CBb, 17-07-2013, nr. AWB 09/1371

Verhouding tussen Douane en verweerder

Geschilpunt

Appellante heeft betwist dat verweerder de bevoegdheid heeft een oordeel te geven over de juistheid van de restitutiecodes die zij in de aangiften ten uitvoer heeft vermeld. Volgens haar is die bevoegdheid voorbehouden aan de Douane, ongeacht de bevoegdheidsverdeling zoals die is neergelegd in de Nederlandse regelgeving. Appellante heeft zich daarbij gebaseerd op Europese regelgeving, en met name op artikel 78 van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (hierna: CDW). Nu de Douane de juistheid van de in de aangiften ten uitvoer vermelde restitutiecodes - in sommige gevallen na analyse van monsters door het douanelaboratorium - met de mededeling beëindiging verificatie heeft aanvaard, kan verweerder volgens appellante niet jaren later beslissen dat de restitutiecodes toch onjuist waren. Dat zou, aldus appellante, strijdig zijn met het in de Europese regelgeving neergelegde beginsel van scheiding van bevoegdheden, waarbij de bevoegdheden van douaneautoriteiten en betaalorganen strikt van elkaar moeten worden gescheiden. Verweerder had volgens appellante dan ook eerst de Douane om herziening van de aangiften ten uitvoer moeten vragen.

Aangifte ten uitvoer en de rol van de Douane

Alvorens dit geschilpunt te beslechten, roept het College in deze rubriek en onder 4.1.3 eerst het volgende in herinnering.

Een aangifte ten uitvoer moet alle vermeldingen bevatten die nodig zijn voor de toepassing van de bepalingen welke gelden voor de douaneregeling waarvoor de goederen worden aangegeven, zo is bepaald in artikel 62, eerste lid, van het CDW.

Het officiële model van het formulier voor een schriftelijke aangifte is vastgesteld in bijlagen 31 tot en met 34 van Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (hierna: TCDW). Op het formulier is onder meer een vak 'goederencode' opgenomen, waarin het codenummer van het betrokken artikel moet worden vermeld. Die goederencode is de code volgens de gecombineerde nomenclatuur, neergelegd in Verordening (EEG) nr. 2658/87 van de Raad van 23 juli 1987 met betrekking tot de tarief- en statistieknomenclatuur en het gemeenschappelijk douanetarief.

Teneinde de juistheid van de door hen aanvaarde aangiften te verifiëren, kunnen de douaneautoriteiten overgaan tot een controle van de aangifte en de daarbij gevoegde documenten, en tot het onderzoek van de goederen en het eventueel nemen van monsters voor analyse of grondige controle, zo volgt uit artikel 68 van het CDW. De resultaten van de verificatie van de aangifte dienen als grondslag voor de toepassing van de bepalingen die gelden voor de douaneregeling waaronder de goederen zijn geplaatst, aldus artikel 71, eerste lid, van het CDW.

Na de vrijgave van de goederen kunnen de douaneautoriteiten ambtshalve of op verzoek van de aangever tot herziening van de aangifte overgaan, zo is bepaald in artikel 78, eerste lid, van het CDW. Ingevolge artikel 78, tweede lid, eerste volzin, van het CDW kunnen de douaneautoriteiten, na de goederen te hebben vrijgegeven en ten einde zich van de juistheid van de vermeldingen in de aangifte te vergewissen, overgaan tot een controle van de handelsdocumenten en -gegevens aangaande de in- of uitvoertransacties ten aanzien van de betrokken goederen en aangaande de handelstransacties die later in verband met deze goederen plaatsvinden. In artikel 78, derde lid, van het CDW is bepaald dat indien uit de herziening van de aangifte of uit de controles achteraf blijkt dat de bepalingen die voor de betrokken douaneregeling gelden, op grond van onjuiste of onvolledige gegevens zijn toegepast, de douaneautoriteiten, met inachtneming van de eventueel vastgestelde bepalingen, de nodige maatregelen nemen om een en ander recht te zetten, rekening houdend met de nieuwe gegevens waarover zij beschikken.

Aanvraag van restitutie en de rol van verweerder

Restitutie wordt op schriftelijk verzoek van de exporteur betaald door de lidstaat op het grondgebied waarvan de douaneformaliteiten bij uitvoer zijn vervuld, aldus artikel 47, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwprodukten, en ook - met die strekking - artikel 49, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 800/1999 van de Commissie van 15 april 1999 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten, die Verordening nr. 3665/87 heeft vervangen.

