Evenredigheid. Een nieuw en gedifferentieerd kader voor het toetsen van besluiten met beleidsruimte aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 lid 2 Awb.

Appellant sub 2 is huurder van de eengezinswoning aan de locatie A te Harderwijk en woont daar samen met zes van zijn zeven kinderen, geboren in de periode 1993-2005. Over één van hen, de oudste zoon, heeft de politie via Meld Misdaad Anoniem (hierna: MMA) meldingen ontvangen dat hij vanuit de woning in drugs zou dealen en in de woning, en mogelijk ook in de schuur achter de woning, drugs zou hebben opgeslagen. De politie heeft een onderzoek ingesteld. Daaruit is volgens de politie gebleken dat de oudste zoon in drugs handelde, zowel vanuit de woning als elders in de gemeente Harderwijk. De politie heeft deze zoon op 6 augustus 2019 aangehouden en de woning van appellant sub 2 doorzocht. In de woning zijn 618,81 g cocaïne, 44 g hasj, twee gripzakjes hennep, enkele honderden ponypacks, verpakkingsmateriaal, versnijdingsmiddel, een weegschaal met wit poeder en een bedrag van € 13.860,00 aangetroffen. In de schuur trof de politie nog 4,7 g cocaïne, 124,05 g hennep en 1.313,77 g hasj aan. Voor de woning stond een auto op naam van de niet thuiswonende zoon (hierna: de tweede zoon) geparkeerd. Daarin werd gedroogde hennep aangetroffen. De politie heeft vervolgens de bestuurlijke rapportage van 23 augustus 2020 opgesteld en de burgemeester verzocht handhavend op te treden.

De burgemeester heeft besloten de woning met ingang van 18 september 2019 voor zes maanden te sluiten. Aan dit besluit heeft hij het Damoclesbeleid Harderwijk 2019 (hierna: het Damoclesbeleid) ten grondslag gelegd. Het Damoclesbeleid vindt zijn grondslag in artikel 13b van de Opiumwet. In artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is bepaald dat de burgemeester bevoegd is tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of lijst II bij de Opiumwet wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. Op grond van het Damoclesbeleid sluit de burgemeester een woning en/of het bijbehorende erf direct als zich een "ernstig geval" voordoet. Die situatie doet zich volgens het beleid onder meer voor als een handelshoeveelheid drugs is aangetroffen, recidive is van dezelfde persoon, als er overlast is vanuit de woning of gevaar voor de omwonenden. Als het gaat om een eerste overtreding — niet zijnde een "ernstig geval" — volstaat de burgemeester met een waarschuwing. Als er voor de eerste keer harddrugs zijn aangetroffen, dan volgt uit het beleid een sluitingsduur van zes maanden.

Op 17 september 2019 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland het besluit van 10 september 2019 geschorst tot drie weken na de bekendmaking van het besluit op het daartegen gemaakte bezwaar.

Bij het bestreden besluit van 21 februari 2020 heeft de burgemeester het besluit van 10 september 2019 gehandhaafd, met dien verstande dat de termijn waarop de woning moet zijn gesloten en gesloten moet worden gehouden, ingaat op 17 maart 2020.

De rechtbank heeft het besluit van 21 februari 2020 vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het besluit van 10 september 2019 te herroepen. Zij heeft geoordeeld dat er bijzondere omstandigheden zijn als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb die maken dat de woningsluiting gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het Damoclesbeleid te dienen doelen. De rechtbank heeft overwogen dat er een verminderde noodzaak tot sluiting van de woning is omdat — hoewel sprake is van een "ernstig geval" — de woning met succes uit het drugscircuit is gehaald nu de twee broers zijn opgepakt en vastzitten. Daarnaast heeft het drugscircuit voor de woning geen belangstelling meer getoond.

Verder heeft de rechtbank overwogen dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Niet is gebleken dat appellant sub 2 op de hoogte was van de aanwezigheid van de drugs in de woning, al is wel aannemelijk dat hij daarvan redelijkerwijs op de hoogte had kunnen zijn. De rechtbank heeft de omvang en lange duur van de drugshandel, een doorzoeking in 2016 en veroordeling van de oudste zoon, de waarneming van anderen, en de omstandigheid dat appellant sub 2 als hoofdhuurder moet weten wat zich in zijn woning afspeelt, bij de beoordeling van de verwijtbaarheid betrokken.

De rechtbank heeft ook bij haar oordeel betrokken dat de gevolgen van de woningsluiting voor appellant sub 2 en zijn gezin zwaar zijn. Er bestaat een reëel risico dat de verhuurder van de woning, de woningcorporatie Stichting UWOON, tot ontbinding van de huurovereenkomst overgaat als de woning gesloten wordt. Het is in dat geval de vraag of het gezin bij elkaar kan blijven, terwijl volgens de rechtbank niet is gebleken dat appellant sub 2 en de overige gezinsleden enige betrokkenheid hadden bij de aanwezigheid van de drugs in de woning.

