Hof Arnhem-Leeuwarden, 30-11-2021, nr. 21/00273

Indien een partij tijdig en onder aanvoering van gewichtige redenen waarom zij niet op de voor de behandeling van de zaak vastgestelde zittingsdag aanwezig kan zijn, verzoekt die behandeling op een nader te bepalen latere dag te doen plaatsvinden, dient de rechter dat verzoek in te willigen tenzij hij oordeelt dat zwaarder wegende bij de behandeling van de zaak betrokken belangen aan een zodanig uitstel in de weg staan.1.De tijdigheid en de gewichtige redenen dienen in onderlinge samenhang te worden bezien.

Bij de beslissing om het uitstelverzoek van de heffingsambtenaar (zie 2.8) af te wijzen, heeft het Hof de belangen van de heffingsambtenaar afgewogen tegen de belangen van een goede procesorde, waaronder mede is begrepen het belang dat een geschil binnen een redelijke termijn wordt beslecht. Daarbij heeft het Hof in aanmerking genomen dat de aankondiging van de zittingsdatum reeds op 18 augustus 2021 naar partijen is verzonden. De heffingsambtenaar heeft bij zijn op 11 oktober 2021 door het Hof ontvangen verzoek om uitstel geen nadere onderbouwing gegeven van de redenen waarom hij niet optimaal vertegenwoordigd zou kunnen zijn op de zitting, zodat geen sprake is van gewichtige redenen, laat staan dat kan worden geoordeeld dat zulke redenen tijdig zijn aangevoerd. Dat de heffingsambtenaar ter zitting is verschenen en aldaar, na een inhoudelijke behandeling van de zaak, zijn verzoek nader heeft onderbouwd, maakt dit oordeel niet anders.

Toezendplicht in bezwaar

De vraag die partijen verdeeld houdt is of de heffingsambtenaar artikel 7:4, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en/of artikel 40, tweede lid, van de Wet WOZ heeft geschonden door niet de taxatiekaart met zogenaamde KOUDV- en liggingsfactoren van de onroerende zaak en de gehanteerde referentieobjecten in bezwaar aan de gemachtigde van belanghebbende toe te zenden. Niet meer in geschil is dat de heffingsambtenaar geen grondstaffel hoefde toe te zenden, nu de heffingsambtenaar geen grondstaffel heeft gehanteerd bij de waardering van de onroerende zaak (een appartement).

Het Hof stelt voorop dat voor een belanghebbende die, zoals in het onderhavige geval, gebruik heeft gemaakt van zijn recht te worden gehoord, uit artikel 7:4, vierde lid, van de Awb volgt dat in bezwaar in beginsel recht bestaat op toezending op verzoek van (een of meer van) de op de zaak betrekking hebbende stukken, eventueel tegen vergoeding van ten hoogste de kosten. Afwijzing van dat verzoek kan slechts worden gerechtvaardigd door zwaarder wegende belangen van het bestuursorgaan ten opzichte van de belangen van belanghebbende bij een effectieve en doelmatige besluitvorming, in de omstandigheden van het geval. Voor de motivering van dit oordeel verwijst het Hof naar zijn hierna geciteerde (voetnoten zijn overgenomen) overwegingen 4.11 tot en met 4.20 van zijn uitspraak van 27 juli 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:7246:

“4.11. Artikel 7:4 van de Awb luidt voor zover relevant:

“(…)

2 Het bestuursorgaan legt het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.

3 Bij de oproeping voor het horen (…) wordt vermeld waar en wanneer de stukken ter inzage zullen liggen.

4 Belanghebbenden kunnen van deze stukken tegen vergoeding van ten hoogste de kosten afschriften verkrijgen.

5 Voor zover de belanghebbenden daarmee instemmen, kan toepassing van het tweede lid achterwege worden gelaten.

(…)”

Bij de totstandkoming van de bepalingen omtrent het horen van Afdeling 7.2 van de Awb is opgemerkt dat ervan is afgezien de gang van zaken tijdens het horen uitvoerig vast te leggen.2.Voorts vermeldt de memorie van toelichting bij de totstandkoming van de Awb:

“Alvorens een hoorzitting wordt gehouden, dient de bezwaarde de gelegenheid te hebben om de stukken die op zijn zaak betrekking hebben en die hij misschien nog niet alle kent in te zien. (…). Het inzagerecht, geregeld in het tweede lid, is als een van de fundamentele waarborgen voor een goed verlopende bezwaarschriftprocedure te beschouwen. Zoveel mogelijk moet vermeden worden dat het bestuursorgaan zijn beslissing doet steunen op informatie welke de betrokken belanghebbenden niet hebben kunnen kennen. Ongewenst ook is de situatie dat pas in een latere fase (bijvoorbeeld bij de administratieve rechter) een belanghebbende kennis kan nemen van stukken die voor hem in een eerdere fase ontoegankelijk waren. De consequentie daarvan zou immers kunnen zijn dat geschilpunten die in de bezwaarfase definitief beslist hadden kunnen worden indien alle stukken bekend waren geweest, zonder voldoende noodzaak tot een procedure voor de administratieve rechter leiden. In beginsel dient het bestuursorgaan daarom rapporten, adviezen en beleidsnota’s die aan de beroepsinstantie plegen te worden toegezonden, ook reeds in de bezwaarschriftprocedure voor belanghebbenden ter inzage te leggen. De bepaling eist derhalve niet meer, dan dat stukken die de belanghebbende in een eventuele procedure voor de rechter toch al zou kunnen inzien, reeds in de bezwaarschriftprocedure voor hem ter kennisneming beschikbaar zijn. In aansluiting op het inzagerecht wordt in het derde lid bepaald dat belanghebbenden van de ter inzage gelegde stukken, tegen vergoeding van ten hoogste de kosten, afschrift kunnen verkrijgen.”3.

Naar het oordeel van het Hof wijzen de hiervoor aangehaalde tekst van de wet en haar totstandkomingsgeschiedenis niet eenduidig richting het wel of juist niet aannemen van een in het algemeen geldende toezendplicht in bezwaar, deze bronnen zijn immers stil over de wijze waarop afschriften moeten worden verschaft.

Ook een wetssystematische benadering biedt naar het oordeel van Hof onvoldoende grond voor het aannemen of juist afwijzen van zo’n toezendplicht. Weliswaar is in het kader van Afdeling 7.2 van de Awb het inzagerecht gekoppeld aan het hoorrecht in die zin dat een belanghebbende zijn inzagerecht slechts kan inroepen als hij gebruik maakt van de gelegenheid te worden gehoord,4.en volgt uit de onder 4.12 geciteerde parlementaire toelichting dat het recht op afschriften van de op de zaak betrekking hebbende stukken een aansluiting op het inzagerecht vormt, maar niet in geschil is dat belanghebbende in onderhavige zaak aanspraak heeft gemaakt op haar recht te worden gehoord. Bovendien kan uit voormelde parlementaire passage niet zonder meer worden afgeleid dat een belanghebbende die geen gebruik wenst te maken van zijn inzagerecht ten kantore van het bestuursorgaan, daarmee ook zijn recht op afschriften van (een of meer van) de op de zaak betrekking hebbende stukken verspeelt. Het gebruik van de woorden “deze stukken” in het vierde lid van artikel 7:4 van de Awb doet daar niet aan af, nu deze woorden verwijzen naar de ter inzage te leggen op de zaak betrekking hebbende stukken, ongeacht de vraag of een belanghebbende deze stukken daadwerkelijk heeft ingezien.5.

In het kader van de Awb als geheel kan voorts zonder twijfel worden aangenomen dat de wetgever bewust een onderscheid heeft willen maken tussen de verplichtingen van het bestuursorgaan in de bezwaarfase (passieve informatieverschaffing) en de verplichtingen van het bestuursorgaan in de beroepsfase (actieve informatieverschaffing).6.Dat laat echter onverlet dat artikel 7:4, vierde lid, van de Awb, wanneer een belanghebbende zich daarop beroept, reeds inbreuk maakt op dit uitgangspunt onafhankelijk van het antwoord op de vraag of die bepaling een toezendplicht in het leven roept, dan wel of het bestuursorgaan vrij is in de wijze van verschaffing van afschriften. In beide gevallen wordt het uitgangspunt van passieve informatieverschaffing in bezwaar immers verlaten. Dat uitgangspunt kan dan ook niet als maatgevend worden beschouwd voor de beantwoording van onderhavige vraag.

Ten slotte geeft ook de jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters geen eenduidig beeld. Zo kan uit de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep worden afgeleid dat die Raad het bestaan van een toezendplicht afwijst:

“In artikel 7:4, vierde lid, van de Awb ligt niet de verplichting voor het bestuursorgaan besloten om in de bezwaarfase ook die stukken aan de vertegenwoordiger van de belanghebbende toe te zenden die zijn geproduceerd in de fase tussen de aanvraag en het primaire besluit. Wel bestaat er voor belanghebbenden - behoudens voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden – de mogelijkheid van inzage van alle op de zaak betrekking hebbende stukken. Ten slotte is er de mogelijkheid tot het verkrijgen van afschriften daarvan tegen vergoeding van ten hoogste de kosten.”7.

Daarentegen kan uit de jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State worden afgeleid dat een belanghebbende op grond van artikel 7:4, vierde lid, van de Awb het recht heeft op toezending van alle op de zaak betrekking hebbende stukken, mits daarom wordt verzocht.8.

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Hoge Raad hebben zich niet duidelijk uitgelaten over de hier ter discussie staande reikwijdte van artikel 7:4, vierde lid, van de Awb.9.

Nu de Awb niet voorziet in voorschriften dienaangaande en de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de Awb ook bewust van het stellen van zulke voorschriften heeft afgezien, bestaat onvoldoende grond voor het oordeel dat een bestuursorgaan in alle gevallen waarin een belanghebbende om toezending van de op de zaak betrekking hebbende stukken verzoekt, gehouden is eventueel tegen vergoeding van ten hoogste de kosten aan dat verzoek tegemoet te komen. Het Hof ziet echter evenmin grond voor het oordeel dat een bestuursorgaan daartoe in geen geval gehouden is. Daarbij neemt het Hof in aanmerking dat de voorschriften over beschikbaarstelling van de op de zaak betrekking hebbende stukken aan een belanghebbende een belangrijke waarborg vormen dat een geschil over een door het bestuursorgaan genomen besluit wordt beslecht op basis van alle relevante feitelijke gegevens die aan het bestuursorgaan ter beschikking staan en hebben gestaan, zodat de belanghebbende zich daarover kan uitlaten.10.

In het licht van het voorgaande komt het Hof dan ook tot de slotsom dat, mede gelet op de hiervoor genoemde waarborgfunctie, een belanghebbende die daarom verzoekt in bezwaar in beginsel recht heeft op toezending van (een of meer van) de op de zaak betrekking hebbende stukken, eventueel tegen vergoeding van ten hoogste de kosten. Afwijzing van dat verzoek kan slechts worden gerechtvaardigd door zwaarder wegende belangen van het bestuursorgaan ten opzichte van de belangen van belanghebbende bij een effectieve en doelmatige besluitvorming, in de omstandigheden van het geval.11.”

Tussen partijen staat vast dat de taxatiekaart inclusief vermelding van de KOUDV en liggingsfactoren in bezwaar tot beschikking van de heffingsambtenaar stond. Dat stuk was bovendien relevant voor het tussen partijen toen bestaande geschil over de waarde van de onroerende zaak. Daarmee was dit stuk in de bezwaarfase op de zaak betrekking hebbend. Gelet ook op artikel 6:17 van de Awb, was de heffingsambtenaar daarom gehouden dat stuk, eventueel tegen vergoeding van ten hoogste de kosten, aan de gemachtigde toe te zenden. De heffingsambtenaar heeft geen feiten of omstandigheden gesteld die kunnen leiden tot de gevolgtrekking dat weigering daarvan gerechtvaardigd was op grond van een belangenafweging als bedoeld onder 4.4.1. Hoewel het hoger beroep reeds hierom gegrond is, zal het Hof hierna ook ingaan op belanghebbendes beroep op artikel 40, tweede lid, van de Wet WOZ.

Op grond van artikel 40, tweede lid, van de Wet WOZ is de heffingsambtenaar verplicht de in die bepaling bedoelde gegevens op verzoek aan een belanghebbende toe te zenden. De aldaar bedoelde gegevens zijn niet beperkt tot het zogenaamde taxatieverslag, maar omvatten alle gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde. Zie voor de motivering van deze oordelen de hierna geciteerde (voetnoten zijn overgenomen) overwegingen 4.23 tot en met 4.29 van de uitspraak van het Hof van 27 juli 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:7246:

“4.23. Artikel 40, tweede lid, van de Wet WOZ bepaalt dat de heffingsambtenaar aan degene te wiens aanzien een beschikking is genomen op verzoek een afschrift van de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde verstrekt. Deze regeling strekt ertoe dat degene te wiens aanzien een waardebeschikking is genomen bepaalde waardegegevens kan verkrijgen, waarover hij wenst te beschikken om de juistheid van die waardebeschikking te kunnen controleren.12.

De wetgever achtte een bepaling als artikel 40, tweede lid, van de Wet WOZ oorspronkelijk niet nodig, omdat het motiveringsbeginsel al zou nopen tot verstrekking op verzoek van de aan de waardering ten grondslag liggende gegevens.13.Op aandringen van het parlement is echter toch een wettelijke regeling getroffen:

“De leden van de CDA-fractie herhalen hun verzoek om in de Wet WOZ neer te leggen dat taxatiegegevens aan de belastingplichtige op diens verzoek ter inzage moeten worden gegeven. Ook de leden van de fracties van VVD, D66 en GPV hebben dit verzoek gedaan. Het blijkt dat onze verzekering dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de motiveringsplicht van de Algemene wet bestuursrecht hiertoe reeds nopen, hen niet afdoende heeft kunnen overtuigen. Wij zijn het echter van harte eens met de stelling van deze leden dat voorkomen moet worden dat een gemeente, ondanks een verzoek van de belastingplichtige, de taxatiegegevens niet ter inzage verstrekt. Wij zullen daarom bij nota van wijziging een daartoe strekkend voorschrift in de Wet WOZ opnemen.”14.

Oorspronkelijk bood de voorgestelde regeling degene te wiens aanzien een beschikking is genomen op verzoek inzage in de gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde.15.Bij amendement van het Kamerlid Kamp is dit recht op inzage gewijzigd in een recht op verstrekking van de gegevens. Dit amendement is als volgt toegelicht:

“Met dit amendement wordt beoogd te bereiken dat degene te wiens aanzien een beschikking is genomen desgevraagd het taxatierapport in fotokopie toegestuurd krijgt.”16.

Kamerlid Kamp heeft daaraan de volgende mondelinge toelichting toegevoegd:

“Wij moeten op een gelijkwaardige manier met de belastingplichtigen omgaan. Dat betekent dat als wij verwachten dat de belastingplichtige zich schriftelijk tot de overheid richt, de overheid daar iets tegenover moet stellen en netjes een fotokopie van het taxatieverslag aan betrokkene toe moet zenden. Ook wat dat betreft moet er geen verschil tussen gemeenten zijn. Daarom hebben wij het amendement op stuk nr. 22 ingediend op artikel 42, waarin niet gesproken wordt van "inzage geven" maar van "een afschrift verstrekken".”17.

Staatssecretaris van Financiën Van Amelsvoort heeft als volgt op het amendement gereageerd:

“Een van de doelstellingen van de Wet WOZ is de vergroting van de rechtsbescherming. Dit amendement past daarin.”18.

Naar het oordeel van het Hof brengt het voorgaande met zich dat de heffingsambtenaar met betrekking tot de in artikel 40, tweede lid, van de Wet WOZ bedoelde gegevens niet vrij is te beslissen op welke manier hij die gegevens verstrekt. Voor deze gegevens geldt een toezendplicht op verzoek. Een andere mogelijke uitlegging van artikel 40, tweede lid, Wet WOZ kan niet uit de tekst en totstandkomingsgeschiedenis van die bepaling worden afgeleid.

Het Hof is, anders dan de heffingsambtenaar, voorts van oordeel dat de in artikel 40, tweede lid, van de Wet WOZ bedoelde gegevens niet zijn beperkt tot het zogenaamde taxatieverslag. Het gaat om alle gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde, waartoe ook de onder 2.7 bedoelde, door de gemachtigde van belanghebbende verzochte gegevens behoren.19.De heffingsambtenaar had derhalve die gegevens, nu in de onderhavige zaak vaststaat dat hij daarover ten tijde van het verzoek beschikte, aan de gemachtigde moeten toezenden.”

Het Hof verwijst voorts naar overweging 4.8 van zijn uitspraak van 28 september 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:9185:

“Het Hof is van oordeel dat het bij de in artikel 40, tweede lid, van de Wet WOZ bedoelde gegevens gaat om alle gegevens die ten grondslag liggen aan de vastgestelde waarde. Daartoe behoren ook de onder 2.5 bedoelde, door belanghebbende verzochte gegevens (KOUDV-factoren) die bij de modelmatige waardevaststelling worden gebruikt. Deze dient de heffingsambtenaar op verzoek van belanghebbende ook reeds in de bezwaarfase te verschaffen (vgl Hof Arnhem-Leeuwarden 11 mei 2021, nr. 20/00315, ECLI:NL:GHARL:2021:4700).”

De taxatiekaart inclusief vermelding van de KOUDV- en liggingsfactoren is in onderhavige zaak een gegeven in de zin van artikel 40, tweede lid, van de Wet WOZ, nu vast staat dat de heffingsambtenaar ten tijde van het verzoek om verstrekking daarvan over dat gegeven beschikte en dit gegeven ten grondslag ligt aan de vastgestelde waarde van de onroerende zaak. De heffingsambtenaar had dat gegeven aan de gemachtigde, die daar immers namens belanghebbende om had verzocht, moeten toesturen.

Het voorgaande betekent dat het hoger beroep gegrond is. Gelet op de door belanghebbende daaraan verbonden conclusie zal het Hof de uitspraak op bezwaar vernietigen onder instandlating van de rechtsgevolgen ervan en de heffingsambtenaar veroordelen in de door belanghebbende gemaakt proceskosten.20.

Nu het Hof het hoger beroep gegrond verklaart, dient de heffingsambtenaar aan belanghebbende het betaalde griffierecht te vergoeden.

Het Hof ziet aanleiding de heffingsambtenaar te veroordelen in de kosten die belanghebbende voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Het Hof stelt die kosten overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) vast op € 1.068 voor de kosten in eerste aanleg (2 punten (beroepschrift en bijwonen zitting)  wegingsfactor 1  € 534) en € 1.068 voor de kosten in hoger beroep (2 punten (hogerberoepschrift en bijwonen zitting)  wegingsfactor 1  € 534).

Met betrekking tot de wegingsfactor voor het hoger beroep overweegt het Hof daarbij als volgt. In hoger beroep is het geschil beperkt tot de hoogte van de in beroep toegekende proceskostenvergoeding. Gelet op paragraaf 1.2.3, aanhef en onderdeel c, van het Richtsnoer proceskostenvergoeding (hierna: het Richtsnoer),21.zou daarom in beginsel een wegingsfactor in de zin van onderdeel C1 van de bijlage bij het Bpb van 0,5 kunnen worden aangehouden. Het Hof is echter, onder verwijzing naar paragraaf 1.2.1, tweede alinea, van het Richtsnoer, niettemin van oordeel dat in onderhavige zaak een wegingsfactor 1 dient te worden gehanteerd, gelet op de bewerkelijkheid en de gecompliceerdheid van de aan het geschil ten grondslag liggende rechtsvragen en de daarmee verband houdende werkbelasting van de rechtsbijstandverlener.

Voor de fase van het hoger beroep neemt het Hof voorts in aanmerking dat onderhavige zaak samenhangt in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Bpb met de zaak bij het Hof met nummer 21/00274 omdat deze zaken gelijktijdig zijn behandeld, sprake is van dezelfde gemachtigde en de gemachtigde in beide zaken nagenoeg dezelfde werkzaamheden heeft kunnen verrichten. Dat betekent dat het Hof de proceskostenvergoeding voor het hoger beroep op grond van artikel 3, eerste lid, van het Bpb bij helfte zal verdelen tussen beide zaken. De totale proceskostenvergoeding voor het beroep en hoger beroep in onderhavige zaak bedraagt derhalve € 1.602.