Op het document dat bij de uitvoer wordt gebruikt om een restitutie te verkrijgen, moeten alle nodige gegevens voor de berekening van de restitutie worden vermeld, met name  onder andere  de omschrijving van de producten volgens de voor de restituties gebruikte nomenclatuur. Die nomenclatuur is neergelegd in Verordening (EEG) nr. 3846/87 van de Commissie van 17 december 1987 tot vaststelling van de landbouwproduktennomenclatuur voor de uitvoerrestituties. Ingeval het document de aangifte ten uitvoer is, moet deze eveneens de genoemde gegevens bevatten evenals de vermelding 'restitutiecode', aldus artikel 3, vijfde lid, aanhef en onder a, van Verordening nr. 3665/87.

Verweerder is in Nederland aangewezen als degene die de restitutie verleent. De bevoegdheid van verweerder tot verlening van de restitutie, en ook tot intrekking ervan, wordt niet door appellante bestreden en staat ook overigens voor het College vast. Wat appellante wel bestrijdt is dat verweerder de ruimte heeft om af te wijken van de aangifte ten uitvoer nadat de verificatie door de Douane is beëindigd.

Restitutiecode en goederencode

Vastgesteld moet worden dat de achtcijferige goederencode die ingevolge artikel 62, eerste lid, van het CDW in de aangifte ten uitvoer moet worden vermeld, niet dezelfde is als de twaalfcijferige restitutiecode die moet worden vermeld in het document dat wordt gebruikt om restitutie te verkrijgen, ingevolge artikel 3, vijfde lid, van Verordening nr. 3665/87. Zoals volgt uit artikel 2, eerste lid, van Verordening nr. 3846/87, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1222/96, zijn de drie laatste cijfers een toevoeging aan de goederencode en de aanvullende Taric-code waarmee de post van de restitutienomenclatuur wordt geïdentificeerd. Aldus is de restitutiecode een nadere specificatie, ten behoeve van de vaststelling van het bedrag aan restitutie.

Indien verweerder vaststelt dat de in de aangifte ten uitvoer vermelde restitutiecode niet juist is, kan dat inhouden dat dezelfde goederencode van toepassing is, maar met een andere specificatie. Ook kan het inhouden dat niet alleen de restitutiecode, maar ook de goederencode een andere is. In ieder geval in die laatste situatie zal het oordeel van verweerder een oordeel impliceren over de juistheid van de mededeling beëindiging verificatie door de Douane.

Rol van de Douane bij een onjuiste aangifte ten uitvoer; betekenis van artikel 78 CDW

Zoals het HvJ in het arrest Overland Footwear II van 20 oktober 2005 (zaak C‑468/03, punt 61 e.v.) heeft overwogen, is het een aangever ingevolge artikel 65 van het CDW verboden zijn aangifte te wijzigen na de vrijgave van de goederen. Ingevolge artikel 78 van het CDW bestaat de mogelijkheid dat de douaneautoriteiten een douaneaangifte op een na de vrijgave van de goederen ingediend verzoek van de aangever kunnen herzien. De twee bepalingen voorzien in twee verschillende regelingen die vóór, respectievelijk na de vrijgave van de goederen van toepassing zijn op de wijzigingen die kunnen worden aangebracht in de gegevens die voor de bepaling van de douanewaarde en bijgevolg van de invoerrechten in aanmerking zijn genomen. Op grond van artikel 65 van het CDW kan de aangever zelf zijn douaneaangifte eenzijdig wijzigen, zolang de goederen niet zijn vrijgegeven. Artikel 78 van het CDW voert een restrictievere regeling in. Deze bepaling is van toepassing na de vrijgave van de goederen, op een tijdstip waarop de goederen niet meer kunnen worden aangebracht en de invoerrechten reeds zijn vastgesteld. Daarom belast dat artikel de douaneautoriteiten met de uitvoering van een door de aangever gevraagde herziening, en laat het zowel het principe van die herziening als het resultaat daarvan aan hun beoordeling over (arrest Overland Footwear II, punt 66).

Oordeel van het College over het geschilpunt

Naar aanleiding van hetgeen partijen ten aanzien van dit geschilpunt over en weer beargumenteerd hebben gesteld en geplaatst tegen de achtergrond van hetgeen hiervoor in de rubrieken 4.1.2 en 4.1.3 in herinnering is geroepen, overweegt het College als volgt.

Het normatieve kader, tegen de achtergrond waarvan aanvraag en terugvordering van restitutie als hier aan de orde in de eerste plaats moeten worden bezien, wordt gevormd door Verordening nr. 3665/87. Die verordening schrijft geen regime voor dat in de weg staat aan een bevoegdheidsverdeling tussen Douane en verweerder zoals die hier te lande vorm en inhoud heeft gekregen. Integendeel, artikel 11 van Verordening nr. 3665/87, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2945/94 van de Commissie van 2 december 1994, handelende over onder meer terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen, rept niet over 'douaneautoriteit' of 'douaneautoriteiten', maar over 'de bevoegde autoriteiten'. Ook dat duidt er niet op dat de, destijds communautaire, regelgever aldus een dam heeft willen opwerpen tegen een systeem van bevoegdheidsverdeling zoals dat hier te lande, ten tijde hier van belang, tussen Douane en verweerder gestalte had gekregen.

Voorts is het College van oordeel dat het derde lid van artikel 78 van het CDW de Douane weliswaar verplicht om na herziening van de aangifte een en ander recht te zetten, maar deze verplichting moet in de eerste plaats worden gelezen in relatie tot de toegepaste douaneregeling. In dit geval gaat het niet om het rechtzetten van door de Douane onjuist toegepaste bepalingen van de douaneregeling. Uit artikel 78, tweede en derde lid, van het CDW - waarmee in de nadien vastgestelde Verordening nr. 800/1999, die Verordening nr. 3665/87 heeft opgevolgd, ook geen verband wordt gelegd - in onderling verband bezien, valt niet af te leiden dat verweerder slechts tot intrekking van verleende restitutie bevoegd zou zijn nadat de Douane de aangiften ten uitvoer, op basis waarvan de restitutie is verleend, heeft herzien. Een algemeen beginsel dat hier tot een tegengestelde opvatting zou dwingen, zoals door appellante bepleit, heeft het College niet kunnen vinden.

De door appellante in dit verband aangehaalde Verordening (EEG) nr. 386/90 van de Raad van 12 februari 1990 inzake de controle bij de uitvoer van landbouwproducten die in aanmerking komen voor restituties of andere bedragen, levert niet een overtuigend argument op om het door appellante ingenomen standpunt te volgen. Tegen de opvatting van appellante pleit dat de Verordening onder meer juist voorschrijft dat de betaalorganen een controle moeten uitvoeren op alle elementen van het dossier die voor de toekenning van het betrokken bedrag bepalend zijn. De uitkomst van die controle kan afwijken van datgene wat de Douane eerder heeft geoordeeld.

Ook uit Verordening nr. 4045/89 kan de door appellante gestelde strikte scheiding van bevoegdheden van Douane en verweerder niet worden afgeleid. Met deze verordening is beoogd lidstaten aan te sporen om controles van de handelsdocumenten van ondernemingen die bedragen ontvangen of verschuldigd zijn, aan te scherpen, zoals blijkt uit de derde considerans van de verordening. Dat ingevolge artikel 11, tweede lid, van Verordening nr. 4045/89 de dienst die is belast met de toepassing van de bepalingen van de verordening los moet staan van de dienst die is belast met de betaling van de bedragen of de daaraan voorafgaande controles, moet in dat licht worden gelezen. Geenszins houdt het een beperking in van de controle die verweerder dient uit te voeren, of van zijn oordeel op basis van de uitkomsten ervan.

In hetgeen appellante verder naar voren heeft gebracht, ziet het College evenmin reden voor het oordeel dat verweerder niet ten volle de door Verordening nr. 4045/89 voorgeschreven controle zou moeten uitvoeren en beperkt zou zijn tot hetgeen niet is opgenomen in de aangifte ten uitvoer, waarop de mededeling beëindiging verificatie van de Douane betrekking heeft gehad.

Conclusie over de verhouding tussen Douane en verweerder

Gezien het voorgaande mocht verweerder de beslissing op bezwaar baseren op een eigen oordeel over de juistheid van de restitutiecodes die appellante in de aangiften ten uitvoer heeft vermeld.

Juistheid van de restitutiecodes

Appellante heeft, voor zover in deze zaak van belang, betoogd dat de restitutiecodes die zij heeft vermeld in de aangiften ten uitvoer, anders dan verweerder heeft gesteld, wel juist waren. Zij heeft daartoe aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet de analysemethode heeft toegepast die is voorgeschreven voor de bepaling van het vleesgehalte, en dat verweerder te weinig bestanddelen heeft aangemerkt als vlees.

Deze beroepsgrond treft geen doel. Voor de motivering van dit oordeel verwijst het College naar de uitspraak van heden in de zaak met het registratienummer AWB 09/1369, meer in het bijzonder naar de overwegingen met de nummers 4.2.2 tot en met 4.2.5. Die motivering en dat oordeel moeten worden geacht hier te zijn ingelast.

Opgewekt vertrouwen

Het betoog van appellante komt erop neer dat verweerder haar niet kan tegenwerpen een onjuiste restitutiecode te hebben opgegeven, omdat AID en Douane eerder andere standpunten hebben ingenomen.

Het betoog gaat naar het oordeel van het College niet op, reeds omdat verweerder het bevoegde orgaan voor de toekenning en terugvordering van restitutie is en verweerder zich een eigen oordeel daarover dient te vormen, zij het mede op basis van documenten van AID en Douane. Een standpunt van AID en Douane kan aldus niet aan verweerder worden tegengeworpen.

Verjaring

Appellante heeft betoogd dat het terugvorderingsbesluit niet mocht worden genomen, omdat het recht tot terugvordering is verjaard. Daarbij heeft zij de hierna te bespreken overwegingen onder de aandacht gebracht.

Het HvJ heeft in zijn arrest van 24 juni 2004 inzake Herbert Handlbauer GmbH (zaak C‑278/02) uitgesproken dat artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen rechtstreeks van toepassing is in de lidstaten, daaronder begrepen op het gebied van de restituties bij uitvoer van landbouwproducten. Zulks bij gebreke van specifieke bepalingen in de betreffende restitutieverordeningen; dergelijke bepalingen zijn eerst bij de hier nog niet toepasselijke Verordening (EG) nr. 800/1999 tot stand gekomen.

In genoemd artikel 3 is in de eerste alinea bepaald dat de verjaringstermijn van de vervolging vier jaar bedraagt vanaf de datum waarop een onregelmatigheid is begaan. In de tweede alinea is bepaald dat voor voortdurende of voortgezette onregelmatigheden de verjaringstermijn ingaat op de dag waarop de onregelmatigheid is geëindigd. De derde alinea voegt daaraan toe dat de verjaring gestuit wordt door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging, die de betrokkene ter kennis is gebracht. Dan start een nieuwe termijn van vier jaar. De vierde alinea houdt in dat de verjaringstermijn maximaal acht jaar bedraagt, tenzij binnen die termijn een sanctie is opgelegd.

Uit de overwegingen in het arrest Handlbauer (punten 32-34 en 41-42) maakt het College op, dat naar het oordeel van het HvJ onder de verjaring van de vervolging uitdrukkelijk ook de verjaring van de verplichting tot terugbetaling van een onverplicht betaalde restitutie is begrepen.

In het arrest heeft het HvJ beklemtoond dat verjaringstermijnen in het algemeen dienen ter bevordering van de rechtszekerheid. Die functie kan echter niet volledig worden vervuld, indien de in artikel 3, lid 1, van Verordening nr. 2988/95 bedoelde verjaringstermijn kan worden gestuit door elke algemene controlehandeling van de nationale overheid, zonder dat er een verband bestaat met verdenkingen van onregelmatigheden die betrekking hebben op voldoende nauwkeurig omschreven handelingen. In punt 69 van het arrest SGS Belgium heeft het HvJ overwogen dat wanneer de nationale autoriteiten een persoon een verslag overleggen waaruit blijkt dat er sprake is van een onregelmatigheid waartoe hij in samenhang met een specifieke verrichting zou hebben bijgedragen, en hem verzoeken om aanvullende informatie over die verrichting of hem in samenhang met die verrichting een sanctie opleggen, deze autoriteiten daarmee voldoende nauwkeurige handelingen tot onderzoek of vervolging van de onregelmatigheid verrichten in de zin van artikel 3, eerste lid, derde alinea, van Verordening nr. 2988/95. In het arrest Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre van 21 december 2011, (zaak C-465/10, punt 62) heeft het HvJ geoordeeld dat de toezending van een controleverslag aan de begunstigde van de subsidie waarin de schending van de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten wordt vastgesteld en de nationale instantie wordt aangespoord om dienovereenkomstig de uitgekeerde bedragen terug te vorderen, een voldoende nauwkeurige handeling tot onderzoek of vervolging van de 'onregelmatigheid' vormt in de zin van artikel 3, eerste lid, derde alinea, van Verordening nr. 2988/95.

In het controleverslag van de AID van 14 juni 1996 is, samengevat, geoordeeld dat de in geding zijnde recepten niet voldeden aan de norm van 80%. Uit dit rapport blijkt dat de bevindingen van de controle door de opsporingsambtenaar is besproken met een tweetal medewerkers van Homburg-Niers, waaronder de bedrijfsleider en de medewerker exportadministratie. De conclusie van het controleverslag is dat ten onrechte een bedrag aan restitutie is geclaimd en ontvangen. Het College ziet geen reden om eraan te twijfelen, dat aldus (een verdenking van) een voldoende concreet omschreven onregelmatigheid is medegedeeld aan voldoende gekwalificeerde vertegenwoordigers van appellante, zodat de verjaring door deze bespreking gestuit is.

Dat het controleverslag afkomstig is van een medewerker van de AID en niet van verweerder, zoals appellante heeft aangestipt, kan daaraan niet afdoen, zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 8 maart 2006 (www.rechtspraak.nl; ECLI:NL:CBB:2006:AV5872, overweging 5.8). De AID was destijds het orgaan dat in Nederland 4045-controles uitvoerde en verweerder op de hoogte bracht van de uitslag van de controles, op basis waarvan verweerder vervolgens kon besluiten tot terugvordering. Dat de AID als controlerend orgaan alleen vaststelde dat appellante ten onrechte restitutie had ontvangen en niet degene was die bevoegd was tot daadwerkelijke terugvordering ervan, maakt - in lijn met het arrest Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre - niet dat met de mededeling van de geconstateerde onregelmatigheden de verjaringstermijn niet zou zijn gestuit. Binnen vier jaar na deze mededeling is het besluit van 23 maart 1998 genomen.

Gezien het voorgaande was het recht tot terugvordering op dat moment niet verjaard.

Overschrijding redelijke termijn

De vraag of de redelijke termijn is overschreden, zoals appellante heeft betoogd en dat zij ten grondslag heeft gelegd aan haar verzoek om schadevergoeding, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellante gedurende de gehele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellante, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens naar voren komt.

Sinds de ontvangst door verweerder op 9 juni 1998 van het bezwaarschrift tegen het besluit van 28 april 1998, zijn ten tijde van deze uitspraak van het College meer dan vijftien jaar verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door verweerder ongeveer elf en een half jaar geduurd en heeft de behandeling van het beroep door het College, vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 6 november 2009, bijna vier jaar geduurd.

Naar het oordeel van het College is in beginsel een totale lengte van de procedure - voor de behandeling van het bezwaar en vervolgens het beroep bij het College - van drie jaar nog redelijk te achten. Hierbij is ervan uitgegaan dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar in beslag neemt. Hieraan kan, ook al zijn er bijzondere omstandigheden aan te wijzen, het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase is geschonden.

Gelet hierop moet nog worden beslist op het verzoek van appellante om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijke en rechterlijke fase. Dit geeft aanleiding om het onderzoek met toepassing van - hier nog - artikel 8:73, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te heropenen ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevraagde schadevergoeding. Met toepassing van artikel 8:26 van de Awb stelt het College de Staat der Nederlanden (Minister van Veiligheid en Justitie) in de gelegenheid als partij aan de procedure deel te nemen.

Slotsom

Gezien het voorgaande verklaart het College het beroep ongegrond. Het onderzoek zal worden heropend wat betreft de gevraagde schadevergoeding.

Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten van appellante ziet het College geen reden. Evenmin ziet het College aanleiding voor toekenning van schadevergoeding op grond van artikel 8:73 Awb.