ABRvS, 20-07-2016, nr. 201603036/3/V2

Bestuurlijke fase

De vreemdelingen hebben aan hun asielaanvragen ten grondslag gelegd dat zij een homoseksuele relatie met elkaar hebben en dat de vader van vreemdeling 1, omdat hij het vermoeden kreeg van het bestaan van die relatie, haar mishandelde en haar dwong te trouwen met een man. Toen vreemdeling 1 dat weigerde, bedreigde haar vader haar met de dood. Ook vreemdeling 2 werd met de dood bedreigd. Zij was er volgens de vader de oorzaak van dat vreemdeling 1 weigerde met de man te trouwen. Uit angst te worden gedood en te worden uitgehuwelijkt, zijn de vreemdelingen uit Albanië vertrokken. Vreemdeling 2 vreest daarnaast - opnieuw - te worden gediscrimineerd wegens haar homoseksuele gerichtheid. (zie noot 1)

Bij besluiten van 18 november 2015 heeft de staatssecretaris de aanvragen krachtens artikel 31, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) afgewezen als kennelijk ongegrond, omdat de vreemdelingen afkomstig zijn uit een land dat hij heeft aangemerkt als veilig land van herkomst in de zin van artikel 37 van de Procedurerichtlijn (zie noot 2) (artikel 3.105ba van het Vreemdelingenbesluit 2000; hierna: het Vb 2000). Volgens de staatssecretaris bestaat de presumptie dat Albanië voor de vreemdelingen een veilig land van herkomst is en hebben de vreemdelingen niet aannemelijk gemaakt dat het land in hun specifieke omstandigheden niet veilig is. Bij problemen wegens hun homoseksuele gerichtheid en bij problemen met de vader van vreemdeling 1 kunnen zij de bescherming inroepen van de Albanese autoriteiten of van geëigende instanties in dat land die opkomen voor de belangen van LHBTI en van vrouwen die vrezen voor (huiselijk) geweld. Volgens de staatssecretaris hebben de vreemdelingen met de door hen overgelegde stukken niet aannemelijk gemaakt dat het verkrijgen van bescherming in hun geval niet mogelijk is. (zie noot 3)

Eerste aanleg

De rechtbank heeft de door de vreemdelingen tegen die besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. In de bestreden uitspraak heeft zij de nationale lijst van veilige landen van herkomst, opgenomen in bijlage 13 van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (hierna: het VV 2000), geduid als algemeen verbindend voorschrift. Via een exceptieve toetsing heeft de rechtbank een oordeel gegeven over de rechtmatigheid van de plaatsing van Albanië op die lijst. In dat kader heeft zij overwogen dat de staatssecretaris zich heeft kunnen baseren op het uitgebreide onderzoek dat de Europese Commissie heeft gedaan in verband met de totstandkoming van de gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst, waarop ook Albanië staat. (zie noot 4) De omstandigheid dat uit de door de vreemdelingen overgelegde stukken blijkt dat ten aanzien van de gestelde criteria voor de aanmerking van een land als veilig land van herkomst nog altijd hervormingen nodig zijn, maakt volgens de rechtbank niet dat Albanië in het algemeen niet aan die criteria voldoet. Bovendien hebben ook andere landen, waaronder Duitsland en Frankrijk, Albanië aangemerkt als veilig land van herkomst. Uit wat de vreemdelingen hebben aangevoerd, is volgens de rechtbank niet af te leiden dat Albanië in het algemeen voor LHBTI niet veilig is, zodat de staatssecretaris bij de plaatsing van Albanië op de lijst geen voorbehoud voor LHBTI heeft hoeven maken.

Verder heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat LHBTI in Albanië in het algemeen bij discriminatoire bejegening, problemen wegens hun homoseksuele gerichtheid of huiselijk geweld de bescherming kunnen inroepen van de Albanese autoriteiten of geëigende instanties. De vreemdelingen hebben dat voor de door hen ondervonden problemen niet gedaan en hebben met de overgelegde stukken niet aannemelijk gemaakt dat het vragen van bescherming in hun geval gevaarlijk dan wel bij voorbaat zinloos is. De staatssecretaris heeft zich volgens de rechtbank dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdelingen niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij bij terugkeer naar Albanië te vrezen hebben voor vervolging of een reëel risico lopen op een onmenselijke behandeling.

Hoger beroep

Tegen deze uitspraak hebben de vreemdelingen hoger beroep ingesteld. In hun grieven komen zij op tegen het oordeel van de rechtbank dat niet is gebleken van enige onrechtmatigheid ten aanzien van de nationale lijst van veilige landen van herkomst. In dit verband wijzen zij er onder meer op dat de gemeenschappelijke EU-lijst nog niet in werking is getreden, zodat aan de plaatsing van Albanië op die lijst geen betekenis kan toekomen. Voorts plaatsen de vreemdelingen vraagtekens bij het oordeel dat de staatssecretaris bij de plaatsing van Albanië op de nationale lijst geen voorbehoud heeft hoeven maken voor LHBTI. Ook bestrijden zij dat in Albanië in het algemeen bescherming wordt geboden tegen de problemen die zij hebben ondervonden en dat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat het vragen van bescherming in hun geval gevaarlijk, dan wel bij voorbaat zinloos is.

Het hoger beroep is op 9 juni 2016 door de Afdeling ter zitting behandeld. De vreemdelingen werden ter zitting vertegenwoordigd door mr. Y.G.F.M. Coenders, advocaat te Oss. De staatssecretaris werd vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, vergezeld van mr. R.A. Visser, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Tijdens de zitting was ik in mijn hoedanigheid als Staatsraad Advocaat-Generaal aanwezig en heb ik aan partijen vragen kunnen stellen. Bovendien heeft op mijn verzoek de United Nations High Commissioner for Refugees (hierna: de UNHCR) bij interventie gereageerd op het verzoek van de voorzitter om in de zaak een conclusie te nemen.

Een aantal zustercolleges uit omringende landen heb ik gevraagd op welke wijze daar aan het concept 'veilige landen' in wetgeving en jurisprudentie toepassing wordt gegeven. Vanuit Duitsland en het Verenigd Koninkrijk heb ik reacties ontvangen.

Bij brief van 12 mei 2016 heeft de voorzitter mij verzocht een conclusie te nemen als bedoeld in artikel 8:12a van de Awb. Zijn verzoek strekt ertoe dat in de conclusie wordt ingegaan op de betekenis van het begrip 'veilig land' in asielzaken, tegen de achtergrond van het Verdrag betreffende de status van Vluchtelingen van Genève van 28 juli 1951 (Trb. 1951, 131), zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967 (Trb. 1967, 76; hierna: het Vluchtelingenverdrag), het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en het unierecht. Daarbij is mij verzocht de volgende vragen te betrekken:

'1. Kan de staatssecretaris bij de afwijzing van een asielaanvraag volstaan met een verwijzing naar een nationale lijst [1a]? Of moet hij een nadere toelichting geven [1b]? Als dit laatste het geval is, kan dan worden verwezen naar het voorstel voor een Verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst en het onderzoek dat de Europese Commissie heeft verricht [1c]? Maakt het daarbij uit of dat voorstel definitief is [1d]?

2. Kan een land ook als veilig worden beschouwd als dat land niet overal, voor iedereen, veilig is [2a]? Welke criteria gelden daarvoor [2b]? Wat is de bewijslastverdeling tussen partijen bij de vraag of een land voor een specifieke vreemdeling als 'veilig land' kan worden beschouwd [2c]?' (zie noot 5)

Gelet op de formulering van het verzoek, dat algemene en conceptuele vragen bevat over de betekenis van het begrip 'veilig land', ga ik in deze conclusie niet concreet in op de feiten en omstandigheden van deze zaak en dus evenmin op de vraag of de beslissing van staatssecretaris Albanië als 'veilig land van herkomst' aan te merken de toets in rechte zou moeten kunnen doorstaan. Beantwoording van die vraag is voorbehouden aan de zittingskamer. Ik zal evenmin rekening houden met eventuele beperkingen die voortvloeien uit het in artikel 85 van de Vw 2000 vervatte grievenstelsel. Of, en zo ja in hoeverre, het grievenstelsel eraan in de weg staat dat bepaalde elementen bij de beoordeling in hoger beroep worden betrokken, laat ik derhalve buiten beschouwing.

In deze conclusie besteed ik eerst, in hoofdstuk 3, aandacht aan de achtergrond, de inhoud en de toepassing van het concept 'veilig land'. Daarbij zal ik nog niet overgaan tot beantwoording van de aan mij gestelde vragen, maar zal ik - met het oog op die beantwoording - een meer conceptuele uiteenzetting geven van het begrip 'veilig land' tegen de achtergrond van het Vluchtelingenverdrag, het EVRM en het unierecht.Daarna ga ik in hoofdstuk 4 in op de - in vraag 2a en 2b aan de orde gestelde - kwestie of een land ook als veilig kan worden beschouwd als dat land niet overal, voor iedereen, veilig is, en welke criteria daarbij hebben te gelden. Daarbij betrek ik ook de vraag of het mogelijk is om bij de aanmerking van een land als veilig een voorbehoud te maken voor bepaalde groepen, bijvoorbeeld LHBTI, of een geografische beperking aan te brengen. Deze kwesties gaan conceptueel immers vooraf aan de in de vragen 1 en 2c opgeworpen bewijskwesties.Deze bewijskwesties staan centraal in hoofdstuk 5. In de eerste plaats ga ik na aan welke rechtsnormen de plaatsing van een land op de lijst van 'veilige landen van herkomst' moet voldoen. Deze vraag is van belang om vast te stellen of de staatssecretaris bij de afwijzing van een asielaanvraag kan volstaan met een verwijzing naar die lijst (vraag 1a) of dat hij in elk concreet geval een nadere toelichting moet geven (vraag 1b). Bovendien ga ik in op de specifieke vraag of de staatssecretaris de plaatsing van een land op de genoemde lijst nader kan toelichten met een verwijzing naar het Commissievoorstel voor een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst (vraag 1c), en of het daarbij uitmaakt of dat voorstel definitief is (vraag 1d). Ten slotte komt in hoofdstuk 5 vraag 2c aan de orde: hoe ligt de bewijslastverdeling tussen partijen bij de vraag of dat land ook voor een specifieke vreemdeling als 'veilig land' kan worden beschouwd?

Inleiding

Het Nederlandse asielrecht vindt, volgens de wetsgeschiedenis, haar oorsprong in het Vluchtelingenverdrag en het EVRM. Sinds het gemeenschappelijk Europees asielstelsel wordt het ook in belangrijke mate bepaald door het recht van de Europese Unie. (zie noot 6) Daarvan zijn op dit moment voor het begrip 'veilig land' vooral de met ingang van 20 juli 2015 in de Vw 2000 omgezette bepalingen van de Procedurerichtlijn relevant.

Internationale verdragen

Definitie van 'vluchteling'

De definitie van 'vluchteling' is te vinden in artikel 1(A), aanhef en onder 2, van het Vluchtelingenverdrag. (zie noot 7) Als vluchteling wordt aangemerkt de persoon die (1) zich uit gegronde vrees voor vervolging (2) wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, (3) bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en (4) de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van vorenbedoelde vrees, niet wil inroepen. (zie noot 8) De vier elementen van deze definitie gelden in vergelijkbare zin ook voor personen die geen nationaliteit (staatlozen) of juist meer dan één nationaliteit hebben. Voor de staatloze geldt dat hij ten gevolge van bovenbedoelde gebeurtenissen verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, en daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren. Voor een persoon die meer dan één nationaliteit heeft, betekent de term 'land waarvan hij de nationaliteit bezit' elk van de landen waarvan hij de nationaliteit heeft en geldt dat hij, indien hij zonder geldige, door gegronde vrees ingegeven reden niet de bescherming inroept van één van de landen waarvan hij de nationaliteit heeft, niet wordt geacht verstoken te zijn van de bescherming. In dat geval is aan het laatste element van de definitie van de term 'vluchteling' dus niet voldaan.

Op personen die onder de definitie van 'vluchteling' vallen, is het Vluchtelingenverdrag van toepassing, tenzij sprake is van één van de omstandigheden, bedoeld in de artikelen 1(C), 1(D), 1(E) of 1(F) van het verdrag. De laatste drie artikelen sluiten bepaalde categorieën personen uit van de toepasselijkheid van het verdrag (exclusion clauses). (zie noot 9) Meer van belang voor deze conclusie is artikel 1(C), dat bepaalt dat een vreemdeling in de genoemde gevallen van rechtswege ophoudt vluchteling te zijn (cessation clauses). Aan beide clauses ligt de gedachte ten grondslag dat internationale bescherming niet hoeft te worden verleend, als daarvoor geen noodzaak (1(C), (D) en (E)) of geen rechtvaardiging (1(F)) meer bestaat. (zie noot 10) De gevallen genoemd onder 1 tot en met 4 van artikel 1(C) betreffen gevallen waarin door het handelen van de vluchteling zelf een verandering in zijn situatie is opgetreden, waardoor het verdrag ophoudt op hem van toepassing te zijn. Dat het verdrag niet (meer) van toepassing is, moet aldus worden verstaan, dat een vreemdeling aan dat verdrag geen aanspraak op bescherming (meer) kan ontlenen. In de gevallen genoemd onder 5 en 6 is internationale bescherming niet langer noodzakelijk, omdat de omstandigheden in het land waar de vrees voor vervolging bestond zijn gewijzigd en daardoor de redenen om de persoon als vluchteling te kwalificeren ophouden te bestaan. (zie noot 11)

Een persoon komt dus niet voor bescherming krachtens het Vluchtelingenverdrag in aanmerking, als daarvoor geen noodzaak (meer) bestaat. Dat is niet alleen het geval, indien zich één van de hiervoor genoemde cessation clauses voordoet, maar ook als hij in zijn land van herkomst niet te vrezen heeft voor vervolging, dan wel daartegen bescherming kan krijgen (veilig land van herkomst). (zie noot 12) Een persoon komt verder evenmin voor bescherming krachtens het Vluchtelingenverdrag in aanmerking, als hij kan terugkeren naar een land waar hij ná zijn vlucht uit zijn land van herkomst, maar vóór zijn vertrek naar bijvoorbeeld Nederland, kort gezegd, duurzaam heeft verbleven en waar hij niet voor vervolging te vrezen heeft (veilig derde land). Bijvoorbeeld omdat hij in dat land een aanvraag tot erkenning als vluchteling had kunnen indienen, dan wel dat hij dat heeft gedaan, maar op die aanvraag nog niet is beslist. Tot deze categorie hoort ook het 'eerste land van asiel'. Hieronder wordt verstaan het land waar een vreemdeling eerder bescherming krachtens het Vluchtelingenverdrag heeft gekregen en waar hij die bescherming nog steeds kan genieten, dan wel waar hij anderszins voldoende bescherming geniet, met inbegrip van het genot van het beginsel van non-refoulement. De concepten 'veilig land van herkomst' en 'veilig derde land' worden als zodanig niet uitdrukkelijk in het Vluchtelingenverdrag genoemd. Toch wordt algemeen aanvaard dat het Vluchtelingenverdrag zich niet verzet tegen het gebruikmaken van deze concepten, die alle het subsidiaire karakter van de bescherming van het Vluchtelingenverdrag benadrukken. (zie noot 13) Eventuele discussie betreft de wijze waarop die concepten worden gebruikt. In lijn daarmee heeft de UNHCR over het concept 'veilig land van herkomst' als volgt geoordeeld:

'UNHCR does not oppose the notion of "safe country of origin" as long as it is used as a procedural tool to prioritize and/of accelerate examination of an application in carefully circumscribed situations.' (zie noot 14)

Daaraan voegt de UNHCR wel toe dat elke aanvraag 'is fully examined on its merits', dat aanvragers een effectieve mogelijkheid moeten hebben om presumptie van veiligheid van het herkomstland in kwestie in zijn individuele omstandigheden te weerleggen, dat de bewijslast van de aanvrager niet wordt verzwaard en dat hij een effectief rechtsmiddel moet hebben tegen een negatieve beslissing. In zijn interventie naar aanleiding van het conclusieverzoek van de voorzitter (hiervoor punt 1.6) heeft de UNHCR dit standpunt bevestigd.3.5 In de meest verstrekkende vorm leidt toepassing van het concept 'veilig land' ertoe dat een vreemdeling de erkenning als vluchteling wordt onthouden op de enkele grond dat hij afkomstig is uit een 'veilig land' en dat hij wellicht zelfs naar dat land wordt teruggezonden, zonder dat enige individuele beoordeling heeft plaatsgevonden. In deze variant heeft een vreemdeling ook geen - of slechts zeer beperkte - mogelijkheden om aan te tonen dat het land dat door de autoriteiten als 'veilig land' is aangemerkt dat in het algemeen of in zijn specifieke geval, niet is. De achterliggende gedachte hierbij is steeds dat statusdeterminatie kan en dus moet plaatsvinden in het 'veilige land' en dat het ook dat land is dat bij erkenning van de vreemdeling als vluchteling de rechten moet respecteren die daaraan verbonden zijn. Het betreft dan overigens vaak 'veilige derde landen'. Een bijzondere vorm van deze categorie, toegepast op 'veilige landen van herkomst' vormt het 24e Protocol bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU), inzake asiel voor onderdanen van lidstaten van de Europese Unie. Op grond van dit protocol is het voor onderdanen van een EU-lidstaat zo goed als onmogelijk te bewerkstelligen dat een verzoek om internationale bescherming in een andere lidstaat van de unie ook maar in behandeling wordt genomen, laat staan ingewilligd. (zie noot 15) Hieraan ligt ten grondslag dat de Europese Unie bestaat uit democratische rechtsstaten waarin de rule of law gewaarborgd is.

Refoulementverbod

Een persoon die is erkend als vluchteling mag ingevolge artikel 33, eerste lid, van het Vluchtelingenverdrag door de erkennende staat niet worden uitgezet of teruggeleid naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging (refoulementverbod). Dit kan zowel het land van herkomst zijn als een ander land. Het tweede lid maakt hierop een uitzondering die verband houdt met de openbare orde. In de in dat lid genoemde gevallen kan een persoon die is erkend als vluchteling toch worden uitgezet, ook als hij bij terugkeer in zijn land van herkomst gegronde vrees voor vervolging heeft. In zoverre is het refoulementverbod van artikel 33, eerste lid, van het Vluchtelingenverdrag dus relatief. Uit artikel 33, eerste lid, volgt overigens niet alleen dat het rechtstreeks verwijderen naar het land waar een asielzoeker te vrezen heeft verboden is. De woorden 'op welke wijze dan ook' duiden erop dat ook het indirect refouleren, dat wil zeggen het verwijderen naar een ander land dat de vluchteling in zijn beurt doorzendt naar het land waar hij voor vervolging te vrezen heeft, verboden is. (zie noot 16)

Uit het voorgaande volgt dat een persoon, wiens leven of vrijheid in zijn land van herkomst, of - indien hij geen nationaliteit bezit - in het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, niet direct of indirect wordt bedreigd op grond van één van de vervolgingsgronden, reeds daarom geen vluchteling is in de zin van artikel 1(A). Dit betekent dat hij dus geen aanspraak kan maken op de bescherming die artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag biedt. Met andere woorden, het in artikel 33 neergelegde refoulementverbod staat in dat geval niet in de weg aan uitzetting van die persoon naar zijn land van herkomst of het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had. Hierin ligt tevens de notie besloten dat verwijdering van een persoon die voldoet aan de definitie van 'vluchteling' naar een land, waar hij niet het risico loopt te worden doorgezonden naar zijn land van herkomst, of naar het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, en waar hij geen gegronde vrees voor vervolging heeft, evenmin in strijd is met het refoulementverbod. Dit betekent overigens niet dat in dat geval van vluchtelingschap geen sprake meer is. De exceptie van een veilig land maakt geen deel uit van de definitie van 'vluchteling' in artikel 1(A). Indien een verdragspartij vaststelt dat een persoon onder die definitie valt en vervolgens de exceptie van veilig land wil toepassen, zal het zich moeten houden aan de verplichting die voortvloeit uit artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag. Als gewaarborgd is dat door een derde land de bescherming in de zin van die bepaling wordt geboden, kan het tegenwerpen van de exceptie ook zonder statusbepaling. (zie noot 17)

Het refoulementverbod is ook terug te vinden in andere internationale verdragen. Zo voorziet artikel 3 van het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing (Trb. 1985, 69; hierna: het Antifolterverdrag) in een expliciet refoulementverbod: geen enkele Staat die partij is bij het Antifolterverdrag mag een persoon uitzetten of terugzenden (refouler) naar of uitleveren aan een andere Staat, wanneer er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat hij daar gevaar zou lopen te worden onderworpen aan foltering. De woorden 'een andere Staat' duiden erop dat ook dit artikel indirect refoulement verbiedt. (zie noot 18) Anders dan artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag kent artikel 3 van het Antifolterverdrag echter geen uitzonderingen. (zie noot 19) In verband met het absolute karakter van de gedragingen waartegen het Antifolterverdrag bescherming biedt, zijn exclusion clauses, vergelijkbaar met die in het Vluchtelingenverdrag, in het Antifolterverdrag niet opgenomen en uitzonderingen die verband houden met de veiligheid van de Staat evenmin. Dat wil zeggen dat het refoulementverbod van artikel 3, indien aan de daarin gestelde criteria is voldaan, geldt ongeacht het gedrag van de betrokken persoon en dus absoluut is.

