HR, 03-02-2015, nr. 13/01399

1. Het gerechtshof te Amsterdam heeft bij arrest van 23 februari 2012 de verdachte ter zake van 1. “opzettelijk niet voldoen aan een bevel of een vordering, krachtens wettelijk voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast”, 2. “overtreding van artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994” en 3. “als bestuurder van een motorrijtuig daarmede op een weg rijden zonder dat er voor dat motorrijtuig een verzekering overeenkomstig de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen is gesloten en in stand gehouden”, veroordeeld tot onderscheidenlijk 1. een werkstraf van twintig uren, te vervangen door tien dagen hechtenis, 2. een werkstraf van tien uren, te vervangen door vijf dagen hechtenis, alsmede een ontzegging van de rijbevoegdheid voor de duur van drie maanden, en 3. een werkstraf van tien uren, te vervangen door vijf dagen hechtenis.

2. Namens de verdachte heeft mr. E.G.S. Roethof, advocaat te Amsterdam, beroep in cassatie ingesteld en heeft mr. S.J. van der Woude, advocaat te Amsterdam, bij schriftuur twee middelen van cassatie voorgesteld.

3. Het eerste middel klaagt dat het hof ten onrechte tot een bewezenverklaring van het eerste feit is gekomen, althans dat het hof het bewezenverklaarde niet heeft kunnen kwalificeren als overtreding van art. 184, eerste lid Sr.

4. Ten laste van de verdachte is onder feit 1 bewezenverklaard dat:

“hij op 14 maart 2010 te Amsterdam opzettelijk niet heeft voldaan aan een bevel krachtens artikel 160 lid 1 van de Wegenverkeerswet 1994 gedaan door [betrokkene 1] en [betrokkene 2] die waren belast met de uitoefening van enig toezicht en bevoegd verklaard tot het opsporen en onderzoeken van strafbare feiten, immers heeft verdachte toen en daar opzettelijk, nadat deze ambtenaren hem hadden bevolen althans van hem had gevorderd het voertuig stil te doen brengen geen gevolg gegeven aan dit bevel.”

5. In de toelichting op het middel wordt aangevoerd dat art. 160, eerste lid, WVW 1994 niet de wettelijk vereiste grondslag biedt voor strafbaarheid onder art. 184 Sr van het negeren van het gegeven bevel. Daartoe wordt een selectie uit rechtspraak van Uw Raad aangaande het bereik van art. 184 Sr aangehaald.

6. Uit ’s hofs vaststellingen volgt dat de verdachte meermalen een stopteken, gegeven door de politie, heeft genegeerd. Vastgesteld is dat het stopteken is gegeven door politieambtenaren, die in een als zodanig herkenbare politieauto reden toen zij de verdachte duidelijk maakten dat hij zijn voertuig tot stilstand diende te brengen. Vastgesteld is ook dat de verdachte heeft begrepen dat het bevel tot stoppen aan hem was gericht.

7. De vraag die derhalve in deze zaak centraal staat is of het op de voet van art. 160, eerste lid, WVW 1994 gegeven stopteken kan worden aangemerkt als een bevel of een vordering, door een bevoegde ambtenaar krachtens wettelijk voorschrift gedaan, in de zin van art. 184 Sr.

8. De WVW 1994 kent in de artikelen 177 en 178 een sanctiearsenaal dat toegepast kan worden wanneer de burger een stopteken van de politie negeert. In dat geval wordt het negeren van een stopteken vervolgd als overtreding. Het maakt dus nogal wat uit of je op grond van art. 184 Sr (een misdrijf) of op grond van art. 160 in verbinding met art. 177 en 178 WVW 1994 wordt vervolgd (en bestraft). De feitenrechtspraak is verdeeld over de vraag of ook de misdrijfvariant toepasbaar is op het negeren van een op zichzelf bevoegd gegeven bevel tot stilhouden.1.

9. Ten behoeve van de beantwoording van de centrale vraag zal ik eerst een overzicht geven van de relevante wetgeving en rechtspraak.

10. Het sinds 1984 ongewijzigde art. 184, eerste lid, Sr luidt als volgt:

“Hij die opzettelijk niet voldoet aan een bevel of een vordering, krachtens wettelijk voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast of door een ambtenaar belast of bevoegd verklaard tot het opsporen of onderzoeken van strafbare feiten, alsmede hij die opzettelijk enige handeling, door een van die ambtenaren ondernomen ter uitvoering van enig wettelijk voorschrift, belet, belemmert of verijdelt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.”

11. Art. 160, eerste lid, WVW 1994 luidde op de pleegdatum - voor zover relevant - als volgt:

“Op de eerste vordering van de in artikel 159 bedoelde personen is de bestuurder van een motorrijtuig verplicht dat motorrijtuig te doen stilhouden alsmede de volgende bewijzen behoorlijk ter inzage af te geven:

(…)”

12. Art. 159 WVW 1994 luidde op de pleegdatum - voor zover relevant - als volgt:

“Met de opsporing van feiten, strafbaar gesteld krachtens deze wet, zijn belast:

a. de in de artikelen 141 en 142 van het Wetboek van Strafvordering bedoelde personen;

b. (…)

c. (…)”

13. Art. 177 WVW 1994 luidde op de pleegdatum - voor zover relevant - als volgt:

“1. Overtreding van:

a. de artikelen (…), 160, (…),

b. (…),

c. (…),

d. (…),

wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van de tweede categorie.”

14. Art. 178 WVW 1994 luidde op de pleegdatum - voor zover relevant - als volgt:

“ 1. (…)

2. De in artikel 177 strafbaar gestelde feiten zijn overtredingen.”

15. Art. 55, tweede lid, Sr luidde op de pleegdatum - voor zover relevant - als volgt:

“Indien voor een feit dat in een algemene strafbepaling valt een bijzondere strafbepaling bestaat, komt alleen deze in aanmerking.”

16. In het arrest van 29 januari 2008 heeft Uw Raad aangaande het bereik van art. 184, eerste lid, Sr het volgende overwogen:

“Art. 184, eerste lid, Sr eist een ‘krachtens wettelijk voorschrift’ gedane vordering. Een dergelijk voorschrift moet uitdrukkelijk inhouden dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van een vordering. Art. 2 Politiewet 1993 bevat een algemene taakomschrijving voor de politie en kan niet worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift op basis waarvan vorderingen of bevelen kunnen worden gegeven waaraan op straffe van overtreding van art. 184, eerste lid, Sr moet worden voldaan. (…)”2.

17. Kortom, alleen overtredingen van voorschriften die een uitdrukkelijke bevelsbevoegdheid inhouden worden gesanctioneerd door art. 184, eerste lid, Sr. De algemene taakomschrijving voor de politie is thans verankerd in art. 3 van de Politiewet 2012. Die bepaling bevat in elk geval niet zulk een uitdrukkelijke bevelsbevoegdheid. De vraag is wanneer daarvan (wel) precies sprake is.

18. Uw Raad oordeelde bij arrest van 24 januari 2012 in dit verband als ontoereikend een in een APV voorkomend samenscholingsverbod waaraan een plicht tot het opvolgen van verwijderingsbevelen was gekoppeld, maar niet (tevens) uitdrukkelijk een daarmee corresponderende bevelsbevoegdheid.3.Sindsdien is Uw Raad niet meer afgeweken van deze jurisprudentie.

19. Op deze jurisprudentie beroept de steller van het middel zich. Ook art. 160, eerste lid, WVW 1994 formuleert immers alleen een plicht voor de burger - het doen stilhouden van het motorvoertuig na een stopteken van de politie - en bevat niet tevens een uitdrukkelijk geformuleerde bevelsbevoegdheid. In zoverre lijkt het middel, in lijn met de rechtspraak van uw Raad,4.te moeten slagen. De steller van het middel heeft in elk geval een punt.

20. Ik wil niet verhullen dat ik enige moeite heb met deze jurisprudentie. Dat de algemene taakomschrijving van (thans) art. 3 Politiewet 2012 geen toereikende grondslag biedt voor bevelen of vorderingen waaraan op straffe van overtreding van art. 184, eerste lid, Sr moet worden voldaan, stel ik niet ter discussie. Doch men neme andermaal de redactie van art. 160, eerste lid, WVW 1994 in ogenschouw. Die bepaling verplicht bestuurders om hun motorrijtuig op eerste vordering van een bevoegde opsporingsambtenaar te doen stilhouden. Deze wettelijke verplichting om een specifieke vordering van een opsporingsambtenaar op te volgen laat zich niet rijmen met het ontbreken van de bevoegdheid om die vordering te doen. Onbevoegdelijk gedane vorderingen roepen immers geen verplichting in het leven. Anders dan in art. 3 Politiewet 2012, ligt in art. 160, eerste lid, WVW 1994 dus zonder meer een bevelsbevoegdheid besloten, ook al heeft de wetgever dat niet letterlijk in die bepaling tot uitdrukking gebracht. Ingevolge het wettelijke voorschrift van art. 160, eerste lid, WVW 1994 is de opsporingsambtenaar derhalve bevoegd de bestuurder van een motorrijtuig een bevel tot stilhouden (een stopteken) te geven. Daarmee is (in elk geval naar de letter) voldaan aan het betreffende bestanddeel van art. 184, eerste lid, Sr, dat eist dat het bevel of de vordering “krachtens” wettelijk voorschrift is gedaan. ‘Krachtens’ en ‘ingevolge’ zijn synoniemen.5.

21. Niettemin eist uw Raad voor strafbaarheid onder art. 184, eerste lid, Sr het bestaan van een uitdrukkelijk geformuleerde bevelsbevoegdheid. In een bescheiden poging deze strenge jurisprudentie enigszins te mitigeren, werp ik de volgende vraag op. Wanneer we moeten vaststellen dat het eerste lid van art. 160 WVW 1994 op zichzelf nog geen uitdrukkelijke bevelsbevoegdheid inhoudt, kan het bestaan van zulk een bevelsbevoegdheid dan wellicht mede worden afgeleid uit het vierde lid van ditzelfde artikel?

22. Ik meen van wel. Voor een goed begrip volgt hieronder (nogmaals) deels en voor zover relevant, de tekst van art. 160, eerste en vierde lid WVW 1994 (gecursiveerde tekst van mijn hand):

“1. Op de eerste vordering van de in artikel 159 bedoelde personen is de bestuurder van een motorrijtuig verplicht dat motorrijtuig te doen stilhouden alsmede de volgende bewijzen behoorlijk ter inzage af te geven:

a. (volgt: kentekenbewijs);

b. (volgt: rijbewijs);

c. (volgt: getuigschrift vakbekwaamheid bestuurders);

d. (volgt: verlening van ontheffing).

(…)

4. De in artikel 159 bedoelde personen zijn bevoegd zich te vergewissen van de naleving van de bij of krachtens deze wet vastgestelde voorschriften en zo nodig een voertuig ten aanzien waarvan zij een onderzoek wensen in te stellen, naar een nabij gelegen plaats te vervoeren of te doen voeren. (…).”

23. Wanneer politieambtenaren die een stopteken geven aan een bestuurder ten aanzien van wiens motorrijtuig zij voornemens zijn een onderzoek in te stellen, wel - uitdrukkelijk - bevoegd zijn om, teneinde dat onderzoek te realiseren, het betreffende voertuig naar een geschikte plaats te (doen) voeren, vermag ik niet in te zien waarom in diezelfde bepaling niet eveneens een uitdrukkelijke bevoegdheid tot het geven van een stopteken valt te lezen. In mijn ogen dient art. 160 WVW 1994 zo begrepen te worden dat de in het vierde lid geformuleerde bevelsbevoegdheid zich uitstrekt tot het constitueren van de verplichting waarvan het eerste lid melding maakt.6.

24. Als u mij op deze weg wilt volgen zijn we nog niet op de eindbestemming. Indien de delictsomschrijving van art. 184, eerste lid, Sr, is vervuld, rijst de vraag naar de verhouding tussen deze strafbepaling en die van 177 WVW 1994.

25. Art. 55, tweede lid, Sr reguleert de vraag of in onderhavige zaak ook voor art. 184, eerste lid, Sr vervolgd kon worden. Meer specifiek is derhalve relevant of art. 177 WVW 1994 in het verband van art. 160, eerste lid, WVW 1994 aan te merken is als een geprivilegieerde lex specialis van art. 184, eerste lid, Sr. Art. 55, tweede lid, Sr wijst immers uit dat een positieve beantwoording van die vraag meebrengt dat het hof in de onderhavige zaak niet voor art. 184, eerste lid, Sr had mogen veroordelen.

26. Bestudering van de feitenrechtspraak uit de periode gelegen tussen het wijzen van het arrest van 29 januari 2008 en dat van 24 januari 2012, leert dat er geen eenstemmigheid heerst over de verhouding tussen art. 184 Sr en art. 160, 177 en 178 WVW 1994. Waar sommige feitenrechters oordelen dat een vervolging en veroordeling op grond van art. 184 Sr onbestaanbaar is nu er een geprivilegieerde specialis bestaat,7.zijn andere feitenrechters van oordeel dat beide afdoeningsmodaliteiten openstaan.8.HR 5 maart 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ2949, NJ 2013/162 brengt ons op dit punt niet verder.9.

27. In de relevante wetsgeschiedenis van de WVW 1994 valt niet een duidelijke verwijzing naar art. 184 Sr te bespeuren. Wel is in de algemene toelichting op de strafbepalingen het navolgende opgenomen:10.

“Artikel 166, tweede lid en artikel 16711.bevatten de sancties tegen de overige verkeersmisdrijven en tegen de krachtens de Wegenverkeerswet 1992 als overtreding strafbaar gestelde feiten.

(…)

In ieder geval zijn wij van oordeel dat bij gelegenheid van het opnieuw opzetten van de wegenverkeerswetgeving in haar totaliteit dient te worden gestreefd naar een uniform, helder en eenvoudig systeem met betrekking tot de sanctionering. Het in de artikelen 166, tweede lid, en 167 vervatte systeem voorziet – een enkele hierna te bespreken uitzondering daargelaten – in slechts twee categorieën van sancties. Tegen overtreding van bepalingen die zijn gekwalificeerd als misdrijf, wordt gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de derde categorie bedreigd. Tegen bij en krachtens de Wegenverkeerswet 1992 als overtreding strafbaar gestelde feiten wordt hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van de tweede categorie bedreigd.

De enige uitzondering op de tegen overtredingen bedreigde standaard-sanctie van hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van de tweede categorie, is vervat in het tweede lid van artikel 167. (Thans 177; cursivering van mijn hand.) (…) ”

Uit het vervolg van de toelichting blijkt dat het huidige art. 160 WVW 1994 niet tot de uitgezonderde artikelen behoort. Voorts wordt nog opgemerkt:

“Het sterk vereenvoudigde sanctiestelsel leidt er in vergelijking met het bestaande stelsel toe, dat de tegen feiten bedreigde vrijheidsstraf in enkele gevallen wat hoger of wat lager uitvalt, of dat ter zake van een bedreigde boete een verschuiving naar de naasthogere geldboetecategorie plaatsvindt. In aanmerking genomen dat het hier gaat om ondergeschikte veranderingen, achten wij die wijzigingen gezien het belang van de voorgestane vereenvoudigingen aanvaardbaar.

Artikel 168 (thans 178, D.A.)

In deze bepaling worden de in het voorgaande bedoelde strafbare feiten uitdrukkelijk aangewezen als misdrijf of als overtreding. (…)”

Bovenstaande passages lijken er op te wijzen dat de wetgever met de WVW 1994 een sluitend, exclusief systeem voor ogen heeft gehad, ook voor zover dat ziet op de sanctionering. Nu evenwel de relatie met art. 184 Sr niet wordt besproken, kan dat een signaal zijn dat de wetgever de mogelijkheid van sanctionering via dat artikel niet op voorhand heeft willen uitsluiten.

28. Wanneer we oudere wetgevingsgeschiedenis van de Wegenverkeerswetten bekijken, ontstaat er een genuanceerder beeld. Ter illustratie een paar voorbeelden.

29. Het wetgevingsproces dat voorafging aan de invoering van de Motor- en Rijwielwet 1905 (MRW 1905), bestond uit twee fasen. In de eerste fase lag er in 1898 een wetsvoorstel dat voorzag in slechts vijf artikelen: de wet tot ‘Verzekering van de veiligheid van het verkeer op de openbare wegen’. Art. 5 van die wet voorzag in een verplichting tot medewerking aan een onderzoek aan het voertuig wanneer bevoegde ambtenaren daartoe wensten over te gaan.12.De memorie van toelichting verschafte duidelijkheid waar het ging om de sanctionering:13.

“(…) Vandaar het voorschrift van dit artikel, welks overtreding strafbaar zal zijn ingevolge art. 184 van het Wetboek van Strafrecht.”

30. Bovenstaand wetsvoorstel werd ingetrokken en vervangen door een nieuw voorstel van wet,14.dat uiteindelijk leidde tot de MRW 1905. Deze wet moest meer artikelen omvatten, waaronder het voorgestelde art. 16, dat luidde:

“1. Op de eerste vordering van de in art. 21 genoemde ambtenaren en beambten is de bestuurder van een motorrijtuig of rijwiel verplicht het rijtuig of rijwiel te doen stilhouden, alsmede, voor zoveel motorrijtuigen betreft, de in art. 9, eerste lid, sub 2°. en 3°. bedoelde nummer- en rijbewijzen of het in art. 10 bedoelde rijbewijs te vertoonen.

2. Op gelijke vordering is de eigenaar, houder of bestuurder van een motorrijtuig of rijwiel verplicht aan genoemde ambtenaren toegang tot het rijtuig of rijwiel te verschaffen, hun bewijs te leveren omtrent de deugdelijkheid van stuurtoestel, remtoestel en geluidssignaal en, voor zoveel motorrijtuigen betreft, hen in te lichten omtrent het gewicht en te gedoogen, dat zij gewicht, afmetingen, nummer en letter onderzoeken.”

De strafbaarstelling kwam te staan in de voorgestelde artikelen 18 en 19 - hier weergegeven voor zover relevant - :

“Art. 18.

(…)

Overtreding van art. 16 wordt, voor zoover daartegen niet bij het Wetboek van Strafrecht is voorzien, gestraft met geldboete van ten hoogste vijf en twintig gulden.

(…)

Art 19.

De krachtens art. 17, eerste lid, en bij de artt. 18 en 27, derde lid, strafbaar gestelde feiten worden beschouwd als overtredingen.”

In de memorie van antwoord15.worden deze bepalingen als volgt toegelicht:

“(…) Geschiedt weigering om aan eene vordering volgens art. 14 (later art. 16) te voldoen opzettelijk, dan is in de strafbedreiging reeds bij art. 184 Sr. voorzien. Intusschen is ook onopzettelijk strafbaar handelen denkbaar, bijv. wanneer bewijzen niet kunnen worden vertoond, doordat zij zijn achtergebleven bloot tengevolge van misverstand of vergeten. Voor zulke gevallen wordt enkel geldboete bepaald.”

Met name deze laatste overweging geeft te denken. Blijkbaar was de toenmalige wetgever van mening dat er meer reacties mogelijk moeten zijn op overtredingen van de wegenverkeerswetgeving, waarbij duidelijk werd aangeknoopt bij sanctionering op grond van art. 184 Sr. Bepalend bij de keuze om tot vervolging voor art. 184 Sr over te gaan was de opzet-component.

31. Nadat hij heeft vastgesteld dat we hier niet te maken hebben met een logische specialis, concludeert Lindenberg,16.na bestudering van deze zelfde wetsgeschiedenis, dat art. 184 Sr wel degelijk van toepassing is wanneer een bestuurder opzettelijk geen gehoor geeft aan verkeersbevelen. Hij meent dus dat de combinatie van art. 160, 177 en 178 WVW 1994 ook geen systematische specialis is van art. 184 Sr. Volgens Lindenberg heeft de wetgever bij het ontwerpen van de WVW 1994 “de overtredingsvarianten opgesteld om ook ongewenste, doch niet-opzettelijke gevallen te kunnen bestraffen”. Met name uit de oudere wetgevingsgeschiedenis zou zelfs volgen dat “de wetgever een koppeling met art. 184 Sr duidelijk voor ogen stond”. Hij beroept zich vervolgens ook op een voorspelling gedaan in Noyon/Langemeijer/Remmelink: “Bestudering van de wetsgeschiedenis, zo wordt daar gesteld, zal het vermoeden dikwijls bevestigen dat de wetgever in dit soort gevallen een lichtere variant heeft willen creëren ‘zonder dat nochtans art. 184 Sr helemaal zou worden uitgeschakeld’.”.17.

32. Ik voel veel voor deze benadering van het probleem. Naast wat ik eerder al heb gesteld aangaande het vierde lid van art. 160 WVW 1994, meen ik dat er sterke argumenten zijn om ook overigens geen generalis/specialis-verhouding aan te nemen. Ik vraag mij af of de bedoeling van de ‘moderne’ wetgever nu zoveel afwijkt van de bedoeling van de wetgever uit het begin van de vorige eeuw. Toegegeven zij dat wij in een andere tijd leven, maar nog steeds is heel verdedigbaar dat het negeren van een stopteken onder bepaalde omstandigheden iemand zwaarder valt aan te rekenen. Illustratief in dit kader is, meen ik, onderhavige zaak. Gezien het potentieel grote risico voor gevaarlijke verkeerssituaties wanneer een bestuurder een stopbevel van de politie negeert – waarbij in mijn ogen eveneens betekenis dient te worden gehecht aan de wijze waarop de bestuurder tracht te ontkomen aan de politie – moet, afhankelijk van het eventuele opzet, kunnen worden gekozen voor verschillende afdoeningsmodaliteiten. Dan moet het mogelijk zijn iemand voor het misdrijf van art. 184 Sr te vervolgen.

33. De gevolgtrekking van het bovenstaande moet zijn dat het bestreden oordeel van het hof geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en ook overigens niet onbegrijpelijk is. Het middel faalt.

Het tweede middel valt uiteen in twee deelklachten. Ten eerste klaagt het middel dat het hof verzuimd heeft het verkorte arrest binnen de wettelijke termijn aan te vullen met de bewijsmiddelen. Ten tweede klaagt het middel dat de redelijke termijn - te weten de inzendtermijn - als bedoeld in art. 6 EVRM is overschreden.

34. Het middel klaagt terecht dat het verkorte arrest niet binnen vier maanden is aangevuld met de bewijsmiddelen. Nu de wet hierop geen sanctie stelt, kan deze deelklacht onder de tweede deelklacht worden gevat.

35. Voor zover het middel klaagt dat de inzendtermijn is overschreden stel ik het volgende vast. Namens de verdachte is op 7 maart 2012 cassatie ingesteld. De stukken van het geding zijn blijkens een daarop gezet stempel op 14 februari 2013 bij de Hoge Raad binnengekomen. Dat brengt met zich dat de inzendtermijn van acht maanden is overschreden. Dit pleegt te leiden tot strafvermindering.

36. Ambtshalve merk ik nog het volgende op. De Hoge Raad zal uitspraak doen nadat meer dan twee jaren zijn verstreken na het instellen van het cassatieberoep. Dit brengt eveneens mee dat de redelijke termijn als bedoeld in art. 6, eerste lid, EVRM is overschreden. Dit moet leiden tot strafvermindering.

37. Deze conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden uitspraak, doch uitsluitend voor wat betreft de strafoplegging, tot vermindering van de straf in de mate als de Hoge Raad gepast acht en tot verwerping van het beroep voor het overige.

De procureur-generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden,

AG