De rechtbank heeft vastgesteld dat appellant sub 2 niet heeft bestreden dat de burgemeester bevoegd was om de woning op grond van artikel 13b van de Opiumwet te sluiten. Ook in hoger beroep is de bevoegdheid van de burgemeester tot sluiting van de woning niet in geschil. In hoger beroep zijn partijen verdeeld over de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester op grond van artikel 4:84 (slot) van de Awb van het Damoclesbeleid had moeten afwijken omdat de sluiting voor appellant sub 2 en zijn gezin onevenredige gevolgen zou hebben in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.

De voorzitter van de Afdeling heeft de AG’s gevraagd een conclusie te nemen over de vraag met welke intensiteit de bestuursrechter bestuurlijke maatregelen moet toetsen en wat daarbij de betekenis is van het evenredigheidsbeginsel. De AG’s hebben op 7 juli 2021 een conclusie genomen, die de Afdeling bij deze uitspraak zal betrekken.

De conclusie ziet in de kern op drie situaties:

In deze zaak is alleen de eerste situatie aan de orde. De Afdeling zal zich in deze uitspraak daarom tot die situatie beperken. De vraag welke mogelijkheden de bestuursrechter heeft om in zaken waarin de tweede of de derde situatie aan de orde is te toetsen aan het evenredigheidbeginsel, wordt nu dus nog niet beantwoord. Daarmee is niet gezegd dat die mogelijkheden er niet zijn. De conclusie bevat (ook) daarover beschouwingen en aanbevelingen, die in toekomstige zaken van de Afdeling en (de) andere hoogste bestuursrechters zeker aan bod zullen komen.

In het nationale recht is het evenredigheidsbeginsel neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Die bepaling geldt niet alleen voor bestuurlijke maatregelen, maar voor alle besluiten waarbij het bestuursorgaan beleidsruimte heeft en waaraan het dus op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb een afweging van de rechtstreeks betrokken belangen ten grondslag moet leggen. De Afdeling vindt het daarom wenselijk een beoordelingskader te formuleren dat in essentie voor al deze (categorieën van) besluiten kan worden toegepast, van besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke boete tot besluiten tot het vaststellen van een bestemmingsplan.

Uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 70) komt naar voren dat de wetgever heeft beoogd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb tegelijkertijd het verbod van willekeur, het materiële zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel als handelingsnorm voor bestuurlijke besluitvorming, en daarmee tevens als toetsingsnorm voor de rechter, te codificeren. De formulering van die bepaling ("De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.") brengt tot uitdrukking dat het bestuur bij de toepassing van die norm er steeds voor moet zorgen dat sprake is van een evenredige doel- en middelverhouding. Essentieel is dat de bepaling twee gelijkwaardige ‘ijkpunten’ heeft: aan de ene kant het met het besluit beoogde doel en aan de andere kant de (nadelige) gevolgen van het besluit. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is dus niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen. Een besluit met ‘harde’ gevolgen is daarom niet per definitie een onevenredig besluit. En omgekeerd kan een besluit met ‘zachte’ gevolgen toch onevenredig zijn, bijvoorbeeld omdat de met het besluit te dienen doelen niet zwaar wegen. De toepassing van het evenredigheidsbeginsel vergt daarom een scherp inzicht, van zowel het bestuur bij de besluitvorming als de bestuursrechter bij de toetsing, in alle relevante feiten en omstandigheden en een afgewogen en deugdelijk gemotiveerd oordeel over de vraag welke gevolgen voor welke belanghebbenden (nog) wel of juist niet (meer) evenredig zijn.

De wettelijke normen voor de hoogte van lasten onder dwangsom (artikel 5:32b, derde lid, van de Awb) en bestuurlijke boetes (artikel 5:46, tweede en derde lid, van de Awb) zijn verbijzonderingen van het evenredigheidsbeginsel. Hieraan wordt afzonderlijk getoetst.

De AG’s stellen in hun conclusie voorop dat de bestuursrechter bij de toetsing aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en de motivering van het resultaat daarvan, niet beoordeelt of het bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid wel of niet tot het besluit heeft kunnen komen (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2153, Maxis-Praxis), maar bij voorkeur (rechtstreeks) moet aansluiten bij de bewoordingen van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.

De Afdeling onderschrijft dit.

De AG’s bevelen aan dat de bestuursrechter bij de toepassing van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb op besluiten inhoudende bestuurlijke maatregelen meer aansluiting zoekt bij de Unierechtelijke evenredigheidstoets waarin de volgende drie stappen kunnen worden onderscheiden:

De Afdeling onderschrijft dat de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb een rol (kunnen) spelen. Dat betekent echter niet dat met betrekking tot elk bestreden besluit categorisch een dergelijke drietrapstoets moet worden uitgevoerd. Zo kan de geschiktheid al aan de orde komen bij de (exceptieve) toetsing van het algemeen verbindende voorschrift of de beleidsregel waarop het bestreden besluit berust. Exceptieve toetsing houdt in dat de bestuursrechter, in het kader van een beroep tegen een besluit, de rechtmatigheid van dat algemeen verbindende voorschrift of die beleidsregel toetst aan hoger recht of algemene rechtsbeginselen. Verder zal de noodzakelijkheid bij de toetsing van een belastend besluit doorgaans wel een rol spelen en bij een begunstigend besluit niet. De bestuursrechter zal daarom van geval tot geval, in het verlengde van de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden, moeten bepalen of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de maatregel (uitdrukkelijk) bij de toetsing moeten worden betrokken.