Het EVRM kent geen recht op asiel, noch een recht op bescherming tegen vervolging. Artikel 3 van het EVRM, waarin staat dat niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, houdt echter wel een, zij het impliciet, refoulementverbod in. (zie noot 20) Omdat de verwijderende staat (mede) ervoor verantwoordelijk wordt gehouden, als een persoon door die verwijdering wordt blootgesteld aan vervolging die een in artikel 2 of 3 van het EVRM verboden behandeling of bestraffing inhoudt, wordt dit refoulementverbod als impliciet beschouwd. (zie noot 21) Een schending doet zich niet voor bij terugzending naar een land dat voor de desbetreffende vreemdeling als 'veilig land' kan worden aangemerkt. Wat in het kader van het Vluchtelingenverdrag wordt opgemerkt over het concept 'veilig land' geldt daarom overeenkomstig ook voor het EVRM. Dit verklaart ook waarom in de Procedurerichtlijn wat betreft het concept 'veilig land' geen onderscheid wordt gemaakt tussen vreemdelingen die in aanmerking wensen te komen voor erkenning als vluchteling of zij die subsidiaire bescherming beogen. De desbetreffende bepalingen gelden voor alle vreemdelingen die in aanmerking willen komen voor internationale bescherming in de zin van de Kwalificatierichtlijn.

Dat inmiddels algemeen wordt aangenomen dat, hoewel een daartoe strekkende bepaling ontbreekt, ook het EVRM een refoulementverbod kent, is ingegeven door de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM). Uit die jurisprudentie volgt, dat de verplichtingen en verantwoordelijkheden die voor de Verdragsluitende Staten voortvloeien uit het EVRM niet beperkt zijn tot handelingen die plaatsvinden binnen de eigen jurisdictie. (zie noot 22) Daarmee heeft het EHRM verwijdering van personen, ook naar landen die niet bij het EVRM zijn aangesloten, onder het bereik van het EVRM gebracht. In de zaak Soering oordeelde het EHRM in dit verband als volgt:

'In sum, the decision by a Contracting State to extradite a fugitive may give rise to an issue under Article 3 (art. 3), and hence engage the responsibility of that State under the Convention, where substantial grounds have been shown for believing that the person concerned, if extradited, faces a real risk of being subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment in the requesting country. The establishment of such responsibility inevitably involves an assessment of conditions in the requesting country against the standards of Article 3 (art. 3) of the Convention. Nonetheless, there is no question of adjudicating on or establishing the responsibility of the receiving country, whether under general international law, under the Convention or otherwise. In so far as any liability under the Convention is or may be incurred, it is liability incurred by the extraditing Contracting State by reason of its having taken action which has as a direct consequence the exposure of an individual to proscribed ill-treatment.' (zie noot 23)

Algemeen wordt aangenomen dat iemand die kwalificeert als vluchteling bij uitzetting naar zijn land van herkomst ook te vrezen heeft voor een met artikel 3 van het EVRM strijdige behandeling. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat weliswaar niet elke daad van vervolging op zichzelf een wrede of onmenselijke behandeling oplevert in de zin van artikel 3 van het EVRM, maar dat het aannemelijk is dat, indien is vastgesteld dat iemand een gegronde vrees voor vervolging heeft, die vrees werkelijkheid wordt als die persoon wordt uitgezet en dat dan het risico groot is dat hij daarnaast - ook - zal worden onderworpen aan een behandeling die wél binnen de reikwijdte van artikel 3 van het EVRM valt. (zie noot 24)

Evenals artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 van het Antifolterverdrag, ziet artikel 3 van het EVRM niet alleen op rechtstreekse uitzetting. Dit artikel staat ook eraan in de weg dat wordt verwijderd naar een land waarvan te verwachten is dat dat land zal doorzenden naar een land waar de betrokken vreemdeling het risico loopt op een met die bepaling strijdige behandeling. (zie noot 25) Met andere woorden, ook het EVRM verbiedt indirect refouleren. Daarnaast is het impliciete refoulementverbod van artikel 3 van het EVRM, evenals dat van artikel 3 van het Antifolterverdrag en anders dan het in artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag neergelegde verbod, absoluut en onvoorwaardelijk. Het kent geen uitzonderingen die verband houden met de openbare orde en geldt dus onafhankelijk van de gedragingen van de betrokken persoon. (zie noot 26) Hieruit volgt dat een persoon die bij uitzetting naar zijn land van herkomst te vrezen heeft voor een met artikel 3 van het EVRM strijdige behandeling, dan ook niet zonder meer ook als vluchteling kwalificeert. (zie noot 27)

Recht van de Europese Unie

VEU, VWEU en het Handvest

De Europese Unie is gegrond op het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: het VEU) en het VWEU. Artikel 6 van het VEU voorziet er onder meer in dat de Europese Unie de rechten, vrijheden en beginselen erkent die zijn vastgesteld in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest), en dat de grondrechten, zoals zij worden gewaarborgd door het EVRM en zoals zij voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, als algemene beginselen deel uitmaken van het recht van de unie.

Veel van de bepalingen uit het Handvest hebben volgens de Toelichtingen bij het Handvest hun herkomst in het EVRM. (zie noot 28) Zo is artikel 4 van het Handvest, waarin wordt bepaald dat niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, gelijkluidend aan artikel 3 van het EVRM. Op grond van artikel 52, derde lid, van het Handvest heeft een dergelijk, met een door het EVRM gegarandeerd recht, corresponderend artikel 'dezelfde inhoud en reikwijdte' als het EVRM-recht, waarbij - volgens de toelichting op artikel 52, derde lid - die inhoud en reikwijdte niet alleen wordt bepaald door de tekst van het EVRM-recht, maar ook door de rechtspraak van het EHRM. Artikel 52, derde lid, verhindert niet dat het recht van de unie, wat de corresponderende rechten betreft, een ruimere bescherming biedt dan het EVRM.

Artikel 4 hangt nauw samen met artikel 19, tweede lid, van het Handvest, waarin staat dat niemand mag worden verwijderd of uitgezet naar, dan wel worden uitgeleverd aan een staat waar een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen. Artikel 19, tweede lid, neemt, volgens de Toelichtingen bij het Handvest de relevante rechtspraak van het EHRM op het gebied van artikel 3 van het EVRM over. Daarbij is verwezen naar de arresten van het EHRM van 7 juli 1989 en van 17 december 1996 (zie noot 29), waarin is overwogen dat artikel 3 van het EVRM verwijdering naar een land waar de betrokkene een reëel risico loopt op een behandeling in strijd met die bepaling verbiedt en voorts is uiteengezet dat de bescherming die artikel 3 van het EVRM biedt breder is dan die van artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag. In zoverre lijkt, gelet op artikel 6 van het VEU en artikel 52, derde lid, van het Handvest, artikel 19, tweede lid, een lex specialis te zijn ten opzichte van het algemene verbod in artikel 4, zij het dat het Hof van Justitie (hierna: het Hof of HvJ EU) artikel 4 ook van toepassing heeft geacht in het kader van verwijdering van de ene lidstaat naar de andere. (zie noot 30) De toegevoegde waarde van artikel 19, tweede lid, is erin gelegen dat het uitdrukkelijk bepaalt dat het Handvest ook een verplichting voor de lidstaten inhoudt om niemand naar een land te sturen, waar hij een risico loopt op folteringen, onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. (zie noot 31)

Artikel 19, tweede lid, hangt samen met artikel 18 van het Handvest, waarvan de herkomst is gelegen in het Vluchtelingenverdrag en waarin het recht op asiel als grondrecht van de Europese Unie wordt geduid. Dat recht is gegarandeerd met inachtneming van de voorschriften van het Vluchtelingenverdrag, en overeenkomstig het VEU en het VWEU. (zie noot 32) De samenhang tussen de bepalingen is erin gelegen dat diegene die zich beroept op artikel 19, tweede lid, van het Handvest niet alleen bescherming tegen uitzetting beoogt, maar ook verblijf op het grondgebied van de desbetreffende lidstaat, omdat het alternatief - uitzetting naar een derde land - een risico, bedoeld in artikel 4, zou opleveren. (zie noot 33)

Zoals gezegd, is de Europese Unie ook op het VWEU gegrond. Artikel 78, eerste lid, van dat verdrag verplicht de Europese Unie het Vluchtelingenverdrag te eerbiedigen. Gemeenschappelijk beleid over asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming, dat de unie ontwikkelt om iedere onderdaan van een derde land die internationale bescherming behoeft een passende status te verlenen en de naleving van het beginsel van non-refoulement te garanderen, moet in overeenstemming zijn met het Vluchtelingenverdrag, het Protocol van 1967 en andere toepasselijke verdragen. In verband daarmee stellen het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedures maatregelen vast om te komen tot een gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Dat stelsel omvat onder meer een uniforme asielstatus voor onderdanen van derde landen die in de hele unie geldt, een uniforme subsidiaire-beschermingsstatus voor onderdanen van derde landen die, als zij geen asiel krijgen in de Europese Unie, internationale bescherming behoeven, gemeenschappelijke procedures voor toekenning of intrekking van de uniforme status van asiel of van subsidiaire bescherming, en criteria en instrumenten voor de vaststelling van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek of van een verzoek om internationale bescherming. (zie noot 34) Met andere woorden, door toepassing te geven aan artikel 78, eerste lid, wordt verder invulling gegeven aan het gemeenschappelijke Europese asielstelsel. Daartoe zijn verschillende, voor deze conclusie relevante, maatregelen genomen. Ik bespreek er twee: de Kwalificatierichtlijn en de Procedurerichtlijn. (zie noot 35)

Gemeenschappelijk Europees asielstelsel

Kwalificatierichtlijn

Artikel 78, tweede lid, aanhef en onder a en b, van het VWEU vormt de grondslag voor de huidige Kwalificatierichtlijn. De richtlijn is gebaseerd op het Vluchtelingenverdrag als hoeksteen van het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen. (zie noot 36) Met deze richtlijn is beoogd normen vast te stellen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, alsmede voor de inhoud van de verleende bescherming. (zie noot 37)

In de Kwalificatierichtlijn is voor de definitie van 'vluchteling' aangesloten bij artikel 1(A) van het Vluchtelingenverdrag. (zie noot 38) Dit betekent dat wat ik hiervoor onder 3.4 opmerkte ook geldt bij de toepassing van de Kwalificatierichtlijn. Verder wordt als vluchteling in de zin van de richtlijn niet erkend de persoon op wie artikel 12 van toepassing is. Artikel 12 komt in wezen overeen met de exclusion clauses, (zie noot 39) zoals omschreven in de artikelen 1(D), 1(E) en 1(F) van het Vluchtelingenverdrag. (zie noot 40)

De cessation clauses van artikel 1(C) van het Vluchtelingenverdrag zijn terug te vinden in artikel 11 van de Kwalificatierichtlijn. (zie noot 41) De gevallen, omschreven onder 5 en 6 van artikel 1(C), die zien op gewijzigde omstandigheden in het land waar de vrees voor vervolging bestond en als gevolg waarvan de betrokken persoon ophoudt vluchteling te zijn, corresponderen met de gevallen, omschreven in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder e en f. Een onderdaan van een derde land of staatloze houdt op vluchteling te zijn, wanneer hij, omdat de omstandigheden in verband waarmee hij als vluchteling is erkend hebben opgehouden te bestaan, niet langer kan weigeren zich onder de bescherming van het land van zijn nationaliteit te stellen, of, indien hij staatloos is, niet kan terugkeren naar het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had. De lidstaten moeten, voor de toepassing van het eerste lid, aanhef en onder e en f, nagaan of die verandering een voldoende ingrijpend en niet-voorbijgaand karakter heeft om de gegronde vrees van de vluchteling voor vervolging weg te nemen. (zie noot 42)

Het Hof heeft in een arrest van 2 maart 2010 (zie noot 43) uitleg gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Kwalificatierichtlijn uit 2004. (zie noot 44) Volgens het Hof moet die bepaling aldus worden uitgelegd dat:

'iemand zijn vluchtelingenstatus verliest wanneer, gelet op een ingrijpende en niet-voorbijgaande verandering van omstandigheden in het betrokken derde land, de omstandigheden die ten grondslag lagen aan zijn vrees voor vervolging op een van de in artikel 2, sub c, van de [oude - RW] richtlijn genoemde gronden, in verband waarmee hij als vluchteling was erkend, niet meer bestaan en hij niet om andere redenen behoeft te vrezen voor „vervolging" in de zin van artikel 2, sub c, van de [oude - RW] richtlijn,'

en dat

'de bevoegde autoriteiten van de lidstaat voor de beoordeling van een verandering van omstandigheden, aan de hand van de individuele situatie van de vluchteling moeten vaststellen dat de in artikel 7, lid 1, van de [oude - RW] richtlijn bedoelde actor of actoren van bescherming redelijke maatregelen hebben getroffen om vervolging te voorkomen, met name dat zij beschikken over een doeltreffend juridisch systeem voor de opsporing, gerechtelijke vervolging en bestraffing van handelingen die vervolging vormen, en dat de betrokkene in geval van beëindiging van zijn vluchtelingenstatus toegang tot die bescherming zal hebben.' (zie noot 45)

Over de vaststelling door de bevoegde autoriteiten of er andere omstandigheden zijn waarom de betrokkene op goede gronden kan vrezen te worden vervolgd, overweegt het Hof als volgt:

'Wanneer de omstandigheden die tot verlening van de vluchtelingenstatus hebben geleid niet meer bestaan en de bevoegde autoriteiten van de lidstaat nagaan of er geen andere omstandigheden zijn die de betrokkene op goede gronden doen vrezen voor vervolging, hetzij op dezelfde grond als de oorspronkelijke, hetzij op een van de andere in artikel 2, sub c, van de [oude - RW] richtlijn genoemde gronden, is het waarschijnlijkheidscriterium ter beoordeling van het risico uitgaand van deze andere omstandigheden, hetzelfde als dat wat bij de verlening van de vluchtelingenstatus wordt aangelegd.

Artikel 4, lid 4, van de [oude - RW] richtlijn, dat indicaties geeft met betrekking tot de draagwijdte, in termen van bewijskracht, van eerdere vervolgingsdaden of bedreigingen, kan toepassing vinden wanneer de bevoegde autoriteiten voornemens zijn de vluchtelingenstatus in te trekken krachtens artikel 11, lid 1, sub e, van de [oude - RW] richtlijn, en de betrokkene zich ter rechtvaardiging dat er nog steeds gegronde vrees voor vervolging bestaat, op andere omstandigheden beroept dan die in verband waarmee hij als vluchteling is erkend. Dit kan echter normaal gesproken slechts het geval zijn, wanneer de vervolgingsgrond een andere is dan die welke ten tijde van de verlening van de vluchtelingenstatus is aanvaard en er eerdere vervolgingsdaden of bedreigingen zijn die een verband vertonen met de in dat stadium onderzochte vervolgingsgrond.' (zie noot 46)

Het hiervoor genoemde artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn ziet op de beoordeling van verzoeken om internationale bescherming en geeft inzicht in hoe de bewijslastverdeling in dat kader volgens de richtlijn is. Het is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de verzoeker en de lidstaat om de relevante feiten te verzamelen. Enerzijds mogen de lidstaten van een verzoeker verlangen dat hij alle elementen ter staving van zijn verzoek - dat wil zeggen verklaringen, alle documentatie in zijn bezit over zijn leeftijd, achtergrond, identiteit, nationaliteit(en), land(en) en plaats(en) van eerder verblijf, eerdere verzoeken, reisroutes, reisdocumenten en de redenen waarom hij om internationale bescherming verzoekt (zie noot 47) - zo spoedig mogelijk indient. Anderzijds hebben de lidstaten op hun beurt tot taak om de relevante elementen van het verzoek in samenwerking met de verzoeker te beoordelen. (zie noot 48) Het Hof heeft in een arrest van 22 november 2012 (zie noot 49) uitgemaakt dat deze op de lidstaat rustende samenwerkingsplicht concreet inhoudt dat:

indien de door de verzoeker om internationale bescherming aangevoerde elementen om welke reden ook niet volledig, actueel of relevant zijn, de betrokken lidstaat in deze fase van de procedure [de fase die de vaststelling van de feiten en omstandigheden betreft die als bewijselementen tot staving van het asielverzoek kunnen dienen - RW] actief met de verzoeker moet samenwerken om alle elementen te verzamelen die het verzoek kunnen staven. Bovendien heeft een lidstaat mogelijkerwijze gemakkelijker toegang tot bepaalde soorten documenten dan de verzoeker. (zie noot 50)

Indien de lidstaten verlangen dat een verzoeker zijn verzoek om internationale bescherming staaft, wordt hem ondanks het eventuele ontbreken van bewijsmateriaal voor een aantal van zijn verklaringen, het voordeel van de twijfel gegund, wanneer aan de in het vijfde lid van artikel 4 genoemde voorwaarden is voldaan. De beoordeling van het verzoek om internationale bescherming moet in ieder geval plaatsvinden op individuele basis en rekening houden met de in artikel 4, derde lid, genoemde feiten en omstandigheden, waaronder de vraag of in redelijkheid kan worden verwacht dat de verzoeker zich onder de bescherming kan stellen van een ander land waar hij zich op zijn staatsburgerschap kan beroepen.

Van de in de artikelen 11 en 12 in de Kwalificatierichtlijn neergelegde beëindigings- en uitsluitingsgronden moet worden onderscheiden de situatie waarin geen noodzaak bestaat om een persoon te beschermen tegen vervolging of dreigende schending van artikel 3 van het EVRM, omdat hij zich elders in zijn land van herkomst kan vestigen (binnenlands beschermingsalternatief). Die situatie is omschreven in artikel 8 van de Kwalificatierichtlijn. Daarbij geldt als voorwaarden dat hij op een veilige en wettige manier kan reizen naar en zich toegang kan verschaffen tot dat deel van het land en dat redelijkerwijs verwacht kan worden dat hij zich daar vestigt. (zie noot 51) Bij die beoordeling moet rekening worden gehouden met de algemene omstandigheden in dat deel van het land en met de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene, in overeenstemming met artikel 4, waarbij de lidstaten ervoor moeten zorgen dat zij beschikken over nauwkeurige en actuele informatie uit relevante bronnen, zoals de UNHCR en het European Asylum Support Office (hierna: het EASO). (zie noot 52) Volgens de UNHCR draagt de lidstaat de bewijslast als het gaat om de vraag of er een binnenlands beschermingsalternatief is. Dit vloeit voort uit de algemene regel dat de bewijslast ligt bij degene die een bepaalde bewering doet. Het is vervolgens aan de betrokkene om argumenten aan te dragen dat in zijn geval van een binnenlands beschermingsalternatief geen sprake is dan wel dat het onredelijk is te vergen dat hij zich er vestigt. (zie noot 53)

De Kwalificatierichtlijn kent ook een bepaling die bescherming biedt tegen refoulement, namelijk artikel 21. Dit refoulementverbod geldt zowel voor vluchtelingen als voor personen die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen. (zie noot 54) Het tweede en derde lid maken voor al dan niet formeel erkende vluchtelingen uitzonderingen op dit verbod die verband houden met de openbare orde, gelijk aan die in artikel 33, tweede lid, van het Vluchtelingenverdrag. Bij toepassing van de uitzonderingen dienen de lidstaten ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Kwalificatierichtlijn hun internationale verplichtingen in acht te nemen. Toepassing van de uitzonderingen kan er dan ook niet toe leiden dat de lidstaten een vluchteling uitzetten, indien hij bij terugkeer te vrezen heeft voor een met artikel 3 van het EVRM strijdige behandeling.

Procedurerichtlijn

Artikel 78, tweede lid, aanhef en onder d, van het VWEU is de grondslag voor de Procedurerichtlijn. Met deze richtlijn is beoogd gemeenschappelijke normen en procedures vast te stellen voor de toekenning of intrekking van internationale bescherming als bedoeld in de Kwalificatierichtlijn. (zie noot 55) In zoverre reikt deze richtlijn verder dan de Procedurerichtlijn uit 2005, die enkel voorzag in minimumnormen en louter voor de procedures voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus en dus niet de subsidiaire beschermingsstatus. (zie noot 56) De materiële normen aan de hand waarvan een verzoek om internationale bescherming moet worden beoordeeld, zijn neergelegd in de Kwalificatierichtlijn en niet in de Procedurerichtlijn.

Het voorstel voor de Procedurerichtlijn maakte deel uit van een pakket van voorstellen en had als doel in de unie te komen tot meer harmonisatie en betere normen voor internationale bescherming. Het zou moeten leiden tot meer samenhang tussen de EU-asielinstrumenten, tot een vereenvoudiging, stroomlijning en consolidatie van de procedurevoorschriften in de hele unie en tot heldere beslissingen in eerste aanleg, waardoor misbruik kan worden voorkomen en de asielprocedure doeltreffender kan worden. Ter verwezenlijking van de doelstelling om te komen tot een gemeenschappelijke asielprocedure is met het voorstel beoogd de belangrijkste procedurele begrippen en instrumenten coherenter en eenvoudiger te maken, met name de niet-ontvankelijkheidsgronden, waaronder het begrip 'veilig derde land', de versnelde procedures en de kennelijk ongegronde verzoeken en het begrip 'veilig land van herkomst'. (zie noot 57)

In de Procedurerichtlijn zelf wordt onderscheid gemaakt tussen vier vormen van veilige landen, te weten 'eerste land van asiel', 'veilig land van herkomst', 'veilig derde land', en 'Europees veilig derde land'. (zie noot 58) De toepassing van deze begrippen leidt - voor elk vorm op een eigen wijze - tot vereenvoudiging en versnelling van de asielprocedure. Aan deze vormen ligt eenzelfde notie ten grondslag als aan de erkenning als vluchteling, namelijk dat uitsluitend bescherming hoeft te worden geboden aan vreemdelingen die anders te vrezen hebben voor vervolging, dan wel het risico lopen op een behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM. (zie noot 59) Zoals hiervoor opgemerkt, voorziet ook de Kwalificatierichtlijn in deze gevallen niet in een aanspraak op internationale bescherming. Voor elke in de Procedurerichtlijn onderscheiden vorm van 'veilig land' voorziet de richtlijn voor een verzoeker in de mogelijkheid om aannemelijk te maken dat het aan de aanmerking ten grondslag liggende rechtsvermoeden voor hem niet opgaat. Indien hij daarin slaagt, dan kan aan die vreemdeling de exceptie van veilig land niet worden tegengeworpen. Slaagt verzoeker daarin echter niet, dan is dat op zichzelf reeds voldoende grond om hem internationale bescherming te onthouden.

