CBb, 24-06-2014, nr. AWB 08/748 ea

Bij uitspraken van 17 juli 2013 heeft het College uitspraak gedaan in de zaken met bovengenoemde nummers. Deze zaken zijn te vinden op www.rechtspraak.nl. Aan de zaken zijn de volgende ECLI nummers toegekend:

AWB 08/748 ECLI:NL:CBB:2013:108

AWB 08/749 ECLI:NL:CBB:2013:119

AWB 09/1372 ECLI:NL:CBB:2013:118

AWB 08/768 ECLI:NL:CBB:2013:112

AWB 09/1366 ECLI:NL:CBB:2013:115

AWB 09/1367 ECLI:NL:CBB:2013:110

AWB 09/1368 ECLI:NL:CBB:2013:107

AWB 09/1369 ECLI:NL:CBB:2013:114

AWB 09/1370 ECLI:NL:CBB:2013:113

AWB 09/1371 ECLI:NL:CBB:2013:111

AWB 09/1373 ECLI:NL:CBB:2013:116

AWB 10/489 ECLI:NL:CBB:2013:117

AWB 10/490 ECLI:NL:CBB:2013:109

Bij deze uitspraken zijn de zaken heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de door verzoekers gevraagde schadevergoeding in verband met de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijke en in de rechterlijke fase.

Op 14 oktober 2013 heeft een comparitie van partijen plaatsgevonden. Verzoekers hebben daar hun schadevorderingen toegelicht. De Staat en het Productschap hebben gemotiveerd verweer gevoerd. De comparitie heeft niet geleid tot overeenstemming tussen partijen. Het College heeft de zaken vervolgens behandeld ter zitting van 1 april 2014. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

De schadevorderingen strekken tot vergoeding van de door verzoekers gestelde schade die is ontstaan door de lange duur van de behandeling van hun zaken in bezwaar en het beroep bij het College. Verzoekers vorderen zowel materiële als immateriële schadevergoeding. Het College heeft in zijn uitspraken van 17 juli 2013 de bestreden besluiten in de zaken met nummers 08/748, 08/749 en 08/768 vernietigd wegens verjaring en het Productschap opgedragen opnieuw te beslissen op de betreffende bezwaarschriften. Ter zitting is meegedeeld dat dit inmiddels is gebeurd.

De andere zaken hebben geleid tot een ongegrondverklaring van de beroepen.

Aangezien de bestreden besluiten dateren van voor 1 juli 2013, dienen de vorderingen, gelet op de bepalingen van overgangsrecht, te worden gebaseerd op artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Uit vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat het nationale recht in verband met artikel 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) moet voorzien in een effectieve mogelijkheid voor vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Artikel 8:73 (oud) van de Awb voorziet hierin. In een verwijzing naar de burgerlijke rechter als door de gemachtigde van verweerders bepleit, voorziet de Awb niet.

De door verzoekers gevoerde bestuursrechtelijke procedures zijn afgesloten met de uitspraken van het College van 17 juli 2013. Als vermeld hebben de uitspraken in de zaken 08/748, 08/749 en 08/768 geleid tot vernietiging van de bestreden besluiten. Het is denkbaar dat verzoekers in die procedures materiële schade hebben geleden als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn. Zij hebben echter nagelaten tijdig (voor de uitspraken van 17 juli 2013) schade te vorderen in verband met de onrechtmatigheid van de door hen bestreden, en bij die uitspraken vernietigde besluiten. Het College is van oordeel dat de thans in die zaken gevorderde materiële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn niet los kan worden gezien en beoordeeld van een schadevordering wegens de onrechtmatigheid van de bij de uitspraak van 17 juli 2013 vernietigde besluiten,. De onderhavige schadestaatprocedure leent zich niet voor het indienen van een initieel verzoek tot vergoeding van de door de vernietigde besluiten veroorzaakte schade. In zoverre moeten de vorderingen niet-ontvankelijk worden verklaard.