De Afdeling onderschrijft dat er voor de beoordeling en de toetsing van de evenredigheid twee belangrijke oriëntatiepunten zijn:

De intensiteit van de rechterlijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel hangt daarmee van zoveel factoren af, dat het om een glijdende schaal gaat waarop alle intensiteiten tussen vol en terughoudend toegepast moeten kunnen worden. De Afdeling volgt om die reden de conclusie niet voor zover daarin wordt voorgesteld een nieuwe standaard driedeling met bijbehorende terminologie ("restraint", "intermediate" en "intensive") te introduceren om de toetsingsintensiteit tot uitdrukking te brengen. Dat doet afbreuk aan de verscheidenheid van situaties en de daarmee samenhangende noodzaak een glijdende schaal te kunnen toepassen.

Het voorgaande betekent dat de Afdeling, als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten zal toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en niet langer het willekeurcriterium voorop zal stellen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.

De Afdeling zal in haar uitspraken zoveel mogelijk inzichtelijk maken op welke wijze zij het besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb toetst.

Voor gevallen, zoals het voorliggende, waarin het bestreden besluit berust op een discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels, is het volgende van belang. Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb geldt ook voor beleidsregels. Als de (on)evenredigheid van het bestreden besluit tussen partijen in geschil is en dat besluit in zoverre (mede) op een beleidsregel berust, dan toetst de bestuursrechter, al dan niet uitdrukkelijk, ook de evenredigheid van de beleidsregel. Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, toetst de bestuursrechter het bestreden besluit aan de norm van artikel 4:84 (slot) van de Awb ("tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen"). Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij toetsing van een besluit (rechtstreeks) aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Onder ‘bijzondere omstandigheden’ in artikel 4:84 worden zowel niet in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden als reeds in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden begrepen. Als sprake is van strijd met artikel 4:84 (slot) van de Awb, wordt het bestreden besluit wegens schending van die bepaling vernietigd.

De Afdeling zal nu de hoger beroepen bespreken met inachtneming van dit beoordelings- en toetsingskader en het meer specifieke toetsingskader voor woningsluitingen op grond van artikel 13b van de Opiumwet, zoals weergegeven in de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912 (hierna: de overzichtsuitspraak).

De burgemeester heeft hoger beroep ingesteld omdat hij van mening is dat de rechtbank ten onrechte een volle toetsing in plaats van een terughoudende toetsing heeft verricht. Hij wijst erop dat hij beleidsruimte heeft om al dan niet gebruik te maken van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 13b van de Opiumwet een woning te sluiten en voert aan dat hij  in overeenstemming met het toetsingskader in de overzichtsuitspraak onder meer de noodzaak van de sluiting, de verwijtbaarheid van appellant sub 2 en de concrete gevolgen van het besluit voor appellant sub 2 heeft beoordeeld. De rechtbank had, terughoudend toetsend, moeten beoordelen of de burgemeester in dit geval in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. Dat in de ogen van de rechtbank andere of zelfs betere besluiten mogelijk waren, verdraagt zich niet met haar rechtsstatelijke rol.

De burgemeester heeft in zijn reactie op de conclusie verder de vraag opgeworpen of het opstellen van beleidsregels nog nut heeft als de bestuursrechter alle omstandigheden van het individuele geval vol toetst en afweegt, ook als die omstandigheden in algemene zin al in het beleid zijn verdisconteerd.

De Afdeling brengt, met verwijzing naar 7.11, allereerst haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, in herinnering. In deze uitspraak is overwogen dat omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel geacht moeten worden te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten bij de beoordeling of van het beleid moet worden afgeweken. Als een beleidsregel op zichzelf voldoet aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en ook anderszins niet in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, zal het beleid bij de besluitvorming in het individuele geval het uitgangspunt blijven. Maar een bestuursorgaan dient bij de toepassing van het beleid, gelet op artikel 4:84 (slot) van de Awb, de evenredigheid in het concrete geval te beoordelen en kan zich daarbij niet beperken tot de vraag of de omstandigheden van het geval al dan niet reeds in de beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel geacht moeten worden te zijn verdisconteerd. Dit maakt de beleidsregel niet zinledig. Zoals de burgemeester zelf in zijn reactie op de conclusie schrijft, blijven beleidsregels onder meer van belang voor de kenbaarheid en de consistentie van bestuurlijk handelen en daarmee voor de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid.

Gelet hierop en op hetgeen hiervoor is overwogen, is het oordeel van de rechtbank niet al onjuist omdat zij de bestuurlijke maatregel van woningsluiting niet terughoudend heeft getoetst. Dit betoog van de burgemeester slaagt niet.

