrek zó kort voor het intreden van de schade (in casu door de wind) is ontstaan dat de aangesprokene, ook bij onmiddellijke bekendheid met het gebrek, deze schade niet had kunnen voorkomen.101.

6.19

Als ik het goed begrijp dan meent het Hoogheemraadschap een parallel te kunnen trekken met het aan het slot van 6.18.2 genoemde voorbeeld.

6.20.1

Het Hoogheemraadschap heeft er bij cvd onder 7.33 op gewezen dat:

a.

destijds ‘onvolledig inzicht’ bestond in de invloed van droogte op de stabiliteit van een dijk;

b.

destijds onduidelijk was hoe de veiligheid van een dijk tijdens droogte moet worden beoordeeld, terwijl

c.

al even ongewis was welke maatregelen in dat geval (blijkbaar: ingeval van instabiliteit) doeltreffend waren.

6.20.2

Aldus wil het Hoogheemraadschap, denk ik, een vernieuwing aanbrengen in de meer gangbare benadering van art. 6:174 BW. In zijn s.t. wordt dat aldus verwoord:

‘De fictie van de tenzij-clausule luidt in dit geval als volgt. Het hoogheemraadschap was er bekend mee dat de kade aan gewicht had verloren en gedeformeerd was en dat de beschoeiing kapot was gegaan. Vervolgens dient te worden nagegaan of het hoogheemraadschap voorzorgsmaatregelen had moeten treffen die het intreden van het gevaar (de kadeverschuiving) hadden voorkomen.’

6.21

Hoe verleidelijk het ook is aanstonds in te gaan op de problematiek van de tenzij-clausule, het lijkt uit systematisch oogpunt beter om eerst onder ogen te zien of sprake is van een gebrek en of 's Hofs oordeel op dat punt stand kan houden. Ook het middel behandelt deze kwesties in die volgorde.

Was de dijk ‘gebrekkig’?

6.22

Onderdeel 1 stelt aan de orde of de door het Hoogheemraadschap aangevoerde omstandigheden — vermeld onder 6.16.2 — relevant zijn voor de beoordeling van de vraag of de kade ‘gebrekkig’ was.

6.23

Alvorens op die kwestie in te gaan, sta ik stil bij een omstandigheid die in (te) veel procedures opduikt: tegenstrijdige en daarmee weinig plausibele stellingen. De wetgever heeft in art. 21 Rv. geprobeerd daartegen een dam op te werpen, maar deze bepaling heeft er helaas niet toe kunnen leiden dat de misstand dat partijen (en hun advocaten) allerlei met elkaar onverenigbare stellingen blijven poneren uit te roeien. Zo lang de rechter hier geen stokje voor steekt, zullen rechters en vooral ook wederpartijen getracteerd blijven worden op een oerwoud van onverenigbare stellingen. Voor wederpartijen is dat onaantrekkelijk omdat procederen kostbaar is en op zijn zachtst gezegd zuur is dat zij veel geld moeten betalen aan advocaten alleen om, soms in verschillende instanties, allerlei stellingen waarin Wahrheit und Dichtung dooreenlopen te weerleggen. Ik breek er nogmaals een lans voor om de wet recht te doen en art. 21 Rv. tot bloei te laten komen.

6.24

Eén van de kernstellingen van het Hoogheemraadschap was dat het — kort gezegd — destijds de gevaren van uitdroging van veendijken niet kende.102. Als dat juist is, dan kunnen de financiële ruimte en de meeste andere omstandigheden waarop beroep wordt gedaan geen rol hebben gespeeld.

6.25

Daarom ga ik eerst kort op de stelling omtrent de onbekendheid, die in het onderdeel enigszins is ondergesneeuwd, in.

6.26

Volgens het Hof doet deze omstandigheid niet ter zake (rov. 2.5.2 en 2.5.5). Het Hof oordeelt dus niet dat het betoog van het Hoogheemraadschap inhoudelijk niet juist is. Onnodig te zeggen dat ik geen eigen oordeel over deze (feitelijke) kwestie kan vellen, al was het maar omdat ik daarvan geen verstand heb. De vraag is evenwel gewettigd of het betoog klopt. Niet in elk geval volgens de toenmalige Staatssecretaris van Verkeer in Waterstaat. In een ‘algemeen overleg’ met de Vaste Cie. Verkeer en Waterstaat II op 16 september 2003 merkt zij op (cursivering toegevoegd):

‘Over de oorzaak van de dijkdoorbraak bij Wilnis kan nog niet veel worden gezegd (…). De waterschappen weten echter dat droogte effect heeft op de sterkte van de dijken en houden een en ander dan ook in de gaten. Dat is een hele klus (…). Ieder jaar wordt evenwel bekeken hoe de staat van de dijken is, al is dat moeilijk te bepalen omdat men niet in een dijk kan kijken. (…) [Waterschappen] hebben zich ook goed van die taak gekweten bij het bestrijden van de droogte. Pas op het moment dat sprake was van extreme droogte boden de reguliere maatregelen geen soelaas meer.’103.

6.27

Ik veroorloof me nog een tweede preliminaire kanttekening. Het Hoogheemraadschap heeft enig werk gemaakt van het verweer dat — kort gezegd — destijds geen mogelijkheid bestond om eventuele gebreken in veendijken te ontdekken en dat er bovendien geen oplossing voor dijken bestond die waren getroffen door te grote droogte. Ook als dat feitelijk juist zou zijn (het Hof heeft ook daarover geen oordeel geveld), is het zeker niet zonder meer van doorslaggevend belang. Afhankelijk van met name de kelderluik-factoren104. is denkbaar dat de ‘overheid’ die de zorg voor de betrokken dijken heeft, gehouden is om rap andere — minder kwetsbare — dijken aan te leggen.

6.28

Ik kom dan over de klachten ten gronde te spreken. De onderdelen 1.1 en 1.2 poneren rechts- en motiveringsklachten waarin het Hof wordt verweten bij de beantwoording van de vraag of de kade voldeed aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mocht stellen in rov. 2.5.2 een aantal door het Hoogheemraadschap aangevoerde — hiervoor sub 6.16.2 weergegeven — omstandigheden ten onrechte, althans zonder (voldoende) motivering niet relevant te hebben bevonden. Zij raken de kern van 's Hofs oordeel.

6.29

Deze klachten nopen tot een onderzoek naar hetgeen de wetgever voor ogen heeft gestaan met art. 6:174 lid 1 BW en de invulling die in rechtspraak en doctrine is gegeven aan het vereiste dat een opstal moet voldoen aan ‘de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen’. Ik meen er goed aan te doen daarbij een zo compleet mogelijk beeld te schetsen, ook waar het ten dele gaat om omstandigheden waarop in deze procedure geen beroep is gedaan.105. Ook deze kunnen namelijk enig licht werpen op de vraag die thans aan de orde is.

6.30.1

Als een opstal niet voldoet aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen (hierna wordt in dat verband ook wel gesproken van een ‘gebrekkig opstal’), daardoor een gevaar voor personen of zaken ontstaat en dit gevaar zich verwezenlijkt, zal de bezitter in beginsel steeds aansprakelijk zijn. Het gaat daarbij, als gezegd, om een risicoaansprakelijkheid. Niet van belang is of het gebrek is veroorzaakt door een verzuim van onderhoud of een gebrek in de bouw of inrichting.106.

6.30.2

Het is misschien goed er aanstonds op te wijzen dat er theoretisch een verschil bestaat tussen de vraag of een opstal ‘gebrekkig’ is en de eisen ‘men daaraan (d.i.: een opstal) in de gegeven omstandigheden mag stellen’. Dat laatste is het criterium verwoord in art. 6:174 lid 1 BW. Het is ontleend aan een al wat ouder arrest van Uw Raad.107. In de bewoordingen van Scholten zou het hier gaan om een normatieve interpretatie van ‘gebrek’.108. Dat zal m.i. eveneens moeten worden afgeleid uit het hierna te bespreken arrest Almelo/Wessels.109. Daarin ging het om asbest dat uit een dak vrijkwam. Aansprakelijkheid leverde dat niet op. Daaraan deed klaarblijkelijk niet af dat toch zeker niet valt uit te sluiten dat ‘men’ (derden-benadeelden daaronder begrepen) aan een opstal (dak) de eis stelt c.q. daarvan verwacht dat niet bij een brand asbest vrijkomt.

6.30.3

Zou het aankomen op beantwoording van de vraag welke eisen ‘men’ mag stellen, dan zou de aansprakelijkheidsvraag beheerst (kunnen) gaan worden door allerlei deskundigen die dit verwachtingspatroon gaan ‘meten’. Het maakt uitkomsten grillig en onvoorspelbaar, terwijl veel zal afhangen van de vraagstelling. Ter illustratie van dat laatste: het lijkt niet onaannemelijk dat de vraag naar de eisen die ‘men’ aan een dijk mag stellen vóór en na een dijkdoorbraak anders zal worden beantwoord, terwijl voordien allicht uitmaakt of de ondervraagde wordt gewezen op het kostenplaatje (dat zich vertaalt in hogere waterschapslasten) als héél hoge eisen worden gesteld. Dat is geen wenkend perspectief.

6.30.4

Veel gelukkiger en gemakkelijker is de vraag te beantwoorden aan de hand van min of meer nauwkeurige — in elk geval meer houvast biedende — factoren zoals de kelderluik-criteria.110. Zoals hierna wordt uiteengezet spelen deze in casu een belangrijke rol.

6.31

Het antwoord op de vraag of een opstal voldoet aan de daaraan te stellen eisen, hangt, zoals zoveel in het recht, af van de omstandigheden van het geval.111. Uit de parlementaire geschiedenis, rechtspraak en literatuur kan een — niet limitatieve — catalogus van omstandigheden worden gedistilleerd die hierna kort de revue passeert.

(a) Aard en bestemming opstal
6.32.1

Van belang zijn de aard en de bestemming van de opstal.112. Met name relevant in dit verband is de vraag of het gaat om een voor publiek toegankelijk of een (af)ge-sloten opstal. Voor publiek toegankelijke gebouwen of terreinen gelden strengere maatstaven dan voor afgesloten opstallen.113.

6.32.2

In casu gaat het om een dijk die beoogt bescherming te bieden aan omwonenden wat er allicht toe leidt dat ‘men’ ruime — dat is niet hetzelfde als onbeperkte — veiligheid mag verwachten.

(b) Ontwerp en inrichting
6.33.1

Ook het ontwerp en de inrichting van de opstal spelen een rol. Zo achtte het Hof in het arrest Scheemda/Olsder van belang dat ‘de rand van het (betonnen) fietspad ‘hoekig’ en ‘zeer steil’ was, dat begroeiing het zicht op de betonnen rand ontnam, en dat het fietspad smal was.’ Het daartegen gerichte middel faalde.114.

6.33.2

Voor het onderhavige geval kan aan dit gezichtspunt niet veel betekenis worden gehecht. Het illustreert wél dat ‘men’ vrij hoge eisen mag stellen in de onder 6.30 bedoelde zin.

(c) (Publiekrechtelijke) veiligheidsvoorschriften en ‘state of the industry’
6.34

Voorts kunnen de (publiekrechtelijke) veiligheidsvoorschriften een belangrijke rol spelen bij de beantwoording van de vraag of een opstal gebrekkig is. Het enkele feit dat een opstal voldoet aan de vigerende veiligheidsvoorschriften staat nog niet aan aansprakelijkheid uit hoofde van art. 6:174 BW in de weg.115. Zo hield Uw Raad in het arrest Foekens/Naim eerstgenoemde op grond van ongeschreven veiligheidsnormen aansprakelijk:116.

‘Onderdeel 3 faalt omdat, anders dan daarin wordt verdedigd, de omstandigheid dat een opstal in algemene zin voldoet aan alle veiligheidsvoorschriften van de brandweer en de arbeidsinspectie, niet in de weg staat aan het oordeel dat in zoverre aan de vereisten voor aansprakelijkheid ingevolge art. 6:174 wordt voldaan, dat de opstal niet voldoet aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen.’

6.35

In zijn dissertatie bespreekt het huidige lid van Uw Raad Sterk aansprakelijkheid voor opstallen naar Zwitsers recht. Onder het hoofdje state of the industry en onder verwijzing naar een arrest van het Bundesgericht schrijft hij dat het verweer dat alle gebruikelijke maatregelen zijn genomen, de bezitter van een opstal in beginsel niet kan baten. Hij wijst erop dat Uw Raad eenzelfde benadering heeft gevolgd voor arbeidsongevallen, maar geeft aan dat de juridische situatie ten aanzien van art. 6:174 BW onduidelijk is.117. Dat laatste is bij mijn weten nog steeds het geval. Maar het ligt m.i. minder voor de hand dat de risicoaansprakelijkheid van art. 6:174 BW een voor de benadeelden minder gunstige regel zou behelzen dan de schuldaansprakelijkheid van het toenmalige art. 1638x BW (thans art. 7:658 BW).

(d) Te verwachten gebruik en oplettendheid gebruiker/bezoeker
6.36.1

In het al genoemde arrest Scheemda/Olsder overwoog Uw Raad dat het Hof door te oordelen dat ‘met name bij smalle fietspaden de wegbeheerder er rekening mee dient te houden dat aan het fietsen inherent is dat fietsers ten gevolge van bijvoorbeeld zijwind, tegenliggers of wegens jeugdige onbezonnenheid, niet steeds een koersvaste lijn volgen en dat de mogelijkheid bestaat dat fietsers in de berm raken’, niet alleen de fysieke toestand van dat fietspad in aanmerking heeft genomen, maar tevens — en terecht — ‘de wijze waarop het fietspad door de weggebruikers gebruikt wordt.’118. Het Hof had bij zijn beoordeling terecht tot uitgangspunt genomen dat de Gemeente er zorg voor moet dragen dat de openbare weg in goede staat verkeert en de veiligheid van weggebruikers niet in gevaar brengt. Bij zijn oordeel dat de ‘weg’ niet voldeed aan de daaraan onder de gegeven omstandigheden te stellen eisen had het Hof niet alleen de functie van de onderhavige weg — een fietspad — en de fysieke toestand van dat fietspad in aanmerking genomen, maar tevens de wijze waarop het fietspad door de weggebruikers gebruikt wordt. Aldus oordelende had het Hof volgens Uw Raad niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting omtrent het bepaalde in art. 6:174 BW.

6.36.2

Heel veel betekenis komt aan deze factor voor de onderhavige zaak m.i. niet toe, al is hij andermaal een illustratie dat ‘men’ een vrij hoog verwachtingspatroon mag hebben, wederom in de onder 6.30 bedoelde zin.

(e) Voorzienbaarheid
6.37

Hiervoor onder 6.17.1 werden de kelderluik-criteria al vermeld als voor de invulling van art. 6:174 BW relevante factoren. In de onderhavige procedure wees de Rechtbank de vordering op grond van art. 6:174 BW af op de grond dat langdurige droogte tot de fatale nacht van 26 augustus 2003 niet als faalmechanisme werd gezien en dat de kade bestand was tegen de toen bekende belastingsituaties: hoog water en extreme neerslag; kortom omdat de schade volgens de Rechtbank niet voorzienbaar was.

6.38.1

Oldenhuis acht deze redenering verdedigbaar, vanwege het verwachtingspatroon in kringen van dijkbeheerders, in casu inhoudende dat droogte niet als gevaar voor de stabiliteit van het dijklichaam werd beschouwd. Hij meent dat ‘het verwachtingspatroon van deskundigen, in casu dijkbeheerders, van doorslaggevender belang [is] dan het verwachtingspatroon van de ingelanden.’119. Indien het gebrek niet eerder is onderkend in de kring van dijkbeheerders, meent hij dat de eisen die in de gegeven omstandigheden aan de dijk werden gesteld niet beneden aanvaardbaar niveau lagen. De vordering zou daarom op basis van art. 6:174 BW moeten worden afgewezen. Daarbij merkt hij op dat in het bijzonder wanneer aansprakelijkheid van overheidslichamen terzake van beheer van dijken of wegen in het geding is, de kwalitatieve aansprakelijkheid niet als absolute waarborg moet worden opgevat.

6.38.2

Ik ben het met deze gedachte op zich eens, al zou ik haar iets anders verwoorden. Als juist zou zijn dat het gevaar, dat zich heeft verwezenlijkt, destijds werkelijk onbekend was (in de zin dat men het niet kon ontdekken), dan lijkt het aanvaarden van aansprakelijkheid een brug te ver. Dan kan immers moeilijk worden gezegd dat de dijk ‘gebrekkig’ was. Evenmin ligt voor de hand dat men mag verwachten dat een dijk bescherming biedt tegen onbekende gevaren. Ik werk dat onder f) (nr 6.39 e.v.) nader uit.

(f) Bekendheid met het gebrek
6.39

Zoals vermeld onder 6.16.2 is één van de verweren van het Hoogheemraadschap dat het destijds — kort gezegd — niet kon weten dat de litigieuze dijk een gevaar vormde ingeval van grote droogte. Niet verrassend is dat de Gemeente dat niet van belang vindt.120. In dat verband doet ze een beroep op uitlatingen mijnerzijds.121.

6.40

Het intrigerende en tevens bijzonder lastige van deze zaak is dat zich een complicatie voordoet waarover totnutoe niet duidelijk is gedebatteerd omdat, naar valt aan te nemen, daaraan niet is gedacht (dat geldt ook voor mij): te weten de omstandigheid dat bij de huidige stand van de wetenschappelijke en technische inzichten iets niet werd onderkend als ‘gebrek’. Juist daarop heeft het Hoogheemraadschap mede zijn verweer gebouwd.122.

6.41

Niet juist is dat mijn uiteenzetting, waarop de Gemeente zich beroept,123. zo'n stelling verdedigt. Gesproken wordt slechts over bekendheid met een gebrek. Dat is evenwel iets geheel anders. Er is mee bedoeld feitelijke bekendheid (zonder gewicht is of de bezitter wist dat dakpannen loszitten, dat de fundering ondeugdelijk is, dat de pijlers van een brug door roest zijn aangetast), niet een omstandigheid dat een gebrek niet bekend kón zijn op basis van de bestaande inzichten, zoals volgens het Hoogheemraadschap in casu het geval was. M.i. geldt ook voor de andere bronnen waarop het betoog van de Gemeente steunt dat niet aan deze laatste categorie gevallen is gedacht.124. Het tegendeel blijkt in elk geval niet.

6.42

In het algemeen (denkbaar is dat dit onder bijzondere omstandigheden anders zou (moeten) zijn) zou ik niet willen aannemen dat aansprakelijkheid op grond van art. 6:174 BW bestaat wanneer de bezitter het gebrek niet kende én hij het op grond van de stand van wetenschap en techniek evenmin had kúnnen kennen. In dat verband dringt de parallel zich op met de vérgaande regeling inzake productaansprakelijkheid. Ook die aansprakelijkheid bestaat in dat laatste geval niet (art. 6:185 lid 1 onder e BW).

6.43

Onvoldoende om aan aansprakelijkheid te ontsnappen, is evenwel dat een bezitter een gebrek, dat op basis van de stand van wetenschap en techniek ontdekt had kunnen worden of bekend had kunnen zijn, feitelijk niet kende. Immers behelst art. 6:174 BW een risicoaansprakelijkheid, waarin de ‘feitelijke kennis’ er niet toe doet.

6.44.1

De wetsgeschiedenis leidt m.i. niet tot een tegengestelde uitkomst. Er zijn immers geen aanwijzingen dat de wetgever wél aan het hier besproken probleem heeft gedacht.

6.44.2

Bij de totstandkoming van art. 6:174 BW is bij herhaling benadrukt dat ingeval van opstalaansprakelijkheid moet worden geabstraheerd van bekendheid van de bezitter van de opstal met het gebrek:

‘dat men zich tegen een aanspraak uit onrechtmatige daad niet kan verweren met een beroep op onbekendheid met het gebrek, maar alleen op omstandigheden die ook bij bekendheid met het gebrek aan de schadetoebrenging het onrechtmatig karakter zouden hebben ontnomen.’125.

‘tegen een aanspraak uit onrechtmatige daad kan men zich niet verweren met een beroep op onbekendheid met het gebrek, doch wel met een beroep op omstandigheden die ook bij bekendheid met het gebrek aan de schadetoebrenging het onrechtmatig karakter zou hebben ontnomen.

c.

Men vermijdt moeilijkheden ten aanzien van het causaal verband, die zouden worden opgeroepen wanneer men voor aansprakelijkheid slechts eist dat de schade door een gebrek van de zaak is ontstaan, en het gebrek op zijn beurt een gevolg is van een van buiten komende oorzaak.’126.

‘Deze aansprakelijkheid bestaat in beginsel, zowel ongeacht wat de oorzaak van het gebrek is als ongeacht of het gebrek aan de bezitter of gebruiker bekend was.’127.

6.44.3

Ook uit deze passages valt m.i. niet op te maken dat zij mede betrekking hebben op of bedoeld zijn voor situaties waarin op basis van de bestaande wetenschappelijke en technische inzichten niet bekend had kunnen zijn dat sprake was van een gebrek. De wetgever heeft kennelijk alleen het oog gehad voor gevallen van, wat hiervoor werd aangeduid als, ‘feitelijke bekendheid’ waarop het niet aankomt. Hoewel dat elementen in zich bergt van een bewijs uit het ongerijmde, brengt de omstandigheid dat in de doctrine, bij mijn weten, niet over de onderhavige problematiek wordt geschreven mee dat ook anderen de parlementaire geschiedenis lezen op de zojuist aangegeven wijze.

6.44.4

Nog steeds met de kanttekening dat er geen aanwijzingen zijn voor de veronderstelling dat de wetgever zich het hoofd heeft gebroken over de hier bedoelde problematiek, kan uit de wetsgeschiedenis wel enig argument ten gunste van mijn argumentatatie worden geput. We zagen al dat als ratio van art. 6:174 BW naar voren is geschoven dat opstallen een lange levensduur plegen te hebben. Het werd onbevredigend gevonden dat benadeelden, ‘wellicht vele tientallen jaren na het bouwen van het werk’ door de gebrekkige toestand daarvan schade lijden, in welk geval het voor hen ‘vaak moeilijk, zo niet ondoenlijk zou zijn om uit te zoeken of dat gebrek is teweeggebracht door een fout bij de bouw of door een onderhoudsverzuim en zo ja, aan wie die fout of dat verzuim kan worden toegerekend. Vandaar dat de wetboeken vanouds aan de benadeelde het recht geven zich voor schadevergoeding te wenden tot degene tot wiens vermogen het bouwwerk behoort, zodat deze persoon het risico krijgt te dragen dat het gebrek niet of niet bewijsbaar is terug te voeren tot de fout van een ander op wie hij regres kan nemen.’128.

6.44.5

In situaties als onder 6.44.4 besproken, kan ik geen rechtsgrond bedenken voor aansprakelijkheid van de bouwer. Evenmin is sprake van gebrekkig onderhoud in de eigenlijke zin des woords. Wanneer de onder 6.44.4 genoemde benadering ernstig wordt genomen, dan lijkt daaruit te volgen dat voor situaties als hier besproken geen aansprakelijkheid is beoogd. Maar ik haast mij daaraan toe te voegen dat mijn stelling berust op een zeker niet dwingende lezing van het geciteerde betoog.

(g) Kans op schade, aard schade en bezwaarlijkheid te treffen maatregelen (de kelderluik-criteria)
6.45.1

Niet iedere kans op schade behoeft te worden weggenomen. In dat verband komen de kelderluik-criteria om de hoek kijken. Dat deze hier van belang zijn, springt m.i. in het oog.129. Hiervoor sprak ik reeds van een duidelijke ‘link’ met art. 6:162 BW, zij het dan ook dat de aansprakelijke persoon niet op de hoogte behoeft te zijn met het gebrek (wat hiervoor werd aangeduid als ‘feitelijke bekendheid’).

6.45.2

Bij die stand van zaken zal moeten worden aangenomen dat aansprakelijkheid op grond van art. 6:174 BW in elk geval bestaat wanneer zij, bij veronderstelde bekendheid, zou hebben bestaan op grond van art. 6:162 BW.130. In dat laatste kader spelen de kelderluik-criteria een steeds prominentere rol. Dat is trouwens geheel in overeenstemming met ontwikkelingen in internationaal verband.131. Het behoeft dan ook niet te verbazen dat in de parlementaire geschiedenis werd aangegeven dat ook de kosten een rol kunnen spelen, zij het dat in dat verband alleen werd gesproken over wegen.132. Blijkens de rechtspraak geldt dat evenwel ook voor andersoortige opstallen.133.

6.46

In het hiervoor geciteerde arrest Foekens/Naim ging het om een geval waarin in een loods werkzaamheden werden verricht aan treinstellen, waarbij met snijbranders werd gewerkt. De betreffende loods was bekleed met brandbaar isolatiemateriaal. Het ging daarbij om gangbaar isolatiemateriaal dat aan alle veiligheidseisen voldeed. Als gevolg van een brand liep werknemer Naim schade op. Naim sprak Foekens aan voor zijn schade; hij baseerde zijn vordering op art. 6:181 juncto art. 174 BW. Uw Raad overwoog te dien aanzien:134.

‘De tweede klacht komt erop neer dat het Hof heeft miskend dat de eisen die men voor de toepassing van art. 6:174 aan een opstal mag stellen, uitsluitend betrekking kunnen hebben op de bouwkundige staat van de opstal en dat daartoe niet behoort de brandbaarheid van materialen die in de opstal zijn verwerkt, althans niet wanneer de toepassing van die materialen op zichzelf is toegestaan.

Art. 1405 (oud) BW stelde als vereiste voor aansprakelijkheid voor gebouwen dat sprake was van ‘instorting’ als gevolg van een ‘verzuim van onderhoud’ of van een ‘gebrek in de bouwing of inrichting’. Dit vereiste is komen te vervallen met de invoering van art. 6:174. Aansprakelijkheid op grond van dit artikel kan intreden in alle gevallen waarin een opstal niet voldoet aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen. Daarbij gaat het, zoals onder het tot 1992 geldende recht ook reeds werd aangenomen ten aanzien van de vraag of sprake was van een ‘gebrek’ in de zin van art. 1405, om de eisen die men uit het oogpunt van veiligheid aan de opstal in kwestie mag stellen. Dit in aanmerking genomen, geeft het oordeel van het Hof dat de loods, nu daarin brandgevaarlijke werkzaamheden plaatsvonden en ander, minder brandbaar isolatiemateriaal had kunnen worden gebruikt, wegens het daarin aangebrachte brandbare isolatiemateriaal niet voldeed aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mocht stellen, geen blijk van een onjuiste opvatting omtrent het bepaalde in art. 6:174.’

6.47

Voorts is hier van belang de zaak waarin de Gemeente Almelo Wessels aansprak tot vergoeding van de kosten die zij had gemaakt ter verwijdering van asbest die was vrijgekomen na een brand in de bedrijfspanden van Wessels.135. Het asbest was afkomstig uit asbesthoudende dakplaten. De door de Gemeente ingestelde vordering tot schadevergoeding werd door het Hof afgewezen. Uw Raad overwoog ten aanzien van de klacht over de verwerping van de vordering op grond van art. 6:174 BW:

‘De onder b, c en d genoemde omstandigheden komen er op neer dat de kans op vrijkomen van asbesthoudend materiaal zeer gering was. Klaarblijkelijk heeft het Hof op grond daarvan en in aanmerking genomen de onder a genoemde omstandigheid [a) het is geoorloofd opstallen te bezitten met een dakbedekking welke voor een deel uit asbesthoudende platen bestaat; er bestaat dan ook geen verplichting tot verwijdering van dergelijke dakbedekking] geoordeeld dat de opstallen voldeden aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen. In aanmerking genomen dat het bij de eisen bedoeld in art. 6:174 lid 1 BW gaat om de eisen die men uit het oogpunt van veiligheid aan de opstal in kwestie mag stellen (HR 20 oktober 2000, nr. C99/004, NJ 2000, 700), heeft het Hof door aldus te oordelen niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Zijn oordeel is ook niet onbegrijpelijk, noch onvoldoende gemotiveerd.’

6.48

Duidelijk is — dat is ook de gangbare opvatting — dat opstallen geen absolute waarborg behoeven te bieden tegen schade.136. Zou dat wél zijn bedoeld, dan had de bepaling veel eenvoudiger kunnen worden geredigeerd en had met name de verwijzing naar wat in de gegeven omstandigheden mag worden verwacht gemist kunnen worden.

6.49.1

Wanneer, zoals hiervoor werd aangenomen, de kelderluik-criteria een rol spelen, dan zijn de kans op ongelukken, de aard en ernst van de schade als er iets misgaat en de kosten ter afwending van het gevaar van belang. In alle redelijkheid kan niet worden gevergd dat dijken (als zij onder de werking van art. 6:174 BW vallen)137. tegen elke calamiteit bescherming bieden, ongeacht de kans op schade en, bij verwezenlijking van het gevaar, de omvang daarvan. De vraag welke marge nog wel en niet meer aanvaardbaar is, kan moeilijk in algemene zin worden beantwoord. Dat hangt immers (mede) af van afweging van de zojuist genoemde factoren die elkaar beïnvloeden.

6.49.2

Zo zal bij een heel kleine kans op schade voor bijvoorbeeld een hele provincie veel eerder sprake zijn van een gebrek (en daarmee aansprakelijkheid) dan ingeval van een even kleine kans op schade voor een enkel weiland.138.

6.50.1

Het argument dat het buitengewoon kostbaar is om effectieve maatregelen te nemen, kan, afhankelijk van de precieze invulling ervan en onder afweging van de overige kelderluik-criteria, al met al klemmend zijn in het eerste voorbeeld; in het tweede voorbeeld zal het al spoedig van doorslaggevende betekenis zijn.

6.50.2

Afhankelijk van de concrete omstandigheden kan ook, zeker als ‘afrondingsfactor’, het verwachtingspatroon van de gedupeerde een rol spelen.139. Wanneer personen of bedrijven zich vestigen op plaatsen waar, naar van algemene bekendheid is, met enige regelmaat overstromingen optreden, valt zeker niet uit te sluiten dat hun vorderingen, in elk geval voor zover gebaseerd op art. 6:174 BW, zullen stranden, al is dat geen wet van meden en perzen. Dogmatisch zijn andere leerstukken, zoals eigen schuld of relativiteit, evenwel beter geschikt om hiermee rekening te houden.

6.51

In hun interessante s.t. betogen mrs Heering en Van den Eshof dat aan de financiële armslag van het Hoogheemraadschap geen betekenis toekomt.140.

6.52.1

Ik geef toe dat de passage waarop zij in de s.t. onder 38 het oog hebben141. in het kader van de financiële armslag dit misverstand in de hand werkt, al heb ik me gelukkig minder sterk uitgelaten dan mrs Heering en Van den Eshof menen. Zij doelen op het door mij gegeven voorbeeld van een brug die gebouwd kan worden voor honderd, maar ook voor tweehonderd miljoen. Betoogd wordt dat de keuze voor het eerste alternatief dan voor de hand ligt en dat dit wellicht ook geldt wanneer er een zeer kleine kans bestaat op instorting. Daarop volgt een passage die ik — uiteraard afhankelijk van het arrest van Uw Raad — thans anders zou verwoorden: te weten in beginsel zonder belang is of de extra beveiliging kostbaar was. Dat wordt gekoppeld aan de omstandigheid dat slachtoffers (‘men’) mogen verwachten dat een brug niet instort.142. Onder 6.30 werd al vermeld dat deze zaak mij duidelijk heeft gemaakt dat dit een ongelukkige benadering is.

6.52.2

Hoe dat zij, t.a.p. wordt gelukkig niet betoogd dat het financiële aspect in het daar gegeven voorbeeld geen rol kán spelen. Dat blijkt trouwens ook elders heel duidelijk.143.

6.52.3

In elk geval bestaan tussen het door mij gegeven voorbeeld (een brug die instort) en een dijk zitten belangrijke verschillen. In de eerste plaats zal de schade doorgaans aanzienlijk zijn als een kostbare brug instort; enerzijds vanwege de auto's en hun inzittenden die daardoor allicht in de afgrond belanden en anderzijds vanwege de redelijkerwijs voorzienbare economische schade van het wegvallen van deze oververbinding. Bovendien ging het in mijn voorbeeld om, al met al, relatief overzienbare extra kosten voor een betere brug (al zal ik, na deze zaak, ook de bedragen aanpassen in een nieuwe druk).144.

6.52.4

Ten aanzien van een dijk kan, anders dan bij een dure brug,145. niet in algemene zin iets zinnigs worden gezegd over de omvang van de schade die optreedt als er iets misgaat. Deze kán gigantisch groot, maar ook heel beperkt zijn. Daarom kan evenmin een algemene uitspraak worden gedaan over de vraag of het argument dat aanzienlijke kosten hadden moeten worden gemaakt om het gevaar te bezweren gewicht in de schaal legt of niet. Zo zal onderscheid moeten worden gemaakt tussen een dijk die grote woongebieden bescherming beoogt te bieden en een slapend dijkje dat, wanneer het bezwijkt, slechts enkele weilanden onder water doet lopen.

6.53

Kort en goed: ook het financiële argument kan een rol spelen, al zal het in de meeste gevallen, denk ik, niet beslissend zijn. Zie ook, vanuit een iets andere invalshoek, onder 6.57 e.v.

(h) Waarschuwingen
6.54

De aard van de zaak kan met zich brengen dat het risico niet weggenomen behoeft te worden, maar dat volstaan kan worden met waarschuwingen voor het risico dat zich zou kunnen verwezenlijken als er iets misgaat. Het al dan niet aanwezig zijn van waarschuwingsborden kan dan van invloed zijn op de vraag of sprake is van een gebrekkige opstal.146. In de parlementaire geschiedenis wordt hierover opgemerkt:

‘van de al dan niet aanwezigheid van waarschuwingsborden [kan] afhangen of de toestand waarin een gebouw of werk zich bevindt, gebrekkig is in de zin van het onderhavige artikel.’147.

6.55

Als ik hem goed begrijp meent Bauw dat waarschuwingen voor gebrekkigheid van de opstal niet afdoen aan de gebrekkigheid. Wél kunnen ze zijns inziens de bezitter tegen aansprakelijkheid vrijwaren.148.

(i) Persoon van de bezitter
6.56

Ook de ‘persoon’ van de bezitter kan een relevante omstandigheid zijn. Over het algemeen is de drempel voor aansprakelijkheid van de bezitter van een gebrekkige opstal laag. Volgens Oldenhuis ligt de rechtspraak juist ten aanzien van ‘publieke werken’ ‘op de keper beschouwd veelal (!) in het verlengde (…) van de verscherpte zorgplicht’; hij meent dat de rechter tamelijk terughoudend is op het terrein waarvoor deze ‘verscherpte aansprakelijkheid’ zou gelden.149.

6.57

Uit de parlementaire geschiedenis kan worden afgeleid dat (in elk geval) bij de wegbeheerder rekening mag worden gehouden met diens beperkte financiële middelen:

‘Daarbij is in een tijd waarin de financiering van overheidstaken meer dan tevoren een probleem vormt, in het bijzonder het volgende van belang. Het antwoord op de vraag of de weg in een staat van onderhoud verkeerde als van het tot schadevergoeding aangesproken overheidslichaam kan worden geëist, zal mede worden bepaald door de financiële armslag die dat overheidslichaam had, terwijl het ter zake van onderhoud van openbare wegen mede onder afweging met andere overheidstaken gevoerde beleid door de burgerlijke rechter niet volledig kan worden getoetst. Men zie aldus ter zake van vergelijkbare zorgverplichtingen H.R. 7 januari 1955, N.J. 1955, 92, en 9 oktober 1981, N.J. 1982, 332. Hoewel H.R. 9 januari 1942, N.J. 1942, 295, juist op het punt van onderhoud van openbare wegen voor het overheidslichaam een strengere maatstaf schijnt aan te leggen, mag ervan worden uitgegaan dat de lijn van eerste vermelde twee uitspraken ook op dit laatste terrein zal worden doorgetrokken. Dit houdt niet in dat het onderhoudsniveau bij gebreke aan financiële mogelijkheden beneden het aanvaardbaar peil zal mogen dalen, of dat men bekende gevaarlijke situaties zal mogen laten voortbestaan, maar wel dat de weggebruikers bij de door hen in acht te nemen omzichtigheid er rekening mee zullen moeten houden dat wegen niet steeds in perfecte staat verkeren (…), waarbij uiteraard de aard van de weg (snelweg, dorpsweggetje) een rol zal kunnen spelen.’.150.

6.58

Van Dam leidt hieruit af dat de wegbeheerder ruimte heeft om prioriteiten te stellen.151. Daarbij tekent hij echter aan dat wel mag worden verwacht dat de wegbeheerder de beperkte financiële middelen zo efficiënt mogelijk inzet.

6.59

Volgens Jong en Bos komt het Hoogheemraadschap als bezitter van openbare voorzieningen in het licht van de jurisprudentie een zekere mate van beleidsvrijheid toe ‘mede gezien de financiële kaders waarbinnen het hoogheemraadschap zijn beleidsdoelstellingen (‘veilige waterkeringen’ etc.) tracht te realiseren en gegeven de aard en de lengte van de waterkeringen die het hoogheemraadschap beheert’.152. De auteurs vragen zich tegen die achtergrond af ‘of indien zou kunnen worden gesteld dat de droge veendijk in 2003 ‘gebrekkig’ was geworden’, van het Hoogheemraadschap gevraagd had kunnen worden dat het:

‘spontaan, dat wil zeggen uit eigen beweging, zonder dat er klachten waren, de dijk in Wilnis op droogteverschijnselen had moeten controleren en zij juist aan deze dijk in Wilnis (onmiddellijk) maatregelen had moeten treffen. De waterkeringbeheerder is, gegeven het aantal, de aard en de lengte van de waterkeringen die zij beheert én de in verhouding daarmee schaarse (financiële) middelen waarover zij beschikt, waardoor genoodzaakt om volgens planning ieder jaar een x-aantal kilometers waterkering een ‘onderhoudsbeurt’ te geven. Preventie van schade als gevolg van verdroging van veendijken vergt met andere woorden een planmatige aanpak. Wanneer in augustus 2003 wel een dergelijk actieplan aanwezig was geweest en in uitvoering was, rijst de vraag welke veendijken op dat moment in onderhoud zouden zijn geweest. Wanneer we uitgaan van een ‘zekere marge van beleidsvrijheid’ van de waterkeringsbeheerder, dan is aansprakelijkheid van die beheerder in de zaak Wilnis niet vanzelfsprekend.’

6.60

Ook Hartlief meent — voor zover een dijk een opstal is — dat de overheid een bijzondere plaats moet krijgen in het kader van art. 6:174 BW:

‘Er is uiteraard een grens aan de veiligheid die men onder de gegeven omstandigheden kan verwachten. Waarschijnlijk loopt de oplossing hier parallel met die bij toepassing van artikel 6:162 en is uiteindelijk beslissend of de overheid op de hoogte was van het mogelijke gevaar. Mocht dat het geval zijn dan is aansprakelijkheid van de overheid dus reëel.’153.

Terug naar de klachten

6.61

Na al het voorafgaande kan ik kort zijn over onderdeel 1.1. Het slaagt omdat, anders dan het Hof meent, de daarin genoemde omstandigheden wél van belang zijn.

6.62

De motiveringsklacht van onderdeel 1.2 gaat er kennelijk vanuit dat onderdeel 1.1 faalt. Nu dat niet het geval is, behoeft het geen bespreking.

6.63

De onderdelen 1.3–1.5 komen op tegen rov. 2.5.3, waarin het Hof overweegt dat indien Van Baars' inzichten juist zijn, ‘de conclusie is dat de kade niet voldeed aan de daaraan te stellen eisen.’ Vervolgens geeft het Hof de essentie van de inzichten van Van Baars weer,154. door het Hof aldus weergegeven dat ‘de belasting van de kade groter was dan zijn sterkte en dat de periode van droogte niet de oorzaak is geweest maar wel bepalend was voor het moment van de kadeverschuiving.’

6.64

Onderdeel 1.3 klaagt dat het Hof, door uit het enkele feit dat de belasting van de kade (op het moment van bezwijken) groter was dan zijn sterkte, af te leiden dat de kade gebrekkig was, is uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting. Het onderdeel voert aan dat de vraag of een opstal gebrekkig is, afhangt van alle relevante omstandigheden van het geval.

6.65

Bij beoordeling van deze klacht doet zich een complicatie voor. In rov. 2.5.3 oordeelt het Hof niet dat de dijk niet aan de daaraan te stellen eisen voldeed. Dat zou immers alleen het geval zijn indien Van Baars' inzichten juist zouden zijn, wat het Hof in rov. 2.5.3 in het midden laat.

6.66

Nemen we de klacht — zoals ook de Gemeente begrijpelijkerwijs doet155. — letterlijk (zoals zij luidt) dan mist zij feitelijke grondslag. Kijken we naar wat daarmee mogelijk is bedoeld, dan slaagt zij. Niet zonder aarzeling meen ik dat de formulering van de klacht niet toelaat om daaruit iets anders te lezen dan wat er staat. Het Hoogheemraadschap wordt daardoor, als ik het goed zie, trouwens ook niet benadeeld omdat onderdeel 1.1 doel treft.

6.67

Onderdeel 1.4 klaagt dat het Hof niet kenbaar is ingegaan op het betoog van het Hoogheemraadschap dat de sterkte van de kade in beginsel — afgezien van zo buitengewone situaties waarmee rechtens geen rekening behoefde te worden gehouden — voldoende was om de belasting ervan te weerstaan.

6.68

Voor deze klacht geldt hetzelfde als voor onderdeel 1.3.

6.69

Onderdeel 1.5 bestrijdt ten eerste ‘[h]et oordeel van het hof dat de inzichten van Van Baars erop neerkomen dat de periode van droogte niet de oorzaak is geweest maar wel bepalend was voor het moment van de kadeverschuiving’. Volgens het onderdeel heeft het Hof zijn oordeel onvoldoende gemotiveerd omdat de periode van droogte ook blijkens het rapport van Van Baars condicio sine qua non is geweest voor de kadeverschuiving. Daarbij verwijst het onderdeel in voetnoot 4 naar blz. 10 van het rapport van Van Baars dat is overgelegd als productie 11 bij de inleidende dagvaarding. Daar is te lezen: ‘De droogte is dus niet de oorzaak van de dijkafschuiving, maar wel de verklaring waarom het in augustus gebeurde bij een niet-maatgevend peil.’156.

6.70.1

Anders dan de Gemeente meent, doet zich hier niet de onder 6.66 genoemde complicatie voor. Immers geeft het Hof wél een oordeel over de bevindingen van Van Baars, in die zin dat het zijn rapport parafraseert.

6.70.2

In het licht van de zojuist geciteerde bevindingen van Van Baars is, zeker zonder nadere toelichting die evenwel ontbreekt, niet in te zien waarom 's Hofs weergave ‘onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd’ is.

6.71

Subsidiair voert het onderdeel aan dat 's Hofs ‘op Van Baars gebaseerde oordeel (…) dat de kadeverschuiving niet is veroorzaakt door de periode van droogte’ onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd is nu het Hof niet kenbaar is ingegaan op het betoog van het Hoogheemraadschap dat de periode van droogte een cruciale rol heeft gespeeld bij de kadeverschuiving. Meer subsidiair brengt het nog te berde dat het Hof de bevindingen van Van Baars niet zonder meer aan zijn oordeel ten grondslag heeft mogen leggen, nu het Hoogheemraadschap de juistheid ervan heeft betwist en terzake tegenbewijs heeft aangeboden.

6.72

Deze klachten miskennen dat het Hof in rov. 2.5.3 geen eigen oordeel velt over de oorzaak van de dijkverschuiving: rov. 2.5.3 is verpakt als hypothese (‘Indien’). Het Hof oordeelt in rov. 2.5.3 niet dat de inzichten van Van Baars juist zijn en dat de kade dus niet voldeed aan de daaraan te stellen eisen. Het Hof overweegt dat indien de inzichten van Van Baars juist zijn de conclusie moet luiden dat de kade niet voldeed aan de eisen, waarna het Hof de kern van de inzichten van Van Baars weergeeft.

6.73

Ten overvloede: waar het Hof verderop tot de conclusie komt dat de dijk niet aan de daaraan te stellen eisen voldeed, is dat oordeel niet (in elk geval: niet kenbaar) gebaseerd op de inzichten van Van Baars. Daarom mist het Hoogheemraadschap hoe ook belang bij deze klacht.157.

6.74

De onderdelen 1.6–1.8 richten pijlen tegen 's Hofs oordeel in rov. 2.5.5. Rov. 2.5.5 bouwt voort op, althans gaat uit van dezelfde onjuiste rechtsopvatting als, rov. 2.5.2. Nu de tegen rov. 2.5.2 gerichte klachten slagen, snijden ook de in essentie identieke klachten tegen rov. 2.5.5 hout.

De tenzij-clausule

6.75

Zoals reeds aangegeven onder 6.16 komt onderdeel 2 op tegen 's Hofs afwijzing van het beroep op de tenzij-clausule. Volgens het Hof heeft het Hoogheemraadschap onvoldoende gesteld om zo'n beroep te kunnen schragen (rov. 2.6). Daarbij wijst het Hof er op dat

a)

bij veronderstelde bekendheid met het gevaar maatregelen aan de kade achterwege zouden zijn gebleven;

b)

terwijl de bevindingen van GeoDelft ‘adequate maatregelen ook bepaald niet uit[sluiten]’;

c.

het Hoogheemraadschap heeft betoogd dat het vóór de aanvang van de zomer van 2004 het actieplan veendijken heeft uitgevoerd om de droogterisico's te beteugelen. Daaruit en uit nog enkele andere nader genoemde omstandigheden volgt ‘veeleer dat bij bekendheid van het gevaar ten tijde van [lees:] zijn oorzaak van het hoogheemraadschap verlangd had kunnen worden adequate maatregelen te treffen’.

6.76

Het onderdeel zoekt zijn heil in een aantal stellingen, opgeworpen in de cvd, hiervoor vermeld onder 6.20.1:

a)

destijds bestond ‘onvolledig inzicht’ in de invloed van droogte;

b)

destijds was onduidelijk hoe de veiligheid van een dijk tijdens droogte moest worden beoordeeld en

c)

even ongewis was welke maatregelen doeltreffend waren.

6.77

Deze klacht mist belang wanneer na een eventuele verwijzing zou komen vast te staan dat de dijk niet ‘gebrekkig’ was. In dat geval ontbreekt immers aansprakelijkheid krachtens art. 6:174 BW. Hierna ga ik er veronderstellenderwijs vanuit dat ook na een eventuele verwijzing zal worden geoordeeld dat de dijk ‘gebrekkig’ was.

6.78

Als ik het goed zie dan komt het betoog van het Hoogheemraadschap er, naar de kern genomen, op neer dat desondanks aansprakelijkheid zou ontbreken op grond van één of meer van de onder 6.76 genoemde omstandigheden.

6.79

M.i. gaat het hier vooral om omstandigheden die van belang zijn voor beantwoording van de vraag of de litigieuze dijk gebrekkig was. Als dat niet het geval is, dan is de rest van het betoog daarmee overbodig geworden. Als de dijk wel als gebrekkig moet worden aangemerkt, dan behoeft gedegen toelichting waarom desondanks, op grond van omstandigheden die in het kader van beoordeling van de vraag of sprake is van een gebrek te licht zijn bevonden, één of meer van diezelfde omstandigheden een beroep op de tenzij-clausule wél zouden kunnen schragen. Die toelichting is in het onderdeel zelfs niet in lapidaire vorm te vinden. Evenmin in de passage in de cvd onder 7.33 waar het onderdeel beroep op doet. Het beroep op de ‘Plta II-h § 9.1’ moet ik buiten beschouwing laten, al was het maar de pleitaantekeningen van mrs Lubach en Knigge in appel geen § 9.1 kennen (ze houden op bij § 4.2).

6.80

Reeds hierom valt m.i. het doek over onderdeel 2.

6.81

Inhoudelijke beoordeling zou niet tot een andere uitkomst leiden.

6.82

Het onderdeel behelst geen (begrijpelijke) bestrijding van 's Hofs onder 6.75 onder b genoemde argument. Slechts met de nodige goede wil kan er een bestrijding in worden gelezen van het argument onder a.

6.83

M.i. kan 's Hofs oordeel ruimschoots de toets der kritiek doorstaan in het licht van de eigen stellingen van het Hoogheemraadschap, zoals geventileerd in de cvd; nog wel in de passage waarop het onderdeel zelf beroep doet. Daarin wordt immers betoogd dat ‘zelfs naar de huidige stand van wetenschap nog niet duidelijk is hoe de veiligheid van de kade tijdens droogte moet worden beoordeeld en welke maatregelen in dat geval daadwerkelijk doeltreffend zijn’. De cvd is genomen op 15 maart 2006. Daarom moet met ‘huidige stand’ worden gedoeld op begin 2006.

6.84

Tegen deze achtergrond bezien, is alleszins verklaarbaar en ook begrijpelijk waarom het Hof het Hoogheemraadschap confronteert met eigen beschouwingen over — kort gezegd — mogelijkheden en onmogelijkheden ná de litigieuze schadegebeurtenis. Wanneer deze naar het rijk der fabelen kunnen worden verwezen, zoals het Hof doet, komt geen betekenis meer toe aan de andere stellingen op dit punt. Het Hoogheemraadschap heeft met de onder 6.83 geciteerde passage deze reactie uitgelokt en kan zich daar niet met vrucht over beklagen.

6.85

Daar komt nog bij dat, zelfs als zou worden aangenomen dat het Hoogheemraadschap, zoals het wil doen geloven, vóór de schadegebeurtenis niet de vereiste kennis had en kon hebben, een beroep op de tenzij-clausule slechts inhoudelijk kan worden beoordeeld wanneer concreet wordt aangegeven waarom geen redelijke preventieve maatregelen (zoals zandzakken en dergelijke meer) getroffen hadden kunnen worden die in elk geval de onderhavige schade hadden kunnen voorkomen. Op dat punt is evenwel niets aangevoerd, laat staan dat het Hoogheemraadschap daarop beroep doet. Uit de namens het Hoogheemraadschap gegeven s.t. onder 5.9 lijkt te mogen worden afgeleid dat het — ten onrechte — geen oog heeft voor dit soort maatregelen. Als het dat wél heeft, wordt niet uitgelegd waarom deze geen soelaas hadden kunnen bieden.

6.86

Ten slotte: de stellingen van het Hoogheemraadschap munten uit door vaagheid en daarom, met alle respect, nietszeggendheid. Gesproken wordt over ‘onvolledig inzicht’, maar niet wordt aangegeven wat wél en wat niet bekend was en waarom met name dat laatste van doorslaggevende betekenis zou zijn. Gesproken wordt over het vereist zijn van een ‘definitieve methodiek voor de beoordeling van de stabiliteit’ om de stabiliteit van veenkaden tijdens droogtes te kunnen vaststellen. Dat maakt evenwel niet duidelijk dat niets had kunnen worden gedaan of bevroed ingeval van — volgens de eigen stellingen van het Hoogheemraadschap — exceptionele droogte. Ten slotte wordt gesproken over de onduidelijkheid over maatregelen die ‘daadwerkelijk’ doeltreffend waren, waarmee kennelijk wordt gedoeld op maatregelen waarmee het droogteprobleem eens en vooral zou kunnen worden aangepakt. In het kader van de tenzij-clau-sule is dat evenwel zonder gewicht. Het komt — in een notendop samengevat — aan op de vraag of, bij veronderstelde bekendheid, tijdig maatregelen hadden kunnen worden genomen om voorzienbare schade (in casu: hetgeen dreigde te gebeuren wanneer de dijk zijn stabiliteit zou verliezen in een specifieke situatie van uitzonderlijke droogte) te voorkomen. Dat is niet hetzelfde als afdoende maatregelen voor de lange toekomst; dat is namelijk een geheel andere kwestie die gaat over het al dan niet gebrekkig zijn van de dijk.

6.87

De zojuist ontvouwde gedachtegang sluit nauw aan bij een voorbeeld uit de parlementaire geschiedenis. Daarin wordt het voorbeeld genoemd van een lift, waarvan de deurvergrendeling door derden zonder bijzondere kennis onklaar is gemaakt. De vraag rijst dan of in zo'n situatie met vrucht beroep op de tenzij-clausule kan worden gedaan. Dat is uitdrukkelijk niet de bedoeling van de wetgever geweest. Over dit ‘lift-voorbeeld’ wordt opgemerkt dat immers van de bezitter in het algemeen verwacht mag worden dat hij geen liftvergrendeling laat aanbrengen die door derden zonder bijzondere technische kennis onklaar kan worden gemaakt.158.

6.88

Als in casu geoordeeld zou moeten worden dat de dijk bestand had moeten zijn tegen de litigieuze droogte, dan is deze aan te merken als gebrekkig. Daarvan uitgaande kan niet worden volgehouden dat de droogte, waartegen de dijk nu juist bescherming had moeten bieden maar niet bood, valt aan te merken als een omstandigheid die een beroep op de tenzij-clausule rechtvaardigt. In zoverre is sprake van een treffende gelijkenis met het lift-voorbeeld. Ook daarin vond iets ‘abnormaals’ plaats, maar dat kan de bezitter niet baten omdat de lift daartegen bestand had moeten zijn.

6.89

In het licht van het voorafgaande bespreek ik onderdeel 2. Onderdeel 2.1 voldoet niet aan de eisen der wet, nu het niet aangeeft waar in feitelijke instanties dergelijke stellingen zijn betrokken. Onderdeel 2.2 verwijst wel naar twee vindplaatsen in de dingtalen, maar op die plaatsen is niets te vinden met betrekking tot de tenzij-clausule. Bovendien is één van deze vindplaatsen (‘Plta II-h § 9.1’) in de pleitaantekeningen van het Hoogheemraadschap, als gezegd, niet te vinden; niet in eerste aanleg en evenmin in appel. Daarmee resteert de cvd onder 7.33 waarin zonder enige toelichting de onder 6.20.1 weergegeven stellingen worden geëtaleerd, zij het uitsluitend in het kader van de subsidiaire grondslag van de Gemeente die in cassatie geen rol speelt.

6.90

Uit hetgeen onder 6.76 – 6.88 werd betoogd, moge volgen dat gedegen toelichting behoeft waarom de tenzij-clausule het Hoogheemraadschap te stade had kunnen komen. Nu deze geheel achterwege is gebleven en zij — zelfs wanneer veronderstellenderwijs wordt uitgegaan van de juistheid van de onder 6.20.1 genoemde stellingen — allerminst voor zich spreekt, is het onderdeel tot mislukken gedoemd. Ook op inhoudelijke gronden zie ik geen heil in het beroep op deze clausule; in elk geval niet alleen op grond van hetgeen daartoe te berde is gebracht.

6.91

Waar onderdeel 2.2 ‘[t]en tweede’ klaagt dat ‘de verwijzingen van het hof’ in rov. 2.6 ‘naar latere actieplannen, onderzoeken en maatregelen niet [kunnen] bijdragen aan de conclusie dat het hoogheemraadschap adequate maatregelen had moeten nemen indien het op het moment van het ontstaan van het gevaar had geweten’, kan het reeds niet tot cassatie leiden omdat deze klacht zich richt tegen een overweging die 's Hofs oordeel niet (zelfstandig) draagt. Dat ook in 's Hofs visie sprake was van een obiter dictum blijkt uit het woordje ‘bovendien’. Onder 6.83 en 6.84 werd uiteengezet waarom de klacht ook bij inhoudelijke beoordeling faalt.

6.92

Overigens ziet het onderdeel eraan voorbij dat het Hof aan het slot van rov. 2.6 overweegt dat het Hoogheemraadschap geen feiten en omstandigheden heeft gesteld (en zo nodig had bewezen) ‘die de conclusie kunnen dragen dat het door droogte geïnitieerde gewichtsverlies, de deformatie van het dijklichaam en het kapot gaan van de beschoeiing zo plots zijn opgetreden dat, ook bij onderkenning van het gevaar, niet tijdig maatregelen hadden kunnen worden getroffen’. Dat deel van 's Hofs oordeel wordt door het onderdeel niet (op begrijpelijke wijze) bestreden.

6.93

De in de s.t. van mrs Van der Wiel en Fruytier onder 5.11 nog gememoreerde omstandigheid dat het Hof niet heeft onderzocht wanneer het gebrek is ontstaan zodat (onder meer) niet valt na te gaan of er, bij veronderstelde bekendheid, voldoende tijd zou zijn geweest maatregelen te treffen, kan het Hoogheemraadschap onder veel meer niet baten. Ik noem slechts:

a.

het onderdeel haakt daarop niet in;

b.

er is in feitelijke aanleg geen beroep op gedaan. Het had op de weg van het Hoogheemraadschap gelegen om op dit punt, indien in het licht van al het voorafgaande in deze al van (voldoende) gewicht, nuttige gegevens aan te dragen.

Conclusie

Deze conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot verwijzing naar een ander Hof ter fine van afdoening.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal

Uitspraak 17‑12‑2010

Inhoudsindicatie

Bezittersaansprakelijkheid voor verschuiving kade (een veendijk). (Bouw)werk in de zin van art. 6:174 BW vereist menselijk ingrijpen dat heeft bijgedragen aan de (duurzame) bestemming of functie van dat werk. Oordeel hof dat de dijk een opstal is nu het dijklichaam is ontstaan door uitgraving en drooglegging, is gevormd naar de inzichten in waterkeringen, in stand is gehouden overeenkomstig daarvoor ontwikkelde richtlijnen en voorzien is van een in de grond aangebrachte beschoeiing, is juist. Bij het antwoord op de vraag of de opstal voldoet aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen, komt het aan op de - naar objectieve maatstaven te beantwoorden - vraag of de opstal, gelet op het te verwachten gebruik of de bestemming daarvan, met het oog op voorkoming van gevaar voor personen en zaken deugdelijk is, waarbij ook van belang is hoe groot de kans op verwezenlijking van het gevaar is en welke onderhouds- en veiligheidsmaatregelen mogelijk en redelijkerwijs te vergen zijn. Anders dan het hof heeft geoordeeld, komt bij de beoordeling of de dijk gebrekkig was betekenis toe aan de toenmalige stand van wetenschap en techniek en de financiële kaders waarbinnen het overheidslichaam zijn beleidsdoelstellingen tracht te realiseren, alsmede aan de gestelde specifieke en uitzonderlijke omstandigheden waaronder de dijkverschuiving zich heeft voorgedaan. Of bezitter bij bekendheid met het gevaar toerekenbaar onrechtmatig heeft gehandeld, hangt af van alle relevante omstandigheden van het geval en daarbij kan ook betekenis toekomen aan omstandigheden die de bezitter in het kader van zijn beroep op de afwezigheid van een gebrekkige toestand heeft aangevoerd. Oordeel hof dat beroep op tenzij-clausule moet worden afgewezen, onjuist noch onbegrijpelijk.

17 december 2010

Eerste Kamer

09/03735

DV/TT

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

HOOGHEEMRAADSCHAP AMSTEL, GOOI EN VECHT,

zetelende te Amsterdam,

EISERES tot cassatie,

advocaat: mr. B.T.M. van der Wiel,

t e g e n

GEMEENTE DE RONDE VENEN,

zetelende te Mijdrecht,

VERWEERSTER in cassatie,

advocaat: aanvankelijk mr. E. Grabandt, thans mr. J.P. Heering.

Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als het Hoogheemraadschap en de Gemeente.

1. Het geding in feitelijke instanties

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:

a. het vonnis in de zaak 314661/HA ZA 05-1249 van de rechtbank Amsterdam van 29 november 2006;

b. het arrest in de zaak 106.006.685/01 van het gerechtshof te Amsterdam van 9 juni 2009.

Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.

2. Het geding in cassatie

Tegen het arrest van het hof heeft het Hoogheemraadschap beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

De zaak is voor het Hoogheemraadschap toegelicht door haar advocaat en mr. P.A. Fruytier, advocaat bij de Hoge Raad. Voor de Gemeente hebben haar advocaat en mr. L. van den Eshof, advocaat bij de Hoge Raad, de zaak toegelicht.

De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot verwijzing naar een ander hof.

De advocaat van de Gemeente heeft bij brief van 1 oktober 2010 op die conclusie gereageerd.

3. Uitgangspunten in cassatie

3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i) Het Hoogheemraadschap heeft als taak de waterkundige verzorging in delen van de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht. De provincies fungeren als toezichthouder op het Hoogheemraadschap en op de waterstaatswerken. De bevoegdheid tot vastlegging van regels en normering met betrekking tot de waterkeringen berust bij de provincies.

(ii) In het beheersgebied van het Hoogheemraadschap liggen ongeveer 55 km primaire waterkeringen, die veiligheid moeten bieden tegen 'buitenwater' (de zee, de grote rivieren en het IJsselmeer) en 837 km secundaire waterkeringen.

(iii) Het Hoogheemraadschap is eigenaar en beheerder van de tussenboezemkade langs de Ringvaart in Wilnis, behorende tot het grondgebied van de Gemeente. Deze tussenboezemkade (hierna ook: de kade) is een veendijk en is in zijn huidige vorm ontstaan tijdens de drooglegging van de polder Groot Mijdrecht, ongeveer 150 jaar geleden. De kade is een secundaire, regionale waterkering. Voor secundaire waterkeringen bestaan geen wettelijke veiligheidsnormen.

(iv) In de nacht van 25 op 26 augustus 2003 is de kade over een lengte van 60 meter ongeveer 5,5 tot 7,5 meter in de richting van de achterliggende woonwijk Veenzijde I in Wilnis verschoven (hierna: de kadeverschuiving), waardoor ongeveer 230.000 m³ water de polder - en daarmee de woonwijk - is ingestroomd.

(v) Naar de oorzaak van de kadeverschuiving zijn verschillende onderzoeken verricht, waaronder door het technisch onderzoeksinstituut GeoDelft, dat in opdracht van het Hoogheemraadschap in januari 2004 een rapport heeft uitgebracht (hierna: GeoDelft-rapport); door een door de provincie Utrecht, de Gemeente en het Hoogheemraadschap ingestelde commissie die, onder voorzitterschap van mr. F.J.M. Houben, in december 2004 een rapport heeft uitgebracht, getiteld 'Wat Wilnis ons leert' (hierna: rapport Houben); en door dr.ir. S. van Baars, verbonden aan de Technische Universiteit Delft, die op verzoek van de Gemeente in januari 2005 een rapport heeft uitgebracht, getiteld 'De afgeschoven veendijk van Wilnis' (hierna: rapport Van Baars).

De commissie-Houben heeft de conclusies van GeoDelft over de oorzaak van de kadeverschuiving overgenomen en geconcludeerd dat het Hoogheemraadschap niet is tekortgeschoten in zijn publieke zorgplicht. In het rapport Van Baars wordt een andere oorzaak van de kadeverschuiving beschreven.

3.2 De Gemeente vordert in deze procedure veroordeling van het Hoogheemraadschap tot vergoeding van de door haar als gevolg van de kadeverschuiving geleden schade, nader op te maken bij staat. De Gemeente heeft haar vordering, voor zover in cassatie van belang, gebaseerd op art. 6:174 lid 1 BW. Daartoe heeft zij aangevoerd dat de kadeverschuiving heeft plaatsgevonden ten gevolge van een gebrek van de kade als bedoeld in art. 6:174 lid 1, waarvoor het Hoogheemraadschap in zijn hoedanigheid van bezitter van de kade aansprakelijk is.

3.3 Het Hoogheemraadschap heeft onder meer als verweer gevoerd dat de kade niet als opstal in de zin van art. 6:174 kan worden aangemerkt en dat de kade niet gebrekkig was nu zij, gelet op de toenmalige stand van wetenschap en techniek en de destijds bekende risicovolle belastingsituaties van veendijken, voldeed aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mocht stellen. In verband met dit laatste heeft het Hoogheemraadschap in het bijzonder aangevoerd dat uit onderzoek is gebleken dat de kadeverschuiving is veroorzaakt door omstandigheden - te weten langdurige droogte bij een normaal boezempeil en een (extreem) lage grondwaterstand - die volgens de toen geldende inzichten niet werden aangemerkt als wezenlijk risico voor de stabiliteit van de kade en derhalve niet werden onderkend als 'risicofactoren' of 'faalmechanismen'. Tot 2003 werden, aldus het Hoogheemraadschap, alleen hoog water en (zeer) natte omstandigheden als risicofactor voor (veen)kaden gezien. Ter onderbouwing van haar stellingen heeft het Hoogheemraadschap zich beroepen op verschillende onderzoeksrapporten, waaronder het GeoDelft-rapport en het rapport Houben. Het Hoogheemraadschap heeft voorts gewezen op de door de Technische Advies-commissie voor de Waterkeringen (hierna: TAW) ontwikkelde methode voor de beoordeling van de veiligheid van (secundaire) waterkeringen, welke methode is neergelegd in diverse in 1993 door TAW uitgebrachte rapporten. Dat in deze rapporten geen rekening is gehouden met de invloed van droge perioden op de sterkte van veenkaden wordt, aldus het Hoogheemraadschap, bevestigd door het rapport dat de Stichting Toegepast Onderzoek Waterbeheer in maart 2005 heeft uitgebracht, getiteld 'Naar een draaiboek voor droogtegevoelige kaden' (hierna: STOWA-rapport), waarin droogte als nieuwe belastingsituatie is geïdentificeerd en waaruit blijkt dat het vanwege de onbekendheid met de belastingsituatie ontbrak aan richtlijnen voor de inspectie van verdroogde kaden en de beoordeling van de veiligheid daarvan.

3.4 De rechtbank heeft de vordering van de Gemeente afgewezen. Zij achtte het Hoogheemraadschap niet op grond van art. 6:174 aansprakelijk. De vraag of de kade, die volgens de rechtbank (rov. 4.2) als opstal moet worden aangemerkt, voldeed aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen, beantwoordde de rechtbank bevestigend. Zij hechtte daarbij belang aan de stand van de kennis en techniek ten tijde van de kadeverschuiving. De rechtbank heeft in dat verband onder meer in aanmerking genomen dat tussen partijen niet in geschil is dat in het STOWA-rapport 'langdurige droogte' als nieuwe belastingsituatie is geïdentificeerd ten opzichte van de bekende situatie 'hoog water' en 'extreme neerslag', en dat TAW de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat bij brieven van 27 oktober 2003 en 10 maart 2004 heeft bericht dat in haar rapportage in 1993 geen rekening is gehouden met de inmiddels bekend geworden eigenschappen van veen. Door deze eigenschappen gaat het concept 'bewezen sterkte' niet op en kan, aldus TAW, de sterkte van veenkaden, die in het verleden een gegeven belasting hebben doorstaan, tijdelijk of blijvend afnemen door effecten op geometrie en samenstelling in droge periodes zoals in de zomer van 2003. (rov. 4.5).

De rechtbank is vervolgens, met het Hoogheemraadschap, ervan uitgegaan dat langdurige droogte tot 26 augustus 2003 niet werd gezien als bedreiging voor de stabiliteit en veiligheid van waterkeringen, dat er vanwege de onbekendheid met de belastingsituatie 'langdurige droogte' vóór de kadeverschuiving in Wilnis geen richtlijnen bestonden voor inspectie van verdroogde kaden en beoordeling van de veiligheid daarvan, en dat programma's van de kade-inspectie tot de zomer van 2003 gericht waren op faalverschijnselen gerelateerd aan de situatie van hoog water en extreme neerslag. (rov. 4.6). De rechtbank heeft voorts als vaststaand aangenomen dat in 2003 van deze belastingsituaties geen sprake is geweest. (rov. 4.9).

3.5 Het hof heeft in het door de Gemeente ingestelde hoger beroep het Hoogheemraadschap aansprakelijk geoordeeld op de voet van art. 6:174 en de vordering van de Gemeente alsnog toegewezen. Hetgeen het hof daartoe heeft overwogen, kan als volgt worden samengevat.

Het Hoogheemraadschap heeft betoogd dat een dijk geen opstal is, omdat de veendijk hoofdzakelijk een natuurlijke kade is. De rechtbank heeft geoordeeld dat deze kade door menselijk ingrijpen, uitgraving en drooglegging, en dus kunstmatig tot stand is gekomen, waaraan niet afdoet dat de kade niet is ontstaan door verhoging van de grond met van elders aangevoerd materiaal. Het beroep van het Hoogheemraadschap op de omstandigheden dat het scheidingsgebied tussen ringvaart en de droogmakerij, behoudens de toplaag, uit overwegend ongeroerd materiaal bestaat en het gebied (dus) niet is geformeerd door aanbrengen van grond, faalt, reeds omdat uit de eigen stellingen van het Hoogheemraadschap volgt dat het dijklichaam is ontstaan door uitgraving en drooglegging, is gevormd naar de inzichten in waterkeringen (en in stand gehouden conform de door TAW ontwikkelde richtlijnen) en is voorzien van een in de grond aangebrachte beschoeiing, en het beheer van het Hoogheemraadschap mede omvat bewaking van de stabiliteit van het dijklichaam en het op de vereiste hoogte houden van de kade. (rov. 2.8.4).

Art. 6:174 lid 1 stelt de bezitter van een opstal aansprakelijk voor schade veroorzaakt doordat de opstal niet voldoet aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen. Gelet op de ratio en de strekking van art. 6:174 lid 1, zoals deze blijkt uit de Toelichting Meijers (Parl. Gesch. Boek 6, blz. 753 en 755), komt het bij de beantwoording van de vraag of de kade voldeed aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mocht stellen, niet aan op de (toenmalige) kennis over faalmechanismen en de (toenmalige) maatstaven voor belastingsituaties. De toenmalige stand van wetenschap en techniek en de financiële kaders waarbinnen het Hoogheemraadschap zijn beleidsdoelstellingen tracht te realiseren, staan niet in de weg aan het aannemen van aansprakelijkheid voor de bezitter van de kade. Deze laatste omstandigheden kunnen wel van belang zijn bij de beoordeling of aansprakelijkheid ontbreekt op grond van de bepalingen inzake de onrechtmatige daad indien het gevaar ten tijde van het ontstaan daarvan bekend was geweest. (rov. 2.5.1 - 2.5.2).

De bevindingen in het rapport Van Baars komen in essentie erop neer dat de belasting van de kade groter was dan zijn sterkte en dat de periode van droogte niet de oorzaak is geweest maar wel bepalend was voor het moment van de kadeverschuiving. Indien deze bevindingen juist zijn, is de conclusie dat de kade niet voldeed aan de daaraan te stellen eisen. (rov. 2.5.3). Het hof kan het Hoogheemraadschap niet volgen in de aan de bevindingen van GeoDelft verbonden conclusie dat de kade niet gebrekkig was. De in het GeoDelft-rapport genoemde, door droogte geïnitieerde, elementen gewichtsverlies, deformatie van het dijklichaam en het kapot gaan van de beschoeiing, vormen elk op zichzelf en tezamen een gebrekkige toestand die bepalend is geweest voor de kadeverschuiving. De kade voldeed derhalve niet aan de eisen die men in de gegeven omstandigheden daaraan mocht stellen. De omstandigheid dat extreme droogte toentertijd niet werd onderkend als gevaar voor de stabiliteit van veendijken doet daaraan niet af, omdat onbekendheid van het gevaar op grond van de wet voor risico van het Hoogheemraadschap komt. Aangezien het gevaar zich heeft verwezenlijkt, is het Hoogheemraadschap in beginsel aansprakelijk voor de daaruit voortvloeiende schade. (rov. 2.5.4 - 2.5.5).

Het Hoogheemraadschap heeft onvoldoende gesteld om aan te nemen dat aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad zou hebben ontbroken indien hij het gevaar ten tijde van het ontstaan ervan zou hebben gekend. Uit de nadien verrichte onderzoeken waarbij droogte als faalmechanisme is onderkend en uit de vanaf 2006 in de regelgeving getroffen voorzieningen, volgt veeleer dat bij bekendheid van het gevaar ten tijde van haar oorzaak van het Hoogheemraadschap verlangd had kunnen worden adequate maatregelen te treffen, waaronder het verzwaren van de veendijken en het plaatsen van damwanden. Feiten en omstandigheden die de conclusie kunnen dragen dat het door droogte geïnitieerde gewichtsverlies, de deformatie van het dijklichaam en het kapot gaan van de beschoeiing zo plots zijn opgetreden dat, ook bij onderkenning van het gevaar, niet tijdig maatregelen hadden kunnen worden getroffen, zijn gesteld noch gebleken. (rov. 2.6).

De conclusie is dat het Hoogheemraadschap als eigenaar en beheerder van de kade aansprakelijk is voor de door de kadeverschuiving ontstane schade. (rov. 2.9). Voldoende aannemelijk is dat de Gemeente schade heeft geleden door de kadeverschuiving. (rov. 2.10).

4. Beoordeling van het middel

4.1 De onderdelen 1 tot en met 4 richten zich met verschillende rechts- en motiveringsklachten tegen het oordeel van het hof dat is voldaan aan de vereisten die art. 6:174 stelt voor het aannemen van aansprakelijkheid van het Hoogheemraadschap voor de kadeverschuiving.

Is het Hoogheemraadschap bezitter van de kade?

4.2.1 Onderdeel 4 klaagt dat het hof met zijn in rov. 2.9 opgenomen conclusie dat het Hoogheemraadschap als eigenaar en beheerder van de kade aansprakelijk is voor de door de kadeverschuiving ontstane schade, heeft miskend dat op grond van art. 6:174 lid 1 slechts aansprakelijkheid op de bezitter van de opstal rust en de gemeente de aansprakelijkheid van het Hoogheemraadschap ook slechts heeft gebaseerd op diens hoedanigheid van bezitter.

4.2.2 De klacht faalt. Blijkens de overwegingen van het hof in rov. 2.5.1 en rov. 2.5.2, hiervoor in 3.5 weergegeven, heeft het hof onderkend dat het bij aansprakelijkheid op de voet van art. 6:174 lid 1 gaat om aansprakelijkheid van de bezitter van de opstal. In het oordeel van het hof dat het Hoogheemraadschap als eigenaar en beheerder van de kade aansprakelijk is, ligt dan ook als zijn oordeel besloten dat het Hoogheemraadschap - zoals de Gemeente heeft gesteld en het Hoogheemraadschap in feitelijke aanleg en in cassatie niet heeft bestreden - ook bezitter van de kade is.

Is de veendijk een opstal?

4.3.1 Onderdeel 3 bestrijdt met een rechts- en motiveringsklacht het oordeel van het hof in rov. 2.8.4 (hiervoor in 3.5 weergegeven) dat de kade als een opstal moet worden aangemerkt. Daartoe wordt aangevoerd dat de omstandigheden die het hof aan dit oordeel ten grondslag heeft gelegd, noch op zichzelf noch in onderling verband nopen tot de conclusie dat deze fysieke situatie een opstal is, althans dat het bestreden oordeel onvoldoende (begrijpelijk) is gemotiveerd in het licht van de stellingen van het Hoogheemraadschap, te weten dat het menselijk ingrijpen het lichaam van de kade zelf onverlet heeft gelaten, dat instandhouding van een fysieke situatie overeenkomstig bepaalde maatstaven zeer wel betrekking kan hebben op een niet-opstal, en dat de beschoeiing als kunstmatig element onvoldoende is om te oordelen dat de kade (als geheel) een opstal is.

4.3.2 Bij de beoordeling van de klachten moet het volgende worden vooropgesteld. Uit de in lid 4 van art. 6:174 gegeven - ruime - definitie van het begrip 'opstal' ("gebouwen en werken [in de wetgeschiedenis ook gezamenlijk aangeduid als 'bouwwerken' (vgl. Parl. Gesch. Boek 6, blz. 753-757)] die duurzaam met de grond zijn verenigd, hetzij rechtstreeks, hetzij door vereniging met andere gebouwen of werken") kan worden afgeleid dat een (bouw)werk in de zin van deze bepaling naar zijn aard niet louter langs natuurlijke weg tot stand kan komen, maar dat daarvoor menselijk ingrijpen is vereist dat heeft bijgedragen aan de (duurzame) bestemming of functie van dat werk. De mate waarin of de wijze waarop dit menselijk ingrijpen daaraan moet hebben bijgedragen, kan niet bij voorbaat worden bepaald en is mede afhankelijk van het soort van werk en de bestemming of functie ervan.

Het hof heeft - in cassatie onbestreden - geoordeeld dat het dijklichaam is ontstaan door uitgraving en drooglegging, is gevormd naar de inzichten in waterkeringen, in stand is gehouden overeenkomstig de door TAW ontwikkelde richtlijnen en is voorzien van een in de grond aangebrachte beschoeiing. Daarvan uitgaande, is zijn oordeel dat de veendijk een opstal is in de zin van art. 6:174 juist.

De klachten van het onderdeel falen.

Gebrekkige toestand van de kade?

4.4.1 Onderdeel 1 keert zich in acht onderdelen tegen hetgeen het hof in rov. 2.5.2, 2.5.3 en 2.5.5 (hiervoor weergegeven in 3.5) heeft overwogen omtrent de vraag of de kade voldeed aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mocht stellen.

4.4.2 Onderdeel 1.1, dat is gericht tegen rov. 2.5.2, is van de verste strekking en bevat de klacht dat het hof blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het voor het antwoord op genoemde vraag niet aankomt op de (toenmalige) kennis over faalmechanismen en de (toenmalige) maatstaven voor belastingsituaties, en dat de toenmalige stand van wetenschap en techniek en de financiële kaders waarbinnen het Hoogheemraadschap zijn beleidsdoelstellingen tracht te realiseren niet in de weg staan aan het aannemen van aansprakelijkheid van de bezitter van de kade. Daartoe wordt betoogd, kort samengevat, dat de toestand van de opstal steeds normatief moet worden beoordeeld, in die zin dat de normen die bepalend zijn voor de aansprakelijkheid voor eigen gedrag van de bezitter (verwezen wordt onder meer naar de in het kader van art. 6:162 BW in HR 5 november 1965, LJN AB7079, NJ 1966/136 (Kelderluik) en HR 9 oktober 1981, nr. 11775, LJN AG4240, NJ 1982/332 (Bargerbeek) ontwikkelde criteria) doorwerken in het antwoord op de vraag of de opstal gebrekkig was als bedoeld in art. 6:174. Daarbij is, aldus het onderdeel, in het bijzonder van belang: de mate van voorzienbaarheid van het gevaar; de, gelet op de stand van de techniek en de financiële aspecten, daadwerkelijke mogelijkheid van het nemen van voorzorgsmaatregelen; de verzekerbaarheid van de schade; de financiële middelen die de overheid ten dienste staan, en de aan de overheid bij de uitoefening van zijn publieke taak toekomende beleidsvrijheid.

4.4.3 Bij de beoordeling van deze klacht wordt het volgende vooropgesteld.

Bij de eisen als bedoeld in art. 6:174 lid 1 gaat het om de eisen die men uit het oogpunt van veiligheid aan de desbetreffende opstal mag stellen (vgl. HR 15 juni 2001, nr. C99/350, LJN AB2149, NJ 2002/336 en HR 20 oktober 2000, nr. C99/004, LJN AA7686, NJ 2000/700). Daarbij spelen, zo volgt uit de wetsgeschiedenis (Parl. Gesch. Boek 6 (Inv. 3, 5 en 6), blz. 1380), gedragsnormen als veiligheidsvoorschriften en in het algemeen aan een bezitter of gebruiker van die zaak te stellen zorgvuldigheidsnormen een belangrijke rol. De omstandigheid dat een opstal in algemene zin voldoet aan geldende veiligheidsvoorschriften, staat niet in de weg aan het oordeel dat de opstal (niettemin) niet aan bedoelde eisen voldoet en derhalve gebrekkig is in de zin van art. 6:174 lid 1 (vgl. de genoemde uitspraak van 20 oktober 2000). Het antwoord op de vraag of sprake is van een gebrekkige toestand hangt immers af van verschillende omstandigheden, waaronder de aard van de opstal (bijvoorbeeld een voor publiek toegankelijk gebouw of werk of een gesloten huis of werk op besloten terrein, vgl. Parl. Gesch. Boek 6, blz. 755), de functie van de opstal, de fysieke toestand van de opstal ten tijde van de verwezenlijking van het gevaar en het van de opstal te verwachten gebruik door derden (vgl. HR 17 november 2000, nr. C99/016, LJN AA8364, NJ 2001/10). Voorts dient in aanmerking te worden genomen de grootte van de kans op verwezenlijking van het aan de opstal verbonden gevaar (vgl. de genoemde uitspraak van 15 juni 2001), alsmede, zo kan uit de wetsgeschiedenis worden afgeleid (Parl. Gesch. Boek 6, blz. 756), de mogelijkheid en bezwaarlijkheid van te nemen veiligheidsmaatregelen. Daarbij kan voor het geval de aansprakelijkheid op een overheidslichaam rust mede betekenis toekomen aan de hem toekomende beleidsvrijheid en ter beschikking staande financiële middelen (vgl. Parl. Gesch. Boek 6 (Inv. 3, 5 en 6), blz. 1394, met betrekking tot de eveneens op art. 6:174 berustende aansprakelijkheid van een wegbeheerder).

Vorenbedoelde gezichtspunten begrenzen de aansprakelijkheid op grond van art. 6:174; de wetgever heeft immers een te ruime aansprakelijkheid van de bezitter willen voorkomen door bepaalde begrenzingen die in afdeling 6.3.1 aan aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad worden gesteld, ook te laten gelden voor de onderhavige aansprakelijkheid (vgl. Parl. Gesch. Boek 6 (Inv. 3, 5 en 6), blz. 1378-1379). Van een op de bezitter van een zaak rustende garantienorm is dan ook geen sprake (Parl. Gesch. Boek 6 (Inv. 3, 5 en 6), blz. 1380).

4.4.4 Bij het antwoord op de vraag of de opstal voldoet aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen, komt het derhalve aan op de - naar objectieve maatstaven te beantwoorden - vraag of de opstal, gelet op het te verwachten gebruik of de bestemming daarvan, met het oog op voorkoming van gevaar voor personen en zaken deugdelijk is, waarbij ook van belang is hoe groot de kans op verwezenlijking van het gevaar is en welke onderhouds- en veiligheidsmaatregelen mogelijk en redelijkerwijs te vergen zijn.

4.4.5 Toegesneden op de onderhavige vraagstelling betekent het vorenstaande dat rekening moet worden gehouden met factoren als de aard en bestemming van de kade (een publiek toegankelijke dijk), de waarborgfunctie van de veendijk (bescherming van omwonenden tegen water), de fysieke toestand van de kade ten tijde van de verwezenlijking van het gevaar, de naar objectieve maatstaven te beoordelen kenbaarheid van het gebrek en het daaraan verbonden gevaar van kadeverschuiving, de bij de uitvoering van zijn publieke taak aan het Hoogheemraadschap toekomende beleidsvrijheid en de financiële middelen die hem in dat verband ten dienste staan, een en ander mede gelet op de toenmalige stand van de wetenschap en de techniek en de daadwerkelijke (technische) mogelijkheid van het nemen van afdoende veiligheidsmaatregelen.

Het enkele feit van de kadeverschuiving zal in het algemeen voldoende zijn voor het aannemen van het vermoeden dat de kade (dijk) niet voldeed aan de daaraan in de gegeven omstandigheden te stellen eisen, behoudens door de bezitter ervan te leveren tegenbewijs (zoals de rechtbank heeft geoordeeld).

De hierboven genoemde factoren kunnen in voorkomend geval in uiteenlopende richting wijzen, maar daarbij verdient aantekening dat de aard, de bestemming en de waarborgfunctie van de kade zwaarwegende factoren zijn die kunnen meebrengen dat daartegenover aan andere omstandigheden minder gewicht toekomt of ertoe kunnen nopen dat aan de onderbouwing van stellingen met betrekking tot de niet-kenbaarheid van het gevaar van een kadeverschuiving strenge eisen worden gesteld.

4.4.6 In het licht van het in 4.4.3-4.4.5 overwogene heeft het hof blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het bij de beantwoording van de vraag of de kade voldeed aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mocht stellen, niet aankomt op de toenmalige kennis over faalmechanismen en de toenmalige maatstaven voor belastingsituaties, en dat de toenmalige stand van wetenschap en techniek en de financiële kaders waarbinnen het Hoogheemraadschap zijn beleidsdoelstellingen tracht te realiseren niet in de weg staan aan het aannemen van aansprakelijkheid voor de bezitter van de kade. Anders dan het hof heeft geoordeeld, komt betekenis toe aan genoemde omstandigheden bij de beoordeling of de kade gebrekkig was.

Het hof heeft bovendien blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting voor zover het heeft geoordeeld dat voor de beantwoording van de vraag of de kade gebrekkig was, niet van belang is de stelling van het Hoogheemraadschap dat de kadeverschuiving zich heeft voorgedaan ten gevolge van specifieke en uitzonderlijke omstandigheden. Ook een stelling van een dergelijke strekking kan immers van betekenis zijn voor het antwoord op de vraag of met betrekking tot de kade, gelet op de toenmalige stand van de wetenschap en de techniek, alle nodige veiligheidsmaatregelen waren getroffen. Daarbij verdient opmerking dat het oordeel van het hof in rov. 2.5.5 dat "onbekendheid van het gevaar op grond van de wet voor risico van het Hoogheemraadschap komt" in het algemeen niet juist is voor een geval waarin, zoals het Hoogheemraadschap te dezer zake heeft gesteld, het specifieke gevaar dat zich heeft verwezenlijkt naar de toenmalige stand van de wetenschap en de techniek niet bekend - en dus naar objectieve maatstaven niet kenbaar - was.

4.4.7 Onderdeel 1.1 slaagt. Na vernietiging en verwijzing zullen de op bedoelde omstandigheden toegesneden stellingen van het Hoogheemraadschap - hiervoor in 3.3 verkort weergegeven - alsnog in de beoordeling moeten worden betrokken. De overige klachten van de onderdelen 1.2-1.8 behoeven geen behandeling.

De tenzij-clausule

4.5.1 Voor het geval na verwijzing zou komen vast te staan dat de kade gebrekkig was als bedoeld in art. 6:174, komen de onderdelen 2.1-2.2 met rechts- en motiveringsklachten op tegen het oordeel van het hof in rov. 2.6 (hiervoor in 3.5 weergegeven) dat het beroep van het Hoogheemraadschap op de in lid 1 van deze bepaling opgenomen tenzij-clausule moet worden afgewezen.

4.5.2 Het hof heeft geoordeeld dat het Hoogheemraadschap niet heeft betoogd dat de door hem aangevoerde omstandigheden (te weten: dat de toenmalige stand van wetenschap en techniek en de financiële kaders waarbinnen het zijn beleidsdoelstellingen tracht te realiseren zouden moeten leiden tot het oordeel dat de kade niet gebrekkig was) meebrengen dat bij bekendheid met het gevaar ten tijde van het ontstaan daarvan maatregelen aan de kade achterwege zouden zijn gebleven, dat bij bekendheid met het gevaar adequate maatregelen hadden kunnen worden getroffen en van het Hoogheemraadschap hadden mogen worden verlangd, en dat geen feiten en omstandigheden zijn gesteld of gebleken die de conclusie kunnen dragen dat het gebrek zo plotseling is opgetreden dat, ook bij onderkenning van het gevaar, niet tijdig maatregelen hadden kunnen worden getroffen.

Anders dan in onderdeel 2.1 wordt betoogd, heeft het hof hiermee niet miskend dat het antwoord op de vraag of het Hoogheemraadschap bij bekendheid met het gevaar toerekenbaar onrechtmatig heeft gehandeld, afhangt van alle relevante omstandigheden van het geval en dat daarbij ook betekenis kan toekomen aan omstandigheden die het Hoogheemraadschap in het kader van zijn beroep op de afwezigheid van een gebrekkige toestand heeft aangevoerd. Het hof heeft met zijn overwegingen slechts tot uitdrukking gebracht dat al hetgeen het Hoogheemraadschap met het oog op de beoordeling van het beroep op de tenzij-clausule heeft gesteld, onvoldoende is voor een geslaagd beroep op die clausule. De door het hof gegeven uitleg aan de in dit verband betrokken stellingen van het Hoogheemraadschap wordt door de onderdelen niet bestreden, terwijl het oordeel dat die stellingen - in het hier veronderstelde geval dat de kade gebrekkig was - het beroep op de tenzij-clausule niet kunnen dragen, geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en, ook in het licht van hetgeen in onderdeel 2.2 wordt aangevoerd, niet onbegrijpelijk is.

De klachten kunnen dus niet tot cassatie leiden.

Schade van de Gemeente aannemelijk?

4.6.1 Voor het geval na verwijzing komt vast te staan dat het Hoogheemraadschap jegens de Gemeente aansprakelijk is voor de door de kadeverschuiving veroorzaakte schade, klaagt onderdeel 5 dat onjuist of onbegrijpelijk is het oordeel van het hof in rov. 2.10 (hiervoor in 3.5 weergegeven) dat voldoende aannemelijk is dat de Gemeente schade heeft geleden.

4.6.2 Het onderdeel kan niet tot cassatie leiden. Anders dan het onderdeel veronderstelt, heeft het hof niet geoordeeld dat (alle) kosten die de Gemeente in verband met de kadeverschuiving heeft gemaakt kosten betreffen die zijn gemaakt ter uitoefening van haar publieke taak en dat die kosten (zonder meer) op grond van art. 6:174 voor vergoeding in aanmerking komen, doch kennelijk uitsluitend dat verwijzing naar de schadestaatprocedure kan volgen omdat de (mogelijkheid van) schade van de Gemeente aannemelijk is. Dat oordeel is, mede gelet op het - op dit punt beperkte - partijdebat, niet onbegrijpelijk.

5. Beslissing

De Hoge Raad:

vernietigt het arrest van het gerechtshof te Amsterdam van 9 juni 2009;

verwijst het geding naar het gerechtshof te 's-Gravenhage ter verdere behandeling en beslissing;

veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van het Hoogheemraadschap begroot op € 480,16 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.

Dit arrest is gewezen door de raadsheren E.J. Numann, als voorzitter, A. Hammerstein, W.A.M. van Schendel, C.A. Streefkerk en W.D.H. Asser, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 17 december 2010.

Beroepschrift 09‑09‑2009

Heden, de negende september tweeduizend en negen, ten verzoeke van de publiekrechtelijke rechtspersoon HOOGHEEMRAADSCHAP AMSTEL, GOOI EN VECHT, zetelend te Amsterdam, te dezer zake woonplaats kiezende aan het Noordeinde 33 te (2514 GC) 's‑Gravenhage, ten kantore van de advocaat bij de Hoge Raad mr. B.T.M. van der Wiel, die door mijn verzoeker tot zijn advocaat wordt gesteld en aangewezen om als zodanig in de hieronder te noemen cassatieprocedure voor hem op te treden,

[Heb ik, Arthur Pieter Andries Spaargaren, toegevoegd kandidaat gerechtsdeurwaarder ten kantore van Melchert Cornelis Groot, gerechtsdeurwaarder te Amsterdam en aldaar kantoorhoudende aan de Maassluisstraat 258,]

AAN:

de publiekrechtelijke rechtspersoon GEMEENTE DE RONDE VENEN, zetelend te Mijdrecht (gemeente De Ronde Venen), die in de appèlinstantie woonplaats heeft gekozen bij zijn advocaat mr. P.L. Visser, kantoorhoudende aan de Fred.

Roeskestraat 100 te (1076 ED) Amsterdam, mitsdien conform art. 63 Rv aan die gekozen woonplaats mijn exploot doende en voor gerekwireerde een afschrift dezes latende aan: [Mevrouw F. Meinen]

[ALDAAR WERKZAAM]

AANGEZEGD:

dat mijn verzoeker cassatieberoep instelt tegen het arrest van het Gerechtshof te Amsterdam (‘het hof’), gewezen tussen mijn verzoeker (‘het hoogheemraadschap’) als geïntimeerde en gerekwireerde (‘de gemeente’) als appellant onder rolnr. 2007/593, zaaknummer 106.006.685/01, uitgesproken op 9 juni 2009 (‘het arrest’).

Voorts heb ik, deurwaarder, geheel exploiterende als voormeld met domiciliekeuze en advocaatstelling als voormeld, de gemeente

GEDAGVAARD:

om op vrijdag de vijfentwintigste september tweeduizend en negen, des voormiddags te 10.00 uur, vertegenwoordigd door een advocaat bij de Hoge Raad, te verschijnen ter openbare terechtzitting van de Hoge Raad in zijn gebouw aan de Kazernestraat 52 te 's‑Gravenhage,

TENEINDE:

alsdan aldaar namens mijn verzoeker als eiser tot cassatie tegen het arrest te horen aanvoeren als

Middel van cassatie:

Het hof heeft in zijn voormeld arrest het recht geschonden en/of wezenlijke vormen verzuimd door te overwegen en op grond daarvan te beslissen als in dit arrest is weergegeven, zulks om de navolgende, mede in hun onderlinge samenhang te lezen redenen:

A. Inleiding

1.

Het hoogheemraadschap is eigenaar en beheerder van de tussenboezemkade (‘de kade’) langs de Ringvaart in Wilnis. Op 26 augustus 2003 is de kade over een lengte van 60 meter ongeveer 5,5 tot 7,5 meter in de richting van de achterliggende woonwijk verschoven (‘de kadeverschuiving’), waardoor een grote hoeveelheid water de woonwijk is ingestroomd. De gemeente, op wier grondgebied de woonwijk is gelegen, vordert in deze zaak veroordeling van het hoogheemraadschap tot vergoeding van de door de kadeverschuiving veroorzaakte schade. Voor zover in cassatie van belang heeft de gemeente aan deze vordering ten grondslag gelegd dat de kadeverschuiving heeft plaatsgevonden ten gevolge van een gebrek aan de kade, waarvoor het hoogheemraadschap op grond van art. 6:174 lid 1 BW aansprakelijk is. Voor zover in cassatie van belang heeft het hoogheemraadschap ten verwere aangevoerd dat

(i)

de kade niet gebrekkig was,

(ii)

ook nu nog onduidelijk is hoe de veiligheid tijdens droogte moet worden beoordeeld en welke maatregelen in dat geval daadwerkelijk doeltreffend zijn,

(iii)

de kade geen opstal is en

(iv)

de gemeente geen relevante schade heeft geleden.

2.

De rechtbank heeft de vordering van de gemeente afgewezen. Het hof heeft het vonnis van de rechtbank echter vernietigd en de vordering van de gemeente alsnog toegewezen. Hiertoe heeft het, voor zover in cassatie van belang, overwogen:

‘2.5.2

Anders dan in het oordeel van de rechtbank besloten ligt en door het hoogheemraadschap wordt betoogd, komt het bij de beantwoording van de vraag of de kade voldeed aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mocht stellen, niet aan op de (toenmalige) kennis over faalmechanismen en de (toenmalige) maatstaven voor belastingsituaties. Ander dan de rechtbank is het hof van oordeel dat de toenmalige stand van wetenschap en techniek en de financiële kaders waarbinnen het hoogheemraadschap zijn beleidsdoelstellingen tracht te realiseren niet in de weg staan aan het aannemen van aansprakelijkheid voor de bezitter van de kade. Deze laatste omstandigheden kunnen wel van belang zijn bij de beoordeling of aansprakelijkheid ontbreekt op grond van de bepalingen inzake de onrechtmatige daad indien het gevaar ten tijde van het ontstaan daarvan bekend was geweest.

2.5.3

Indien de inzichten van dr. ir. S. van Baars waar de gemeente zich op beroept juist zijn, is de conclusie dat de kade niet voldeed aan de daaraan te stellen eisen. Zijn inzichten komen er in essentie op neer dat de belasting van de kade groter was dan zijn sterkte en dat de periode van droogte niet de oorzaak is geweest maar wel bepalend was voor het moment van de kadeverschuiving.

2.5.4

Naar de stellingen van het hoogheemraadschap lag aan de kadeverschuiving geen gebrek ten grondslag. Het hoogheemraadschap beroept zich daarbij op de keten van oorzaken en gevolgen blijkend uit de bevindingen van het onderzoek door GeoDelft zoals neergelegd in haar rapport van januari 2004. In die visie is de verschuiving van slechts een gedeelte van de kade het gevolg van door droogte geïnitieerd gewichtsverlies en een sterke deformatie van dat deel van de kade (dijklichaam), waardoor de houten beschoeiing kapot is gegaan en de (lange) planken van die beschoeiing de ondoorlatende kleilaag hebben geperforeerd waarbij een spleet is ontstaan in de sterk waterstromingsremmende kleilaag waardoor deze waterdoorlatend is geworden en zich daaronder een waterdruk heeft kunnen instellen corresponderend met het boezempeil waardoor uiteindelijk de kade is gaan opdrijven en is weggedreven.

2.5.5

Het hof kan het hoogheemraadschap niet volgen in de aan de bevindingen van GeoDelft verbonden conclusie dat de kade niet gebrekkig was. De elementen gewichtsverlies, deformatie van het dijklichaam en het kapot gaan van de beschoeiing vormen elk op zichzelf en tezamen een gebrekkige toestand die bepalend is geweest voor de kadeverschuiving. De kade voldeed derhalve niet aan de eisen die men in de gegeven omstandigheden daaraan mocht stellen. De omstandigheid dat extreme droogte toentertijd niet werd onderkend als gevaar voor de stabiliteit van veendijken doet daaraan niet af omdat onbekendheid van het gevaar op grond van de wet voor risico van het hoogheemraadschap komt. Aangezien het gevaar zich heeft verwezenlijkt is het hoogheemraadschap in beginsel aansprakelijk voor de daaruit voortvloeiende schade.

2.5.6

Resteert de vraag of het hoogheemraadschap als hij bekend was geweest met het gevaar ten tijde van het ontstaan daarvan op grond van de bepalingen inzake de onrechtmatige daad niet aansprakelijk zou zijn geweest. Hiertoe heeft het hoogheemraadschap onvoldoende gesteld.

Het hoogheemraadschap heeft weliswaar aangevoerd dat de toenmalige stand van wetenschap en techniek en de financiële kader waarbinnen het hoogheemraadschap zijn beleidsdoelstellingen tracht te realiseren, zouden moeten leiden tot het oordeel dat de dijk niet gebrekkig was, maar hij heeft niet betoogd dat die omstandigheden meebrengen dat bij bekendheid met het gevaar maatregelen aan de kade achterwege zouden zijn gebleven. De bevindingen van het rapport van GeoDelft betreffende het door droogte geïnitieerd gewichtsverlies, de deformatie van het dijklichaam en het kapot gaan van de beschoeiing sluiten adequate maatregelen ook bepaald niet uit. Zodanig betoog zou bovendien ook in strijd zijn met de eveneens door het hoogheemraadschap betrokken stellingen dat hij voor de aanvang van de zomer 2004 het actieplan veendijken heeft uitgevoerd om veiligheidsrisico's terzake van droogteverschijnselen te beperken. Deze maatregelen bestaan onder meer uit het verzwaren van de veendijken en het plaatsen van damwanden. Uit het nadien verricht onderzoek waarbij droogte als faalmechanisme is onderkend en de voorgestelde preventieve maatregelen, alsmede uit de vanaf 2006 in de regelgeving getroffen voorzieningen die mede ten doel hebben de veiligheid van de tussenboezemwaterkeringen, zoals veenkaden, te bewaken, volgt veeleer dat bij bekendheid van het gevaar ten tijde van haar oorzaak van het hoogheemraadschap verlangd had kunnen worden adequate maatregelen te treffen. Feiten en omstandigheden die de conclusie kunnen dragen dat het door droogte geïnitieerd gewichtsverlies, de deformatie van het dijklichaam en het kapot gaan van de beschoeiing zo plots zijn opgetreden dat, ook bij onderkenning van het gevaar, niet tijdig maatregelen hadden kunnen worden getroffen zijn gesteld noch gebleken.

(…)

2.8.4

Tot slot heeft het hoogheemraadschap nog betoogd dat een dijk geen opstal is, omdat de veendijk hoofdzakelijk een natuurlijke kade is. De rechtbank heeft geoordeeld dat deze kade door menselijk ingrijpen, uitgraving en drooglegging, en dus kunstmatig tot stand is gekomen waaraan niet afdoet dat de kade niet is ontstaan door verhoging van de grond met van elders aangevoerd materiaal. Het beroep van het hoogheemraadschap op zijn expert [betrokkene 1] — die concludeert dat het scheidingsgebied tussen ringvaart en de droogmakerij, behoudens de toplaag, uit overwegend ongeroerd materiaal bestaat en het gebied (dus) niet is geformeerd door aanbrengen van grond — faalt, reeds omdat uit de eigen stellingen van het hoogheemraadschap volgt dat het dijklichaam is ontstaan door uitgraving en drooglegging, is gevormd naar de inzichten in waterkeringen (en in stand gehouden conform de door TAW ontwikkelde richtlijnen) en is voorzien van een in de grond aangebrachte beschoeiing. Het beheer van het hoogheemraadschap omvat onder meer de zorg voor de waterkering waaronder bewaking van de stabiliteit van het dijklichaam en het op de vereiste hoogte houden van de kade.

(…)

2.9

De conclusie is dat het hoogheemraadschap als eigenaar en beheerder van de kade aansprakelijk is voor de door de kadeverschuiving ontstane schade.

2.10

(…) Voldoende aannemelijk is dat de gemeente schade heeft geleden door de kadeverschuiving.’

B. Klachten

1. Oordeel dat kade gebrekkig is onjuist of onvoldoende gemotiveerd
1.1

Met zijn oordeel in rov. 2.5.2 dat voor de beantwoording van de vraag of de kade voldeed aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mocht stellen (‘gebrekkig was’),

(i)

de (toenmalige) kennis over faalmechanismen,

(ii)

de (toenmalige) maatstaven voor belastingssituaties,

(iii)

de toenmalige stand van wetenschap en techniek en

(iv)

de financiële kaders waarbinnen het hoogheemraadschap zijn beleidsdoelstellingen tracht te realiseren, niet relevant zijn, heeft het hof blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Nu dit ieder voor zich ‘gegeven omstandigheden’ in de zin van art. 6:174 lid 1 BW zijn, heeft het hof met zijn oordeel miskend dat in ieder geval een of meerdere van deze omstandigheden relevant zijn voor de beantwoording van de vraag of de kade gebrekkig was. Eveneens blijk van de hier als onjuist bestreden rechtsopvatting heeft het hof gegeven indien het heeft gemeend dat voor de beantwoording van de vraag of de kade gebrekkig was de stelling van het hoogheemraadschap dat

(v)

de kadeverschuiving zich heeft voorgedaan ten gevolge van specifieke en uitzonderlijke omstandigheden,1. niet van belang is.

Ook dit gegeven is immers relevant voor de vraag of de kade voldeed aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden kan stellen.

1.2

Indien het hof niet heeft miskend dat de sub 1.1 supra genoemde omstandigheden relevant zijn voor de beantwoording van de vraag of de kade gebrekkig was, maar heeft geoordeeld dat deze in casu, gezien de door het hoogheemraadschap gegeven onderbouwing en uitwerking, onvoldoende gewicht toekomt om relevant te zijn voor de beoordeling van de vraag of de kade gebrekkig was, heeft het zijn oordeel onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd. In weerwil van de uitgebreide onderbouwing zijdens het hoogheemraadschap van de betekenis van de door hem aangevoerde relevante omstandigheden,2. heeft het hof immers ten onrechte nagelaten te motiveren waarom deze omstandigheden onvoldoende gewicht toekomt om relevant te zijn voor de beantwoording van de vraag of de kade gebrekkig was. Althans heeft het hof ten onrechte nagelaten om te motiveren waarom één of meerdere van de sub 1.1 supra genoemde omstandigheden niet relevant zijn voor de beantwoording van deze vraag.

1.3

Met zijn oordeel in rov. 2.5.3 dat uit het enkele feit dat de belasting van de kade (op het moment van bezwijken) groter was dan zijn sterkte de conclusie kan worden getrokken dat de kade gebrekkig was, is het hof uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting. Niet reeds het enkele feit dat een opstal bloot staat aan een belasting die hij niet aankan (en waardoor de opstal derhalve bezwijkt), kan tot de conclusie leiden dat deze opstal gebrekkig is. Of een opstal gebrekkig is, hangt immers af van alle relevante omstandigheden van het geval.

1.4

Indien het hof mocht hebben geoordeeld dat de inzichten van dr. ir. S. van Baars (‘Van Baars’) erop neerkomen dat de belasting van de kade steeds groter was dan zijn sterkte, is dit oordeel onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd, omdat het hof niet (kenbaar) is ingegaan op het betoog van het hoogheemraadschap dat de sterkte van de kade in beginsel (dat wil zeggen: afgezien van zo buitengewone situaties dat daarmee rechtens geen rekening hoefde te worden gehouden) voldoende was om de belasting ervan te weerstaan.3.

1.5

Het oordeel van het hof dat de inzichten van Van Baars erop neerkomen dat de periode van droogte niet de oorzaak is geweest maar wel bepalend was voor het moment van de kadeverschuiving, is onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd.

Ontegenzeggelijk is de periode van droogte immers — ook in de visie van Van Baars — condicio sine qua non geweest voor de kadeverschuiving.4. Althans is het op Van Baars gebaseerde oordeel van het hof dat de kadeverschuiving niet is veroorzaakt door de periode van droogte, onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd, nu het hof niet (kenbaar) is ingegaan op het betoog van het hoogheemraadschap dat de periode van droogte een cruciale rol heeft gespeeld bij de kadeverschuiving.5. Bovendien/althans had het hof de bevindingen van Van Baars niet zonder meer aan zijn oordeel ten grondslag mogen leggen, nu het hoogheemraadschap de juistheid ervan heeft betwist6. en terzake tegenbewijs heeft aangeboden.7.

1.6

Met zijn oordeel in rov. 2.5.5 dat de elementen gewichtsverlies, deformatie van het dijklichaam en het kapot gaan van de beschoeiing elk op zichzelf en tezamen een gebrekkige toestand vormen die bepalend is geweest voor de kadeverschuiving, en dat de kade derhalve gebrekkig was, is het hof opnieuw uitgegaan van de sub 1.3 supra als onjuist bestreden rechtsopvatting. Ook hier heeft het hof miskend dat gewichtsverlies, deformatie en het kapot gaan van de beschoeiing op zichzelf noch in onderling verband tot de conclusie hoeven te leiden dat een opstal gebrekkig is, omdat het antwoord op de vraag of een opstal gebrekkig is ook afhangt van andere relevante omstandigheden van het geval, zoals door het hoogheemraadschap aangevoerd en aangehaald sub 1.1 supra. Indien het hof dit niet heeft miskend, heeft het zijn oordeel onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd door niet (kenbaar) in te gaan om de sub 1.1 supra onder (ii)–(v) genoemde omstandigheden.

1.7

Met zijn oordeel dat de omstandigheid dat extreme droogte ten tijde van de kadeverschuiving niet werd onderkend als gevaar, niet relevant is voor de beantwoording van de vraag of de kade gebrekkig was, is het hof wederom uitgegaan van de sub 1.1 supra als onjuist bestreden rechtsopvatting. Ook deze omstandigheid is immers wel degelijk relevant voor de vraag of de kade gebrekkig was als een van de door de wet bedoelde ‘gegeven omstandigheden’, althans in ieder geval voor zover deze meebrengt dat het gebrek gelet op de stand van de wetenschap en techniek (redelijkerwijs) niet had kunnen worden ontdekt.

1.8

Indien in de slotzin van rov. 2.5.5 het oordeel besloten ligt dat reeds de verwezenlijking van een met een opstal verbonden gevaar tot aansprakelijkheid van de bezitter leidt, is het hof uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting, nu voor aansprakelijkheid van de bezitter vereist is dat de opstal niet voldoet aan de eisen die men daaraan in de gegeven omstandigheden mag stellen.

2. Oordeel over tenzij-clausule onjuist of onvoldoende gemotiveerd
2.1

In rov. 2.6 heeft het hof geoordeeld dat het hoogheemraadschap onvoldoende heeft gesteld om tot de conclusie te kunnen komen dat het hoogheemraadschap niet op grond van onrechtmatige daad aansprakelijk was geweest als hij bekend was geweest met het gevaar ten tijde van het ontstaan daarvan. Dit oordeel is er, samengevat, op gebaseerd dat

(i)

het hoogheemraadschap niet heeft betoogd dat de door hem aangevoerde, sub 1.1 supra aangehaalde omstandigheden meebrengen dat bij bekendheid met het gevaar adequate maatregelen achterwege zouden zijn gebleven,

(ii)

deze maatregelen gezien de bevindingen van GeoDelft bepaald niet zijn uitgesloten,

(iii)

dat het hoogheemraadschap voor zomer 2004 een actieplan naar aanleiding van droogte als faalmechanisme heeft uitgevoerd en

(iv)

uit onderzoek en aanpassingen in regelgeving volgt dat adequate maatregelen van het hoogheemraadschap hadden kunnen worden gevergd.

Dit oordeel is rechtens onjuist indien het hof heeft miskend dat de vraag of het hoogheemraadschap bij bekendheid met het gevaar toerekenbaar onrechtmatig zou hebben gehandeld door ‘adequate maatregelen’ (waarmee het hof kennelijk bedoeld: maatregelen die de kadeverschuiving hadden voorkomen) achterwege te laten, afhangt van alle relevante omstandigheden van het geval. Relevante omstandigheden van het geval zijn niet slechts de mogelijkheden tot het nemen van adequate maatregelen, maar ook de hiervoor genoemde en door het hoogheemraadschap sub 1.1 supra aangehaalde omstandigheden, alsmede van de sub 2.2 infra te noemen omstandigheid.

2.2

Althans heeft het hof zijn oordeel onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd. Ten eerste is het hof ten onrechte niet (kenbaar) ingegaan op het betoog van het hoogheemraadschap dat zelfs naar de huidige stand van de wetenschap nog niet duidelijk is hoe de veiligheid van een kade tijdens droogte moet worden beoordeeld en welke maatregelen in dat geval daadwerkelijk doeltreffend zijn.8.

Ten tweede kunnen de verwijzingen van het hof naar latere actieplannen, onderzoeken en maatregelen niet bijdragen aan de conclusie dat het hoogheemraadschap adequate maatregelen had moeten nemen indien het op het moment van het ontstaan van het gevaar van kadeverschuiving van dat gevaar had geweten, omdat uit de laatst aangehaalde stelling van het hoogheemraadschap volgt dat het hoogheemraadschap toentertijd nog niet zou hebben kunnen en hoeven weten hoe tegen dit gevaar adequate maatregelen zouden kunnen worden genomen.

3. Oordeel dat kade een opstal is onjuist of onbegrijpelijk
3.1

Aan zijn oordeel in rov. 2.8.4 dat de kade een opstal is heeft het hof ten grondslag gelegd dat

(i)

de kade is ontstaan door menselijk ingrijpen;

(ii)

hieraan niet afdoet dat de kade niet is ontstaan door verhoging van de grond met van elders aangevoerd materiaal;

(iii)

uit de eigen stellingen van het hoogheemraadschap volgt dat het dijklichaam is ontstaan door uitgraving en drooglegging, is gevormd en in stand gehouden naar de inzichten in en richtlijnen over waterkeringen en is voorzien van een beschoeiing;

(iv)

het beheer van het hoogheemraadschap onder meer de zorg voor de waterkering omvat, waaronder bewaking van de stabiliteit van het dijklichaam en het op de vereiste hoogte houden van de kade.

Aldus heeft het hof miskend dat de omstandigheden dat

(a)

een fysieke situatie is ontstaan door menselijk ingrijpen,

(b)

een fysieke situatie naar bepaalde maatstaven in stand wordt gehouden en

(c)

aan een fysieke situatie kunstmatige elementen zijn verbonden,

noch op zichzelf, noch in onderling verband tot de conclusie nopen dat deze fysieke situatie een opstal is.

3.2

Althans is het oordeel van het hof dat sprake is van een opstal, onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd, nu

(a)

het menselijk ingrijpen het lichaam van de kade zelf onverlet heeft gelaten,

(b)

instandhouding van een fysieke situatie overeenkomstig bepaalde maatstaven zeer wel betrekking kan hebben op een niet-opstal en

(c)

de beschoeiing als kunstmatig element onvoldoende is om te oordelen dat de kade (als geheel) een opstal is.9.

4. Geen aansprakelijkheid als eigenaar en beheerder

Met zijn oordeel in rov. 2.9 dat het hoogheemraadschap aansprakelijk is als eigenaar en beheerder van de kade, heeft het hof miskend dat

(i)

op grond van art. 6:174 lid 1 BW slechts aansprakelijkheid op de bezitter van opstallen rust, en

(ii)

de gemeente de aansprakelijkheid van het hoogheemraadschap op grond van art. 6:174 lid 1 BW slechts heeft gebaseerd op zijn hoedanigheid van bezitter.10.

5. Oordeel dat schade aannemelijk is onjuist of onbegrijpelijk

Indien in het oordeel van het hof in rov. 2.10 dat voldoende aannemelijk is dat de gemeente schade heeft geleden door de kadeverschuiving besloten ligt dat dat geen sprake is van schade die niet voor vergoeding in aanmerking komt, is het hof uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting indien het heeft miskend dat kosten die de gemeente maakt ter uitoefening van haar publieke taak niet (zonder meer) op grond van art. 6:174 BW op de in dat artikel bedoelde bezitter van een gebrekkige opstal kan verhalen indien deze kosten veroorzaakt zijn doordat zich een aan die opstal verbonden gevaar als in dat artikel bedoeld realiseert. Indien het hof dit niet heeft miskend, heeft het zijn oordeel onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd, door niet (kenbaar) in te gaan op het betoog van het hoogheemraadschap dat van niet-verhaalbare kosten sprake is.11.

Mitsdien:

het de Hoge Raad moge behagen 's Hofs hierboven bestreden arrest te vernietigen met zodanige verdere voorziening, mede ten aanzien van de kosten, als de Hoge Raad juist zal oordelen.

Kosten dezes zijn voor mij, deurwaarder: [85,98 Eur]

[incl. verhoging ex art 10 Btag]

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.