De andere uitspraken van 17 juli 2013 (dan die onder nummers 08/748, 08/749 en 08/768) laten de in die zaken bestreden besluiten in stand. In die zaken vorderen de verzoekers vergoeding van de door hun geleden materiële schade, die is ontstaan doordat het bezwaar en het beroep bij het College langer hebben geduurd dan de redelijke termijn. Zij hebben, samengevat en naar hun stellingen, namelijk (hogere) kosten moeten maken en winst gederfd doordat zij langer (dan de redelijke termijn) een bankgarantie moesten aanhouden, hogere financieringslasten moesten maken en over een lager werkkapitaal konden beschikken. De schade is in de visie van deze verzoekers veroorzaakt door een onvoldoende voortvarende afhandeling van hun bezwaar en beroep.

De bestreden besluiten in deze zaken zijn in beroep in stand gebleven. Dat betekent dat de terugvordering in deze zaken door het College als rechtmatig is gekwalificeerd. De terugvorderingsbesluiten riepen voor de verzoekers een (terug-)betalingsverplichting in het leven. Die verplichting is door het bezwaar niet geschorst. Achteraf is komen vast te staan dat het Productschap deze betalingsverplichting terecht in het leven heeft geroepen (en gedurende bezwaar en beroep heeft gehandhaafd). De (langere) behandelduur van het bezwaar en het beroep bracht geen wijziging in de vermogenspositie van deze verzoekers, zodat een oorzakelijk verband tussen de gestelde hogere financieringslasten en gederfde winst ontbreekt. De schade, die deze verzoekers stellen te hebben geleden, is, voor zover het gaat om de aan de bankgarantie verbonden kosten, het rechtstreekse gevolg van hun eigen keuze om niet (onmiddellijk) aan hun betalingsverplichting te voldoen en in de plaats daarvan een bankgarantie te stellen. Deze schade staat niet in een zodanig verband met de gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de Staat en het Productschap berust, dat zij hen, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van deze gebeurtenis kunnen worden toegerekend. Dat betekent dat dit deel van de vordering tot vergoeding van materiële schade wordt afgewezen.

Bij de beoordeling van geschillen over overschrijding van de redelijke termijn dient de hierop betrekking hebbende rechtspraak van het EHRM het College tot richtsnoer. Die rechtspraak ruimt een belangrijke plaats in voor de omstandigheden van het concrete geval en houdt rekening met de aard, de ingewikkeldheid en het belang van de zaak en met het (procedeer)gedrag van partijen.

De termijn

In niet-punitieve zaken bestaat de procedure van rechtsbescherming bij het College als regel uit bezwaar en beroep in eerste en enige aanleg. In de uitspraak van de Grote Kamer van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188), die het College volgt, is geoordeeld dat voor een procedure die in eerste en enige aanleg wordt gevoerd, als uitgangspunt geldt dat de rechter in eerste aanleg binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. In deze termijn is de duur van een eventuele bezwaarfase inbegrepen. Deze termijn wordt niet toegepast op bezwaar- en beroepsprocedures volgend op primaire besluiten die zijn bekendgemaakt vóór 1 februari 2014. Bestuursorganen kunnen immers pas vanaf de datum van deze uitspraak op de verkorting van de redelijke termijn anticiperen en niet is vastgesteld dat de eerder door het College gehanteerde (iets langere) termijn van drie jaar in strijd is met artikel 6, eerste lid, van het EVRM. In de onderhavige besluiten zijn de primaire besluiten bekend gemaakt vóór 1 februari 2014. Het College acht voor deze zaken zodoende in beginsel een totale lengte van de procedure van drie jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar tegen een besluit ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep bij het College ten hoogste twee jaar mag duren, met dien verstande dat een vertraging bij een van beide behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling. Een en ander brengt mee dat voor de vorderingen van verzoekers de redelijke termijn als uitgangspunt drie jaar (bezwaar en beroep) bedraagt. Ook partijen gaan hier van uit. Partijen zijn het er ook over eens dat de redelijke termijn is overschreden en dat zowel de bezwaarprocedure als de procedure bij het College te lang hebben geduurd.

De ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld en het procesgedrag van een appellant gedurende de gehele procesgang kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van de als uitgangspunt gehanteerde termijn gerechtvaardigd te achten. Uit de jurisprudentie volgt dat het inschakelen van een deskundige door een bestuursorgaan of de rechter er onder omstandigheden toe kan leiden dat overschrijding van de termijn die een procedure in beginsel ten hoogste mag duren gerechtvaardigd is. Daarbij speelt een rol of het inschakelen van een deskundige redelijk was en of daarmee niet onredelijk veel tijd gemoeid is geweest. Ook de omstandigheid dat sprake is van een groot aantal bezwaarmakers tegen een besluit kan aanleiding geven overschrijding van de als uitgangspunt gehanteerde termijnen gerechtvaardigd te achten. Dat geldt eveneens in gevallen waarin het in procedures over eenzelfde problematiek, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, redelijk moet worden geacht dat het bestuursorgaan of de rechter uit overwegingen van procedurele efficiëntie de behandeling van de zaak aanhoudt in afwachting van de uitkomst in één of een beperkt aantal andere zaken en redelijkerwijs te verwachten is dat de uitkomst daarvan relevant zal zijn voor de beslissing in de aangehouden zaken. Indien de zaak of zaken waarvan de uitkomst wordt afgewacht aanhangig is of zijn bij de nationale rechter, zal deze die dan wel binnen een redelijke termijn moeten afhandelen. Nadat de beslissing is genomen in de zaak of zaken waarvan de uitkomst is afgewacht, zullen de zaken die in afwachting daarvan zijn aangehouden bovendien voortvarend moeten worden afgedaan. Een reden voor verlenging van de toegestane behandelingsduur kan zijn het nalaten van de bezwaarmaker om (tijdig) tijdens bezwaar door het bestuursorgaan opgevraagde stukken in te dienen (CRvB 8 november 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY4043).

Het Productschap bepleit dat een deel van de door de bezwaarprocedure veroorzaakte overschrijding gerechtvaardigd is. Dat betreft in de eerste plaats de termijn (1 jaar en acht maanden) die gemoeid is geweest met de rapportages van twee deskundigencommissies (indelingsdeskundigen en accountants), aan wie ie verweerder in verband met het bezwaar om advies heeft gevraagd. Op de samenstelling van die commissies hebben de betrokken verzoekers invloed kunnen uitoefenen. De onafhankelijkheid van deze commissies stond volgens het Productschap eraan in de weg dat hij invloed op de voortgang kon uitoefenen. Verder is in de periode van 2003 tot 17 november 2005 vertraging in de afhandeling van de bezwaarschriften ontstaan, enerzijds doordat een termijn is toegestaan voor de aanvulling van gronden en anderzijds omdat op 29 april 2005 en 17 november 2005 een nadere aanvulling van die gronden is gegeven.

Anders dan het Productschap ziet het College in geen van die omstandigheden reden om de termijnoverschrijding in bezwaar (deels) gerechtvaardigd te achten. Hij overweegt daartoe nog het volgende. Het stond het Productschap vrij om zich in de bezwaarprocedure te laten adviseren. Dat neemt niet weg dat het de verantwoordelijkheid van het Productschap is en blijft om de bezwaarprocedure zo in te richten dat ook dan de voortvarende afhandeling van het bezwaar is verzekerd. Het Productschap dient de behandelingsduur te bewaken en de deskundigen een termijn te stellen voor hun advisering. Er is niet komen vast te staan dat het Productschap de doorlooptijd actief heeft bewaakt en de overschrijding desondanks is opgetreden. De overschrijding dient dan ook aan het Productschap te worden toegerekend. Het verlenen van termijnen voor het indienen of aanvullen van gronden, zoals het Productschap heeft gedaan, zal niet per definitie leiden tot het verlengen van de behandelingsduur in de bestuurlijke fase. Een behandelingsduur van een jaar bood het Productschap naar het oordeel van het College voldoende ruimte om de behandeling van het bezwaar het bezwaar tijdig af te ronden. Het bestuursorgaan heeft voldoende mogelijkheden paal en perk te stellen aan het uitstel. Het College sluit zich in dit verband aan bij de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 6 maart 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:745).

De enkele omstandigheid dat een bezwaarmaker eigener beweging de gronden van zijn bezwaar tussentijds aanvult, belemmert nog niet de voortgang van de afhandeling van het bezwaar. In een voorkomend geval zal die aanvulling zelfs eerder het gevolg zijn van de ontstane vertraging dan een vertragende factor

De Staat betoogt dat vijf maanden van de overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase in een deel van de zaken niet aan de Staat kan worden toegerekend, omdat deze vertraging is ontstaan doordat het College het verzoek van enkele verzoekers tot uitstel van de zitting van 20 oktober 2010 heeft gehonoreerd en deze verzoekers vervolgens zo veel verhinderdagen opgaven dat het onmogelijk was in 2010 een geschikte zittingsdatum te vinden.

Anders dan de Staat ziet het College hierin geen reden om de termijnoverschrijding in de rechterlijke fase (deels) gerechtvaardigd te achten. Hij overweegt daartoe nog het volgende.

Op zich is het juist dat de voor 20 oktober 2010 geplande zitting op verzoek van enkele verzoekers is uitgesteld. Aanvankelijk is dat verzoek, dat overigens de instemming had van het Productschap, door het College afgewezen (op 3 september 2010) met als overweging dat de grote hoeveelheid aan opgegeven verhinderdata het plannen van een zitting in de laatste maanden van 2010 onmogelijk maakte. Vervolgens hebben deze verzoekers andermaal verzocht om uitstel om de gevoegde behandeling van het gehele cluster aan zaken mogelijk te maken. Voor het overgrote deel van dat cluster was op dat moment nog geen concrete zittingsdatum bepaald. Dat uitstelverzoek heeft het College wel gehonoreerd en het complete cluster is op 30 maart 2011 ter zitting behandeld. De gevoegde behandeling van de zaken op 30 maart 2011 heeft bijgedragen tot efficiëntere behandeling van het totaal van de zaken, zij het ten koste van een (iets) langere behandelingsduur van de zaken waarvan de behandeling ter zitting oorspronkelijk op 20 oktober 2010 was voorzien. Op 29 juni 2012 heeft in alle zaken een vervolgzitting plaats gevonden. Vervolgens heeft de openbaarmaking van de uitspraak nog meer dan een jaar geduurd. Gelet op dit geheel van omstandigheden ziet het College geen aanleiding om de toegestane behandelingsduur voor de rechterlijke fase in dit geval met vijf maanden te verlengen.

Vergoedingsmaatstaf

Volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is uitgangspunt dat het uitblijven van een rechterlijke beslissing binnen redelijke termijn leidt tot spanning en frustratie en dat vormt de grond voor toekenning van een vergoeding voor immateriële schade. Indien de redelijke termijn is overschreden, is uitgangspunt voor de vergoeding van de immateriële schade een tarief van € 500 per (deel van een) halfjaar dat de redelijke termijn is overschreden. Ook partijen gaan hier van uit.

Uit de jurisprudentie volgt voorts dat als meerdere zaken van een belanghebbende gezamenlijk zijn behandeld, dient te worden beoordeeld of die zaken in hoofdzaak betrekking hebben op hetzelfde onderwerp (HR 21 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:540, CRvB 30 juni 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ2125). Indien hiervan sprake is, dan wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500 per halfjaar gehanteerd. Voor zover de rechtsmiddelen waarmee die fase van de procedure in de betrokken zaken is ingeleid niet tegelijkertijd zijn aangewend, dient daarbij ter bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn te worden gerekend vanaf het tijdstip van indiening van het eerst aangewende rechtsmiddel, in dit geval vanaf de ontvangst van het eerst ingediende bezwaarschrift. Of sprake is van “gezamenlijk procederen” hangt af van de concrete omstandigheden van het geval. De enkele voeging van de behandeling van de zaken door de rechter is onvoldoende om te kunnen spreken van “gezamenlijk procederen”. Daarnaast geldt dat het feit dat een aantal verzoekers samen een procedure voert, een dermate matigende invloed kan hebben op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die wordt ondervonden door een te lang durende procedure, dat dit een reden kan vormen om de wegens schending van de redelijke termijn toe te kennen schadevergoeding te matigen (EHRM 15 februari 2008, AB 2008/140, ABRS 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3701, ABRvS 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5650, CRvB 23 februari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV6848 en CBb 5 februari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ4277.)

De Staat bepleit afzonderlijke matiging van de vergoeding voor immateriële schade, namelijk zowel voor de gezamenlijke behandeling van de beroepszaken als voor het gegeven dat verzoekers gezamenlijk (in vijf clusters) beroep hebben ingesteld. Het basisbedrag voor de 13 afzonderlijke rechterlijke procedures berekent de Staat (na correctie door het College van de termijn in de zaken 08/748, 08/749 en 08/768) op € 28.000,00. Door de 13 rechterlijke procedures te clusteren in vijf groepen (van zaken waarin de verschillende verzoekers van meet af aan verzochten om gevoegde behandeling) matigt de Staat het totaalbedrag tot € 9.500,00, als volgt verdeeld over de clusters:

Cluster bedrag (€)

Vervolgens verdeelt de Staat het bedrag per clusters over de deelnemers in een cluster:

Cluster Deelnemers bedrag per deelnemer (€)

Om daarna een matiging toe te passen van 50% vanwege het gezamenlijk dragen van het leed, zodat daarna resteert:

Cluster bedrag per deelnemer (€)

Deze rekenexercitie, waarin in feite drie maal een matiging plaats vindt, leidt er toe dat volgens de Staat in totaal € 4.750,00 aan de gezamenlijke verzoekers moet worden uitgekeerd.

Met de Staat is het College van oordeel dat een zekere matiging van de vergoeding voor immateriële schade in dit geval gerechtvaardigd is, vanwege het deels gezamenlijk optrekken van de verzoekers in de beroepsprocedure waarin vergelijkbare rechtsvragen en feitencomplexen aan de orde waren. Voorts neemt het College hierbij nog in aanmerking dat de in deze procedures betrokken zes rechtspersonen alle deel uitmaken van het zelfde vleesconcern. Tenslotte houdt het College er rekening mee dat in de dertien beroepsprocedures een groter aantal bezwaarzaken is getrechterd.

Het College komt dan tot de volgende vergoeding voor het beroep:

Iedere rechtspersoon komt ten laste van de Staat het bedrag toe als is vermeld in de laatste kolom (in €). Bij de bepaling van de termijnoverschrijding per rechtspersoon is het College uitgegaan van de oudste beroepszaak van die rechtspersoon. Voor alle andere beroepszaken van die rechtspersoon kent het College geen vergoeding toe (matiging 1) en het resultaat wordt gematigd tot 50%.

Op soortgelijke wijze matigt het College de ten laste van het productschap komende vergoeding voor de overschrijding van de redelijke termijn in bezwaar:

Dat betekent dat de Staat aan verzoekers gezamenlijk € 6.750,00 en het Productschap aan verzoekers gezamenlijk € 24.250,00 moeten voldoen als vergoeding voor immateriële schade. De verdeling van die bedragen over de verschillende verzoekers blijkt uit de hiervoor vermelde tabellen. Het College ziet aanleiding de Staat en het productschap ieder voor de helft te veroordelen in de proceskosten van verzoekers in deze schadeprocedure. Deze stelt het College vast op € 944,00 (1 punt voor het verschijnen ter comparitie en 1 punt voor de behandeling van de verzoeken ter zitting.

Het College:

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. M. van Duuren en mr. M.M. Smorenburg, in aanwezigheid van mr. A. Bruining, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 juni

2014.

w.g. R.C. Stam w.g. A. Bruining