De burgemeester betoogt dat de rechtbank de noodzaak van de sluiting op een onjuiste manier heeft beoordeeld. Zij heeft ten onrechte de ernst van de overtreding vanwege de grote hoeveelheid drugs die is aangetroffen, niet bij haar beoordeling betrokken. Daarnaast bestaat het vermoeden van een professioneel familiair drugscircuit. De woning ligt in een kwetsbare omgeving en buurtbewoners hebben overlast van de feitelijke handel vanuit de woning ondervonden. Men was zelfs bang voor de eigen veiligheid. Aan deze elementen kent de rechtbank ten onrechte geen gewicht  toe, terwijl zij de detentie van de twee zoons ten onrechte wel meeweegt. De rechtbank is ten onrechte tot de conclusie gekomen dat er een verminderde noodzaak was tot sluiting van de woning. Niet gemotiveerd is hoe de detentie zich verhoudt tot het toetsingskader van de Afdeling uit de overzichtsuitspraak en de uitspraak van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1151. Detentie is gebruikelijk na een drugsvondst. Bovendien heeft de rechtbank niet onderkend dat het besluit ook andere doelen dient dan alleen het uit het drugscircuit halen van de woning. De burgemeester wijst op het Damoclesbeleid en het besluit van 10 september 2019, waarin staat:

Het besluit beoogt ook een signaal af te geven aan buurtbewoners dat de overheid optreedt tegen drugscriminaliteit. Die concrete belangen heeft de rechtbank te beperkt meegewogen. In plaats daarvan heeft zij ten onrechte slechts een eigen, alternatieve invulling van de noodzaak gegeven.

Appellant sub 2 betoogt in incidenteel hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er handel vanuit de woning heeft plaatsgevonden. De politie heeft niet waargenomen dat vanuit de woning werd gedeald. De bestuurlijke rapportage van 1 oktober 2019 is op dit punt tegenstrijdig aan het proces-verbaal van bevindingen van 2 augustus 2019 dat eraan ten grondslag ligt. Uit andere bestuurlijke rapportages volgt niet dat er handel vanuit de woning heeft plaatsgevonden en ook betwist appellant sub 2 dat er al sinds 2017 vanuit de woning zou zijn gehandeld. Ter zitting heeft appellant sub 2 aangevoerd dat de burgemeester zo nodig met een andere maatregel, bijvoorbeeld een last onder dwangsom, had kunnen volstaan.

Bij de beoordeling van de noodzaak van een sluiting is de vraag aan de orde of de burgemeester met een minder ingrijpend middel had kunnen en moeten volstaan omdat het beoogde doel ook daarmee kan worden bereikt. In de overzichtsuitspraak is de Afdeling ingegaan op de beoordeling van de noodzaak van een sluiting. Aan de hand van de ernst en de omvang van de overtreding dient te worden beoordeeld in hoeverre sluiting van een woning noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij de woning en het herstel van de openbare orde. In de overzichtsuitspraak is een aantal omstandigheden genoemd waarin de noodzaak om tot sluiting over te gaan groter is, bijvoorbeeld de aanwezigheid van een handelshoeveelheid harddrugs, een recidivesituatie of de ligging van de woning in een voor drugscriminaliteit kwetsbare woonwijk. Voor de beoordeling van de ernst en de omvang van de overtreding is mede van belang of de aangetroffen drugs feitelijk in of vanuit de woning werden verhandeld. Uitgangspunt is dat als in een woning een handelshoeveelheid drugs wordt aangetroffen aangenomen mag worden dat de woning een rol vervult binnen de keten van drugshandel, ook als ter plaatse geen overlast of feitelijke drugshandel is geconstateerd. Met een sluiting wordt de bekendheid van een pand als drugspand weggenomen en wordt de ‘loop’ naar het pand eruit gehaald, waarmee het pand aan het drugscircuit wordt onttrokken. Als blijkt dat de aangetroffen drugs niet in of vanuit de woning werden verhandeld, kan echter in mindere mate sprake zijn van een ‘loop’ naar de woning, wat de noodzaak om te sluiten gelet op het beoogde herstelkarakter van de maatregel minder groot kan maken.

De Afdeling leidt het volgende uit de gedingstukken af. In het kader van de besluitvorming heeft de burgemeester verschillende bestuurlijke rapportages van de politie ontvangen. Het gaat om vijf bestuurlijke rapportages: van 13 augustus 2019, 23 augustus 2019, 1 oktober 2019, 12 november 2019 en 5 december 2019.

Uit de bestuurlijke rapportages van 13 augustus 2019 en 23 augustus 2019 volgt dat de politie op 17 juni 2019 een MMA-melding heeft ontvangen die inhield dat werd vermoed dat vanuit de woning werd gedeald. Verklaard werd dat op het adres cocaïne opgeslagen lag en door dealers zou worden opgehaald. De oudste zoon zou de hoofddealer zijn. Daarna heeft de politie nog twee soortgelijke MMA-meldingen ontvangen. Ook ontving de politie signalen van bezorgde buurtbewoners over het dealen. Er zouden contacten plaatsvinden in de steeg naast het huis en het zou om veel bezoek gaan dat binnen één minuut weer weg was. De politie nam op 19 juli 2019 bij de steeg een contact waar tussen de oudste zoon en een man ten aanzien van wie het vermoeden bestond dat hij in verdovende middelen handelt. Uit waarnemingen van de politie op 5 en 6 augustus 2019 rees het vermoeden dat de oudste zoon zich met de handel in de verdovende middelen bezighield. De politie baseerde zich daarbij op de waargenomen korte contacten met verschillende personen op verschillende locaties in Harderwijk, afnemers die op heterdaad waren aangehouden en in het bezit waren van drugs waarvan zij verklaarden die te hebben afgenomen van de oudste zoon. Het mobiele telefoonnummer dat zij gebruikten was ook van de oudste zoon. Hij is aangehouden en bij het doorzoeken van de woning zijn de in 1 genoemde goederen aangetroffen.