Het begrip 'eerste land van asiel'

Een land kan voor een verzoeker als 'eerste land van asiel', als bedoeld in artikel 35 van de Procedurerichtlijn, worden beschouwd, wanneer de verzoeker in dat land is erkend als vluchteling en hij die bescherming nog kan genieten, of wanneer hij anderszins voldoende bescherming geniet in dat land, met inbegrip van het genot van het beginsel van non-refoulement. Voorwaarde daarbij is dat hij opnieuw tot het grondgebied van dat land wordt toegelaten. Bij de toepassing van het begrip 'eerste land van asiel' in een concreet geval kunnen de lidstaten rekening houden met artikel 38, eerste lid. Deze verwijzing - naar de toepassing van het begrip 'veilig derde land' - impliceert dat ook voor de toepassing van het begrip 'eerste land van asiel' moet zijn voldaan aan de voorwaarde dat de verzoeker in het eerste land van asiel wordt behandeld overeenkomstig de beginselen, opgesomd in artikel 38, eerste lid, onder a tot en met e. (zie noot 60) Verder mag de verzoeker de toepassing van het begrip 'eerste land van asiel' op zijn bijzondere omstandigheden aanvechten.

Het begrip 'veilig land van herkomst'

Artikel 37 ziet op de nationale aanmerking van een derde land als 'veilig land van herkomst'. De lidstaten kunnen voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming wetgeving handhaven of invoeren met het oog op zodanige nationale aanmerking, overeenkomstig bijlage I van de richtlijn. (zie noot 61) Daarbij onderzoeken de lidstaten de situatie in derde landen, die overeenkomstig dit artikel als veilige landen van herkomst zijn aangemerkt, regelmatig opnieuw. (zie noot 62) De beoordeling of een land een veilig land van herkomst is, moet stoelen op een reeks informatiebronnen, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het EASO, de UNHCR, de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties. (zie noot 63)

Een derde land dat op grond van de Procedurerichtlijn als veilig land van herkomst is aangemerkt, kan voor een bepaalde verzoeker alleen als veilig land van herkomst worden beschouwd, wanneer hij de nationaliteit van dat land heeft, of wanneer hij staatloos is en voorheen in dat land zijn gewone verblijfplaats had. Daarbij geldt als voorwaarde dat die verzoeker geen substantiële redenen heeft opgegeven om het land in zijn geval niet als een veilig land van herkomst te beschouwen als het gaat om de vraag of hij in aanmerking komt voor internationale bescherming overeenkomstig de Kwalificatierichtlijn. (zie noot 64) Aan deze voorwaarde ligt ten grondslag dat de aanmerking van een derde land als veilig land van herkomst geen absolute waarborg kan vormen voor de veiligheid van alle onderdanen van dat land.

In eerdergenoemde bijlage I is nauwkeurig omschreven aan welke voorwaarden moet zijn voldaan, wil een lidstaat een land als veilig land van herkomst kunnen aanmerken. Daarvoor is vereist dat:

'op basis van de rechtstoestand, de toepassing van de rechtsvoorschriften in een democratisch stelsel en de algemene politieke omstandigheden kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vervolging in de zin van artikel 9 van Richtlijn 2011/95/EU, noch van foltering of onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, noch van bedreiging door willekeurig geweld in het kader van een internationaal of intern gewapend conflict.'

Bij die beoordeling wordt onder meer rekening gehouden met de mate waarin bescherming wordt geboden tegen vervolging of mishandeling door de toepassing van de desbetreffende wetten en andere voorschriften van het betrokken land en de wijze waarop die worden toegepast, de naleving van de rechten en vrijheden die zijn neergelegd in het EVRM, het IVBPR en/of het Antifolterverdrag, in het bijzonder de rechten waarop geen afwijkingen uit hoofde van artikel 15, tweede lid, van het EVRM zijn toegestaan, en het beschikbaar zijn van een systeem van daadwerkelijke rechtsmiddelen tegen schendingen van de in die verdragen neergelegde rechten en vrijheden.

Anders dan de Procedurerichtlijn uit 2005, voorziet de huidige Procedurerichtlijn niet in de mogelijkheid om op Europees niveau een gemeenschappelijke minimumlijst vast te stellen van landen die als veilige landen van herkomst worden beschouwd. Die gemeenschappelijke lijst is er onder de oude richtlijn overigens ook nooit gekomen, omdat het Hof in een arrest van 6 mei 2008 oordeelde dat de Raad van de Europese Unie, door in die richtlijn in artikel 29 een rechtsgrondslag op te nemen voor het vaststellen van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst, heeft gehandeld in strijd met artikel 67 van het EG-Verdrag, en daarmee de hem door het Verdrag verleende bevoegdheden heeft overschreden. (zie noot 65) Het Hof verklaarde artikel 29, eerste en tweede lid, van de Procedurerichtlijn uit 2005 daarom nietig.

De juiste rechtsgrondslag voor het vaststellen van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst is artikel 78, tweede lid, aanhef en onder d, van het VWEU. Op 9 september 2015 heeft de Europese Commissie een, op deze rechtsgrondslag gebaseerd, voorstel voor een Verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst ingediend. (zie noot 66) Dit voorstel is, gelet op de toelichting ervan, bedoeld om op basis van de gemeenschappelijke criteria van de Procedurerichtlijn een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst vast te stellen, omdat dit de toepassing door alle lidstaten van de procedures waarbij het begrip 'veilig land van herkomst' een rol speelt zal vergemakkelijken. Het beoogt zo de algemene efficiëntie van hun asielstelsels bij de behandeling van verzoeken om internationale bescherming te verhogen. Een gemeenschappelijke lijst zal ook de bestaande verschillen tussen de lidstaten met betrekking tot hun nationale lijsten van veilige landen van herkomst verkleinen. De verordening wijzigt overigens de systematiek van de Procedurerichtlijn niet. Onduidelijk is of, en zo ja op welke termijn, de EU-lijst definitief wordt en de verordening in werking zal treden. (zie noot 67)

Het begrip 'veilig derde land'

Voor de toepassing van het begrip 'veilig derde land' is vereist dat de bevoegde autoriteiten zich ervan hebben vergewist dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt in het betrokken derde land overeenkomstig de in artikel 38, eerste lid, opgesomde beginselen zal worden behandeld. Die beginselen houden - kort gezegd - in dat men in het derde land niet wordt geconfronteerd met direct of indirect refoulement in de zin van het Vluchtelingenverdrag, het EVRM, het Handvest en de Kwalificatierichtlijn, en dat voor de verzoeker de mogelijkheid bestaat om om de vluchtelingenstatus te verzoeken en, als tot erkenning als vluchteling wordt overgegaan, om bescherming te krijgen overeenkomstig het Vluchtelingenverdrag. Niet is formeel vereist dat het derde land het Vluchtelingenverdrag heeft geratificeerd. (zie noot 68) In zoverre kan het in de praktijk voor de lidstaten lastig zijn zekerheid te verschaffen over het bestaan van passende procedures en een systeem van daadwerkelijke rechtsmiddelen. Hoewel de lidstaten ook bij de toepassing van het begrip 'eerste land van asiel' rekening kunnen houden met de in artikel 38, eerste lid, opgesomde beginselen, is er een significant verschil tussen deze twee concepten. Een veilig derde land overeenkomstig artikel 38 is een derde land, waar de verzoeker niet eerder bescherming heeft gehad, terwijl artikel 35 veronderstelt dat de verzoeker al bescherming heeft genoten in het eerste land van asiel. Dit is van belang voor de interpretatie en de toepassing van de voorwaarden waaronder een derde land als veilig in de zin van artikel 38 kan worden beschouwd. (zie noot 69)

In artikel 38 zijn voorts aanvullende normen gesteld waaronder een lidstaat een verzoeker naar een derde land kan sturen. (zie noot 70) De toepassing van het begrip 'veilig derde land' is namelijk ook onderworpen aan voorschriften in het nationale recht. Het gaat om voorschriften waarbij een band tussen de verzoeker en het betrokken derde land wordt vereist op grond waarvan het voor de verzoeker redelijk zou zijn naar dat land te gaan, voorschriften over de methode met behulp waarvan de bevoegde autoriteiten zich ervan vergewissen dat het begrip 'veilig derde land' op een bepaald land of een bepaalde verzoeker kan worden toegepast, en voorschriften overeenkomstig de internationale wetgeving die voorzien in een afzonderlijke studie om na te gaan of het betrokken derde land voor een bepaalde verzoeker veilig is. Deze voorschriften moeten ten minste de verzoeker in staat stellen de toepassing van het begrip 'veilig derde land' aan te vechten op grond van het feit dat het derde land in zijn geval niet veilig is.

Het begrip 'Europees veilig derde land'

Het begrip 'veilig derde land' moet worden onderscheiden van het begrip 'Europees veilig derde land', bedoeld in artikel 39. Laatstgenoemd artikel biedt de lidstaten de mogelijkheid om te bepalen dat een verzoek om internationale bescherming of de beoordeling van de veiligheid van de verzoeker niet of niet volledig plaatsvindt in gevallen waarin de bevoegde autoriteit heeft vastgesteld dat de verzoeker hun grondgebied illegaal probeert binnen te komen of illegaal is binnengekomen vanuit een Europees veilig derde land. (zie noot 71) Een derde land kan echter alleen als Europees veilig derde land worden beschouwd, als dat land het Vluchtelingenverdrag zonder geografische beperkingen heeft geratificeerd en naleeft, over een bij wet voorgeschreven asielprocedure beschikt en het EVRM heeft geratificeerd en de daarin vervatte bepalingen naleeft, met inbegrip van de normen met betrekking tot daadwerkelijke rechtsmiddelen. (zie noot 72) Uit dit laatste volgt dat het land - dat weliswaar geen lidstaat is maar wel - lid moet zijn van de Raad van Europa, wil het land als Europees veilig derde land kunnen worden beschouwd. (zie noot 73)

Voor de goede orde wijs ik er nog op dat ook in de Procedurerichtlijn uit 2005 bepalingen waren opgenomen over veilige landen. Omzetting ervan heeft destijds nauwelijks tot wijzigingen geleid, omdat de Nederlandse wet- en regelgeving in grote lijnen al aan die richtlijn zou voldoen. (zie noot 74) Dat is met de omzetting van de 'herschikte' Procedurerichtlijn uit 2013 anders. Hoewel de bepalingen over veilige landen met de herschikking inhoudelijk niet zijn gewijzigd, (zie noot 75) heeft de wetgever er thans voor gekozen het stelsel van de richtlijn één-op-één over te nemen en aan te sluiten bij de Europese systematiek van veilige landen. (zie noot 76)

Nationale wet- en regelgeving

Omzetting van de Procedurerichtlijn

Op 20 juli 2015 is de Procedurerichtlijn omgezet in de nationale wet- en regelgeving. Waar het gaat om het begrip 'veilig land' is de Vw 2000 niet ingrijpend gewijzigd. De wijzigingen in de wet zijn vooral het gevolg van de introductie van de nieuwe afwijzingsmodaliteiten, onder meer voor aanvragen van vreemdelingen die afkomstig zijn uit een veilig land. Grotere wijzigingen zijn doorgevoerd in het Vb 2000, het VV 2000 en de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000), omdat daarin de toepassing van het begrip 'veilig land' nader is uitgewerkt. (zie noot 77)

Het begrip 'eerste land van asiel'

Een asielaanvraag kan krachtens artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 niet-ontvankelijk worden verklaard in de zin van artikel 33 van de Procedurerichtlijn, als de vreemdeling erkend is als vluchteling in een derde land en hij die bescherming nog kan genieten, of anderszins voldoende bescherming geniet in dat land, met inbegrip van het beginsel van non-refoulement, en hij opnieuw tot het grondgebied van dat land wordt toegelaten.

Nadere regels over de toepassing van het begrip 'eerste land van asiel' zijn neergelegd in artikel 3.106a van het Vb 2000. Dit artikel heeft niet alleen betrekking op het begrip 'eerste land van asiel', maar ook op het begrip 'veilig derde land', dat hierna in de punten 3.47 en 3.48 aan de orde komt. Zoals ook blijkt uit de Nota van Toelichting, (zie noot 78) is artikel 3.106a van het Vb 2000 aangepast aan de vereisten die voortvloeien uit artikel 38 en heeft de wetgever er dus voor gekozen in de nationale wet- en regelgeving uitdrukkelijk erin te voorzien dat de in de Procedurerichtlijn voorgeschreven voorwaarden voor de toepassing van het begrip 'veilig derde land' ook gelden voor de toepassing van het begrip 'eerste land van asiel'. De in artikel 3.106a gestelde voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om een asielaanvraag krachtens artikel 30a, eerste lid, aanhef onder b, van de Vw 2000 niet-ontvankelijk te verklaren, zijn dan ook gelijk aan die in artikel 38, eerste lid.

Het begrip 'veilig land van herkomst'

Als een vreemdeling afkomstig is uit een veilig land van herkomst, bestaat een algemeen, maar door de vreemdeling weerlegbaar, rechtsvermoeden dat voor hem daar bij terugkeer geen vervolging dreigt of risico op ernstige schade bestaat. (zie noot 79) In dat geval kan een aanvraag van die vreemdeling krachtens artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 worden afgewezen als kennelijk ongegrond. Toepassing van deze afwijzingsmodaliteit op aanvragen van vreemdelingen uit een veilig land van herkomst heeft diverse procedurele gevolgen. In de eerste plaats heeft een eventueel beroep tegen het individuele besluit geen schorsende werking (artikel 82, tweede lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000). In de tweede plaats kan hem de verplichting worden opgelegd Nederland onmiddellijk te verlaten (artikel 62, tweede lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000). In de derde plaats kan de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) in de grensprocedure op de aanvraag beslissen (artikel 3.109b, eerste lid, van het Vb 2000). In de vierde plaats kunnen sinds 1 maart 2016 op grond van artikel 3.109ca van het Vb 2000 de asielaanvragen in een eenvoudigere procedure worden afgedaan. Deze procedure voorziet in één gehoor, waarbij geen rust- en voorbereidingstijd geldt.

Als een vreemdeling onderbouwt dat het land van herkomst in zijn specifieke geval niet als veilig kan worden beschouwd, kan de presumptie van veiligheid niet worden gehandhaafd (artikel 3.106b, eerste lid, van het Vb 2000). In dat geval wordt op de gebruikelijke wijze beoordeeld of de vreemdeling in aanmerking komt voor internationale bescherming. (zie noot 80) Deze bepaling komt overeen met artikel 36 van de Procedurerichtlijn, met dien verstande dat de woorden 'geen substantiële redenen heeft opgegeven' zijn gewijzigd in 'niet heeft onderbouwd'. Indien de vreemdeling niet aanvoert dat het land van herkomst in zijn specifieke geval niet als veilig kan worden beschouwd, dan wel er niet in slaagt dat te onderbouwen, geldt voormelde presumptie onverkort en kan de asielaanvraag reeds op die grond als kennelijk ongegrond worden afgewezen.

De nationale aanmerking van derde landen als veilige landen van herkomst is omgezet in artikel 3.105ba van het Vb 2000. Bij ministeriële regeling kan een lijst kan worden opgesteld van veilige landen van herkomst in de zin van de artikelen 36 en 37 van de Procedurerichtlijn. (zie noot 81) De beoordeling of een land een veilig land van herkomst is, moet stoelen op een reeks informatiebronnen, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het EASO, de UNHCR, de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties. (zie noot 82) De staatssecretaris moet de situatie in derde landen die zijn aangemerkt als veilige landen van herkomst regelmatig opnieuw onderzoeken. (zie noot 83)

Nader regels over de toepassing van het begrip 'veilig land van herkomst' en over de nationale aanmerking als zodanig zijn neergelegd in artikel 3.37f van het VV 2000. Hierin is bijlage I van de Procedurerichtlijn, waarin de voorwaarden zijn neergelegd voor een aanmerking van veilige landen van herkomst, letterlijk overgenomen.

De landen die - met inachtneming van het voorgaande - als veilige landen van herkomst, als bedoeld in artikel 3.105ba, eerste lid, van het Vb 2000, zijn aangemerkt, zijn opgenomen in bijlage 13 van het VV 2000. Die bijlage bevat een opsomming van de landen die door de staatssecretaris als veilige landen van herkomst zijn aangemerkt. De motivering voor het aanmerken van de landen is opgenomen in de toelichting bij de wijzigingen van het VV 2000, waarbij de bijlage is ingevoegd en waarbij die lijst later is uitgebreid, (zie noot 84) en in de brieven van de staatssecretaris aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 3 november 2015 over de toepassing van het concept veilige landen en van 9 februari 2016 over de uitbreiding van de nationale lijst van veilige landen van herkomst. (zie noot 85)Bij de landen waarmee de lijst is uitgebreid, is, anders dan bij de landen die in eerste instantie als veilige landen van herkomst zijn aanmerkt, nader gespecificeerd onder welke omstandigheden het desbetreffende land als veilig land van herkomst wordt beschouwd. Zo is bij sommige landen opgemerkt dat bij de toepassing van de aanmerking van het land als veilig land van herkomst verhoogde aandacht moet worden besteed aan de mogelijkheid dat dit in individuele gevallen anders kan liggen. Twee van die landen zijn voorts aangemerkt als veilig land van herkomst met uitzondering van LHBTI.

Over de toepassing van het begrip 'veilig land van herkomst' in het concrete geval zijn in paragraaf C2/7.2 van de Vc 2000 beleidsregels opgenomen die een uitwerking vormen van de desbetreffende artikelen in de Vw 2000, het Vb 2000 en het VV 2000. Deze regels zien voornamelijk op de procedurele aspecten; materiële criteria ontbreken. Bij de vraag of een veilig land van herkomst voor een individuele vreemdeling als veilig moet worden beschouwd, vormt het relaas van die vreemdeling het uitgangspunt. De IND weegt mee of het desbetreffende land in de praktijk de verplichtingen uit de relevante mensenrechtenverdragen naleeft. De IND kan een asielaanvraag volgens de Vc 2000 alleen als kennelijk ongegrond afwijzen krachtens artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 als het land voorkomt op de lijst van veilige landen in bijlage 13 bij het VV 2000. Wanneer de vreemdeling aannemelijk maakt dat het land in zijn specifieke geval niet als veilig land kan worden beschouwd, kan de presumptie van veilig land van herkomst niet worden gehandhaafd en beoordeelt de IND op de gebruikelijke wijze of de vreemdeling in aanmerking komt voor internationale bescherming. De bewijslast hierbij is een gedeelde. De IND onderzoekt of het land van herkomst van de vreemdeling in het algemeen als veilig kan worden aangemerkt en de vreemdeling moet onderbouwen dat het land van herkomst in zijn geval niet als veilig kan worden aangemerkt.

Het begrip 'veilig derde land'

Als een vreemdeling voor zijn komst naar Nederland heeft verbleven in een land dat als veilig derde land wordt beschouwd, bestaat er een algemeen, maar door de vreemdeling weerlegbaar, rechtsvermoeden dat voor hem geen vervolging dreigt of een risico op ernstige schade bestaat. (zie noot 86) In dat geval kan een aanvraag van die vreemdeling krachtens artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 niet-ontvankelijk worden verklaard.Wanneer de staatssecretaris een aanvraag niet-ontvankelijk wil verklaren, omdat een vreemdeling afkomstig is uit een veilig derde land, hoeft die aanvraag niet in volle omvang inhoudelijk te worden beoordeeld. (zie noot 87) De procedurele gevolgen die de wetgever aan een niet-ontvankelijkverklaring op deze grond heeft verbonden zijn minder verstrekkend dan in het geval van kennelijke ongegrondheid, omdat de vreemdeling afkomstig is uit een veilig land van herkomst. De Vw 2000 voorziet namelijk niet in de mogelijkheid een vreemdeling een vertrektermijn onthouden omdat zijn aanvraag om voormelde reden niet-ontvankelijk is. Bovendien schort het instellen van beroep tegen een niet-ontvankelijk verklaring de rechtsgevolgen van het besluit op. (zie noot 88)

Over de toepassing van het begrip 'veilig derde land' in het concrete geval zijn in paragraaf C2/6.3 van de Vc 2000 beleidsregels opgenomen die een uitwerking vormen van de desbetreffende artikelen in de Vw 2000, het Vb 2000 en het VV 2000. Evenals bij de vraag of een veilig land van herkomst voor een individuele vreemdeling als veilig moet worden beschouwd, vormt ook hier het relaas van die vreemdeling het uitgangspunt. De IND weegt mee of het desbetreffende land in de praktijk de verplichtingen uit de relevante mensenrechtenverdragen naleeft en een asielaanvraag wordt alleen niet-ontvankelijk verklaard krachtens artikel 30a, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 als er redenen zijn om aan te nemen dat de vreemdeling wordt toegelaten tot het veilige derde land. Wanneer de vreemdeling aannemelijk maakt dat het derde land in zijn specifieke geval niet als veilig kan worden beschouwd, kan de presumptie van veilig derde land niet worden gehandhaafd en beoordeelt de IND op de gebruikelijke wijze of de vreemdeling in aanmerking komt voor internationale bescherming. De bewijslast hierbij is een gedeelde. De vreemdeling moet onderbouwen dat het derde land waarmee hij een band heeft voor hem niet als veilig kan worden aangemerkt en de IND onderzoekt of het derde land waarmee de vreemdeling een band heeft voor hem niet als veilig kan worden aangemerkt. De IND onderzoekt ook of de vreemdeling een zodanige band heeft met het derde land dat het van hem redelijkerwijs verwacht mag worden dat hij naar dat land gaat.

Het begrip 'Europees veilig derde land'

Artikel 39 van de Procedurerichtlijn is niet in de nationale wet- en regelgeving geïmplementeerd. Dat was, naar blijkt uit de wetsgeschiedenis, niet nodig. (zie noot 89) Het bepaalde in artikel 39 is gestoeld op een gedachte uit het verleden. Zoals ik in punt 3.36 al uiteenzette, kunnen alleen landen die lid zijn van de Raad van Europa aan de voorwaarden voldoen om te kunnen worden aangemerkt als Europees veilig derde land, terwijl dit concept was geïntroduceerd met als doel dat de lidstaten verzoekers om internationale bescherming kunnen laten terugsturen naar aangrenzende Europese landen, die nog geen lidstaat zijn, maar die wel een hoge standaard hebben wat betreft de bescherming van mensenrechten. In de praktijk zal het begrip 'Europees veilig derde land' dan ook weinig relevantie hebben. (zie noot 90)

Inleiding

In de vragen 2a en 2b stelt de voorzitter de kwestie aan de orde of een land ook als veilig kan worden beschouwd als dat land niet overal, voor iedereen, veilig is. En, indien die mogelijkheid bestaat, welke criteria daarvoor gelden. Gelet op de brede vraagstelling, waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen veilige landen van herkomst in de zin van de artikelen 36 en 37 van de Procedurerichtlijn en veilige derde landen in de zin van artikel 38, beantwoord ik deze vragen tegen de achtergrond van beide begrippen.

De staatssecretaris heeft alleen een lijst opgesteld van veilige landen van herkomst. Een lijst van veilige derde landen bestaat - vooralsnog - niet. (zie noot 91) Bij een aantal van de landen die hij op de lijst heeft geplaatst, heeft hij opgemerkt dat bij de toepassing van het begrip 'veilig land van herkomst' verhoogde aandacht moet worden besteed aan de mogelijkheid dat dit principe in een individueel geval niet kan worden tegengeworpen, bijvoorbeeld als het gaat om bepaalde religieuze minderheden, personen die slachtoffer kunnen worden van (sociale) discriminatie, personen die te maken kunnen krijgen met strafrechtelijke vervolging of LHBTI. Ter zitting bij de Afdeling op 9 juni 2016 heeft de staatssecretaris erop gewezen dat het benadrukken van mogelijke kwetsbaarheid van bepaalde personen ('verhoogde aandacht') niet ongebruikelijk is in het asielrecht, maar dat dit niet leidt tot een ander toetsingskader. (zie noot 92) Omdat aan de woorden 'verhoogde aandacht' voor het overige geen zelfstandige betekenis toekomt, laat ik dit verder rusten.

De staatssecretaris heeft verder bij twee landen, Senegal en Marokko, uitdrukkelijk een voorbehoud gemaakt voor de toepassing van het begrip 'veilig land van herkomst' door LHBTI uit te zonderen. (zie noot 93) De reden hiervoor is dat die landen voor LHBTI strafbepalingen kennen en aan die strafbepalingen ook uitvoering wordt gegeven. (zie noot 94) Een vraag die hierna daarom ook wordt besproken is of het wel mogelijk is om bij het aanmerken van een land als veilig een dergelijk groepsvoorbehoud te maken. Bij de aanmerking van veilige landen van herkomst heeft de staatssecretaris vooralsnog geen geografische beperkingen toegepast. Omdat het aanbrengen van een dergelijke beperking in de toekomst niet ondenkbaar is, (zie noot 95) ga ik ook op deze mogelijkheid in.

Bijlage I van de Procedurerichtlijn, waarin de voorwaarden zijn neergelegd voor de aanmerking van een land als veilig land van herkomst, gaat - kort gezegd - ervan uit dat in dat land 'algemeen gezien en op duurzame wijze' geen is sprake van vervolging, van foltering of onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, of van bedreiging door willekeurig geweld in het kader van een internationaal of intern gewapend conflict. De mate waarin in het land bescherming wordt geboden, is één van de factoren waarmee bij de beoordeling rekening moet worden gehouden. Deze criteria hebben ook te gelden voor de toepassing van het begrip 'veilig derde land' in de zin van artikel 38 van de Procedurerichtlijn. Ook daarvoor geldt: geen vervolging en geen ernstige schade. Artikel 38 rept weliswaar niet over 'algemeen en duurzaam' of over de mate van bescherming, maar juist dat laatste is voor de toepassing van het begrip 'veilig derde land' essentieel. Het gaat immers om een ander land dan het land van herkomst, zodat bepalend is of van de desbetreffende vreemdeling verwacht mag worden dat hij in het derde land bescherming kan vragen en - belangrijker - dat hij deze bescherming ook 'algemeen gezien en op duurzame wijze' kan krijgen. Hiermee hangen samen de aanvullende voorwaarden die gelden voor de toepassing van het begrip 'veilige derde land', namelijk dat de desbetreffende vreemdeling met het derde land een band heeft en dat het voor hem redelijk zou zijn naar dat land te gaan.Wat hierna wordt vermeld, geldt in beginsel dan ook zowel voor 'veilige landen van herkomst' als voor 'veilig derde landen', ook al besteed ik meer aandacht aan de eerste groep omdat daarover meer discussie is geweest.

Niet voor iedereen veilig

Kan een land dat niet voor iedereen veilig is, toch 'algemeen gezien' als veilig worden beschouwd, omdat het voor de grote meerderheid van de bevolking wel veilig is? Onder meer de Commissie Meijers is op dit punt kritisch, (zie noot 96) vooral met het oog op de positie van minderheden. Volgens haar zou een land alleen als volledig veilig mogen worden aangemerkt als ook minderheidsgroepen binnen dat land 'generally safe from persecution' zijn. (zie noot 97) Zij verwijst daarbij naar een uitspraak die het Supreme Court van het Verenigd Koninkrijk vorig jaar heeft gedaan in de zaak Jamar Brown. (zie noot 98) Het ging om de rechtmatigheid van de plaatsing van Jamaica op de lijst van veilig landen van herkomst, gelet op de positie van LHBTI in dat land.

Voor een goed begrip van die zaak en de betekenis ervan voor de te beantwoorden vragen, schets ik eerst het relevante Britse wettelijk kader en maak ik een korte vergelijking met dat van Nederland.Section 82(1) van de Nationality, Immigration and Asylum Act 2002 (c. 41) (hierna: de Act) geeft een algemeen recht beroep in te stellen tegen een immigration decision. Daaronder valt onder meer de beslissing dat een persoon zal worden verwijderd van het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk. Section 92 beschrijft onder welke omstandigheden zo een beroep vanuit het Verenigd Koninkrijk (in-country) kan worden ingesteld. Dat is onder meer het geval wanneer de claim in het Verenigd Koninkrijk is ingediend. (zie noot 99) Section 94(2) sluit het instellen van beroep in-country uit, wanneer de claim is aangemerkt als clearly unfounded. Een claim wordt altijd op zijn eigen merites beoordeeld en kan alleen clearly unfounded worden geacht als het op geen enkele manier voor inwilliging in aanmerking komt. (zie noot 100) Section 94(3) bepaalt dat een claim valt onder section 94(2), als de betrokkene afkomstig is uit een land dat is opgenomen in section 94(4), (zie noot 101) tenzij moet worden geconcludeerd dat de claim niet clearly unfounded is. Section 94(4) houdt de lijst van veilige landen van herkomst in en is vergelijkbaar met bijlage 13 van het VV 2000.

Uit het voorgaande volgt dat, als de betrokkene afkomstig is uit een als veilig aangemerkt land, zijn claim clearly unfounded kan worden geacht, maar dat dat niet hoeft (dat was ook niet het geval in de zaak Jamar Brown). (zie noot 102) Maar als de claim is ingediend door iemand die afkomstig is uit een land dat is opgenomen in de lijst van veilige landen van herkomst en die claim clearly unfounded is geacht, bestaat niet het recht om in-country beroep in te stellen. Met andere woorden, het instellen van beroep is dan pas mogelijk nadat de betrokkene het Verenigd Koninkrijk heeft verlaten, ook wel non-suspensive appeal genoemd. Beroep moet in dat geval worden ingesteld binnen 28 dagen na vertrek uit het Verenigd Koninkrijk. (zie noot 103)

Deze afwijzingsgrond en beperkte beroepsmogelijkheden zijn vergelijkbaar met die in Nederland wanneer de staatssecretaris vaststelt dat een vreemdeling afkomstig is uit een veilig land van herkomst. (zie noot 104) De aanvraag wordt in dat geval afgewezen als kennelijk ongegrond. Dat komt in wezen overeen met wat in het Verenigd Koninkrijk wordt verstaan onder clearly unfounded. Bij een afwijzing als kennelijk ongegrond vindt ook een volledig onderzoek naar de aanvraag plaats en een aanvraag kan alleen kennelijk ongegrond worden geacht als in redelijkheid geen twijfel mogelijk is over de ongegrondheid ervan. (zie noot 105) De staatssecretaris kan bij afwijzing van een aanvraag als kennelijk ongegrond de desbetreffende vreemdeling een vertrektermijn onthouden, waardoor hij onmiddellijk na uitreiking van het besluit Nederland moet verlaten. Het instellen van beroep tegen zo een afwijzing heeft geen automatisch schorsende werking. Zie reeds punt 3.41.

Voor de aanmerking van een land als veilig land van herkomst geldt volgens section 94(5) van de Act het volgende:

'The Secretary of State may by order add a State, or part of a State, to the list in subsection (4) if satisfied that -a) there is in general in that State or part no serious risk of persecution of persons entitled to reside in that State or part, andb) removal to that State or part of persons entitled to reside there will not in general contravene the United Kingdom’s obligations under the Human Rights Convention.'

Jamaica is in 2003 opgenomen in de lijst van veilige landen van herkomst en voldeed volgens het Verenigd Koninkrijk dus aan deze voorwaarden. Er was geen voorbehoud gemaakt voor LHBTI.

Het Supreme Court heeft het in de zaak Jamar Brown, gelet op de positie van LHBTI in Jamaica, niet houdbaar geacht dat in dat land, overeenkomstig de voorwaarden van section 94(5), 'in general' geen sprake zou zijn van vervolging en Jamaica van de lijst van veilige landen van herkomst geschrapt. Dit oordeel is vooral gebaseerd op de volgende uitleg door Lord Toulson van het begrip 'in general':

'I take section 94(5) in its natural meaning to refer to countries (or parts of countries) where its citizens are free from any serious risk of systematic persecution, either by the state itself or by non-state agents which the state is unable or unwilling to control. This is the effect of the words "in general" and "serious". I do not read the words "there is in general … no serious risk of persecution of persons, …", as meaning "there is no serious risk of persecution of persons in general", and therefore as intended to permit the designation of a state which systematically carries out or tolerates persecution provided that it is limited so as not to affect the large majority. I read the words "in general" as intended to differentiate a state of affairs where persecution is endemic, ie it occurs in the ordinary course of things, from one where there may be isolated incidents of persecution.' (zie noot 106)

Bij zijn oordeel is Toulson, naar eigen zeggen, beïnvloed door het feit dat vervolging in de betekenis van het Vluchtelingenverdrag 'by its nature' vaak minderheden zal betreffen en dat de grote meerderheid van asielzoekers tot een of andere minderheid behoort. (zie noot 107) Bovendien acht hij het niet goed mogelijk om een land pas dan als niet-veilig aan te merken als de minderheidsgroep in kwestie in omvang x% van de bevolking overschrijdt, omdat er geen enkele 'yardstick' is om te bepalen hoe hoog x zou moeten zijn (10, 15, 20 of 25%) en hij geen reden ziet waarom het een verschil zou maken of die groep 'say, more than 20% or only 15%' van de bevolking uitmaakt.

Van dit laatste oordeel neemt Lord Hughes in een concurring opinion afstand. Hij is het overigens eens met het oordeel van Toulson dat de risico’s voor de groep LHBTI, 'an entire section of the community, defined by sexual orientation and substantial in numbers', in Jamaica zodanig zijn dat zij kunnen worden gekwalificeerd als 'general'. (zie noot 108) Hij vindt het echter te ver gaan om uit het enkele feit dat in een land voor een minderheidsgroep, 'however limited in size', het gevaar van vervolging bestaat, af te leiden dat het land niet als 'veilig land' kan worden aangemerkt. (zie noot 109) Voor dit standpunt is van belang dat ook geïsoleerde gevallen van vervolging volgens hem doorgaans als groep kunnen worden omschreven. Als hypothetisch voorbeeld wijst hij onder meer op een groep van 'social campaigners who favour a religious rite which the great majority of the local population regards with extreme distaste'. In zo’n situatie moet het volgens hem mogelijk zijn om het land aan te wijzen als een veilig land van herkomst, zodat de grote meerderheid van asielaanvragen uit het land versneld kunnen worden afgedaan, en om individuele aanvragen van de leden van zo’n groep apart te beoordelen.

Voor de vraag naar de betekenis van deze uitspraak voor de Nederlandse situatie, is van belang eerst op te merken dat het Verenigd Koninkrijk, anders dan Nederland, niet is gebonden aan de Procedurerichtlijn. Dat vloeit voort uit Protocol 21 bij het Verdrag van Lissabon op grond waarvan het Verenigd Koninkrijk, kort gezegd, niet deelneemt aan de Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Recht. (zie noot 110) Het Verenigd Koninkrijk was wel gebonden aan de Procedurerichtlijn uit 2005. (zie noot 111) In die richtlijn zijn de voorwaarden in bijlage II om een land als veilig land van herkomst aan te merken identiek aan die in bijlage I van de huidige richtlijn. Ook onder de richtlijn uit 2005 gold dus dat voor de aanmerking van een land als veilig land van herkomst 'algemeen gezien en op duurzame wijze' geen sprake is van vervolging of ernstige schade en dat bij de beoordeling rekening moet worden gehouden met de mate waarin bescherming wordt geboden. In section 94(5), die overigens dateert van vóór de inwerkingtreding van de Procedurerichtlijn uit 2005, is de frase 'algemeen gezien en op duurzame wijze' niet met zoveel woorden opgenomen en wordt alleen gesproken van 'in general'. Kennelijk achtte het Verenigd Koninkrijk 'in general' een voldoende omzetting van 'algemeen gezien en op duurzame wijze'. (zie noot 112)

Op grond van artikel 53 van de Procedurerichtlijn is de richtlijn uit 2005 met ingang van 21 juli 2015 ingetrokken. (zie noot 113) De aanmerking van Jamaica als 'veilig land van herkomst', de beslissing ten aanzien van Jamar Brown en ook de uitspraak van het Supreme Court dateren alle van vóór die datum, zodat de uitleg door het Supreme Court van de frase 'in general' in section 94(5) ook geacht kan worden te gelden voor de frase 'algemeen gezien en op duurzame wijze' in de Procedurerichtlijn uit 2005. Daarmee is zij evenzeer relevant voor de uitleg van de identieke frase in de huidige Procedurerichtlijn, ook al heeft zij strikt genomen niet betrekking op die richtlijn. Overigens is die uitleg natuurlijk niet meer dan die van een nationale rechter en is de Afdeling formeel daaraan niet gebonden. Wel blijkt uit de rechtspraak van de Afdeling dat zij belang hecht aan uitspraken van buitenlandse hoogste rechterlijke instanties en dat lijkt mij terecht. (zie noot 114)

Mij spreekt de benadering van het Supreme Court inhoudelijk aan. Ook ik meen dat niet kan worden gesteld dat een land 'algemeen gezien' als veilig kan worden beschouwd als in dat land gevallen van vervolging van minderheidsgroepen voorkomen die een bepaald systeem van vervolging aan de dag leggen, ook al is dat land voor de grote groep van andere burgers wel algemeen veilig. Daarbij acht ik mede van belang dat - zoals het Supreme Court stelt - vervolging in de betekenis van het Vluchtelingenverdrag ‘by its nature’ vaak minderheden zal betreffen. Een 'bepaald systeem' betekent dat incidentele gevallen van vervolging van die groepen het land nog niet onveilig maken. Daarvan is pas sprake als zij - in de woorden van het Supreme Court - worden geconfronteerd met 'endemic' vervolging door de autoriteiten zelf of door 'non-state agents' waartegen de autoriteiten systematisch niet willen of kunnen optreden. Waar de grens precies ligt tussen 'incidenteel' en 'endemisch/systematisch' is in algemene zin moeilijk te bepalen. Wel - maar dat is een open deur - kan worden gesteld, dat de laatste kwalificatie meer in zicht komt naarmate het aantal incidenten toeneemt.

De vraag die vervolgens moet worden beantwoord, is of het voorgaande al heeft te gelden in het geval van vervolging van elke groep, hoe klein dan ook, zoals Lord Toulson namens de meerderheid van het Supreme Court van opvatting lijkt te zijn. (zie noot 115) Of moeten aan de groep op dit punt toch enige eisen worden gesteld, zoals Lord Hughes voorstaat? Voorop gesteld kan worden dat ik de omvang van de vervolgde groep niet primair bepalend acht om een land niet als 'algemeen gezien' veilig aan te merken. Wat eerst en vooral van belang is, is of de vervolging betrekking heeft op een vooraf duidelijk identificeerbare groep, die gedefinieerd kan worden door een onderscheidend kenmerk dat de reden van die vervolging vormt. Daaronder vallen LHBTI, maar mogelijk ook vrouwen, Roma of religieuze minderheden, mits deze groepen in een bepaald land worden geconfronteerd met meer dan incidentele gevallen van vervolging. Ook in dat geval kan het land niet als 'algemeen gezien' veilig worden beschouwd. Frankrijk heeft dit voor vrouwen zelfs wettelijk vastgelegd. Volgens artikel L722-1 van de Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile moet de afwezigheid van vervolging of ernstige schade gelden 'd'une manière générale et uniformément pour les hommes comme pour les femmes', wil een land kunnen worden aangemerkt als veilig land.

Tegelijkertijd meen ik dat de groep wel een zekere omvang moet hebben, wil de vervolging ervan prohibitief zijn om het land als 'veilig' aan te merken. Stelt men die eis niet, dan wordt het begrip 'algemeen gezien' volgens mij te zeer opgerekt en bestaat bovendien het - door Lord Hughes gesignaleerde - 'gevaar' dat ook geïsoleerde gevallen van vervolging als groep zullen worden omschreven. In dat geval zou de toepassing van het, door de Procedurerichtlijn uitdrukkelijk toegestane, concept van 'veilige landen' ernstig worden belemmerd en komt het 'nuttig effect' van dit EU-concept onder druk. Wellicht ten overvloede merk ik op dat de eis van 'een zekere omvang' niet betekent dat personen van een groep die daaraan niet voldoet, niet worden beschermd tegen vervolging. Zij hebben immers recht op een individuele beoordeling van hun zaak, een beoordeling die ook in het geval van een 'algemeen gezien' veilig land plaatsvindt.

Gelet op het voorgaande meen ik dat een land niet als veilig land van herkomst of veilig derde land kan worden aangemerkt als het algemeen gezien - en dus meer dan incidenteel - niet veilig is voor een vooraf duidelijk identificeerbare minderheidsgroep van een zekere omvang. Dat roept de vraag op of het mogelijk is om een dergelijk land wel als veilig aan te merken, maar voor de desbetreffende groep een voorbehoud te maken.

Zoals in punt 4.2 aangegeven, heeft de staatssecretaris bij het aanmerken van Marokko en Senegal als veilige landen van herkomst een dergelijk voorbehoud gemaakt voor LHBTI. Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk hebben bij sommige landen hetzelfde gedaan voor vrouwen. Dat laatste is wellicht ingegeven door de in punt 32 van de considerans van de Procedurerichtlijn neergelegde (procedurele) waarborg. Daarin staat dat met het oog op het garanderen van een werkelijke gelijkheid tussen vrouwelijke en mannelijke verzoekers de behandelingsprocedures genderinclusief moeten zijn en dat in procedures op basis van de begrippen 'veilig derde land' en 'veilig land van herkomst' terdege rekening moet worden gehouden met de complexiteit van gendergerelateerde verzoeken.

Voor het overige bepaalt de Procedurerichtlijn niets over de toelaatbaarheid om bij de aanmerking van een land als veilig een voorbehoud te maken voor bepaalde groepen. Zij staat het niet expliciet toe, maar verbiedt het ook niet.

De Procedurerichtlijn uit 2005 stond het omgekeerde wel expliciet toe, namelijk dat een lidstaat een land als veilig aanmerkte voor een specifieke groep van personen, althans wanneer de wetgeving van die lidstaat al in die mogelijkheid voorzag ten tijde van het aannemen van die richtlijn. (zie noot 116) In de huidige Procedurerichtlijn is deze mogelijkheid niet langer opgenomen. Waarom is niet duidelijk. Hoe dan ook, uit dat schrappen kan volgens mij niet worden opgemaakt dat de Procedurerichtlijn in de weg staat aan het omgekeerde voorbehoud, namelijk dat een land als veilig land wordt aangemerkt, met uitzondering van een vooraf duidelijk identificeerbare minderheidsgroep, zoals LHBTI. Anders dan bij de geschrapte mogelijkheid om een land als veilig aan te merken voor een specifieke groep, is het niet-veilig achten van het land voor een bepaalde groep immers juist begunstigend voor vreemdelingen die tot die groep behoren.

Kortom, uit de Procedurerichtlijn kan ik niet afleiden dat de aanmerking van een land als veilig, met uitzondering van een bepaalde groep, niet mogelijk zou zijn.

De optie 'veilig, met uitzondering voor bepaalde groepen' is ook niet in strijd met het Vluchtelingenverdrag en het EVRM, die aan de basis liggen van de Procedurerichtlijn (zie reeds hoofdstuk 3). Uitgangspunt van het Vluchtelingenverdrag is dat bescherming moet worden geboden, tenzij de desbetreffende vreemdeling niet meer te vrezen heeft voor vervolging of daartegen - alsnog of opnieuw - bescherming kan inroepen. Dat laatste kan worden bewerkstelligd door gebruikmaking van het concept 'veilige landen', waarvan is aanvaard dat het verdrag zich daartegen niet verzet. Het uitgangspunt van het EVRM is dat een vreemdeling niet mag worden uitgezet of teruggezonden naar een land waar hij te vrezen heeft voor zijn leven of een wrede of onmenselijke behandeling en dat schending van deze in het EVRM genoemde rechten zich niet voordoet bij terugzending naar een land dat voor de desbetreffende vreemdeling als veilig land kan worden aangemerkt. De systematiek van het concept 'veilig landen' is erin gelegen dat er een weerlegbaar rechtsvermoeden geldt dat een land dat als 'veilig land' is aangemerkt in het algemeen veilig is, dat daar dus geen vervolging of ernstige schade te duchten valt en dat het aan de vreemdeling is om aan te voeren dat het land in zijn geval niet veilig is.

Als een vreemdeling in het land waarnaar hij zou moeten terugkeren tot een minderheidsgroep behoort, en hij wegens het behoren tot die groep in dat land te vrezen heeft voor vervolging of ernstige schade, moet hij, gelet op voormelde uitgangspunten, daartegen worden beschermd. Die bescherming kan worden geboden door het desbetreffende land aan te merken als veilig land, met uitzondering van die minderheidsgroep. Vanuit oogpunt van de systematiek van het concept 'veilig landen' is daarmee, indien de vreemdeling die naar dat land zou moeten terugkeren aannemelijk maakt dat hij tot die minderheidsgroep behoort, de weerlegging van het rechtsvermoeden dat het land in het algemeen veilig is, gegeven. (zie noot 117)

De generieke uitzondering van de minderheidsgroep heeft tot gevolg dat zij die aannemelijk hebben gemaakt dat zij tot de groep behoren, anders dan vreemdelingen uit een (volledig) veilig land, niet meer individueel aannemelijk hoeven maken dat het land voor hen ook anderszins niet veilig is. Aangezien het gevaar voor die groep generiek is, ligt dat eigenlijk voor de hand.

Ik zie dan ook geen bezwaren tegen het als veilig aanmerken van een land, met uitzondering van bepaalde (minderheids)groepen. Met dit standpunt bevind ik mij in goed gezelschap van de Commissie Meijers, (zie noot 118) die de Europese Commissie heeft aanbevolen in de Procedurerichtlijn expliciet te voorzien in de mogelijkheid om - als een land niet volledig veilig is - dat land op de Europese of de nationale lijst van veilige landen van herkomst te plaatsen 'with the exception of one or more specified groups'. Principiële problemen heeft zij met deze optie dus niet.

Ook de European Union Agency for Fundamental Rights is van oordeel dat:

'the safe country of origin rule should not be applied in relation to minority groups, where it can be assumed that it would expose them to a disproportionate risk of refoulement'.

Daarom moeten de lidstaten worden aangemoedigd:

'(..) to view the membership of a group at risk, as identified by UNHCR or EASO, as a serious ground for considering the country of origin not to be safe, due to the particular circumstances of the applicant within the meaning of Article 36(1) of the Asylum Procedures Directive'. (zie noot 119)

Deze wens betekent in feite dat de desbetreffende groep bij het aanmerken van een land als veilig land van herkomst moeten worden uitgezonderd.

De staatssecretaris heeft, als gezegd, Marokko en Senegal aangemerkt als 'veilige landen van herkomst', met uitzondering van LHBTI. Kennelijk acht hij deze uitzondering in het licht van de geldende internationale en unieregelgeving toelaatbaar en, zoals hiervoor aangegeven, acht ik dat standpunt correct.

De Nederlandse asielwetgeving voorziet overigens niet expliciet in de mogelijkheid om een land als veilig land van herkomst aan te merken, met uitzondering van bepaalde groepen. Hoewel een wettelijke grondslag voor toepassing van deze uitzonderingsmogelijkheid niet zou misstaan, acht ik het ontbreken hiervan geen reden om deze toepassing niet toelaatbaar te achten. Daarbij moet ik dan wel terugvallen op het aloude adagium, dat wie het meerdere mag, ook het mindere mag. Of, vertaald naar de situatie van de veilige landen, als de staatsecretaris een land als (volledig) 'veilig land van herkomst' mag aanmerken, dan mag hij dat land ook als veilig aanmerken, met uitzondering van bepaalde (minderheids)groepen. Daarbij is mede van belang dat deze uitzondering voor die groepen begunstigend is (zie reeds punt 4.12).

Niet overal veilig

De laatste vragen die in dit hoofdstuk moeten worden behandeld, is of een land 'algemeen gezien' als veilig kan worden aangemerkt als het niet overal veilig is en of een land als gedeeltelijk veilig kan worden aangemerkt, casu quo als veilig kan worden beschouwd met geografische beperkingen.

Over die tweede vraag bevat de Procedurerichtlijn geen bepalingen. Zij staat het niet uitdrukkelijk toe, maar verbiedt het ook niet. Dat was anders in de Procedurerichtlijn uit 2005, waarin uitdrukkelijk was voorzien in de mogelijkheid om een deel van een land als veilig aan te merken als aan de voorwaarden van (toen) bijlage II, die identiek zijn aan de voorwaarden van bijlage I bij de huidige Procedurerichtlijn, was voldaan. (zie noot 120) Waarom in de huidige richtlijn deze mogelijkheid niet meer uitdrukkelijk is opgenomen, is niet duidelijk. De Europese Commissie geeft hiervoor in het voorstel voor de richtlijn geen reden. (zie noot 121)

De UNHCR stond tijdens de totstandkoming van de Procedurerichtlijn uit 2005, althans 'in beginsel', negatief tegenover de aanmerking van een deel van een land als veilig. Volgens hem kan 'in principle a country [not] be considered "safe" if it is so only for a part of its territory'. (zie noot 122) Waarom dat zo is, werd niet nader gemotiveerd. Wel ging de UNHCR in op de verhouding tussen het aanmerken van een deel van een land als veilig en het binnenlands beschermingsalternatief dat unierechtelijk is geregeld in artikel 8 van de Kwalificatierichtlijn. Volgens hem betekent het aanmerken van een deel van een land als veilig niet zonder meer dat dat deel ook als binnenlands beschermingsalternatief kan worden aangemerkt. De tegenwerping van zodanig alternatief behelst - aldus de UNHCR - immers meer dan de enkele vaststelling dat de desbetreffende vreemdeling in een bepaald deel van een land geen gegronde vrees heeft voor vervolging of geen reëel risico loopt op ernstige schade, dan wel dat hij daartegen bescherming kan krijgen. Daarom leent de beantwoording van de vraag naar het bestaan van een binnenlands beschermingsalternatief zich volgens de UNHCR niet voor een versnelde of een grensprocedure, zoals deze kan worden toegepast bij het concept 'veilige landen'.

Dat het tegenwerpen van een binnenlands beschermingsalternatief meer vergt dan de enkele vaststelling dat een deel van het land veilig is, is correct. Volgens de rechtspraak van het EHRM gelden immers als extra voorwaarden voor de toepassing ervan dat de vreemdeling op een veilige en wettige manier kan reizen naar en zich toegang kan verschaffen tot het alternatieve deel van het land en dat redelijkerwijs van hem moet kunnen worden verwacht dat hij er zich vestigt (zie reeds punt 3.23). Voor deze individuele afweging is de gewone asielprocedure de aangewezen route. Begrijp ik de UNHCR goed, dan is de 'in-beginsel-afwijzing' van het concept van een gedeeltelijk veilig land in elk geval mede ingegeven door de vrees dat de lidstaten dat concept eventueel zouden kunnen gebruiken om te 'ontsnappen' aan de extra beoordelingsmaatstaven die zij zouden moet toepassen bij het binnenlands beschermingsalternatief.

Wat betekent het voorgaande nu voor de vragen van de voorzitter? Volgens mij moet in de eerste plaats onderscheid worden gemaakt tussen landen waarin de veiligheidssituatie 'fluïde' is en die waarin een duidelijke scheidslijn bestaat tussen veilige en niet-veilige delen. In een land waarin de veiligheidssituatie 'fluïde' is, bestaan geen scherpe scheidslijnen tussen delen van dat land die - relatief - veilig zijn en delen waarin de situatie zodanig is dat zij niet het predicaat 'veilig' kunnen hebben. Illustratief in dit verband is de oprukkende terreurorganisatie IS in Irak. Het ene moment winnen IS-strijders terrein, het volgende lukt het de Iraakse veiligheidstroepen IS terug te dringen en gebieden te heroveren. Een dergelijk land kan uiteraard niet als geheel veilig land worden aangemerkt, maar - vanwege het fluïde karakter - volgens mij ook niet als gedeeltelijk veilig land.

Kan in een land wel een duidelijke geografische scheidslijn worden aangebracht tussen veilige en niet-veilige delen, dan is de omvang van het niet-veilige deel van belang. Betreft het niet-veilige deel geografisch gezien een heel klein deel van een groot land, dat voor het overige wel veilig is, dan zou ik menen dat het land kan worden aangemerkt als 'algemeen gezien' veilig. Een voorbeeld ontleen ik aan de rechtspraak van het High Court, dat in 2001 oordeelde dat 'the level of persecution in the Punjab […] too limited in terms of geography and percentage of the population’ was om 'the inclusion of India' als aangewezen (geheel) veilig land onredelijk te achten. (zie noot 123) Dat lijkt mij een verdedigbaar standpunt, ook al zou het omwille van rechtszekerheid wel mijn voorkeur hebben om voor het desbetreffende kleine deel bij de aanmerking van het land als veilig een geografische beperking aan te brengen.

Kent een land duidelijke geografische scheidslijnen, maar is de relatieve omvang van het onveilige deel beduidend groter, dan voldoet dat land als geheel niet meer aan de maatstaf 'algemeen gezien' veilig. In dat geval kan het land naar mijn opvatting niettemin worden aangemerkt als veilig, mits dan voor dat onveilige deel een geografische beperking wordt aangebracht. Een mogelijk voorbeeld - dat door de staatssecretaris ter zitting ook is genoemd - betreft Oekraïne. Volgens mij zou de omstandigheid dat een deel van dat land, Oost-Oekraïne, mogelijk niet veilig is, niet prohibitief moeten zijn om dat land, ervan uitgaande dat het voor het overige aan de voorwaarden voldoet, als veilig land aan te merken. Wel zou dan bij de aanmerking als veilig land een geografische beperking voor dat deel moeten worden aangebracht. Wellicht - maar ik heb onvoldoende zicht op de feitelijke situatie in dat land - zou hetzelfde kunnen gelden voor Turkije dat, mits het aan de voorwaarden voldoet, als veilig land zou kunnen worden aangemerkt, met als mogelijke uitzondering van een deel van Oost-Turkije als de situatie daar vanwege de bijna-oorlog met de PKK niet aan die voorwaarden zou voldoen.

Ten slotte is er de situatie dat slechts een beperkt (maar geografisch wel te onderscheiden) deel van een land veilig is en het andere veel grotere deel niet. In dat geval kwalificeert het land niet als 'algemeen gezien' veilig en dient de vraag of een vreemdeling niettemin naar dat land kan worden teruggestuurd mijns inziens in de gewone asielprocedure te worden beoordeeld in het kader van de vraag naar een binnenlands beschermingsalternatief. Daarmee hoop ik tegemoet te komen aan de vrees van de UNHCR dat het concept van gedeeltelijk veilige landen zou kunnen worden gebruikt om aan de beoordelingsmaatstaven van het binnenlands beschermingsalternatief te 'ontsnappen'.

Conclusie

Het voorgaande leidt tot de volgende antwoorden op de vragen 2a en 2b van de voorzitter:

Inleiding

In dit hoofdstuk van de conclusie zal ik ingaan op vraag 1 van de voorzitter over de mogelijkheid voor de staatssecretaris om bij de afwijzing van een asielaanvraag te volstaan met een verwijzing naar de nationale lijst van veilige landen van herkomst en over de mogelijkheid of de noodzaak om een nadere toelichting te geven, in het bijzonder door verwijzing naar het voorstel voor een gemeenschappelijke EU-lijst. Bovendien komt vraag 2c naar de bewijslastverdeling tussen partijen bij de vraag of een land ook voor een specifieke vreemdeling veilig is, aan de orde. Dat antwoord hangt immers samen met het antwoord op vraag 1.Voordat ik toekom aan deze vragen, besteed ik eerst kort aandacht aan het rechtskarakter van de aanmerking van een land als 'veilig land van herkomst'.

Rechtskarakter van de nationale lijst

Ter zitting heeft de voorzitter van de zittingskamer de vraag opgeworpen of de nationale lijst van veilige landen kwalificeert als een algemeen verbindend voorschrift of een (concretiserend) besluit van algemene strekking. Deze vraag is van meer dan theoretisch belang, omdat als de lijst zou moeten worden aangemerkt als besluit van algemene strekking tegen de vaststelling ervan direct beroep zou (of had) kunnen worden ingesteld bij de bestuursrechter. Voor besluiten, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, sluit artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb deze mogelijkheid uit. Bovendien zou, als de lijst moet worden aangemerkt als besluit van algemene strekking, de vraag moeten worden beantwoord of de rechtmatigheid ervan in de procedure tegen de afwijzing van de asielaanvraag als kennelijk ongegrond nog wel bij exceptie aan de orde kan worden gesteld aangezien van deze beroepsmogelijkheid geen gebruik is gemaakt. Bij algemeen verbindende voorschriften bestaat over deze mogelijkheid geen twijfel.

Voor de opvatting dat de aanmerking van een land als 'veilig land van herkomst' moet worden aangemerkt als een concretiserend besluit van algemene strekking valt inhoudelijk wel iets te zeggen, omdat die aanmerking geen zelfstandige normstelling bevat. Zoals aangegeven in punt 3.41 betekent zij dat de asielaanvraag van een vreemdeling uit een dergelijk land krachtens artikel 30b, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 kan worden afgewezen als kennelijk ongegrond. De toepassing van deze afwijzingsgrond kan vervolgens diverse procedurele gevolgen hebben (de mogelijkheid om de verplichting op te leggen Nederland onmiddellijk te verlaten, geen schorsende werking van het beroep, de mogelijkheid om in de grensprocedure te beslissen, een eenvoudige procedure met één gehoor). De aanmerking van een land als 'veilig land van herkomst' voegt hieraan niets toe, maar concretiseert naar plaats of - zo men wil voor de personen afkomstig uit die plaats - dat deze normen van toepassing (kunnen) zijn, waarbij ik wel opmerk dat die toepasselijkheid geen automatisme is.

Uit recente rechtspraak van de Afdeling blijkt echter dat het ontbreken van een zelfstandige normstelling niet (langer) doorslaggevend is om een besluit te kwalificeren als concretiserend besluit van algemene strekking. Daarnaast is van belang of het besluit - in de woorden van Korsse - 'formeel verknoopt' is met een algemeen verbindend voorschrift. (zie noot 124) Is dat het geval, dan deelt het besluit, ondanks het ontbreken van een zelfstandige normstelling, in het rechtskarakter van het algemeen verbindende voorschrift. Zo niet, dan kwalificeert het als (appellabel) besluit van algemene strekking. Deze lijn is ingezet in een uitspraak van 24 september 2014 over het rechtskarakter van een in een algemeen verbindend voorschrift opgenomen subsidieplafond, (zie noot 125) en ook toegepast in twee uitspraken van de Afdeling van 18 november 2015, over een gebiedsaanwijzing. (zie noot 126)

In de uitspraak van 24 september 2014 moest de Afdeling onder meer oordelen over het rechtskarakter van een subsidieplafond dat was opgenomen in een algemeen verbindend voorschrift, het Openstellingsbesluit, dat daarnaast ook 'algemene abstracte regels' bevatte, 'die zich zonder nadere normering voor herhaalde toepassing' leenden. Op grond van eerdere rechtspraak stond vast dat een besluit tot vaststelling van een subsidieplafond kwalificeert als een concretiserend besluit van algemene strekking (en dat geldt volgens mij nog steeds). (zie noot 127) In de zaak oordeelt de Afdeling echter anders over een in een algemeen verbindend voorschrift opgenomen subsidieplafond. Daartoe overwoog zij (wellicht wat cryptisch), dat 'voor zover onderdelen van het Openstellingsbesluit geen zelfstandige normstelling inhouden [daarmee, neem ik aan, verwijzend naar het subsidieplafond - RW], zij delen in het normstellend karakter van de overige bepalingen van dit besluit.'

In de uitspraken van 18 november 2015 overweegt de Afdeling over het rechtskarakter van een gebiedsaanwijzing als volgt: 'Indien in een verordening een gebied wordt aangewezen waar een bepaald verbod of gebod geldt, is die aanwijzing een algemeen verbindend voorschrift. Dit geldt ook indien de verordening het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid toekent de gebiedsaanwijzing die bij die verordening heeft plaatsgevonden, te wijzigen. Indien een ander orgaan dan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid is toegekend de gebiedsaanwijzing die bij die verordening heeft plaatsgevonden te wijzigen, is die wijziging door dat orgaan eveneens een algemeen verbindend voorschrift. Indien niet in de verordening zelf een gebied is aangewezen waar een verbod of gebod geldt, maar is bepaald dat de aanwijzing geschiedt bij nader besluit van het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld of van een ander orgaan, is die aanwijzing een concretiserend besluit van algemene strekking. Het verbod dat in de verordening is neergelegd, is de normstelling.'

Uit de hier vermelde uitspraken blijkt dat het ontbreken van een zelfstandige normstelling een weliswaar noodzakelijke, maar niet een voldoende voorwaarde is voor het aanmerken van een besluit als concretiserend besluit van algemene strekking. Daarnaast is de formele verknooptheid van het besluit met een algemeen verbindend voorschrift van belang. Betreft het een nader besluit op basis van het algemeen verbindende voorschrift, dan kwalificeert het als concretiserend besluit van algemene strekking. Is het besluit een onderdeel van het algemeen verbindende voorschrift, dan deelt het in het rechtskarakter daarvan. Dat laatste geldt dan ook voor wijziging ervan krachtens een in dat algemeen verbindende voorschrift toegekende bevoegdheid, waarbij het niet uitmaakt of die bevoegdheid is toegekend aan het orgaan dat het algemeen verbindende voorschrift heeft vastgesteld of aan een ander orgaan. Op deze rechtspraak kan men kritiek hebben, (zie noot 128) maar duidelijk is zij in elk geval wel.

Past men het voorgaande toe op de aanmerking van veilige landen van herkomst, dan kwalificeert die aanmerking zonder twijfel als een algemeen verbindend voorschrift. Zoals aangegeven in punt 3.43, kan de staatsecretaris krachtens artikel 3.105ba, eerste lid, van het Vb 2000 bij ministeriële regeling een nationale lijst opstellen van veilige landen van herkomst in de zin van de artikelen 36 en 37 van de Procedurerichtlijn. Van deze bevoegdheid heeft de staatsecretaris gebruik gemaakt door bij honderdnegenendertigste wijziging van het VV 2000 aan artikel 3.37f een derde lid toe te voegen met als inhoud:

'3. Met inachtneming van het eerste en het tweede lid zijn als veilige landen van herkomst als bedoeld in artikel 3.105ba van het Besluit aangewezen de landen die zijn opgenomen in bijlage 13 bij deze regeling.' (zie noot 129)

Die bijlage, die onderdeel is van het VV 2000, vermeldt alle lidstaten van de EER en zestien andere landen, waaronder Albanië. De aanmerking van die landen als veilige landen van herkomst heeft derhalve plaatsgevonden bij algemeen verbindend voorschrift, het VV 2000, en kwalificeert als algemeen verbindend voorschrift. Op 10 februari 2016 heeft de staatssecretaris, bij de honderdeenenveertigste wijziging van het VV 2000, de bijlage opnieuw vastgesteld waardoor deze thans zes landen extra bevat. (zie noot 130) Ook deze vaststelling is een algemeen verbindend voorschrift. In de bestreden uitspraak van de rechtbank van 19 april 2016 wordt daarvan overigens ook uitgegaan.

Eisen aan de nationale lijst en exceptieve rechterlijke toetsing

Dat de lijst een algemeen verbindend voorschrift is, betekent dat daartegen geen zelfstandig beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. (zie noot 131) Wel kan in een procedure tegen een appellabel besluit dat is genomen op basis van een algemeen verbindend voorschrift, de rechtmatigheid van dat voorschrift indirect bij de bestuursrechter aan de orde worden gesteld (exceptieve toetsing). Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het algemeen verbindende voorschrift onrechtmatig is en dat voorschrift onverbindend verklaart of buiten toepassing laat, zal het besluit dat op basis daarvan is genomen reeds op die grond worden vernietigd. Onverbindendverklaring vindt plaats als het algemeen verbindende voorschrift zodanig onrechtmatig is dat het nooit kan en kon worden toegepast. Buiten toepassing laten betreft in beginsel alleen de concrete zaak en is aan de orde als het algemeen verbindende voorschrift niet voor alle eronder vallende situaties onrechtmatig is.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling geldt voor het bij exceptieve toetsing onverbindend verklaren van algemeen verbindende voorschriften de volgende maatstaf:

'Aan een algemeen verbindend voorschrift kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien dit in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien dit in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.' (zie noot 132)

De mogelijke strijdigheid van het algemeen verbindende voorschrift met een hoger wettelijke voorschrift wordt door de rechter vol getoetst. (zie noot 133)In de literatuur bestaat discussie over de vraag of de regel dat de rechter bij de beoordeling van algemeen verbindende voorschriften terughoudendheid moet betrachten ook zou moeten gelden voor de beoordeling van een nationale lijst. Zo merkt Battjes op dat niets in Procedurerichtlijn of de bijlage bij die richtlijn suggereert dat nationale autoriteiten bij de aanmerking van een land als veilig beoordelingsruimte toekomt en dat de omstandigheid dat de Nederlandse wetgever ervoor heeft gekozen de lijst neer te leggen in een algemeen verbindend voorschrift vanuit unierechtelijk perspectief geen reden voor terughoudende rechterlijke toetsing is. (zie noot 134) Ook bij de rechtbanken bestaat op dit punt geen eenduidigheid. Sommige, zoals de rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, in de bestreden uitspraak, stellen uitdrukkelijk dat de exceptieve toetsing een terughoudende moet zijn, andere doen dat niet. (zie noot 135) Vanwege deze verschillen zal ik in het vervolg (in punt 5.10) op deze kwestie nader ingaan.

