6.1.1 Bronnen

Art. 6 EVRM schrijft voor dat de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen (om ons hiertoe te beperken) dient te geschieden door een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie welke bij de wet is ingesteld.

Art. 6 EVRM loopt hiermee redelijk in de pas met andere mensenrechtenverdragen. Het artikel biedt meer dan art. 10 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, dat alleen spreekt van een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie, zonder dat daarbij vermeld wordt dat die rechterlijke instantie bij de wet moet zijn ingesteld.

Daarentegen biedt art. 6 EVRM een element minder dan art. 14 IVBPR en art. 8 van de Amerikaanse Mensenrechtenconventie, welke bovendien vereisen dat de rechterlijke instantie 'competent' (bevoegd) is. Aan dit verschil moet niet teveel waarde worden gehecht. 'Dat in art. 6 een bij de wet ingestelde instantie vereist is, dekt niet alle bevoegdheidskwesties. Een "bevoegde" rechter kan om bijzondere redenen (ratione personae, ratione materiae of ratione loci) onbevoegd zijn van een bepaald geschil kennis te nemen. Voor de onafhankelijkheid van de rechter heeft deze ruimere strekking van artikel 14 (IVBPR, P.S.) ten opzichte van artikel 6 beperkte betekenis', zo meldt Brenninkmeijer.1

Het African Charter on Human Rights and Peoples' Rights waarborgt een beroep op competente (in de zin van bevoegde) nationale organen (art. 7 onder 1), welke organen volgens art. 7 onder d een onpartijdige rechterlijke instantie (impartial court or tribunal) moeten zijn. In art. 26 wordt de rechterlijke onafhankelijkheid gewaarborgd.2

De onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter zijn essentiële pijlers van een eerlijk proces in de zin van art. 6 EVRM. Uit het De Cubber-arrest kan worden opgemaakt dat in elke instantie van de burgerlijke rechtspraak (i.e. de rechtspraak door de gewone burgerlijke rechter) deze pijlers aanwezig moeten zijn, zoals dat overigens geldt voor alle klassieke (met name straf-)rechterlijke instanties, opgenomen in de gewone rechterlijke organisatie in een land. Een verzwakking van de eisen van art. 6 lid 1 EVRM op het traditionele en normale toepassingsgebied daarvan kan volgens het Hof niet worden toegestaan.3 Hoewel het hier een strafprocedure betrof, laten de bewoordingen van het Hof niets aan duidelijkheid te wensen over voor zover het de positie van de burgerlijke rechter betreft. Slechts voor enkele andersoortige (onder andere disciplinaire) geschillen maakt het Hof uitzonderingen, in die zin dat daar voldoende is dat de betreffende instanties die niet voldoen aan de eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid onderworpen zijn aan een latere controle door een volledig bevoegd rechterlijk orgaan dat de waarborgen van art. 6 lid 1 EVRM bezit.4 Het is dan ook verwonderlijk dat Alkema in zijn noot onder het De Cubber-arrest stelde: 'Tenslotte is er nog de vraag of de rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid in elke of tenminste één instantie gewaarborgd moet zijn, met andere woorden kan een gebrek op dit punt in hoger beroep worden hersteld. Voor civiele procedures is in beginsel voldoende dat in één instantie de eisen van art. 6 lid 1 zijn vervuld.5

Het beginsel van de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht is als zodanig in de Nederlandse wetgeving, voor zover deze (mede) betrekking heeft op de rechtspraak door de burgerlijke rechter, niet met zoveel woorden neergelegd.6 Wel vinden wij (grond)wettelijke bepalingen terug die deze beginselen beogen te waarborgen.

De belangrijkste waarborgen met betrekking tot de onafhankelijkheid worden aangetroffen in de Grondwet. Art. 116 lid 2 Gw verplicht de wetgever inrichting, samenstelling en bevoegdheid van de rechterlijke macht te regelen en art. 117 Gw legt de verplichting op bij wet de rechtspositie van de leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast te regelen.

Zoals Duynstee7 heeft aangegeven is vastlegging van de onafhankelijkheid van rechtspraak, die een gevolg is van de scheiding van staatsmachten, in een geschreven grondwet noodzakelijk, aangezien zónder geschreven grondwet de wetgever de aangebrachte attributie van machten, en daarmee de onafhankelijkheid van rechtspraak, te allen tijde bij gewone wet ongedaan zou kunnen maken.

De inrichting van de 'gewone' rechterlijke macht, waartoe de burgerlijke rechter behoort, was tot voor kort geregeld in de Wet op de rechterlijke organisatie (oud). De verschillende soorten rechterlijke instanties: de kantongerechten, de rechtbanken, de gerechtshoven en de Hoge Raad, met hun respectievelijke bevoegdheden, werden in art. 1 Wet RO (oud) aangeduid en de opleidings- en andere vereisten waaraan de leden van de rechterlijke macht moesten voldoen, werden daarin weergegeven. Rechtsgebied en zetels van de hoven waren eveneens vastgelegd in de Wet op de rechterlijke organisatie (oud), terwijl die der rechtbanken en kantongerechten te vinden waren in de wet van 10 augustus 1951, Stb. 1951, 347. De samenstelling van de burgerlijke gerechten werd geregeld door de wet van 18 december 1957, Stb. 1957, 534. De interne organisatie van de gerechten was nader uitgewerkt in Reglement I (besluit van 14 september 1838, Stb. 1838, 36) en had een duale structuur, dat wil zeggen dat bestuur (i.e. de organisatie van de rechtspraak, met andere woorden de organisatie van de zaakbehandeling) en beheer van de gerechten (dat ziet op het geheel van voorzieningen dat de rechter ten dienste staat bij het vervullen van zijn taak) gescheiden waren.

Art. 117 Gw was eveneens in hoofdzaak nader uitgewerkt in de Wet op de rechterlijke organisatie (oud) en wel met name in art. 36, art. 51, art. 62 en art. 84 Wet RO (oud) (betreffende de benoeming en het ontslag van de leden van de rechterlijke macht) en de tucht- en klachtrechtelijke art. 11-14e (welke een uitwerking vormden van art. 117 lid 3 Gw en ontslag- en schorsingsregelen gaven in speciale gevallen). De financiële rechtspositie was neergelegd in de reeds eerdergenoemde wet bezoldiging rechterlijke ambtenaren (Stb. 1957, 534). De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht uitte zich ook hierin dat een functie van de rechterlijke macht volgens art. 57 Gw en art. 8 en art. 9 Wet RO (oud) incompatibel was met andere openbare betrekkingen. Laatstgenoemd artikel was een duidelijke reminiscentie aan de scheiding der machten.

De organieke wetten die art. 116 en art. 117 Gw thans nader uitwerken, zijn de - met de inwerkingtreding per 1 januari 2002 van de Wet organisatie bestuur en gerechten (Stb. 2001, 582) en de Wet Raad voor de Rechtspraak(Stb. 2001, 583) - gewijzigde Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) en de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra).

De inrichting, samenstelling en bevoegdheid van de rechterlijke macht heeft daarmee een drastische wijziging ondergaan in die zin dat de voorheen bestaande scheiding tussen het bestuur (welke in handen was van de gezamenlijke (rechterlijke) leden van een gerecht) en het beheer van de gerechten (welk beheer formeel was opgedragen aan de griffier, maar in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw in handen kwam van de directeur gerechtelijke ondersteuning (dgo) respectievelijk de directeur beheer gerechten (dbg)), is komen te vervallen en in plaats daarvan een systeem van 'integraal management' is ingevoerd. Bestuurs- en beheerstaken aangaande de rechterlijke functie daarbij zijn aan elkaar gekoppeld; beide komen nu toe aan de (besturen van de) gerechten zelf, die onder zeker toezicht staan van de Raad voor de rechtspraak (met uitzondering van, voor zover hier van belang, de Hoge Raad), die op zijn beurt onder toezicht staat van de Minister van Justitie. Voor de uitoefening van de hun toegekende taken en bevoegdheden geldt een zogenaamde onafhankelijkheidsexceptie (zie art. 23 lid 2 en art. 24 lid 2 Wet RO voor de gerechtsbesturen, art. 96 Wet RO voor de Raad voor de rechtspraak en art. 109 Wet RO voor de Minister van Justitie) die de rechterlijke onafhankelijkheid moet waarborgen: de genoemde organen mogen niet treden in de procesrechtelijke behandeling van, de inhoudelijke beoordeling van alsmede de beslissing in een concrete zaak (of in categorieën van zaken).

De werving, selectie, aanstelling, benoeming en opleiding van het personeel bij de gerechten is thans in eerste instantie ingevolge art. 91 lid 1 onder f Wet RO neergelegd bij de Raad voor de rechtspraak (welk orgaan zelf overigens niet tot de rechterlijke macht behoort), zij het dat de minister terzake wel aanwijzingen kan geven (art. 93 lid 1 Wet RO) en de regering - net als voorheen - de rechters ex art. 117 lid 1 Gw formeel benoemt, en wel - in het kader van de onafhankelijkheid niet onbelangrijk - voor het leven (bij wet is vastgesteld dat dit tot de 70-jarige leeftijd is). De tuchtregeling in art. 11-14 Wet RO (oud) is overgeheveld naar de Wrra, maar een grote inhoudelijke wijziging is daarmee niet beoogd; in een voorkomend geval vindt ontslag uiteindelijk plaats door de Hoge Raad. Aldus wordt voorkomen dat de uitvoerende macht zich via ontslag zou kunnen ontdoen van onwelgevallige rechters.8 Wat de klachtenregeling met betrekking tot rechterlijk optreden betreft, deze is neergelegd in art. 26 Wet RO en wordt in eerste instantie opgedragen aan het bestuur van een gerecht; een externe klachtenregeling in vervolg daarop heeft zijn beslag nog niet gekregen, zodat daarvoor volgens de overgangsregeling in art. XIII van de Wet organisatie en bestuur gerechten de oude art. 14a Wet RO-procedure nog gelding heeft.9

Onpartijdigheidswaarborgen vinden wij allereerst terug in art. 36-41 Rv, betreffende de verschoning en wraking van burgerlijke rechters.

Voorts verbiedt art. 12 Wet RO dat rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast, gerechtsauditeurs, raio's en de griffier en substituut-griffiers bij de Hoge Raad zich op enige wijze inlaten met partijen of hun advocaten, procureurs of gemachtigden over enige voor hen aanhangige geschillen of geschillen waarvan zij weten of vermoeden dat die voor hen aanhangig zullen worden. In art. 44 Wrra is verder de incompatibiliteitenregeling opgenomen: rechters (in opleiding), met uitzondering van plaatsvervangers, kunnen niet tevens advocaat, procureur of notaris zijn dan wel anderszins van het verlenen van rechtskundige bijstand een beroep maken. Nevenfuncties geven zij op aan hun 'functionele autoriteit' en deze nevenfuncties worden vastgelegd in een register dat ter inzage ligt bij het betreffende gerecht.

Ten slotte is tevens de rechterlijke eed op de onpartijdigheid gericht.10 Zelfs zou men de regels betreffende het rechterlijk ambtskleed11 als op de onpartijdigheid gericht kunnen achten. De meningen over het dragen van een rechterstoga lopen overigens uiteen. Van der Werf en Jongbloed12 lijken er wel zeer aan te hechten, zulks om gestalte te geven aan het 'rechtvaardigheidsideaal dat de mens van nature met zich draagt'. Ik geef toe dat de rechterstoga wel enige functie in deze zin kan hebben, maar men moet er mijns inziens niet te hoogdravend over doen.

Uit voorgaande opsomming van bepalingen valt op dat sommige artikelen zowel betrekking hebben op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht als instituut (hetgeen ook wel constitutionele onafhankelijkheid wordt genoemd) als op de onpartijdigheid van de rechter als persoon (zo bijvoorbeeld bij art. 12 Wet RO en art. 44 Wrra). De wetgever heeft tussen beide geen duidelijk onderscheid gemaakt.13 Dit is begrijpelijk, althans verklaarbaar.

Ten eerste zijn beide grootheden moeilijk van elkaar te onderscheiden. Fawcett14 heeft het over 'the often fine distinction between independence and impartiality'. De dunne scheidslijn is er dan ook wellicht de oorzaak van dat de beide begrippen in de rechtspraak van het Europees Hof vaak gezamenlijk behandeld worden.15 Terecht merken Miehsler en Vogler in dit verband op dat onafhankelijkheid en onpartijdigheid elkaar overlappen, namelijk in die zin dat 'das Erfordernis der Objektivitk von Verfahren und Entscheidung sowohl im Grundsatz der Unparteilichkeit als auch in jenem der UnabMngigkeit von den Parteien enthalten ist'.16

Doch niet alleen bestaat er overlapping tussen de begrippen, er is ook sprake van eenrichtingsverkeer: onpartijdigheid veronderstelt onafhankelijkheid. Constitutionele onafhankelijkheid voorkomt een belangenverstrengeling tussen wetgevende en/of uitvoerende macht enerzijds en rechterlijke macht anderzijds die een onpartijdigheid bij het rechtspreken door de laatste in de weg zou kunnen staan.17 Onafhankelijkheid is met andere woorden een bestaansvoorwaarde voor onpartijdigheid.18