In de bestuurlijke rapportage van 1 oktober 2019 is aanvullende informatie gegeven over de antecedenten van de oudste zoon. Daarin staat dat hij in april 2015, mei 2016 en twee keer in januari 2017 in bezit bleek te zijn van een gebruikershoeveelheid softdrugs. In augustus en november 2016 is hij aangehouden voor de handel in harddrugs. Voor die twee delicten is hij in februari 2017 veroordeeld tot een geldboete en een taakstraf. In juli 2018, dus nog voor de MMA-meldingen in 2019, heeft de politie ook al informatie ontvangen dat de oudste zoon actief zou dealen in harddrugs.

In de vierde bestuurlijke rapportage, van 12 november 2019, gaat de politie nader in op de tweede zoon, die ook is aangehouden voor het handelen in harddrugs. Beide zoons dealen al sinds 2017 in harddrugs en er zijn aanwijzingen dat dit al plaatsvond sinds november 2016. In de rapportage staat ook dat de jongste dochter en nog een derde zoon kennis hadden van het dealen vanuit de woning en dat de objectieve en subjectieve veiligheidsbeleving van omwonenden en passanten in ernstige mate is aangetast.

In de bestuurlijke rapportage van 5 december 2019 staat dat appellant sub 2 en zijn jongste vier kinderen geen antecedenten hebben op het gebied van drugs. Over twee van hen, de jongste dochter en de derde zoon, staat in de rapportage wel dat de dochter op 18 augustus 2019 de tweede zoon heeft geappt dat zij drugs heeft gevonden. Aanvankelijk had deze dochter de drugs in de prullenbak gegooid, maar desgevraagd zou zij regelen dat de tweede zoon de drugs zou krijgen. Over de derde zoon staat in deze rapportage dat ook hij actief betrokken is bij de drugshandel. Hij is op 28 november 2019 aangehouden en verhoord. In de rapportage worden de drie MMA-meldingen, de constatering van de drugsdeal op 19 juli 2019 en de parallelle procedure van de sluiting van de woning van de tweede zoon nader toegelicht. Ook staat in de bestuurlijke rapportage dat het vermoeden is gerezen dat niet aan de betalingsverplichting voor de aangetroffen harddrugs kon worden voldaan, omdat er een grote hoeveelheid harddrugs was aangetroffen en algemeen bekend is dat grote hoeveelheden drugs achteraf worden betaald. Dit zou kunnen leiden tot represailles richting de bewoners van de woning. De vermoedens werden versterkt doordat op het adres van de tweede zoon een vuurwapen is aangetroffen.

Bij het beoordelen van de ernst en de omvang van de overtreding speelt de hoeveelheid aangetroffen drugs een rol. Ook overige omstandigheden, zoals recidive en de ligging van de woning in een voor drugscriminaliteit kwetsbare woonwijk, moeten daarbij in ogenschouw worden genomen. Die omstandigheden kunnen de noodzaak tot sluiting van de woning groter maken. Met inachtneming hiervan stelt de Afdeling vast dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hier sprake is van een "ernstig geval". Er is in de woning een zeer grote hoeveelheid drugs aangetroffen en daarnaast heeft de burgemeester onweersproken gesteld dat de woning in een kwetsbare wijk ligt.

De rechtbank heeft terecht overwogen dat de burgemeester op goede gronden heeft geoordeeld dat er handel vanuit de woning heeft plaatsgevonden. In de woning zijn attributen (ponypacks, een weegschaal, verpakkingsmateriaal, een grote som geld) aangetroffen die te relateren zijn aan drugshandel en de politie heeft ‘loop’ naar de woning waargenomen. Verder staat in de bestuurlijke rapportages van 13 augustus 2019 en 23 augustus 2019 dat er drie vergelijkbare MMA-meldingen zijn ontvangen met daarin vermoedens van dealen vanuit de woning en ook dat de politie signalen van bezorgde buurtbewoners ontving over het dealen. Dat appellant sub 2 verklaringen van buurtbewoners heeft overgelegd waarin staat dat er nooit iets van drugsdealen is opgemerkt of overlast is geweest, doet aan die MMA-meldingen niet af.