Voordat ik daaraan toekom, ga ik eerst in op de eisen die het hoger recht stelt aan het aanmerken van een land als 'veilig land van herkomst'. Zoals hiervoor aangegeven, dient de naleving van die eisen volgens de Afdeling immers sowieso vol worden getoetst.

Als de staatssecretaris een derde land wil aanmerken als veilig land van herkomst en op de lijst van veilige landen van herkomst wil plaatsen, moet aan de in artikel 3.105ba, tweede en derde lid, van het Vb 2000 en artikel 3.37f, eerste en tweede lid, van het VV 2000 genoemde voorwaarden en eisen zijn voldaan. Deze komen woordelijk overeen met de voorwaarden die zijn vermeld in artikel 37 van de Procedurerichtlijn en bijlage I bij die richtlijn, en gelden als hoger recht. Zij bevatten de volgende inhoud.

Basisnorm: de basisnorm voor de aanmerking als veilig land van herkomst is dat in dat land 'algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vervolging, van foltering of onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, of van bedreiging door willekeurig geweld in het kader van een internationaal of intern gewapend conflict'. (zie noot 136) Bij de beoordeling of in een bepaald land aan de basisnorm wordt voldaan, moet de staatssecretaris de rechtstoestand in dat land in ogenschouw nemen, maar ook de algemene politieke omstandigheden en de toepassing van de rechtsvoorschriften in een democratisch stelsel. Het woord 'toepassing' impliceert al dat ook de daadwerkelijke naleving - in de praktijk - van de mensenrechten en de beginselen van de rechtsstaat van belang is.

Factoren: bij de beoordeling van de basisnorm moet de staatssecretaris onder meer rekening houden met de mate waarin bescherming wordt geboden tegen vervolging of mishandeling door middel van:

a. de desbetreffende wetten en andere voorschriften van het betrokken land en de wijze waarop die worden toegepast; b. de naleving van de rechten en vrijheden die zijn neergelegd in het EVRM en/of het IVBPR en/of het Antifolterverdrag, in het bijzonder de rechten waarop geen afwijkingen uit hoofde van artikel 15, tweede lid, van het EVRM zijn toegestaan; c. de naleving van het beginsel van non-refoulement;d. het beschikbaar zijn van een systeem van daadwerkelijke rechtsmiddelen tegen voornoemde rechten en vrijheden. (zie noot 137)

Ook uit formulering van deze factoren blijkt duidelijk dat het niet voldoende is dat het land keurige wetgeving heeft en aangesloten is bij de diverse verdragen, maar dat ook de mate van daadwerkelijke toepassing en naleving ervan moet worden meegewogen.

Maatstaf: in verband met de maatstaf om te bepalen of de basisnorm is voldaan, hanteert de Procedurerichtlijn de frase 'kan worden aangetoond' (in andere taalversies 'it can be shown', 'il peut être démontré' en 'sich nachweisen lässt'). Dat is een hoge maatstaf die verder gaat dan louter aannemelijk maken. Zij impliceert in elk geval dat aan de nationale aanmerking van een land als veilig land van herkomst een zorgvuldig en gedegen onderzoek ten grondslag moet liggen. Anders kan immers niet worden aangetoond dat aan de basisnorm wordt voldaan.

Bronnen: het onderzoek dat de staatssecretaris moet verrichten, moet zijn gestoeld op objectieve en recente informatie afkomstig van bepaalde betrouwbare bronnen. In ieder geval moet hij daarbij betrekken informatie uit andere lidstaten, van het EASO, de UNHCR, de Raad van Europa en van andere relevante internationale organisaties. (zie noot 138) Wellicht ten overvloede merk ik nog op dat het bij het onderzoek van deze bronnen gaat om feitelijke informatie die eruit naar voren komt, en niet om de - nogal eens uiteenlopende - waardering van die feiten door de genoemde organisaties.

Herbeoordeling: wanneer de staatssecretaris een land aan de hand van deze voorwaarden heeft aangemerkt als veilig land van herkomst, moet hij die aanmerking regelmatig herbeoordelen. (zie noot 139) Veranderingen in een land kunnen aanleiding vormen het land (tijdelijk) van de nationale lijst te schrappen. Bij die herbeoordeling zal de staatssecretaris gebruik moeten maken van de hiervoor genoemde objectieve en recente informatie. (zie noot 140)

Hiervoor is gebleken dat de aanmerking van een 'veilig land van herkomst' gebaseerd moet zijn op een gedegen en zorgvuldig onderzoek van de juridische en feitelijke situatie in dat land, waarbij in elk geval bepaalde bronnen moeten worden gebruikt. Van dat onderzoek en de toegepaste bronnen, voor zover die uiteraard relevante informatie bevatten, dient de staatssecretaris in de motivering van de aanmerking bovendien verantwoording af te leggen, en wel op kenbare en deugdelijke wijze. Deze plicht vloeit eigenlijk al voort uit de maatstaf 'aantonen'.

Bovendien geldt de motiveringsplicht op grond van het Handvest. In dit verband is van belang dat de staatsecretaris bij die aanmerking van een land als veilig land van herkomst het unierecht, namelijk artikel 37 van de Procedurerichtlijn, ten uitvoer brengt in de zin van artikel 52, eerste lid, Handvest, (zie noot 141) en hij hierbij dus gebonden is aan de verplichtingen van het Handvest. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is de motiveringsplicht, ook voor nationale autoriteiten, onderdeel van het recht op doeltreffende rechtsbescherming van artikel 47 van het Handvest. (zie noot 142) Die motivering is noodzakelijk voor effectieve rechterlijke controle van het besluit en stelt partijen in staat hun rechten zo goed mogelijk te verdedigen. Bovendien behelst het recht van behoorlijk bestuur van artikel 41, tweede lid, aanhef en onder c, van het Handvest een plicht om beslissingen met redenen te omkleden. Hoewel die verplichting alleen betrekking lijkt te hebben op EU-diensten, is dat niet het geval, omdat het Hof deze beperking heeft 'omzeild' door te bepalen dat artikel 41 van het Handvest een 'afspiegeling vormt' van het algemene EU-rechtsbeginsel van behoorlijk bestuur. (zie noot 143) Dit beginsel geldt, zoals alle beginselen van unierecht, ook voor de lidstaten als zij het unierecht ten uitvoer brengen.

Wellicht ten overvloede merk ik op dat de omstandigheid dat de staatssecretaris bij een algemeen verbindend voorschrift landen aanmerkt als veilige landen van herkomst en dat voor deze besluiten, gelet op artikel 3:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, geen motiveringsplicht geldt, aan het voorgaande niet afdoet.

De in punt 5.7 vermelde factoren moeten door de staatssecretaris worden betrokken bij de aanmerking van een land als veilig land van herkomst. Door toevoeging van de frase 'onder meer' laat de Procedurerichtlijn uitdrukkelijk ruimte om ook andere factoren mee te wegen. De staatssecretaris heeft van die ruimte ook gebruik gemaakt en laat bij de aanmerking van de westelijke Balkanlanden als veilig bijvoorbeeld ook meewegen dat deze landen kandidaat-lidstaten van de Europese Unie zijn en de naleving van mensenrechten daarom jaarlijks door de Europese Commissie wordt beoordeeld, dat de inwoners vrijgesteld zijn van de visumplicht en dat andere lidstaten deze landen ook als veilig aanmerken. (zie noot 144)

Hoewel deze factoren als indirect 'bewijs' gewicht in de schaal kunnen leggen, passen bij de waarde ervan wel enige kanttekeningen. In de eerste plaats kan uit de status van een land als kandidaat-lidstaat en het enkele feit dat het land jaarlijks wordt beoordeeld door de Europese Commissie op zichzelf niet worden afgeleid dat het land aan de basisnorm voldoet. Uit die rapportage kan immers ook blijken dat de naleving van de mensenrechten in de praktijk van een land nog veel te wensen overlaat. Is de rapportage op dit punt wel positief en wordt dat oordeel ook goed onderbouwd, dan kan zij wel een belangrijke factor zijn. Ook bij de toepassing van het criterium dat andere landen een land als veilig hebben aangemerkt, past voorzichtigheid, omdat dat geen inzicht biedt in de door die landen toegepaste afweging (en of die voldoet aan de criteria) en dan ook het complete beeld moet worden geboden. Daarvoor is bijvoorbeeld ook van belang waarom andere landen een land niet als veilig hebben aangemerkt en hoe de rechters over de aanmerking als veilig land hebben geoordeeld. Zo wordt Albanië door veel landen aangemerkt als veilig land van herkomst, maar heeft de Franse Raad van State in 2013, en de Belgische Raad van State in 2014, 2015 en 2016, deze aanmerking vernietigd. (zie noot 145)

Kort en goed, de staatssecretaris heeft in alle gevallen een eigen verantwoordelijkheid om na zorgvuldig onderzoek op basis van in elk geval de voorgeschreven bronnen een kenbaar en deugdelijk gemotiveerd oordeel te geven over de vraag of een land gelet op ook de daadwerkelijke naleving van de mensenrechten aan de basisnorm voldoet. Indirect 'bewijs' als genoemd kan daarbij een rol spelen, mits dat zelf aan de zorgvuldigheids- en motiveringseisen voldoet.

Keren we terug naar de exceptieve toetsing. Wanneer een vreemdeling de verbindendheid van de (plaatsing van zijn land van herkomst op de) lijst van veilige landen van herkomst bij de bestuursrechter aan de orde heeft gesteld, zal rechter in elk geval moeten beoordelen of het onderzoek voldoet aan de hiervoor vermelde zorgvuldigheidseisen en of die plaatsing kenbaar en deugdelijk is gemotiveerd. Deze eisen vloeien voort uit hoger recht - de Procedurerichtlijn zoals omgezet in artikel 3.105ba, tweede en derde lid, van het Vb 2000 en artikel 3.37f, eerste en tweede lid, van het VV 2000 - en de naleving ervan kan door de rechter vol worden getoetst.

Een voorbeeld van zo’n toetsing die tot een onverbindendheidsoordeel leidde, biedt een uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 6 juni 2016. (zie noot 146) In die uitspraak komt de rechtbank tot de slotsom dat de lijst van veilige landen onverbindend is wat betreft het opnemen van Mongolië als veilig land van herkomst, omdat volgens de rechtbank niet is gebleken dat de staatssecretaris bij zijn besluit de in artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000 genoemde informatiebronnen heeft betrokken. Ook is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat het systeem van rechtsmiddelen in het algemeen effectieve bescherming biedt tegen mishandelingen van gevangenen en gedetineerden en tegen het gebruik van onnodig geweld en foltering voor het verkrijgen van bekentenissen, die - ook volgens de staatssecretaris - in Mongolië voorkomen.

Dat de rechter de aanmerking van een land als veilig land van herkomst vol toetst aan de eisen die het hoger recht daaraan stelt wat betreft de zorgvuldigheid van de besluitvorming en de inhoud en kenbaarheid van de motivering, betekent niet dat hij zelf bepaalt of een land veilig is of niet. Heeft een zorgvuldig onderzoek plaatsgevonden en is het resultaat daarvan, de aanmerking, op een kenbare wijze gemotiveerd, dan toetst hij of die motivering zodanig deugdelijk is dat zij die aanmerking kan dragen. De rechter stelt dus niet zelf op basis van het onderzoek vast of het desbetreffende land naar zijn oordeel al dan niet veilig is. In zoverre houdt hij wel enige afstand van die aanmerking en toetst hij deze terughoudend.

Het voorgaande wijkt volgens mij niet veel af van de benadering van de Britse rechter. In een uitspraak uit 2001 overweegt het Court of Appeal weliswaar dat 'the court is hardly less well placed than the Secretary of State to make an evaluation of the evidence once the relevant material was placed before it', maar bij de beantwoording van de vraag of de aanmerking van Pakistan als 'veilig land van herkomst' de toets aan het recht kan doorstaan, hanteert deze rechter echter de reasonableness-standaard, en wel aldus:

'On the basis of the evidence available, the Secretary of State could not reasonably have reached the conclusion that there was in general no serious risk of persecution in Pakistan. The Secretary of State’s inclusion of Pakistan in the Order to be approved by the Parliament had therefore been irrational, and the Judge had been correct in ruling the inclusion of Pakistan in the countries designated in the Order was unlawful.' (zie noot 147)

Kortom, pas wanneer de aanmerking van een land als 'veilig land van herkomst' onredelijk is, grijpt de Britse rechter in. (zie noot 148)

Ten slotte merk ik op dat het Duitse Bundesverfassungsgericht in 1996 in verband met aanmerking van een land als 'veilig derde land' als volgt heeft geoordeeld over de mate van indringendheid van de rechterlijke toetsing:

'Bei der Beurteilung der so gewonnenen Tatsachengrundlage nach dem für eine Sicherstellung der Anwendung der beiden Konventionen [het Vluchtelingenverdrag en het EVRM - RW] soeben dargestellten Massstab steht dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Entscheidungspielraum zu. Seine Entscheidung muss sich als vertretbar erweisen.' (zie noot 149)

Voor 'veilige derde landen' wordt deze uitspraak ook nu nog als leidend beschouwd. Zij heeft op zich niet betrekking op het - inmiddels door de Procedurerichtlijn 'geëuropeaniseerde' - concept van 'veilig landen van herkomst'. Wel maakt zij duidelijk dat het Bundesverfassungsgericht in het licht van de genoemde verdragen geen principiële problemen heeft met een enigszins terughoudende rechterlijke toetsing van de aanmerking van een land als veilig.

Bewijslast

De bewijslast in dit soort asielzaken is een gedeelde. Of, zoals paragraaf C2/7.2 van de Vc 2000 het stelt:

Bij de beantwoording van de vraag of het land van herkomst van de vreemdeling ten aanzien van hem als veilig kan worden aangemerkt, geldt een tussen de IND en de vreemdeling gedeelde bewijslast, namelijk:

Aldus is er eerst de algemene bewijslast voor de aanmerking van een land als 'veilig land van herkomst'. De bewijslast daarvoor ligt volledig bij de staatssecretaris. Hierop heeft vraag 1 van de voorzitter betrekking. Zolang de aanmerking door de rechter niet onverbindend is verklaard, geldt het rechtsvermoeden of de presumptie dat het land voor vreemdelingen afkomstig uit dat land in algemene zin veilig is. Vervolgens is het aan de vreemdeling om te onderbouwen dat dit rechtsvermoeden in zijn specifieke geval niet opgaat, omdat het land in zijn geval niet veilig is. Bij deze specifieke bewijslast - waarop vraag 2c betrekking heeft - geldt de zogenoemde samenwerkingsverplichting.Hierna ga ik eerst in op de algemene bewijslastkwestie, daarna, vanaf punt 5.15, op de specifieke.

Vanaf het moment dat de aanmerking door de staatsecretaris van een land als 'veilig land van herkomst' in werking is getreden, kan hij bij de afwijzing van een asielaanvraag, wat betreft de algemene bewijslast, volstaan met een verwijzing naar die aanmerking. Heeft de vreemdeling niets aangevoerd dat een exceptieve toetsing van die aanmerking op onverbindendheid beoogt, dan is die verwijzing in zoverre ook voldoende. Daarmee heb ik vraag 1a beantwoord.

Voert de vreemdeling aan dat de aanmerking niet voldoet aan de eisen die de Procedurerichtlijn en het nationale recht daaraan stellen, dan zal het aldus aangevoerde door de rechter exceptief worden getoetst. Zoals in punten 5.7 tot en met 5.10 is gesteld, wordt daarbij beoordeeld of de aanmerking is gebaseerd op een zorgvuldig onderzoek en kenbaar en deugdelijk is gemotiveerd. Of in dat geval de enkele verwijzing naar de aanmerking de rechter overtuigt, hangt af van de motivering van die aanmerking en de zorgvuldigheid van het onderzoek die daaruit blijkt. In het volgende punt ga ik hierop nader in.

Doorstaat de aanmerking de rechterlijke toetsing, dan krijgt dit oordeel geen formele rechtskracht, maar zal het feitelijk wel als uitgangspunt gelden in de vervolgzaken over hetzelfde land. Wel kan een vreemdeling in die vervolgzaken onderbouwd aanvoeren dat zich inmiddels veranderingen in een land hebben voorgedaan die voor de staatsecretaris reden hadden moeten zijn om de aanmerking van het land te herbeoordelen. (zie noot 150) In dat geval zal de staatssecretaris zich, aan de hand van hetgeen door de vreemdeling naar voren is gebracht en hem ambtshalve bekend is, ervan moeten vergewissen dat het land nog altijd aan de voorwaarden voor plaatsing op de nationale lijst voldoet. Als de vreemdeling daarover beroepsgronden aanvoert, zal het standpunt van de staatssecretaris door de rechter worden getoetst.

In vraag 1b stelt de voorzitter aan de orde of de staatssecretaris nog een nadere toelichting moet geven bij de afwijzing van een asielaanvraag van een vreemdeling, afkomstig uit een op de nationale lijst van veilige landen van herkomst opgenomen land. Voorop kan worden gesteld dat het op zich niet problematisch is als de staatssecretaris, in aanvulling op de motivering van het besluit tot aanmerking van een 'veilig land', in een nadere toelichting extra argumenten hiervoor aanvoert, mits de wederpartij zich hiertegen effectief kan verweren.

Of de staatssecretaris een nadere toelichting moet geven - althans of dat verstandig is - hangt, zoals gezegd, af van de motivering van de aanmerking en de zorgvuldigheid van het onderzoek die daaruit blijkt. De in bijlage 13 van het VV 2000 opgenomen lijst van veilige landen wordt in de toelichting bij de wijzigingen van het VV 2000, waarbij die landen zijn aangewezen, kort gemotiveerd, waarbij voor verdere toelichting wordt verwezen naar brieven van de staatssecretaris aan de Voorzitter van de Tweede Kamer. (zie noot 151) Aan de eis van een kenbare motivering wordt daarmee voldaan.

Is de motivering in de toelichtingen en die brieven ook deugdelijk en blijkt daaruit bovendien van een gedegen en zorgvuldig onderzoek, dan kan de staatssecretaris bij de afwijzing van asielaanvraag volstaan met verwijzing naar de lijst en de daarbij gegeven motivering. Heeft hij, bijvoorbeeld naar aanleiding van het beroep van de vreemdeling, over de verantwoording van het onderzoek en de deugdelijkheid van die motivering meer twijfel, dan is het uiteraard verstandig dat hij de aanmerking in een schriftelijk stuk nader toelicht.

De vragen 1c en 1d van de voorzitter betreffen de kwestie of de staatssecretaris ter nadere toelichting kan verwijzen naar het voorstel voor een Verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst en het onderzoek dat de Europese Commissie in dat verband heeft verricht en of het daarbij uitmaakt of dat voorstel definitief is. (zie noot 152) Wat betreft het laatste onderdeel van de vraag merk ik op dat het bedoelde voorstel, waarnaar de staatssecretaris heeft verwezen, een 'definitief' voorstel van de Europese Commissie is, wat overigens allerminst betekent dat het voorstel in deze vorm in werking zal treden (zie hierna). Ik beantwoord de vragen uitgaande van de definitieve status van het Commissievoorstel.

Het antwoord op beide vragen is, dat de staatssecretaris op zich naar de concept EU-lijst kan verwijzen, maar dat de betekenis hiervan bijzonder beperkt is. Als de staatsecretaris naar die lijst verwijst, maakt hij de door de Europese Commissie gemaakt afweging, de daarvoor gegeven motivering en het daartoe verrichte onderzoek tot de zijne. De staatssecretaris is en blijft echter zelf verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van de aanmerking van veilige landen van herkomst op de nationale lijst. Dat de Europese Commissie, na onderzoek en gemotiveerd, een concept-lijst heeft opgesteld, betekent geenszins dat die motivering en dat onderzoek daarom zou voldoen aan de eisen die de Procedurerichtlijn daaraan stelt. In de nationale procedure zal de nationale rechter moeten beoordelen of die motivering en dat onderzoek aan die eisen voldoet. Het feit dat de Europese Commissie een land na onderzoek heeft aangemerkt als veilig, legt daarbij geen bijzonder gewicht in de schaal.

Dit standpunt is mede ingegeven door de omstandigheid dat de definitieve vaststelling van een voorstel voor een Verordening door de Europese Commissie niet meer is dan de eerste stap in een complex wetgevingsproces, dat uiteindelijk na codecisie door het Europees Parlement en de Raad tot een verordening kan leiden. (zie noot 153) Of die verordening er ooit komt en hoe zij er precies uit zal zien, valt thans niet te voorspellen.

Tijdens de eerste lezing in het Europees Parlement is gebleken dat in het Europees Parlement veel bezwaren tegen het voorstel leven, die vooral betrekking hebben op de motivering door de Europese Commissie van de plaatsing van diverse landen op de lijst. (zie noot 154) Dat heeft geleid tot diverse amendementen, onder meer een amendement waarin wordt voorgesteld om de aanmerking van alle landen, waaronder Albanië, te schrappen. (zie noot 155) Dit amendement wordt ondersteund door de Raad. Verder wordt voorgesteld om een Advisory Body on Safe Country of Origin Information in te stellen, die de Europese Commissie moet adviseren over de plaatsing van landen op de lijst.

Kortom, de gemeenschappelijke EU-lijst, zoals voorgesteld door de Europese Commissie, lijkt op dit moment alweer verleden tijd te zijn. Voor zover de voorzitter met vraag 1d heeft beoogd om te verwijzen naar de situatie dat het voorstel voor de Verordening in werking is getreden, merk ik op dat de vraag niet goed kan worden beantwoord voordat over de inhoud van het voorstel volledige duidelijkheid bestaat. Voor zover ik de beoogde regeling begrijp, is het de bedoeling dat een inwerking getreden gemeenschappelijke EU-lijst, wat betreft de daarop geplaatste veilige landen van herkomst, in de plaats treedt van de nationale lijsten. In dat geval is in zoverre een verwijzing naar de EU-lijst niet meer aan de orde. Een kwestie die wel kan gaan spelen, is of de lidstaten nog eigen lijsten van veilige landen van herkomst mogen hanteren, waarop landen staan die niet op de EU-lijst staan. Het Europees Parlement is daarover kritisch. (zie noot 156) Wat daarvan verder zij, in dat geval valt er hoe dan ook niet te verwijzen.

Als de staatssecretaris aan de algemene bewijslast dat een land 'algemeen gezien' veilig is, heeft voldaan kan hij - als gezegd (punt 5.12) - bij de beslissing op een asielaanvraag van een vreemdeling afkomstig uit dat land in zoverre volstaan met een verwijzing naar die lijst. Dat wil niet zeggen dat het land ook voor de specifieke vreemdeling als veilig land kan worden aangemerkt en dat de staatssecretaris bij de afwijzing van de aanvraag met deze verwijzing kan volstaan.

De Procedurerichtlijn schrijft immers voor dat een land voor een bepaalde verzoeker alleen als veilig land van herkomst kan worden beschouwd, nadat zijn verzoek afzonderlijk is behandeld. (zie noot 157) De ratio achter die afzonderlijke behandeling is dat het voor verzoekers mogelijk moet zijn het rechtsvermoeden dat het land als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt te weerleggen en aan te voeren dat het land in hun geval niet veilig is. (zie noot 158) Volgens de richtlijn kan een land, dat als veilig land van herkomst is aangemerkt, voor een bepaalde verzoeker dan ook alleen als veilig land van herkomst worden beschouwd, wanneer die verzoeker 'geen substantiële redenen heeft opgegeven' om het land in zijn specifieke omstandigheden niet als veilig land van herkomst te beschouwen ten aanzien van de vraag of hij in aanmerking komt voor internationale bescherming (in andere taalversies: 'has not submitted any serious grounds', 'n’a pas fait valoir de raisons sérieuses' en 'keine schwerwiegenden Gründe vorgebracht hat'). (zie noot 159) Er moet dus altijd een individuele beoordeling plaatsvinden en de vreemdeling moet de aanmerking van het land van herkomst als veilig in zijn geval kunnen bestrijden. Die aanmerking kan immers, gelet op de aard van de aan de aanmerking ten grondslag liggende beoordeling door de staatssecretaris, geen absolute waarborg vormen voor de veiligheid van onderdanen van het desbetreffende land. (zie noot 160)

Kort en goed, de vreemdeling moet de reële mogelijkheid hebben om aan te voeren dat het land in zijn specifieke omstandigheden niet veilig is. Op grond van de zogenoemde samenwerkingsplicht is de staatssecretaris gehouden de vreemdeling hierin bij te staan. (zie noot 161)

Een vraag die hierbij speelt - en waarop vraag 2c van de voorzitter mede betrekking heeft - is hoe zwaar deze specifieke bewijslast van de vreemdeling is. Zoals in punt 5.15 aangegeven, gaat de Procedurerichtlijn ervan uit dat de vreemdeling substantiële redenen moet aanvoeren. In de Nederlandse omzetting van deze bepaling wordt het woord 'substantieel' niet gehanteerd, maar wordt gesproken van 'onderbouwen'. (zie noot 162) Als algemene bewijsrechtelijke maatstaf geldt in het algemeen bestuursrecht, en ook in het vreemdelingenrecht, dat de vreemdeling zijn stellingen 'aannemelijk' moet maken. Hoe verhouden deze termen zich tot elkaar?

Voorop kan worden gesteld - dat blijkt uit artikel 3.106b, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000, maar is ook los daarvan logisch - dat de vreemdeling niet kan volstaan met de blote stelling dat het land voor hem onveilig is. Hij zal deze stelling 'aannemelijk' moeten maken. Conceptueel is zijn bewijslast aldus dezelfde als die in het overige vreemdelingenrecht (en in het algemeen bestuursrecht). In de praktijk ligt die bewijslast echter wel hoger om de eenvoudige reden dat het land door de staatssecretaris is aangemerkt als veilig land en dus het rechtsvermoeden geldt dat het land in algemene zin veilig is - ook, zoals ik al opmerkte in hoofdstuk 4, voor minderheidsgroepen van een zekere omvang. Wil de vreemdeling vervolgens aannemelijk maken dat die presumptie in zijn specifieke omstandigheden niet geldt, dan zal hij die stelling in de praktijk moeten onderbouwen met substantiële redenen.

Het voorgaande wijkt niet af van de situatie waarin niet wordt gewerkt met een nationale lijst van veilige landen. Ook dan vormt het relaas van de vreemdeling het uitgangspunt. Dat relaas wordt afgezet tegen de algemene situatie in het land van herkomst. Wanneer in een bepaald land systematisch mensenrechten worden geschonden, hoeft een uit dat land afkomstige vreemdeling relatief weinig individuele omstandigheden aan te voeren om aannemelijk te maken dat hij daar gegronde vrees voor vervolging heeft. Een vreemdeling, afkomstig uit een land dat in het algemeen als veilig kan worden aangemerkt, en waar dus geen sprake is van systematische mensenrechtenschendingen, zal daarvoor in verhouding meer (of zwaardere) argumenten naar voren moeten brengen. (zie noot 163) Maakt hij aannemelijk dat het land in zijn specifieke geval niet als veilig land van herkomst kan worden beschouwd, dan kan de staatssecretaris tegenover die vreemdeling de presumptie van veilig land van herkomst niet handhaven.

Kortom, de juridische lat voor de bewijslast van de vreemdeling is geen andere dan 'aannemelijk maken', de feitelijke bewijslast is echter een zwaardere.

De rechterlijke toetsing van een besluit, waarbij de staatssecretaris een aanvraag heeft afgewezen omdat de desbetreffende vreemdeling afkomstig is uit een land dat hij heeft aangemerkt als veilig land van herkomst en die vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat het land in zijn geval niet als veilig land van herkomst kan worden beschouwd, is als volgt.

Ook in het vreemdelingenrecht, met inbegrip van het asielrecht, geldt het algemene bestuursrechtelijke uitgangspunt dat de bestuursrechter toetst of het bestuursorgaan het besluit zorgvuldig en deugdelijk gemotiveerd heeft genomen, waarbij hij, als het bestuursorgaan beslissingsruimte heeft, op die aspecten en onderdelen toetst met inachtneming van die beslissingsruimte. De staatssecretaris heeft beslissingsruimte bij de beoordeling van de geloofwaardigheid van niet met bewijs gestaafde verklaringen en vermoedens van een vreemdeling. Voor zover de vreemdeling het door hem in zijn relaas gestelde met bewijsmiddelen heeft gestaafd, toetst de bestuursrechter het standpunt van de staatssecretaris daarover overeenkomstig de uitgangspunten van het algemene bestuursrecht. (zie noot 164)

Conclusie

Om onnodige herhaling te voorkomen, volgt de conclusie van dit hoofdstuk hierna.

Gelet op het voorgaande concludeer ik over de in punt 2.1 opgeworpen vragen als volgt.

Ten aanzien van de vragen 2a en 2b

Een land kan niet 'algemeen gezien' als veilig land worden aangemerkt als voor vooraf duidelijk identificeerbare (minderheids)groepen van een zekere omvang, zoals LHBTI of vrouwen, systematisch gevaar op vervolging of een onmenselijke behandeling bestaat.

Een land kan evenmin als veilig land worden aangemerkt als de veiligheidssituatie fluïde is of als delen van dat land onveilig zijn, tenzij het onveilige deel een bijzonder klein deel van dat land betreft.

De staatssecretaris kan een land aanmerken als veilig land met uitzondering van vooraf duidelijk identificeerbare (minderheids)groepen, zoals LHBTI of vrouwen.

De staatssecretaris kan een land aanmerken als veilig land, met een geografische beperking voor een onveilig deel van dat land, maar alleen als een duidelijke scheidslijn kan worden aangebracht tussen het veilige en het niet-veilige deel.

Ten aanzien van de vragen 1a tot en met 1d en 2c

Bij de beantwoording van de vraag of een asielaanvraag kan worden afgewezen, omdat dat land voor de vreemdeling als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt, geldt een tussen de staatssecretaris en de vreemdeling gedeelde bewijslast. De staatssecretaris moet bij de aanmerking onderzoeken of het land in het algemeen als veilig kan worden aangemerkt (algemene bewijslast). De vreemdeling moet vervolgens aannemelijk maken dat het land in zijn specifieke omstandigheden niet als veilig kan worden aangemerkt (specifieke bewijslast).

De algemene bewijslast voor de aanmerking van een land als veilig land van herkomst ligt volledig bij de staatsecretaris. De aanmerking moet worden gebaseerd op een zorgvuldig en gedegen onderzoek, waarbij hij in elk geval gebruik moet maken van de bronnen die de Procedurerichtlijn en het nationale recht voorschrijven, en moet kenbaar en deugdelijk worden gemotiveerd.

Is de aanmerking in werking getreden, dan kan de staatssecretaris, zolang zij niet onverbindend is verklaard, wat betreft de algemene bewijslast, naar die aanmerking verwijzen. Als hem dat geraden lijkt, kan hij ook een nadere toelichting geven, mits de vreemdeling zich hiertegen effectief kan verdedigen. Ter nadere toelichting kan de staatsecretaris verwijzen naar een gemeenschappelijke EU-lijst in een definitief verordeningsvoorstel van de Europese Commissie en het daarbij verrichte onderzoek en aldus de door de Europese Commissie gemaakte afweging, de motivering en het daartoe verrichte onderzoek tot de zijne maken. Het feit dat de Europese Commissie een land heeft aangemerkt als veilig, betekent echter niet dat die aanmerking daarom zou voldoen aan de eisen die de Procedurerichtlijn daaraan stelt en legt geen bijzonder gewicht in de schaal.

Heeft de staatssecretaris aan zijn algemene bewijslast voor de aanmerking van een land als veilig land van herkomst voldaan, dan geldt de presumptie dat het land in algemene zin veilig is. Vervolgens is het aan de vreemdeling om aannemelijk te maken dat het land in zijn specifieke omstandigheden niet als veilig kan worden aangemerkt (specifieke bewijslast). Vanwege die presumptie is deze bewijslast in de praktijk een zware.

mr. R.J.G.M. Widdershoven,Staatsraad Advocaat-Generaal

(1) Zie p. 5-7 en p. 24 van het rapport van nader gehoor dat ziet op vreemdeling 1 en p. 4-7 en p. 20 van het rapport van nader gehoor dat ziet op vreemdeling 2. (2) Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende de gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (herschikking), Pb. 2013 L 180.(3) Zie p. 2-5 van de onderscheiden voornemens en p. 2-4 van de onderscheiden besluiten.(4) Zie het voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst voor de toepassing van Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming, en tot wijziging van Richtlijn 2013/32/EU (COM(2015) 452).(5) Voor de inzichtelijkheid van de beantwoording heb ik de vragen voorzien van subnummers.(6) De Europese Raad besloot tijdens zijn bijeenkomst in Tampere in 1999 te streven naar de invoering van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel, dat stoelt op een volledige en niet‑restrictieve toepassing van het Vluchtelingenverdrag en het Protocol. Zie uitgebreid hierover: H. Battjes, European Asylum Law and International Law (diss. VU), Leiden/Boston: Martinus Nijhoff Publishers 2006, p. 25-57 en p. 195-217.(7) Het Vluchtelingenverdrag was in eerste instantie voornamelijk bedoeld om de grote vluchtelingenstromen na de Tweede Wereldoorlog in goede banen te leiden. Daarom was de werkingssfeer van het verdrag oorspronkelijk ook beperkt tot gebeurtenissen die vóór 1 januari 1951 hadden plaatsgevonden. Verder bood het verdrag de verdragsluitende staten de mogelijkheid de werking ervan te beperken tot gebeurtenissen die hadden plaatsgevonden in Europa of in Europa of elders. Zie hierover nader: T.P. Spijkerboer en B.P. Vermeulen, Vluchtelingenrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2005 (hierna: Spijkerboer/Vermeulen 2005), p. 5-10. Sinds de inwerkingtreding van het Protocol van 1967 is de datumgrens vervallen voor staten die partij zijn bij dat Protocol (artikel I, tweede lid) en geldt als uitgangspunt dat verdragspartijen geen geografische beperking toepassen (artikel I, derde lid). Turkije heeft de geografische beperking die de toepassing van het Vluchtelingenverdrag beperkt tot gebeurtenissen die hebben plaatsgevonden in Europa niet opgeheven. Zie ook: Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol related to the status of refugees, Geneva 1979 (hierna: UNHCR Handbook), par. 32-33, en J.C. Hathaway, The Rights of Refugees under International Law, Cambridge: Cambridge University Press 2005 (hierna: Hathaway 2005), p. 91-93, p. 95-98 en p. 110‑112.(8) Zie hierover nader: UNHCR Handbook, par. 32-110.(9) Kort gezegd: (D) personen die bescherming of bijstand genieten van andere organen of instellingen van de Verenigde Naties dan de UNHCR, (E) een persoon die in het land waarin hij is gevestigd de rechten en verplichtingen heeft die aan de nationaliteit van het land zijn verbonden en (F) een persoon ten aanzien van wie ernstige redenen zijn om te veronderstellen dat hij een misdrijf tegen de vrede, oorlogsmisdrijven of een misdrijf tegen de menselijkheid heeft begaan. (10) Zie hierover wat betreft de exclusion clauses in het unierecht: artikelen 12 en 17 van Richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (herschikking), Pb. 2011 L 337 (hierna: de Kwalificatierichtlijn), en het rapport van de European Asylum Support Office, Exclusion: Articles 12 and 17 Qualification Directive (2011/95/EU) A Judicial Analysis, januari 2016.(11) UNHCR Handbook, par. 111-117. (12) Th. Holterman, Vreemdelingenrecht: toelating en verblijf van vreemdelingen in Nederland, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1993, p. 169, omschrijft 'veilig land van herkomst' als een land waaruit op grond van objectiveerbare en verifieerbare gegevens geen vluchtelingen kúnnen komen.(13) Zie bijvoorbeeld: Hathaway 2005, p. 293-300, en S. Da Lomba, The Right to seek Refugee Status in the European Union, Antwerpen-Oxford-New York: Intersentia 2004, p. 148-152, G.S. Goodwill en J. McAdam, The Refugee in International Law, Oxford: Oxford University Press 2007, p. 350-396, en W. Kälin, M. Caroni en L. Heim, 'Article 22, para. 1 (Prohibition of Expulsion or Return ('Refoulement')/Défense d'Expulsion et de Refoulement', in: A. Zimmerman e.a. (red.), The 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol. A Commentary, Oxford: Oxford University Press 2011, p. 1382-1387.(14) UNHCR, 'Improving Asylum Procedures, Comparative analysis and recommendations for law and practice', maart 2010, p. 65-66 (www.unhcr.org).(15) Hathaway 2005, p. 293-297.(16) Hathaway 2005, p. 300-370. Zie ook: R. Fernhout, Erkenning en toelating als vluchteling in Nederland, Deventer 1990, p. 149, en K. Zwaan, Veilig derde land, De exceptie van het veilig derde land in het Nederlandse asielrecht, Nijmegen 2003 (hierna: Zwaan 2003), p. 19 e.v. (17) Zwaan 2003, p. 30. Voorbeelden van overdracht zonder statusbepaling zijn de Dublinverordening en de regeling die bestaat tussen de Verenigde Staten en Canada. Zie: Hathaway 2005, p. 293-294. (18) UN Committee Against Torture, General Comment No. 1: Implementation of Article 3 of the Convention in the Context of Article 22 (Refoulement and Communications), 21 november 1997, A/53/44, annex IX, http://www.refworld.org/docid/453882365.html: 'The Committee is of the view that the phrase "another State" in article 3 refers to the State to which the individual concerned is being expelled, returned or extradited, as well as to any State to which the author may subsequently be expelled, returned or extradited.'(19) Hierover ook: P. Boeles, 'Is het verbod van refoulement nog absoluut', Journaal Vreemdelingenrecht, 2016, nr. 2, p. 63-69.(20) Zie in vergelijkbare zin artikel 7 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR). Het IVBPR speelt een beperktere rol dan het EVRM vanwege het verschil in toezichtmechanismen: het EHRM, dat als internationale rechter toeziet op de naleving van het EVRM versus het Human Rights Committee, dat geen bindende uitspraken doet. Zie: Spijkerboer/Vermeulen 2005, p. 67-68. (21) Zie over vluchtelingschap en artikel 3 van het EVRM: B.P. Vermeulen, 'Freedom from torture and other inhumane or degrading treatment or punishment (Article 3)' in: P. van Dijk e.a., Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Antwerpen/Oxford: Intersentia 2006, (hierna: Vermeulen 2006), p. 433‑439.(22) Voor het eerst in EHRM 7 juli 1989, nr. 14038/88 (Soering tegen het Verenigd Koninkrijk).(23) Par. 91.(24) Aldus: Vermeulen 2006, p. 438. Zie: ABRvS 30 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV2875.(25) Spijkerboer/Vermeulen 2005, p. 94.(26) Zie voor de overige verschillen tussen en de onderlinge verhouding van de refoulementverboden: Spijkerboer/Vermeulen 2005, p. 88-91.(27) Zie ook: Vermeulen 2006, p. 438-439.(28) Toelichtingen bij het Handvest, Pb. 2007 C 303/02.(29) EHRM 7 juli 1989, nr. 14038/88 (Soering tegen het Verenigd Koninkrijk) en EHRM 17 december 1996, nr. 25964/94 (Ahmed tegen Oostenrijk), par. 39-41.(30) HvJ EU 21 december 2011, gevoegde zaken C-411/10 en C-493/10, ECLI:EU:C:2011:865 (N.S.), punt 106. (31) E. Guild, 'Art 19 – Protection in the Event of Removal', in: S. Peers e.a. (eds.), The EU Charter of Fundamental Rights, A Commentary, C.H. Beck/Hart/Nomos, 2014 (hierna: Guild 2014), par. 19.05.(32) Dat een asielaanvraag van een onderdaan van een lidstaat slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden in aanmerking kan worden genomen of ontvankelijk kan worden verklaard, is dan ook niet in strijd met artikel 18 van het Handvest.(33) Guild 2014, par. 19.05.(34) Zie artikel 78, tweede lid, aanhef en onder a, b, d, en e, van het VWEU.(35) Ook passeert hier en daar de revue de Dublinverordening, Verordening (EU) nr. 604/2013, van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (herschikking), Pb. 2013 L 180. Omdat deze als zodanig voor de conclusie niet van belang is, ga ik daarop niet nader in.(36) Punt 4 van de considerans.(37) Punt 12 van de considerans en artikel 1.(38) Artikel 2.(39) Artikel 12, eerste lid, beschrijft de exclusion clauses van de artikelen 1(D) en 1(E) van het Vluchtelingenverdrag. In vergelijking met de exclusion clause van artikel 1(F) is de uitsluiting in artikel 12, tweede en derde lid, anders geformuleerd. Het beoogt niet de reikwijdte van artikel 1(F) te vergroten, maar slechts te expliciteren dat ook van de vluchtelingenstatus worden uitgesloten personen die aanzetten tot of anderszins deelnemen aan de in het tweede lid genoemde misdrijven of daden. Zie I. Kraft, 'Asylum Qualification Directive 2011/95/EU', in: K. Hailbronner en D. Thym (eds.), EU Immigration and Asylum Law, Commentary, 2nd edition, C.H. Beck/Hart/Nomos, 2016, Artikel 12, punten 7 en 65.(40) Zie voor de uitsluiting van subsidiaire bescherming artikel 17 van de Kwalificatierichtlijn.(41) Zie voor de beëindiging van de subsidiaire bescherming artikel 16 van de Kwalificatierichtlijn.(42) Artikel 11, tweede lid.(43) HvJ EU 2 maart 2010, gevoegde zaken C-175/08 t/m C-179/08, ECLI:EU:C:2010:105 (Abdulla e.a. tegen Bundesrepublik Deutschland).(44) Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming, Pb. 2004 L 304. Het eerste en tweede lid van artikel 11 zijn met de herschikking niet gewijzigd. Er is een derde lid aan het artikel toegevoegd, waarin staat dat het eerste lid, aanhef en onder e en f, niet van toepassing zijn op een vluchteling die dwingende redenen, voortvloeiende uit vroegere vervolging, kan aanvoeren om te weigeren de bescherming van het land waarvan hij de nationaliteit bezit, of, in het geval van een staatloze, van het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, in te roepen. Hiermee is de tweede zin van artikel 1(C), aanhef en onder 5 en 6, van het Vluchtelingenverdrag in de Kwalificatierichtlijn overgenomen. Voor de uitleg van het Hof aan artikel 11 is deze toevoeging irrelevant.(45) Punt 76.(46) Punten 91 en 100.(47) Artikel 4, tweede lid.(48) Artikel 4, eerste lid.(49) HvJ EU 22 november 2012, zaak C-277/11, ECLI:EU:C:2012:744 (M.M.). (50) Punten 66 en 68.(51) EHRM 11 januari 2007, nr. 1948/05 (Salah Sheekh tegen Nederland), par. 141, en EHRM 28 juni 2011, nrs. 8319/07 en 11449/07 (Sufi en Elmi tegen het Verenigd Koninkrijk), par. 266.(52) Artikel 8, tweede lid.(53) UNHCR, Guidelines on International Protection, nr. 4, 23 juli 2003, par. 33-35.(54) Artikel 20, tweede lid, van de Kwalificatierichtlijn.(55) Punten 11 en 12 van de considerans en artikel 1.(56) Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, Pb. 2005 L 326.(57) Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de verlening of intrekking van internationale bescherming, COM(2009) 554, p. 2 en 7.(58) Artikelen 35-39, hoofdstuk III, afdeling III, van de Procedurerichtlijn. Als 'derde land' worden alle niet‑lidstaten van de unie beschouwd, en de landen die behoren tot de EER.(59) Zie reeds de conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal mr. L.A.D. Keus van 12 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1882, p. 20-21.(60) J. Vedsted-Hansen, 'Asylum Procedures Directive 2013/32/EU', in: K. Hailbronner en D. Thym (eds.), EU Immigration and Asylum Law, Commentary, 2nd edition, C.H. Beck/Hart/Nomos, 2016 (hierna: Vedsted-Hansen 2016), Artikel 35, punt 3.(61) Artikel 37, eerste lid.(62) Artikel 37, tweede lid.(63) Artikel 37, derde lid.(64) Artikel 36, eerste lid.(65) HvJ EG 6 mei 2008, zaak C-133/06, ECLI:EU:C:2008:257 (Europees Parlement tegen de Raad van de Europese Unie).(66) Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst voor de toepassing van Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming, en tot wijziging van Richtlijn 2013/32/EU (COM(2015) 452).(67) Zie voor de laatste stand van zaken inzake het voorstel voor de Verordening: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/HIS/?uri=CELEX:52015PC0452&qid=1464245266021. (68) Vedsted‑Hansen 2016, Artikel 38, punt 3.(69) Vedsted-Hansen 2016, Artikel 38, punt 2.(70) Artikel 38, tweede lid.(71) Artikel 39, eerste lid.(72) Artikel 39, tweede lid.(73) Vedsted-Hansen 2016, Artikel 39, punt 3.(74) Kamerstukken II, 2006/2007, 30 976, nr. 3, p. 9-14.(75) Kamerstukken II, 2014/2015, 34 088, nr. 3, p. 5. (76) Kamerstukken II, 2014/2015, 34 088, nr. 3, p. 9 en 29.(77) Zie de Wet van 8 juli 2015 tot wijziging van de Vw 2000 ter implementatie van de Procedurerichtlijn en Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (Pb. 2013 L 96; hierna: de Opvangrichtlijn) (Stb. 2015, 292), het Besluit van 10 juli 2015, houdende wijziging van het Vb 2000 en het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 in verband met de implementatie van de Procedurerichtlijn en de Opvangrichtlijn (Stb. 2015, 294), de Regeling van de staatssecretaris van 13 juli 2015, nummer 666060, houdende wijziging van het VV 2000 (Stcrt. 2015, 20705), en het Besluit van de staatssecretaris van 13 juli 2015, nummer WBV 2015/9, houdende wijziging van de Vc 2000 (Stcrt. 2015, 20854). (78) Stb. 2015, 294, p. 32.(79) Kamerstukken II, 2014/2015, 34 088, nr. 3, p. 15. Met 'afkomstig' wordt hier en hierna, in aansluiting op de artikelen 36, eerste lid, van de Procedurerichtlijn en 3.106b, eerste lid, van het Vb 2000, bedoeld dat de vreemdeling de nationaliteit van het desbetreffende land heeft dan wel, wanneer hij staatloos is, voorheen in dat land zijn gewone verblijfplaats had. (80) Kamerstukken II, 2014/2015, 34 088, nr. 3, p. 15.(81) Artikel 3.105ba, eerste lid.(82) Artikel 3.105ba, tweede lid.(83) Artikel 3.105ba, derde lid.(84) De bijlage is ingevoegd bij de Regeling van de staatssecretaris van 10 november 2015, nummer 695431, houdende wijziging van het VV 2000 (Stcrt. 2015, 40568). De bijlage is gewijzigd bij de Regeling van de staatssecretaris van 10 februari 2016, nummer 732095, houdende wijziging van het VV 2000 (Stcrt. 2016, 8083).(85) Kamerstukken II, 2015/2016, 19 637, nrs. 2076 en 2123.(86) Kamerstukken II, 2014/2015, 34 088, nr. 3, p. 15.(87) Kamerstukken II, 2014/2015, 34 088, nr. 3, p. 10‑11.(88) Artikel 82, tweede lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000.(89) Kamerstukken II, 2014/2015, 34 088, nr. 3, p. 48.(90) Vedsted-Hansen 2016, Artikel 39, punt 3.(90) De staatssecretaris sluit niet uit dat hij in de toekomst een lijst van veilige derde landen zal opstellen (pleitnota p. 7). Anders dan voor veilige landen van herkomst voorziet de Procedurerichtlijn niet uitdrukkelijk in deze mogelijkheid. Dat de richtlijn dit ook niet uitsluit, is af te leiden uit artikel 38, tweede lid, aanhef en onder b. Daarin staat dat de toepassing van het begrip 'veilig derde land' is onderworpen aan voorschriften van het nationale recht, waaronder voorschriften over de methode met behulp waarvan kan worden bezien of het begrip op een bepaald land en een bepaalde verzoeker kan worden toegepast. Een dergelijke methode dient onder meer te bestaan uit een veiligheidsstudie per land voor een bepaalde verzoeker en/of een nationale vaststelling van de landen die worden beschouwd als zijnde over het algemeen veilig.(92) Pleitnota p. 5. De staatssecretaris bracht tevens naar voren dat er op het departement over nagedacht wordt of het niet beter is de categorie 'personen met verhoogde aandacht' als afzonderlijke categorie te schrappen, omdat het eerder tot verwarring dan tot meer duidelijkheid leidt.(93) De 'verhoogde aandacht' geldt voor Ghana, India, Jamaica, Marokko en Senegal. Voor de laatste twee landen geldt ook de uitzondering voor LHBTI. Zie de brief van de staatssecretaris aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 9 februari 2016 en bijlage 1 bij die brief (Kamerstukken II, 2015/2016, 19 637, nr. 2123).(94) Pleitnota p. 5. Zie ook: ABRvS 24 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4062.(95) Ter zitting bij de Afdeling wees de staatssecretaris op de hypothetische mogelijkheid om bij het aanmerken van Oekraïne als veilig land van herkomst voor Oost-Oekraïne een beperking aan te brengen.(96) Meijers Committee, Note on an EU list of safe countries of origin, Recommendations and amendments, CM 1515, 5 oktober 2015, p. 3 (www.commissie-meijers.nl).(97) Zo ook: H. Battjes, 'Veilige landen van herkomst. Verzwaring van de bewijslast?', A&MR 2016, nr. 6&7, (hierna: Battjes 2016), p. 275-284. Dit artikel ligt aan de basis van de notitie 'Concept van veilig land van herkomst', van de Commissie Strategisch Procederen van VluchtelingenWerk Nederland, dat in hoger beroep door de advocaat van de vreemdelingen is ingebracht. Zie verder: het Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité inzake het voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst voor de toepassing van Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming, en tot wijziging van Richtlijn 2013/32/EU (COM(2015) 452) (2016/C 071/13), Pb. 2016 C 71. (98) Supreme Court of the United Kingdom, 4 maart 2015, R (on the application of Jamar Brown (Jamaica)) (Respondent) v Secretary of State for the Home Department (Appellant), UKSC [2015] 8, (www.supremecourt.uk).(99) In de Act worden verschillende soorten claims onderscheiden. Gemakshalve ga ik uit van 'claim'.(100) Het House of Lords heeft in de zaak Thangarasa and Yogathas [2002] UKHL 36, par. 32‑34 (www.publications.parliament.uk) handvatten gegeven over wat moet worden verstaan onder clearly unfounded. Verdere richting is gegeven door het Court of Appeal in de zaak ZL and VL v SSHD [2003] EWCA Civ 25, par. 56-57 (www.bailii.org). Zie ook: AIDA, 'Accelerated procedure', november 2015 (www.asylumineurope.org).(101) In de Act staat: entitled to reside. Daaronder wordt verstaan: citizens, dual nationals and non-citizens who are normally resident in the state with a legal basis for residing there (zie: Home Office, 'Certification of Protection and Human Rights claims under section 94 of the Nationality, Immigration and Asylum Act 2002 (clearly unfounded claims)', www.gov.uk). Dit komt in wezen overeen met artikel 36, eerste lid, van de Procedurerichtlijn, waarin staat dat een land alleen als veilig land van herkomst kan worden beschouwd als de verzoeker de nationaliteit van dat land heeft, of, als hij staatloos is, voorheen in dat land zijn gewone verblijfplaats had.(102) Een vergelijkbaar systeem kent het voorstel voor een Verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst. Als een land op die lijst is opgenomen, kunnen lidstaten daarin aanleiding zien een aanvraag 'verkort' af te doen. Verplicht zijn zij daartoe echter niet.(103) The Tribunal Procedure (First-tier) Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) Rules 2014, SI 2014/2604, rule 19.(104) In hoeverre tussen het Verenigd Koninkrijk en Nederland gelijkenis bestaat in het verloop van de procedure en de overige (procedurele) gevolgen, laat ik – bij gebrek aan relevantie – buiten beschouwing. (105) Kamerstukken II, 2014/2015, 34 088, nr. 3, p. 13. (106) Jamar Brown, punt 21.(107) Jamar Brown, punt 22.(108) Jamar Brown, punt 36.(109) Jamar Brown, punten 33-34.(110) Punt 58 van de considerans van de Procedurerichtlijn.(111) Punt 32 van de considerans van Richtlijn 2005/85/EG.(112) Alleen de toevoeging van section 94(5D) kan worden beschouwd als omzetting van de Procedurerichtlijn 2005.(113) Die intrekking geldt overigens alleen voor de door de 'nieuwe' Procedurerichtlijn 'gebonden lidstaten'. Aangezien het Verenigd Koninkrijk niet gebonden is door die richtlijn, lijkt die intrekking voor dat land dus niet gelden en blijft het Verenigd Koninkrijk – voorlopig (Brexit) – gebonden aan de Procedurerichtlijn uit 2005.(114) Zie bijvoorbeeld: ABRvS 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2422, en ABRvS 20 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2351. Volgens Ch.W. Backes, ‘Een plicht tot rechtsvergelijkende motivering? Over de vraag hoe bestuursrechters omgaan met de interpretatie van EU-recht door hun buitenlandse collega’s’, in: A.T. Marseille e.a. (red.), Behoorlijk bestuursprocesrecht, Den Haag: BJu 2015, p. 313-329, zouden nationale rechters, als zij via de processtukken op de hoogte komen van een uitspraak van een buitenlandse hoogste rechter die afwijkt van hun opvattingen, zelfs uitdrukkelijk moeten motiveren waarom zij hiervan willen afwijken, en zouden zij bij twijfel de zaak prejudicieel moeten verwijzen. (115) 'Lijkt', want of zijn opvatting werkelijk zo ver gaat, weet ik niet zeker aangezien hij nog steeds spreekt van minderheidsgroepen van 10% of meer van de totale bevolking.(116) Artikel 30, derde lid, van Richtlijn 2005/85/EG.(117) Deze redenering sluit ook aan bij de wijze waarop het concept 'veilige landen' onder de (oude) Vw werd toegepast. Op de lijst van veilige landen van herkomst werden destijds ook landen geplaatst waar de positie van bepaalde minderheden niet gewaarborgd was. Dat had ermee te maken dat plaatsing van een land op de lijst in belangrijke mate – mede – werd bepaald door de vraag of het land door de Bondsrepubliek Duitsland als veilig land van herkomst was aangemerkt. Wat betreft die minderheden werd vrij snel aangenomen dat het rechtsvermoeden dat de wet aan plaatsing op de lijst verbond niet gold (zie: T.P. Spijkerboer en B.P. Vermeulen, Vluchtelingenrecht, Utrecht: NCB 1995, p. 427).(118) Meijers Committee, Note on an EU list of safe countries of origin, Recommendations and amendments, CM 1515, 5 oktober 2015, p. 3 (www.commissie-meijers.nl).(119) 'Opinion of the European Union Agency for Fundamental Rights concerning an EU common list of safe countries of origin', FRA Opinion - 1/2016 [SCO], 23 maart 2016, p. 6 en p. 21‑22 (www.fra.europa.eu).(120) Artikel 30, eerste lid, van Richtlijn 2005/85/EG.(121) Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de verlening of intrekking van internationale bescherming (herschikking) (COM(2009) 554), p. 5-7.(122) UNHCR, 'Provisional Comments on the Proposal for a Council Directive on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status', 10 februari 2005, p. 40-41. Zie ook: UNHCR, 'Improving Asylum Procedures: Comparative Analysis and Recommendations for Law and Practice – Detailed Research on Key Asylum Procedures Directive Provisions', maart 2010, p. 67-68 (www.refworld.org).(123) R (on the application of Singh (Balwinder)) v Secretary of State for the Home Department [2001] EWHC Adm 925, 14 november 2001.(124) D. Korsse, 'Concretiserende besluiten van algemene strekking en rechtsbescherming', JBplus 2016/2 (hierna: Korsse 2016), p. 84-95.(125) ABRvS 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3465.(126) ABRvS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3510 (Zaanstad); en ABRvS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3514 (Werkendam). De lijn in beide uitspraken wordt bevestigd in ABRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1503, en ABRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1526, en kan als vaste rechtspraak worden aangemerkt. (127) Zie bijvoorbeeld: ABRvS 23 januari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ5491.(128) Zie voor kritiek: Korsse 2016, alsmede Wolswinkel in zijn noot in AB 2015/5, onder ABRvS 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3465, en eerder onder meer F.J. van Ommeren, 'Concretiserende besluiten van algemene strekking', JBplus 2008/1, p. 3-19, en S.A.J. Munneke, 'De moeilijke grens tussen algemeen verbindende voorschriften en concretiserende besluiten van algemene strekking', NTB 2008, p. 11 e.v. Omdat deze conclusie niet betrekking heeft op de thematiek van de concretiserende besluiten van algemene strekking, ga ik op deze kritiek niet verder in.(129) Stcrt. 2015, nr. 40568.(130) Stcrt. 2016, nr. 8083.(131) Het is ook van belang voor de toepasselijkheid van de bepalingen van hoofdstuk 3 van de Awb. Op besluiten die een algemeen verbindend voorschrift inhouden is afdeling 3.2 van de Awb slechts van toepassing, voor zover de aard van de besluiten zich daartegen niet verzet (art. 3:1, eerste lid, aanhef en onder a). Verder is op besluiten die een algemeen verbindend voorschrift inhouden onder meer afdeling 3.7 van de Awb (motivering van besluiten) niet van toepassing (art. 3:1, eerste lid, aanhef en onder b). (132) ABRvS 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622.(133) Uitdrukkelijk: ABRvS 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ3338.(134) Battjes 2016, par. 5.3.(135) Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, 15 april 2016, nr. 16/5766; Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, 14 april 2016, nr. 16/5758.(136) Bijlage I van de Procedurerichtlijn en artikel 3.37f, eerste lid, van het VV 2000.(137) Bijlage I van de Procedurerichtlijn en artikel 3.37f, eerste en tweede lid, van het VV 2000.(138) Zie punt 39 van de considerans en artikel 37, derde lid, van de Procedurerichtlijn, alsook artikel 3.105ba, tweede lid, van het Vb 2000. Zie ook: UNHCR, 'Global Consultations on International Protection/Third Track: Asylum Processes (Fair and Efficient Asylum Procedures)', 31 mei 2001, EC/GC/01/12, par. 39 (www.refworld.org). In zijn interventie in de onderhavige zaak noemt de UNHCR als mogelijke andere bronnen de toezichthoudende organen bij de VN-Verdragen en het Internationaal Comité van het Rode Kruis. (139) Artikel 37, tweede lid, van de Procedurerichtlijn en artikel 3.105ba, derde lid, van het Vb 2000.(140) Zie ook: punt 48 van de considerans van de Procedurerichtlijn,(141) Volgens HvJ 26 februari 2013, zaak C-617/10, ECLI:EU:C:2013:105 (Åkerberg Fransson), moet deze frase ruim worden begrepen en is het Handvest van toepassing op al het handelen van nationale autoriteiten 'binnen het toepassingsgebied van het unierecht'.(142) HvJ 10 oktober 1987, zaak 222/86, ECLI:EU:C:1987:442 (Heylens); HvJ 30 april 2009, zaak C-75/08, ECLI:EU:C:2009:279 (Christopher Mellor); HvJ 17 maart 2011, gevoegde zaken C-372/09 en C-373/09, ECLI:EU:C:2011:156 (Peñarroja Fa). (143) HvJ 8 mei 2014, zaak C-604/12, ECLI:EU:C:2014:302 (H.N.).(144) Zie: Stcrt. 2015, nr. 40568 en Kamerstukken II, 2015/2016, 19 637, nr. 2076.(145) Zie voor Frankrijk: Conseil d’État 26 maart 2012, nrs. 349174, 349356, 349357, 349653 en 350189. In haar uitspraak van 10 oktober 2014, nrs. 375471 en 375920, laat zij de aanmerking van Albanië in stand, maar vernietigt zij de aanmerking van Kosovo. Zie voor België: Raad van State 23 oktober 2014, nrs. 228.901 en 228.902, 7 mei 2015, nr. 231.157, en 23 juni 2016, nr. 235.211 (www.raadvanstate.be). De uitspraken van de Belgische Raad van State zijn gebaseerd op het hoge aantal gehonoreerde asielverzoeken van Albanezen in België. Deze factor speelt bij de aanmerking van veilige landen in Nederland geen rol en sowieso ligt het aantal gehonoreerde asielverzoeken van Albanezen in Nederland veel lager.(146) Uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, 6 juni 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:6136.(147) Secretary of State for the Home Department v Javed and Others [2001] EWCA Civ 789, 17 mei 2001.(148) Deze maatstaf wordt ook toegepast door het Court of Appeal in R (on the application of Husan) v Secretary of State for the Home Department [2005] EWHC 189 (Admin), 24 februari 2005, waarin Bangladesh van de lijst van veilige landen wordt verwijderd, omdat ‘no rational decision-maker could have concluded that there was no serious risk of persecution of persons entitled to reside there’.(149) BVerfG, Urteil vom 14. Mai 1996 – 2 BvR 1938/93, 2 BvR 2315/93 -, BVerfGE 94, 49‑114, punt 173.(150) Artikel 37, tweede lid, van de Procedurerichtlijn en artikel 3.105ba, derde lid, van het Vb 2000. Deze periodieke herbeoordelingsplicht geldt ook onafhankelijk van een concrete zaak (zie punt 5.7).(151) Zie de toelichting bij de Regelingen van de staatssecretaris van 10 november 2015, nummer 695431, en 10 februari 2016, nummer 732095, houdende wijziging van het VV 2000 (Stcrt. 2015, 40568 en Stcrt. 2016, 8083) en zijn brieven aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 3 november 2015 en 9 februari 2016 (Kamerstukken II, 2015/2016, 19 637, nrs. 2076 en 2123).(152) Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke EU-lijst van veilige landen van herkomst voor de toepassing van Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming, en tot wijziging van Richtlijn 2013/32/EU (COM(2015) 452).(153) Vergelijk artikel 294 van het VWEU. Zie voor een korte schets van deze procedure: K. Lenearts en P. Van Nuffel, European Union Law, Londen: Sweet&Maxwell 2011, p. 663‑672. (154) Zie voor dit alles: 'Draft Report on the proposal for regulation of the European Parliament and of the Council establishing an EU common list of safe countries of origin for the purposes of Directive 2013/32/EU of the European Parliament and of the Council on common procedures for granting and withdrawing international protection, and amending Directive 2013/32/EU', COM(2015)0452 – C8‑0270/2015 – 2015/0211(COD). Zie voor de laatste stand van zaken inzake het voorstel voor de Verordening: eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/HIS/?uri=CELEX:52015PC0452&qid=1464245266021. (155) Draft Report, amendment 11. (156) Het Europees Parlement heeft een amendement ingediend (Draft Report, amendment 3), dat beoogt dat alle nationale lijsten drie jaar na de inwerkingtreding van de Verordening ophouden te bestaan. Of dat wordt overgenomen door de Raad valt nu te bepalen. (157) Artikel 36, eerste lid, Procedurerichtlijn. (158) Vedsted-Hansen 2016, Artikel 36, punt 4. (159) Zie artikel 36, eerste lid, van de Procedurerichtlijn. (160) Zie punt 42 van de considerans. (161) Artikel 31 van de Vw 2000. Zie voor een uiteenzetting van het systeem van de samenwerkingsplicht: ABRvS 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2422. (162) Artikel 3.106b, eerste lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000 en paragraaf C2/7.2 van de Vc 2000. (163) Zie ook: Battjes 2016, par. 1.5. (164) ABRvS 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:890.