HR, 26-10-2018, nr. 17/06098

Het verzoekschrift tot cassatie bevat één cassatiemiddel.

Het middel klaagt in de kern dat het hof in rov. 3 ten onrechte heeft geoordeeld dat de Ontvanger voor de toepassing van het pluraliteitsvereiste niet dient te worden beschouwd als een van de Staat te onderscheiden crediteur, c.q. dat een vordering van de Staat (Ministerie van Financiën, Belastingdienst) ter zake van een (vastgestelde) (rijks)belastingschuld niet kan dienen als steunvordering in het kader van een verzoek tot faillietverklaring door de Staat (in dit geval: het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid), en dus ten onrechte heeft geoordeeld dat niet is voldaan aan het vereiste van pluraliteit van schuldeisers en daarmee ten onrechte op die grond de faillissementsaanvraag heeft afgewezen.

In het verzoekschrift tot cassatie wordt deze (rechts)klacht als volgt nader uitgewerkt.

Het hof heeft miskend dat de enkele omstandigheid dat de Ontvanger geen rechtspersoonlijkheid bezit c.q. dat een (rijks)belastingschuld “in wezen” een schuld aan de Staat zou zijn, niet, althans niet zonder meer eraan in de weg staat om de Ontvanger als een van de Staat te onderscheiden schuldeiser te beschouwen voor de toepassing van het pluraliteitsvereiste, althans om een vordering van de Staat ter zake van een (rijks)belastingschuld als een voor de toepassing van het pluraliteitsvereiste voldoende steunvordering te aanvaarden in een geval waarin de Staat als schuldeiser het faillissement heeft aangevraagd (verzoekschrift p. 1).

Volgens de Staat moet immers worden aanvaard dat als door (een onderdeel van) de Staat een faillissement wordt aangevraagd, en daarbij als (enige) steunvordering een vordering van een ander onderdeel van de Staat wordt opgevoerd, wél is voldaan aan het pluraliteitsvereiste, althans dat daaraan onder omstandigheden voldaan kan zijn. Van dergelijke omstandigheden zou sprake kunnen zijn als de twee betrokken onderdelen van de Staat in organisatorische en/of begrotingstechnische zin voldoende zelfstandig ten opzichte van elkaar zijn, bijvoorbeeld doordat zij vallen onder de verantwoordelijkheid van verschillende ministers of (andere) bestuursorganen, en/of doordat zij ingevolge de Compatibiliteitswet 2016 of andere wetgeving onder een ander hoofdstuk van de rijksbegroting vallen, zoals in casu het geval is (verzoekschrift p. 2).

Ter zitting (spreekaantekeningen nr. 4) is e.e.a. aldus toegelicht dat de kern van het cassatieberoep is dat als twee onderdelen van de Staat, kort gezegd, voldoende verwijderd van elkaar zijn, het ene onderdeel een vordering van het andere onderdeel als steunvordering moet kunnen opvoeren. In elk geval zou dat zo moeten zijn wanneer een van beide vorderingen een belastingschuld betreft en de andere niet (zoals in deze zaak).

Althans geldt dat voldaan is aan het pluraliteitsvereiste wanneer de vordering van de aanvrager van het faillissement en de steunvordering geldschulden betreffen waarop Titel 4.4 Awb (‘Bestuursrechtelijke geldschulden’) van toepassing is én het gaat om verplichtingen tot betaling aan verschillende bestuursorganen, ook als die verschillende bestuursorganen civielrechtelijk zouden behoren tot dezelfde rechtspersoon (verzoekschrift p. 2, 1e volle alinea).

Ter nadere uitwerking is ter zitting betoogd (spreekaantekeningen nr. 8 e.v.) dat verschillende bestuursorganen als verschillende schuldeisers kwalificeren. Daartoe wordt gewezen op het schuldeisersbegrip uit het bestuursrecht zoals dit naar voren komt uit art. 4:85 lid 1 onder a Awb (‘verplichting tot betaling aan of door een bestuursorgaan’) en uit het open systeem van art. 4:124 Awb. Volgens de Staat biedt noch de wet, noch de wetsgeschiedenis, een aanknopingspunt om aan te nemen dat twee bestuursorganen die behoren tot dezelfde rechtspersoon niet samen een faillissement kunnen bewerkstelligen. De Staat maakt hierbij een vergelijking met een holding en een werkmaatschappij die, allebei deel uitmakend van één concern, wél samen een faillissement zouden kunnen aanvragen.

De Staat bepleit dan ook de als helder en in de praktijk goed hanteerbaar aangemerkte regel dat in de context van het pluraliteitsvereiste twee verschillende bestuursorganen als verschillende schuldeisers tellen, ook als ze civielrechtelijk gezien tot dezelfde rechtspersoon behoren.

Het voorgaande vitieert ook het oordeel van het hof dat het niet noodzakelijk is dat een faillissementscurator het vermogen van de schuldenaar verdeelt tussen verschillende onderdelen van de Staat onderling. In een geval zoals hiervoor bedoeld (waarin volgens de Staat wel aan het pluraliteitsvereiste wordt voldaan), moet die verdeling immers wél gemaakt worden. Althans is zonder nadere motivering onbegrijpelijk dat in omstandigheden als hiervoor bedoeld (zelfstandigheid in organisatorische en/of begrotingstechnische zin), zoals hier aan de orde, niet een dergelijke verdeling zou hoeven te worden gemaakt, aldus het middel (verzoekschrift p. 2, 2e alinea).

Volgens de Staat (spreekaantekeningen nr. 17 e.v.) is namelijk verdeling ook tussen bestuursorganen aangewezen. Reeds uit de Comptabiliteitswet 2016, op grond waarvan iedere minister een begroting moet opstellen, blijkt dat er binnen een rechtspersoon verdelingsvraagstukken zijn. Ter illustratie wordt voorts gewezen op rechtspraak van Uw Raad waaruit volgt dat de Staat aan de Ontvanger kan betalen en het betaalde van een derde kan terugvorderen.8.In het verlengde van een dergelijke vermogensverschuiving moet ook onderlinge verdeling van het vermogen van een derde mogelijk kunnen zijn.

In elk geval heeft het hof miskend dat wanneer de Staat (als schuldeiser van een niet-(rijks)belastingschuld) een faillissement aanvraagt, een vordering van de Staat/de Ontvanger ter zake van een (rijks)belastingschuld op de schuldenaar als steunvordering kan dienen (en vice versa), zo besluit het middel (verzoekschrift p. 2, 3e alinea).

In het onderstaande zal achtereenvolgens worden ingegaan op (de ratio achter en de invulling van) het pluraliteitsvereiste en de juridische kwalificatie en financiële positie van onderdelen/bestuursorganen van de publiekrechtelijke rechtspersoon de Staat der Nederlanden zonder rechtspersoonlijkheid9., waarna zal worden bezien of dergelijke onderdelen/organen voor de toepassing van het pluraliteitsvereiste (kunnen) kwalificeren als verschillende schuldeisers.

Pluraliteitsvereiste; ratio en invulling

De maatstaf van de artikelen 1 lid 1 en 6 lid 3 Fw (verkeren in de toestand van te hebben opgehouden te betalen) heeft in de rechtspraak van Uw Raad aldus nader invulling verkregen dat als noodzakelijke – zij het niet voldoende – voorwaarde voor het bestaan van bedoelde ‘toestand’ geldt dat sprake is van een pluraliteit van schuldeisers, waarbij ten minste één van de vorderingen opeisbaar is. Bij de huidige stand van zaken behoeft een steunvordering niet opeisbaar te zijn, behoeft de omvang van de vordering niet vast te staan en behoeft die vordering geen betrekking te hebben op de betaling van een geldsom, maar is voldoende dat het gaat om een vordering die ter verificatie in het faillissement kan worden ingediend opdat de schuldeiser kan meedelen in de opbrengst van de vereffening die in dat kader plaatsvindt.10.

Recentelijk is gepoogd Uw Raad te doen terugkomen van het krachtens zijn vaste rechtspraak voor het uitspreken van een faillietverklaring geldende vereiste dat de schuldenaar meer dan één schuldeiser heeft. Uw Raad oordeelde echter op 24 maart 2017 daartoe geen aanleiding te zien en motiveerde die beslissing als volgt:

“De voor een faillietverklaring geldende eis dat summierlijk blijkt van een steunvordering, vindt volgens die rechtspraak zijn rechtvaardiging hierin dat het faillissement ten doel heeft het vermogen van de schuldenaar te verdelen onder diens gezamenlijke schuldeisers. Met dat doel strookt niet de faillietverklaring van een schuldenaar die slechts één schuldeiser heeft. In dit verband is mede van belang dat voornoemd doel ook in het wetgevingsprogramma Herijking Faillissementsrecht tot uitgangspunt wordt genomen, en dat het pluraliteitsvereiste hierin niet ter discussie wordt gesteld. Dat de wetgever het pluraliteitsvereiste onderschrijft, blijkt ook uit de wetsgeschiedenis van het in 2012 ingevoerde art. 212ha Fw. (Zie voor een en ander de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.32-2.33.).”11.

De ratio achter het pluraliteitsvereiste is derhalve dat het faillissement ten doel heeft het vermogen van de schuldenaar te verdelen onder diens gezamenlijke schuldeisers. Volgens de wetgever veronderstelt de regeling van het faillissementsbeslag een concursus creditorum; juist de samenloop van tot executie gerechtigde schuldeisers rechtvaardigt de onpartijdige gerechtelijke inbeslagneming en verdeling van het vermogen van de schuldenaar onder al zijn schuldeisers.12.

Een individuele schuldeiser kan zijn vordering zelf op het vermogen van de schuldenaar verhalen door het leggen van beslag. De verhaalsmogelijkheden van het individuele executierecht zijn echter minder effectief dan die van het faillissement. Het faillissement behelst een generiek beslag op het collectieve vermogen van de schuldenaar, waaronder alle bestaande en toekomstige, bekende en onbekende vermogensbestanddelen, waarbij een curator wordt benoemd die toegang heeft tot alle relevante informatie en verschillende bevoegdheden heeft om activa te traceren. Een individuele schuldeiser kan slechts beslag leggen op individuele, hem bekende goederen en zal daarom verhaalsobjecten moeten vinden.13.Tekenend is dat in het thans voorliggende geval de Staat in feitelijke aanleg heeft betoogd over de mogelijkheid van een faillissementsaanvraag te willen beschikken omdat de andere optie – beslag – zijn werk een stuk lastiger zou maken (zie hiervoor onder 1.7).

Het pluraliteitsvereiste brengt mee dat de steunvordering rechtens aan een andere schuldeiser toebehoort dan aan degene die de faillietverklaring aanvraagt.14.Er moet derhalve sprake zijn van ten minste twee rechtssubjecten.

Verschillende bestuursorganen als verschillende schuldeisers?

In het privaatrecht zijn alleen natuurlijke personen en rechtspersonen rechtssubject (zie art. 1:1 lid 1 BW en art. 2:5 BW). Voor de overheid brengt dit mee dat naar privaatrecht alleen publiekrechtelijke rechtspersonen dragers van rechten en verplichtingen zijn en niet de tot hen behorende bestuursorganen.15.

De Staat is een (publiekrechtelijke) rechtspersoon (art. 2:1 lid 1 BW) en is in het privaatrecht als zodanig rechtssubject. Organisatorische verbanden die de staatstaak uitoefenen, zoals ministeries, hebben gewoonlijk geen eigen rechtspersoonlijkheid en zijn voor het privaatrecht onzelfstandige onderdelen van de Staat. Ook de Belastingdienst is naar burgerlijk recht geen rechtspersoon.16.

Ook in het burgerlijk procesrecht worden in beginsel slechts natuurlijke personen en rechtspersonen als procespartij erkend. Voor de overheid betekent dit dat de bevoegdheid om als formele partij in een civiele procedure op te treden, anders dan in het bestuurs(proces)recht, niet is voorbehouden aan het bestuursorgaan maar aan de rechtspersoon waarvan het bestuursorgaan deel uitmaakt.17.Een uitzondering valt uitsluitend aan te nemen als daartoe een bijzondere grond bestaat, zoals in het geval dat de wet een orgaan van een rechtspersoon uitdrukkelijk procesbevoegdheid toekent.18.Een dergelijke uitzondering bevat art. 3 lid 2 Invorderingswet 1990 (hierna: Iw 1990) en aanzien van de procesbevoegdheid van de Ontvanger.

Overeenkomstig het voorgaande is het in de onderhavige privaatrechtelijke faillissementsprocedure de Staat die als verzoeker optreedt. De aangevoerde vordering van verzoeker vloeit echter voort uit een beschikking van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid19., een bestuursorgaan.

In het bestuursrecht (de Awb) staat het begrip ‘bestuursorgaan’ centraal: het bestuursorgaan is rechtssubject en niet de rechtspersoon waarvan het deel uitmaakt.20.

Onder ‘bestuursorgaan’ wordt onder meer verstaan een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (zgn. a-organen, art. 1:1 lid 1 sub a Awb). Daartoe behoren de organen van de Staat, waaronder in ieder geval traditionele bestuursorganen als de Kroon, ministers en staatssecretarissen en voorts ambtenaren met wettelijke bestuursbevoegdheden.21.Over de vraag hoe ruim het begrip ‘bestuursorgaan’ voor het overige kan worden opgevat – met name in hoeverre de betreffende persoon (eenhoofdig orgaan) of het betreffende college (meerhoofdig orgaan) een wettelijk opgedragen taak moet hebben – bestaan verschillende opvattingen.22.

De centrale positie van het bestuursorgaan als bestuursrechtelijk rechtssubject neemt niet weg dat voor het materiële privaatrecht sprake is van toerekening van diens handelen aan de publiekrechtelijke rechtspersoon. Op grond van artikel 1:1 lid 4 Awb treffen immers de vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling van een bestuursorgaan de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort. De formulering van deze bepaling sluit aan bij artikel 3:66 lid 1 BW waarin de verhouding tussen volmachtgever en gevolmachtigde wordt geregeld.23.Deze toerekening wordt als volgt toegelicht:

“In de voorgestelde titel 4.4 (‘Bestuursrechtelijke geldschulden’, A-G) wordt, overeenkomstig de terminologie van artikel 1:1 Awb, steeds gesproken over bestuursorganen. Een bestuursorgaan is in de regel evenwel geen privaatrechtelijk rechtssubject. In het privaatrecht kunnen immers de vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling uitsluitend worden toegerekend aan natuurlijke of rechtspersonen. Blijkens artikel 2:1 BW komt – behoudens specifieke gevallen bij of krachtens de wet bepaald – uitsluitend rechtspersoonlijkheid toe aan de Staat en de openbare lichamen als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Grondwet. Om de koppeling te leggen tussen de onderhavige regeling en het rechtspersonenrecht zoals neergelegd in het BW, wordt in het wetsvoorstel bepaald dat de vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling van een bestuursorgaan worden toegerekend aan de rechtspersoon waarvan het desbetreffende bestuursorgaan deel uitmaakt.”24.

De toelichting zet ook uiteen hoe de bepalingen in de Awb waarin het gaat over betaling ‘aan of door een bestuursorgaan’ (zoals voormeld art. 4:85 lid 1 Awb) moeten worden gelezen:

“De winst van deze bepaling is dat in de Awb niet steeds hoeft te worden gesproken in termen van «een betaling aan of door de rechtspersoon waarvan het bestuursorgaan deel uitmaakt». Thans kan worden volstaan met de zinsnede «een betaling aan of door het bestuursorgaan». Wettelijke bepalingen waarin betalingen aan of door een bestuursorgaan zijn voorgeschreven, dienen derhalve steeds te worden gelezen in samenhang met artikel 1:1, vierde lid.” [onderstreping A-G]25.

Het voorgaande brengt mee dat een verplichting tot betaling aan de overheid rechtens moet worden aangemerkt als een verplichting tot betaling aan de publiekrechtelijke rechtspersoon in kwestie. Kort gezegd: een geldschuld uit hoofde van een ministeriële boetebeschikking of een (rijks)belastingaanslag kwalificeert voor het privaatrecht als een geldschuld aan de Staat.

Artikel 4:124 Awb (dat eveneens deel uitmaakt van titel 4.4 Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan ten aanzien van de invordering van een bestuursrechtelijke geldschuld ook beschikt over de bevoegdheden die een schuldeiser op grond van het privaatrecht heeft. De wetgever noemt in dit verband de ‘privaatrechtelijke’ bevoegdheid tot het aanvragen van een faillissement.26.In de parlementaire geschiedenis wordt dit zogenoemde ‘open systeem’ als volgt toegelicht:

“In dit wetsvoorstel is (...) gekozen voor een open systeem van bevoegdheden tot invordering van bestuursrechtelijke geldschulden. Een bestuursorgaan heeft de bevoegdheden die een schuldeiser ingevolge het privaatrecht toekomen en het beschikt bovendien over de bevoegdheden die hem op grond van enig bestuursrechtelijk wettelijk voorschrift zijn toegekend. Volledigheidshalve zij vermeld dat de privaatrechtelijke bevoegdheden van het bestuursorgaan strikt genomen bevoegdheden zijn van de rechtspersoon waarvan het bestuursorgaan deel uitmaakt. Zulks wordt ook in het voorgestelde vierde lid van artikel 1:1 tot uitdrukking gebracht.” [onderstreping A-G]27.

Dit open systeem van art. 4:124 Awb is evenwel beperkt op het punt van verrekening. In afwijking van art. 6:127 BW bepaalt art. 4:93 lid 1 Awb dat verrekening van een geldschuld met een bestaande vordering slechts geschiedt voor zover in de bevoegdheid daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien.28.Dit betekent dat de overheid een bedrag dat zij verschuldigd is aan de burger in beginsel niet kan aanwenden voor afboeking op een openstaande vordering op de burger.29.De bepaling geldt echter ook voor een beroep op verrekening door de burger. Achtergrond is volgens de toelichting steeds de diversiteit van de binnen het openbaar lichaam uitgeoefende publiekrechtelijke taken:

“Niet goed voorstelbaar is immers dat een burger met een beroep op de regels inzake verrekening uit het BW (artikelen 6:127 e.v.) het betalen van een geldboete zou kunnen weigeren, omdat hij nog recht heeft op huursubsidie van de staat. De publiekrechtelijke taken die door verschillende bestuursorganen binnen een en hetzelfde openbare lichaam worden verricht, zijn zo divers dat verrekening van uit die taken voortvloeiende geldvorderingen in beginsel niet aan de orde kan zijn.”30.

In de literatuur is opgemerkt dat het niet zozeer de aard van de taken, als wel de administratieve organisatie van de overheid is die verrekening van geldschulden aan en geldvorderingen op verschillende diensten van een overheidslichaam onwenselijk maakt. De regeling zou te ver gaan waar zij ook verrekening van vorderingen op en schulden aan dezelfde overheidsdienst uitsluit; een goede grond zou daarvoor niet worden aangevoerd.31.

Tussenbalans

Het bestuursrecht en het privaatrecht zijn twee verschillende systemen, binnen elk waarvan het bestuursorgaan (zonder rechtspersoonlijkheid) een andere positie heeft. Waar het bestuursorgaan in het bestuursrecht als zelfstandig rechtssubject kwalificeert, bestuursrechtelijke geldschulden kan doen ontstaan en deze kan innen met behulp van zowel bestuurs- als privaatrechtelijke bevoegdheden, is een dergelijk bestuursorgaan in het privaatrecht – waaraan alleen natuurlijke en rechtspersonen kunnen deelnemen – geen zelfstandig rechtssubject c.q. drager van rechten en verplichtingen.

De wetgever heeft er wat betreft het privaatrecht derhalve niet voor gekozen om het bestuursorgaan te laten functioneren als zelfstandig rechtssubject met een eigen vermogen, maar heeft gekozen voor de figuur van toerekening van het handelen van het bestuursorgaan aan de publiekrechtelijke rechtspersoon waartoe het behoort. Dat wordt niet alleen met zoveel woorden bepaald in artikel 1:1 lid 4 Awb, maar ligt ook ten grondslag aan de regeling betreffende verrekening in artikel 4:93 lid 1 Awb. Juist de omstandigheid dat een geldschuld van bestuursorgaan A1 aan X en vordering van bestuursorgaan A2 op X worden toegerekend aan de publiekrechtelijke rechtspersoon A waartoe zij beide behoren, onderstreept de noodzaak van een aparte verrekeningsregeling. Bij gebreke daarvan zou verrekening kunnen plaatsvinden met schulden of vorderingen van verschillende bestuursorganen binnen eenzelfde publiekrechtelijke rechtspersoon, zoals de Staat.32.Voorts worden de privaatrechtelijke bevoegdheden van het bestuursorgaan als bedoeld in art. 4:124 Awb – waaronder een faillissementsverzoek – door de wetgever rechtens aangemerkt als bevoegdheden van de rechtspersoon waarvan het bestuursorgaan deel uitmaakt.

Waar aldus voor de toepassing van het privaatrecht in het algemeen de publiekrechtelijke rechtspersoon centraal staat en voor de privaatrechtelijke faillissementsprocedure in het bijzonder geldt dat het indienen van een faillissementsverzoek een schuldeisersbevoegdheid van de publiekrechtelijke rechtspersoon betreft, die bovendien wordt verondersteld te zijn gebaseerd op een vordering van die rechtspersoon, valt naar mijn mening niet in te zien dat voor de toepassing van het pluraliteitsvereiste, althans het bestaan van een steunvordering, het voormelde toerekeningsbeginsel zou kunnen worden losgelaten in dier voege dat elk bestuursorgaan jegens hetwelk een betalingsverplichting in de zin van titel 4.4 van de Awb bestaat tevens als zelfstandig schuldeiser – ofwel privaatrechtelijk rechtssubject met een eigen vermogen – wordt aangemerkt.

Ik stip hierbij ook nog kort de vergelijking aan die de Staat in zijn spreekaantekeningen (nr. 15) maakt met een werkmaatschappij en een holdingmaatschappij binnen een concern. Aangevoerd wordt dat moeilijk valt in te zien waarom een holding en een werkmaatschappij, als zij allebei een vordering op een (rechts)persoon zouden hebben, wel met succes het faillissement van een (rechts)persoon zouden kunnen aanvragen, maar twee bestuursorganen die als het ware ook deel uitmaken van een (veel uiteenlopender) “concern” (te weten de achterliggende rechtspersoon) niet.

Mijns inziens is dit, gelet op de rechtssubjectiviteit in het vermogensrecht, een scheve vergelijking. In plaats van een vergelijking met twee afzonderlijke (privaatrechtelijke) rechtspersonen binnen een concern33.is een vergelijking met twee verschillende afdelingen binnen één (privaatrechtelijke) rechtspersoon meer op haar plaats. Ook een grote multinational zal echter niet voldoen aan het pluraliteitsvereiste als hij twee schulden opvoert die afkomstig zijn van twee afzonderlijke afdelingen (met eigen budget) binnen zijn organisatie.

Het middel wil de regel ingang doen vinden dat voor de toepassing van het pluraliteitsvereiste verschillende bestuursorganen jegens welke betalingsverplichtingen als bedoeld in art. 4:85 lid 1 sub a Awb bestaan als verschillende schuldeisers kwalificeren. Het is niet zonneklaar of het middel, nu het ook spreekt van ‘onderdelen’ van de Staat (met een eigen begroting), voor het voorliggende geval met ‘verschillende bestuursorganen’ het oog heeft op de betrokken ministeries (SZW en Financiën) – die m.i. niet als bestuursorganen kwalificeren – of op de betrokken bestuursorganen die de geldschulden hebben doen ontstaan en/of innen (Minister van SZW resp. Inspecteur/Ontvanger). Ook indien het laatste het geval zou zijn, is de conclusie wat mij betreft dat de voorgestane benadering geen navolging verdient.

(Financiële) huishouding onderdelen Staat

Zoals de Staat in zijn spreekaantekeningen (nrs. 19 en 20) terecht opmerkt, hebben onderdelen van de Staat zonder rechtspersoonlijkheid, zoals de verschillende ministeries, ieder een eigen ‘huishouding’. Uit de Comptabiliteitswet 2016 (hierna: Cw) – die van toepassing is op onderdelen die tot de publiekrechtelijke rechtspersoon de Staat behoren en geen eigen rechtspersoonlijkheid bezitten34.– volgt dat elke minister met betrekking tot het beleid waarvoor hij verantwoordelijk is, voor de aanvang van een begrotingsjaar een departementale begroting opstelt (art. 2 leden 2 en 3 Cw).

Deze departementale begrotingen behoren echter tot de rijksbegroting (art. 2.1 lid 1 Cw). De coördinatie van en het toezicht op het begrotingsbeheer van het Rijk berusten bij de Minister van Financiën (artt. 4.11 en 4.12 lid 1 Cw), in welk verband de ministers de Minister van Financiën op zijn verzoek de noodzakelijke informatie dienen te verstrekken (art. 4.15 Cw). De ministeries zijn dus in grote mate zelfstandig, maar acteren wel onder toezicht van de Minister van Financiën en binnen het grotere geheel van de publiekrechtelijke rechtspersoon de Staat.

Ook in ander opzicht wordt dit beeld aangetroffen. De ministeries hebben meerdere eigen bankrekeningen bij verschillende financiële instellingen. Deze behoren echter tot de schatkist van het Rijk, die een administratieve eenheid vormt en onder centraal beheer staat van de Minister van Financiën. Het in art. 4.17 Cw voorgeschreven principe van de eenheid van kas wordt bereikt doordat alle bankrekeningen van het Rijk in een zogenaamd concernverband gekoppeld zijn aan de centrale rekening van de schatkist bij De Nederlandsche Bank N.V. De tegoeden op die bankrekeningen worden dagelijks afgeroomd of aangevuld (zero balancing).35.Aldus komen alle betalingen en ontvangsten tot uitdrukking in de algemene schatkistrekening waar al het publieke geld van de Staat op samenkomt.36.

Er kunnen dus binnen de publiekrechtelijke rechtspersoon de Staat inderdaad ‘verdelingsvraagstukken’ zijn in de zin van tegenstrijdige financiële belangen. Dat is mijns inziens echter nog geen reden om de betreffende onderdelen voor de toepassing van het privaatrechtelijke pluraliteitsvereiste aan te merken als zelfstandige crediteuren.

Dergelijke verdelingsvraagstukken zullen zich ongetwijfeld ook kunnen voordoen binnen andere (publiekrechtelijke dan wel privaatrechtelijke) rechtspersonen. Ik herhaal het voorbeeld van de multinational met daarbinnen verschillende afdelingen met elk een eigen budget. In dat geval zal vermoedelijk niemand willen betogen dat elke afdeling voor de van haar afkomstige vorderingen als afzonderlijke crediteur kwalificeert en dat het in geval van faillissement van een gemeenschappelijke debiteur aangewezen is dat de curator het vermogen onder die afdelingen verdeelt.

. Voor de Staat geldt voorts in ieder geval dat eventuele betalingen door de curator aan c.q. op de bankrekeningen van de verschillende onderdelen van de Staat onmiddellijk zouden opgaan in de schatkist.

Ook de door de Staat in dit verband aangehaalde rechtspraak waaruit blijkt dat de Staat belastingschulden aan de Belastingdienst kan voldoen37.en door hem aan een aannemer vergoede omzetbelasting als schade op een derde kan verhalen38., maakt dit mijns inziens niet anders.

In die rechtspraak wordt door Uw Raad vooropgesteld dat de Belastingdienst geen afzonderlijke rechtspersoon is39.en vervolgens uitgegaan van de fictie dat de Staat een van de Belastingdienst te onderscheiden publiekrechtelijk lichaam is. Deze fictie wordt uitdrukkelijk aangemerkt als uitvloeisel van de belastingwetgeving waarbij de Staat aan belasting wordt onderworpen.40.De aangehaalde arresten bieden naar mijn mening dan ook slechts een ‘oplossing’ voor de uitzonderlijke situatie die bestaat onder de belastingwetten waarbij de Staat aan enige belasting wordt onderworpen. Met het oog op de heffing en invordering van belasting worden de Staat en de Belastingdienst door de wet als afzonderlijke rechtssubjecten aangemerkt, omdat het bestaan van een civielrechtelijke schuld dat vereist.41.

In het thans voorliggende geval, de toepassing van het pluraliteitsvereiste, is er mijns inziens echter geen wettelijk aanknopingspunt om de betrokken onderdelen of organen van de Staat te behandelen als ware deze afzonderlijke rechtssubjecten.

De (bijzondere) positie van de Ontvanger

De Belastingdienst is belast met de heffing en invordering van rijksbelastingen en met andere bij of krachtens de wet opgedragen taken.42.De invordering van de rijksbelastingen is opgedragen aan de Ontvanger (art. 3 lid 1 Iw 1990).

Als Ontvanger wordt aangemerkt de functionaris die als zodanig bij Ministeriële regeling is aangewezen (art. 2 lid 1, aanhef en onder i, Iw 1990). De desbetreffende regeling is de Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003. In die regeling worden voor de onderscheiden belastingen bepaalde functionarissen (enkele directeuren van onderdelen van de Belastingdienst) als Ontvanger aangewezen. Die functionarissen zijn steeds natuurlijke personen in een bepaalde hoedanigheid.43.

De Ontvanger is geen publiekrechtelijke rechtspersoon zoals bedoeld in artikel 2:1 BW.44.

Zoals hiervoor (onder 2.12) werd opgemerkt, heeft de Ontvanger in zoverre een bijzondere positie dat hem – anders dan andere bestuursorganen – procesbevoegdheid is toegekend.45.Artikel 3 lid 2 Iw 1990 bepaalt dat de Ontvanger in alle rechtsgedingen voortvloeiende uit de uitoefening van zijn taak als zodanig in rechte optreedt. De woorden ‘als zodanig’ geven aan dat het de wetgever erom te doen is de Ontvanger zelf procesbevoegdheid toe te kennen en niet louter een procesvolmacht namens de Staat te verschaffen.46.Zonder deze bepaling zouden bij geschillen met de Ontvanger problemen kunnen rijzen omtrent de vraag of de Staat dan wel de Ontvanger moet worden gedagvaard.47.

De Ontvanger is dus (exclusief) bevoegd om zelfstandig en in eigen naam in rechte op te treden en is daarom voor de toepassing van procesrechtelijke regels – zoals de betekeningsbepaling van art. 48 Rv – te onderscheiden van de Staat.48.

Evenals andere bestuursorganen beschikt de Ontvanger ten aanzien van de invordering ook over de bevoegdheden die een schuldeiser op grond van het privaatrecht heeft (art. 4:124 Awb), waaronder de bevoegdheid om het faillissement van een schuldenaar aan te vragen.49.

Ook voor de Ontvanger geldt het pluraliteitsvereiste.50.Om erachter te komen of de belastingschuldige nog andere schulden heeft dan enkel aan de fiscus, kan de Ontvanger zich allereerst wenden tot de belastingschuldige zelf, zo nodig met behulp van de informatieverplichtingen op grond van artikel 58 Iw 1990.51.Op grond van deze bepaling is de belastingschuldige verplicht desgevraagd gegevens en inlichtingen te verstrekken alsmede boeken, bescheiden en andere gegevensdragers ter beschikking te stellen. Voorwaarde daarbij is wel dat de betrokken persoon daadwerkelijk belasting verschuldigd is en de gegevens van belang kunnen zijn voor de invordering van die belasting te zijnen aanzien. Door het opnemen van deze verplichting van artikel 58 Iw 1990 is tegemoetgekomen aan de specifieke informatiebehoefte van de Ontvanger.52.

De Ontvanger kan zich daarnaast wenden tot derden van wie hij vermoedt dat ze een vordering op de belastingschuldige hebben. De Ontvanger dient in dat geval te handelen binnen de grenzen die artikel 67 Iw 1990 stelt. Deze bepaling houdt in dat het een ieder verboden is hetgeen hem uit of in verband met enige werkzaamheid bij de uitvoering van de Iw 1990 over de persoon of zaken van een ander blijkt of wordt meegedeeld, verder bekend te maken dan noodzakelijk is voor de uitvoering van deze wet of voor de heffing van enige rijksbelasting (geheimhoudingsplicht). In dit verband kan worden aangenomen dat het zoeken naar een steunvordering als hiervoor bedoeld, valt onder de noodzaak tot “uitvoering van deze wet” in de zin van artikel 67 Iw 1990, zodat ontheffing van de geheimhoudingsplicht niet nodig is.53.

De Ontvanger beschikt daarmee over mogelijkheden die het opsporen van een steunvordering kunnen vergemakkelijken.

De Ontvanger heeft in zoverre een bijzondere positie dat hij – anders dan andere bestuursorganen – bevoegd is tot verrekening (art. 24 Iw 1990).

Deze verrekeningsbevoegdheid strekt zich mede uit tot uit te betalen en te innen bedragen ter zake van andere belastingen dan rijksbelastingen en heffingen waarvan de invordering is opgedragen aan de Ontvanger en bevat in zoverre een uitzondering op het vereiste van wederkerig schuldenaarschap (art. 6:127 lid 2 BW).54.

Voorts strekt de verrekeningsbevoegdheid van de Ontvanger zich uit tot (bestuurs- of civielrechtelijke) vorderingen van de belastingschuldige ‘op de Staat of de Ontvanger’ die met de heffing of invordering verband houden, zoals proceskostenveroordelingen.55.Tegen de achtergrond van het ontbreken van rechtspersoonlijkheid van de Ontvanger is in de Kamer gevraagd naar de juistheid van deze tegenstelling. De betekenis daarvan is erin gelegen dat in civielrechtelijke procedures de Ontvanger als zodanig wordt aangewezen als de persoon die de proceskosten moet vergoeden, terwijl dat in bestuursrechtelijke procedures de Staat is.56.

De Ontvanger kan op zijn beurt, onder voorwaarden, een steunvordering aan een andere schuldeiser verlenen.57.

De door de Ontvanger geïncasseerde belastingen vloeien in de staatskas.58.

In feitelijke aanleg heeft de Staat het vermeende bestaan van een fiscale steunvordering gebaseerd op de bijzondere positie van de Ontvanger zoals die blijkt uit zijn procesbevoegdheid ex artikel 3 lid 2 Iw 1990 en de hiervoor onder 2.30 genoemde uitspraken van Uw Raad van 12 augustus 2016 waarin de Ontvanger wordt ‘onderscheiden’ van de Staat.

Evenals het hof ben ik van mening dat het hierbij uitsluitend gaat om de processuele positie van de Ontvanger en dat e.e.a. nog niet meebrengt dat de Ontvanger voor de toepassing van het pluraliteitsvereiste dient te worden beschouwd als een van de Staat te onderscheiden schuldeiser. Evenals voor schulden ‘aan’ andere bestuursorganen geldt voor belastingschulden dat deze voor het materiële recht worden toegerekend aan de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan, i.c. de Ontvanger, behoort (de Staat).

De bijzondere verrekeningsbevoegdheid van de Ontvanger (art. 24 Iw 1990) maakt dit niet anders. Integendeel, waar de wetgever deze regeling voor gevallen van teruggave en invordering ten behoeve verschillende overheden beschouwt als een uitzondering op het vereiste van wederkerig schuldenaarschap, berust deze immers op het uitgangspunt dat vorderingen worden toegerekend aan de overheid ten behoeve waarvan wordt ingevorderd.59.In casu is de Staat dan ook schuldeiser van de belastingvordering.

Slotsom

Het bovenstaande brengt mij tot de slotsom dat onderdelen of bestuursorganen van de Staat zonder eigen rechtspersoonlijkheid niet als afzonderlijke schuldeisers kwalificeren voor de toepassing van het pluraliteitsvereiste.

Allereerst is door de wetgever kennelijk bewust onderscheid gemaakt tussen bestuursorganen (van de Staat) met en zonder rechtspersoonlijkheid. Dit onderscheid zou geweld worden aangedaan indien organen zonder rechtspersoonlijkheid voor de toepassing van het pluraliteitsvereiste zouden worden aangemerkt als schuldeiser.

Voorts is bij wijze van tussenbalans al geconcludeerd (2.22) dat niet valt in te zien dat voor de toepassing van het pluraliteitsvereiste, althans het bestaan van een steunvordering, het toerekeningsbeginsel (art. 1:1 lid 4 Awb) zou kunnen worden losgelaten.

De Staat bepleit in wezen dat door deze juridische buitenkant heen moet worden gekeken en dat voor de kwalificatie ‘schuldeiser’ de organisatorische en/of financiële zelfstandigheid van de betrokken onderdelen van de Staat moet prevaleren. Het hof zou hebben miskend dat er wel degelijk ‘verdelingsvraagstukken’ ofwel onderling tegenstrijdige belangen zijn. Mijns inziens berust deze klacht op verkeerde lezing van het arrest. Met zijn overweging dat het “niet noodzakelijk (is) dat een faillissementscurator het vermogen van de schuldenaar verdeelt tussen verschillende onderdelen van de Staat onderling” heeft het hof, mijns inziens terecht (zie hiervoor onder 2.26), tot uitdrukking gebracht dat het afboeken op van verschillende afdelingen van een rechtspersoon afkomstige vorderingen een interne aangelegenheid is. Bovendien meen ik dat een louter financieel argument, al zou dit stroken met de ratio van het pluraliteitsvereiste, niet in staat is de juridische werkelijkheid van het bestaan van slechts één crediteur (de Staat) opzij te zetten.

Ook de bijzondere bevoegdheden van de Ontvanger rechtvaardigen niet dat deze als een van de Staat te onderscheiden schuldeiser kwalificeert (zie hiervoor onder 2.36).

Ten slotte is van belang dat zowel de Staat (Ministerie SZW) als de Ontvanger al een sterke verhaalspositie heeft (art. 4:124 Awb), waardoor een versoepeling van het pluraliteitsvereiste niet aanspreekt. Een versoepeling zou de Staat bovendien bevoordelen ten opzichte van andere ‘grote’ rechtspersonen met afzonderlijke afdelingen. Bovendien blijft gelden dat de Staat bij gebrek aan een steunvordering wel individuele executiemaatregelen kan treffen.

Al het bovenstaande brengt naar mijn mening mee dat het cassatieberoep moet worden verworpen.