Het oordeel van de rechtbank dat sprake was van een verminderde noodzaak tot sluiting van de woning is, zo begrijpt de Afdeling, gebaseerd op het met succes uit het drugscircuit halen van de woning vanwege de detentie van de twee zoons. De burgemeester heeft er echter terecht op gewezen dat de sluiting een herstelsanctie is die betrekking heeft op de woning als zodanig en de bekendheid van deze woning als drugspand in het drugscircuit en slechts in mindere mate op de bij de drugshandel betrokken personen. Dat niet is gebleken dat de overige in de woning verblijvende gezinsleden betrokken waren bij de drugs(handel) of dat nog belangstelling vanuit het circuit is getoond, betekent niet dat de bekendheid van de woning als drugspand is weggenomen en het gevaar voor mogelijke represailles was geweken. In zoverre zijn naast het belang van appellant sub 2 ook het algemeen belang en de belangen van derden aan de orde. De burgemeester heeft in dit licht en gelet op de ernst en de omvang van de overtreding voldoende gemotiveerd dat er op zichzelf een noodzaak was tot sluiting van de woning. De rechtbank heeft ten onrechte aangenomen dat die noodzaak verminderd was. In dit oordeel van de Afdeling ligt besloten dat de burgemeester in elk geval niet met een minder ingrijpend middel dan sluiting kon volstaan.

Het betoog van de burgemeester slaagt. Het betoog van appellant sub 2 slaagt niet.

De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat appellant sub 2 een verminderd verwijt treft. Appellant sub 2 kon volgens de burgemeester redelijkerwijs van de aanwezigheid van de drugs op de hoogte zijn. Dat hij tijdens de vondst van de drugs niet in de woning aanwezig was, doet er niet aan af dat vaststaat dat sinds september 2017 vanuit de woning wordt gedeald, en mogelijk zelfs al sinds november 2016. Beide zoons zijn eerder met de politie in aanraking geweest vanwege (vermoedens van) drugsdelicten, waarvoor de oudste zoon ook is veroordeeld. Ook wist in ieder geval één andere bewoner van de aanwezigheid van drugs; de jongste dochter had immers softdrugs van de tweede zoon aangetroffen. Gelet op de duur en de omvang van de drugshandel, het aantreffen van een zeer grote hoeveelheid hard- en softdrugs, grote sommen geld, de aanwezigheid van drugsgerelateerde attributen, de MMA-meldingen en waarnemingen van de politie in ieder geval in juni en juli 2019 moet de drugshandel voor appellant sub 2 zichtbaar zijn geweest, aldus de burgemeester.

Appellant sub 2 betoogt in incidenteel hoger beroep dat hem geen enkel verwijt kan worden gemaakt. Niet aannemelijk is gemaakt dat hij redelijkerwijs op de hoogte had kunnen zijn van de drugshandel. Van de veroordeling van de oudste zoon in 2016 is appellant sub 2 niet in kennis gesteld. Verder staat deze zaak los van de zaak uit 2016 omdat de veroordeling alleen betrekking had op drugsbezit en slechts een licht strafbaar feit betrof. Ook is de tweede zoon niet eerder veroordeeld voor een drugsdelict. De drugs zijn bovendien tijdens zijn vakantie zonder zijn medeweten in de woning gebracht. Hij was niet aanwezig toen de politie zijn woning doorzocht. Zijn zoons hebben hem daarover niets verteld en hij is ook niet door de politie daarvan in kennis gesteld, aldus appellant sub 2.

In de overzichtsuitspraak is overwogen dat bij de beoordeling of de sanctie voldoende is afgestemd op de concrete situatie, verschillende omstandigheden van belang zijn zoals de mate van verwijtbaarheid. Het ontbreken van iedere betrokkenheid bij de overtreding kan afzonderlijk of tezamen met andere omstandigheden maken dat de burgemeester niet van zijn bevoegdheid tot sluiting van de woning gebruik mag maken. Een (hoofd)bewoner kan bijvoorbeeld geen verwijt van de overtreding worden gemaakt als hij niet op de hoogte was en evenmin redelijkerwijs op de hoogte kon zijn van de aanwezigheid van de aangetroffen drugs in zijn woning. Wel wordt van de (hoofd)bewoner verlangd dat hij toezicht uitoefent op wat er in de woning gebeurt. Daarbij past de kanttekening dat er wel grenzen zijn aan het toezicht dat redelijkerwijs mag worden verwacht van de ene bewoner op de andere, mede afhankelijk van de woonsituatie. De burgemeester zal, indien hij van zijn bevoegdheid tot sluiting van een woning gebruik maakt, deugdelijk moeten motiveren welk verwijt de (hoofd)bewoner die door de sluiting wordt getroffen, wordt gemaakt.

Naar het oordeel van de Afdeling kan appellant sub 2 (wel) een verwijt worden gemaakt. In dat verband is van belang dat hij als huurder en als gezinshoofd verantwoordelijk is voor wat zich in de woning afspeelt (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2879). Uit de bestuurlijke rapportages komt niet alleen naar voren dat de drugshandel zich al gedurende een langere periode afspeelde, maar ook dat de kamer van de oudste zoon al eerder werd doorzocht en dat deze zoon in 2017 voor twee drugsdelicten is veroordeeld. De stelling van appellant sub 2 dat hij daarvan niet op de hoogte was omdat hij een fulltime baan heeft, acht de Afdeling niet geloofwaardig. Daarnaast ontslaat een fulltime baan hem niet van de hiervoor bedoelde verantwoordelijkheid. Daarbij komt dat onder meer uit de MMA-meldingen en de signalen van bezorgde buurtbewoners blijkt dat de drugshandel die buurtbewoners wel opviel. Dit moet daarom ook voor appellant sub 2 kenbaar zijn geweest. Dat appellant sub 2 ten tijde van het aantreffen van de drugs met nagenoeg zijn hele gezin op vakantie was, doet er niet aan af dat hij op (veel) andere momenten en gedurende een langere periode had kunnen en moeten waarnemen dat er drugs in de woning aanwezig waren en er vanuit de woning werd gehandeld.

Het betoog van de burgemeester slaagt. Het betoog van appellant sub 2 slaagt niet.

De burgemeester voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er een reëel risico bestaat dat de verhuurder, UWOON, tot ontbinding van de huurovereenkomst zal overgaan. De burgemeester had juist begrepen dat UWOON de huurovereenkomst niet zou ontbinden, zodat appellant sub 2 na het einde van de sluiting in beginsel gewoon naar de woning kon terugkeren. Indien appellant sub 2 op een zwarte lijst zou worden geplaatst, verzet zich dat niet zonder meer tegen sluiting. Hem valt namelijk een verwijt te maken omdat hij onvoldoende toezicht heeft gehouden. De burgemeester voert ook aan dat de rechtbank ten onrechte heeft meegewogen of de gezinsleden wel of niet bij elkaar kunnen blijven. Dit is volgens de burgemeester geen bijzondere omstandigheid. Het is de eigen verantwoordelijkheid van de betrokkenen om vervangende woonruimte te vinden, maar zij hebben daartoe geen enkele poging ondernomen.

De burgemeester betoogt verder dat, zelfs als de rechtbank terecht tot het oordeel zou zijn gekomen dat er bijzondere omstandigheden zijn die tot afwijking van het beleid dwingen, de rechtbank ten onrechte het besluit tot sluiting geheel heeft herroepen. De rechtbank heeft ten onrechte niet onderzocht en evenmin gemotiveerd waarom een sluiting van minder lange duur niet aanvaardbaar zou zijn. De rechtbank had hem in de gelegenheid moeten stellen om met inachtneming van haar uitspraak een minder ingrijpende maatregel te treffen, aldus de burgemeester.

In de overzichtsuitspraak is overwogen dat bij de beoordeling van een besluit tot sluiting van een woning op grond van de Opiumwet ook de gevolgen daarvan moeten worden betrokken. Het is inherent aan een sluiting dat de bewoner(s) de woning moet(en) verlaten. Sluiting van een woning maakt inbreuk op het huisrecht en het privéleven, die worden beschermd door artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De Afdeling voegt daaraan toe dat ook financiële schade, bijvoorbeeld vanwege de kosten van vervangende woonruimte, of de omstandigheid dat het kwetsbare bewoners betreft, gevolgen kunnen zijn die bij de beoordeling moeten worden betrokken. De gevolgen van een woningsluiting kunnen bijzonder zwaar zijn als de bewoners niet kunnen terugkeren in de woning na ommekomst of opheffing van de sluiting, bijvoorbeeld omdat door de sluiting het huurcontract wordt ontbonden. In dat kader dient ook betekenis te worden toegekend aan de vraag of de huurder door sluiting van de woning op een zogenoemde zwarte lijst komt te staan bij een woningbouwcorporatie, als gevolg waarvan deze huurder - al dan niet voor een bepaalde periode - geen andere sociale huurwoning in de regio toegewezen krijgt.

Appellant sub 2 is in hoger beroep niet opgekomen tegen de oordelen van de rechtbank over zijn medische omstandigheden en de mogelijkheid om voor de duur van de sluiting tijdelijk andere woonruimte te vinden. Andere omstandigheden waarmee rekening zou moeten worden gehouden heeft appellant sub 2 niet aangedragen. Voor de beoordeling van dit geval gaat het daarom alleen nog om de weging van de gevolgen van een eventuele ontbinding van de huurovereenkomst en van plaatsing van appellant sub 2 op een zwarte lijst.

Uit het Damoclesbeleid volgt dat de burgemeester zich in algemene zin rekenschap heeft gegeven van de omstandigheid dat overtreding van de Opiumwet tot gevolg kan hebben dat een huurovereenkomst door bijvoorbeeld een woningcorporatie kan worden ontbonden. In het – ongedateerde – verweerschrift in de bezwaarprocedure staat over de door appellant sub 2 gevreesde ontbinding en plaatsing op de zwarte lijst dat UWOON tot op dat moment geen actie heeft ondernomen. Verder schrijft UWOON in haar e-mail van 12 december 2019 aan de burgemeester dat zij na kennisneming van de beslissing op het bezwaar zal besluiten of zij al dan niet tot buitengerechtelijke ontbinding van de huurovereenkomst en zo nodig een ontruimingsprocedure zal overgaan. In het bestreden besluit op bezwaar staat alleen:

In het besluit op bezwaar heeft de burgemeester geen overweging gewijd aan de gevolgen voor de woonsituatie van appellant sub 2. De Afdeling heeft er begrip voor dat de burgemeester niet altijd al op het moment van een primair besluit tot sluiting van een woning van een verhuurder uitsluitsel zal kunnen krijgen over een mogelijke ontbinding op grond van artikel 7:231, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) of eventuele plaatsing op een zwarte lijst. De burgemeester dient echter niettemin alle betrokken belangen af te wegen. Uit de gedingstukken kan worden opgemaakt dat UWOON haar beleid over ontbinding en zwarte lijsten tegen het licht aan het houden was. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat, hoewel nog niet vaststond wat UWOON zou gaan doen, het risico op huurontbinding ten tijde van het besluit op bezwaar reëel was. Het besluit op bezwaar, waaraan een volledige heroverweging ten grondslag moet en in dit geval ook kon liggen omdat het is genomen ruim vijf maanden na het primaire besluit, geeft er geen blijk van dat de burgemeester zich heeft afgevraagd wat een sluiting betekent voor de woonbelangen van appellant sub 2 en zijn (deels minderjarige) kinderen en dus ook niet hoe hij dit belang tezamen met de andere aan de orde zijnde belangen heeft afgewogen. Omdat de burgemeester niet alle relevante omstandigheden heeft betrokken bij zijn op grond van artikel 4:84 (slot) van de Awb te maken beoordeling, heeft de rechtbank terecht aanleiding gezien om het beroep van appellant sub 2 gegrond te verklaren en het besluit op bezwaar van 21 februari 2020 te vernietigen.

Dit betoog van de burgemeester slaagt niet.

De rechtbank heeft in dit geval echter, na de gegrondverklaring van het beroep en de vernietiging van het bestreden besluit op bezwaar, ten onrechte zelf in de zaak voorziend het primaire besluit herroepen. Uit de terechte vaststelling dat niet alle relevante omstandigheden in de belangenafweging zijn betrokken, volgt immers niet zonder meer dat de burgemeester op grond van artikel 4:84 (slot) van de Awb van zijn beleid had moeten afwijken en dat hij (in het geheel) geen gebruik (meer) mocht maken van zijn bevoegdheid tot sluiting van de woning.

Dit betoog van de burgemeester slaagt.

Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij het besluit van 10 september 2019 is herroepen en de rechtbank heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. In de plaats daarvan zal de Afdeling de burgemeester opdragen om met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak, binnen zes weken, opnieuw op het bezwaar te beslissen. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.

Het incidenteel hoger beroep van appellant sub 2 is ongegrond.

Ter zitting heeft de burgemeester medegedeeld dat als het besluit tot sluiting van de woning (geheel of gedeeltelijk) in stand blijft, hij alsnog tot feitelijke sluiting zal overgaan. Mede gelet hierop overweegt de Afdeling met het oog op het nieuw te nemen besluit op bezwaar het volgende.

De burgemeester zal de noodzakelijke kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen moeten vergaren. Daarbij moet worden uitgegaan van de relevante feiten en belangen op het moment van het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar. In dat kader zal de burgemeester onder meer moeten onderzoeken het risico van ontbinding van de huurovereenkomst en van plaatsing van appellant sub 2 op een zwarte lijst. Bij zijn reactie op de conclusie heeft de burgemeester een memo van UWOON van 20 april 2021 gevoegd waarin staat dat UWOON niet overgaat tot een gerechtelijke procedure om de huurovereenkomst te ontbinden en de woning te ontruimen. Onduidelijk is vooralsnog of UWOON daarmee ook bedoelt dat zij, ook als het besluit tot sluiting in stand blijft, niet op grond van artikel 7:231, tweede lid, van het BW buitengerechtelijk zal ontbinden. In de reactie van de burgemeester op de conclusie staat verder dat UWOON "überhaupt nooit aan ‘blacklisting’ doet". Omdat de burgemeester deze stelling in de procedure daarmee voor het eerst inneemt, en daarop in de memo van UWOON ook niet nader wordt ingegaan, ligt het op de weg van de burgemeester om appellant sub 2 voorafgaand aan het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar op deze stelling te laten reageren.

De burgemeester heeft in zijn reactie op de conclusie naar voren gebracht dat de woning ook na de doorzoeking en de arrestaties van de twee zoons een rol is blijven spelen in ernstige drugscriminaliteit. Feitelijke informatie hierover kan de burgemeester betrekken bij het nieuw te nemen besluit, evenals eventuele andere relevante informatie die bij nader onderzoek naar voren komt.

Vervolgens zal de burgemeester, op basis van actueel onderzoek naar de feiten, de betrokken belangen opnieuw moeten afwegen en een besluit moeten nemen waarvan de gevolgen voor appellant sub 2 niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het Damoclesbeleid te dienen doelen. Zoals hiervoor is overwogen zal de burgemeester daarbij in ieder geval de woonbelangen van appellant sub 2 moeten meewegen. Ook moet worden meegewogen of thans (2022) nog gewicht toekomt aan de in 2019 gestelde noodzaak tot sluiting met het oog op het onttrekken van de woning aan het drugscircuit en het beëindigen van de ‘loop’ naar het pand.

De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van het primaire besluit van 10 september 2019.

Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ten slotte aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.

De burgemeester hoeft geen proceskosten van het hoger beroep te vergoeden.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: