HR, 01-04-2022, nr. 21/04294

Op grond van art. 8:15 Awb kan elk van de rechters die een zaak behandelen, door een partij worden gewraakt op grond van feiten of omstandigheden waardoor de rechterlijke onpartijdigheid schade zou kunnen lijden. Ingevolge art. 29 AWR is deze bepaling van overeenkomstige toepassing op de behandeling van het beroep in cassatie in belastingzaken.

Met betrekking tot het geval dat de rechterlijke onpartijdigheid schade zou kunnen lijden, is in de literatuur gangbaar te onderscheiden tussen, kort gezegd, een gebrek in de subjectieve respectievelijk de objectieve onpartijdigheid van de rechter.5.Een vergelijkbaar onderscheid is aan te wijzen in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens met betrekking tot art. 6 EVRM (fair trial, eerlijk proces). Hoewel fiscale verplichtingen geen ‘civil rights and obligations’ in de zin van art. 6 EVRM zijn,6.kan ook in fiscale procedures aan de rechtspraak van het EHRM wel betekenis worden toegekend, in de zin dat voor de uitleg van art. 8:15 Awb aan die rechtspraak aanknopingspunten worden ontleend. Hierna verwijs ik daarom, behalve naar de rechtspraak van de Hoge Raad, ook naar (voorbeelden uit de overvloedige) rechtspraak van het EHRM.

Een gebrek in de subjectieve onpartijdigheid van de rechter komt erop neer dat de rechter ten opzichte van een partij een vooringenomenheid koestert. Zonder duidelijke aanwijzingen daarvoor behoort een gebrek in de subjectieve onpartijdigheid niet te worden aangenomen. Een rechter wordt uit hoofde van zijn aanstelling vermoed onpartijdig te zijn tot het tegendeel komt vast te staan.7.Schijn van partijdigheid in de ogen van een procespartij is in dit verband dus bepaald onvoldoende.

Een gebrek in de objectieve onpartijdigheid van de rechter veronderstelt dat vanuit het perspectief van de externe waarnemer (the external observer)8.twijfels over de onpartijdigheid van de rechter bestaan, welke twijfels objectief te rechtvaardigen moeten zijn op grond van vaststelbare feiten.9.Zulke feiten kunnen bijvoorbeeld zien op een gebrek in de onafhankelijkheid van de rechter ten opzichte van de uitvoerende macht10.of ten opzichte van een procespartij.11.Ook gedragingen van de rechter kunnen in dit verband in aanmerking worden genomen.12.

In het verband van een toets van de objectieve onpartijdigheid is voor wraking schijn van partijdigheid juist wél voldoende.13.Althans, een overeenkomstige toepassing van de rechtspraak van het EHRM op de maatstaf van art. 8:15 Awb zou dit meebrengen. Zoals die rechtspraak zegt, staat bij kwestie van objectieve onpartijdigheid op het spel het vertrouwen dat het publiek in een democratische samenleving in de rechter moet kunnen hebben; in dat verband geldt: ‘Justice must not only be done, it must also be seen to be done.’14.

Een rechterlijke beslissing kan als zodanig geen grond vormen voor wraking.15.Dat geldt zowel voor beslissingen in de hoofdzaak als voor daarmee verband houdende beslissingen van andere aard. De zaak te beslissen en zo nodig voorafgaand tussenbeslissingen te nemen, is eenvoudig datgene wat een rechter uit hoofde van zijn aanstelling móét doen.

Ik zei: een rechterlijke beslissing is als zodanig geen grond voor wraking. Uiteraard is niet bij voorbaat onmogelijk dat de inhoud van een beslissing zodanig is dat daaruit alsnog een vooringenomenheid van de rechter of (naar objectieve maatstaven) de schijn van partijdigheid kan worden afgeleid.16.In geval van een tussenbeslissing wordt dan alsnog wraking mogelijk. In geval van een eindbeslissing is wraking niet meer mogelijk, en kan het gebrek in de beslissing alleen door het instellen van een rechtsmiddel (in het bijzonder hoger beroep of cassatie) worden geredresseerd. Is de beslissing in hoogste instantie genomen en staat geen rechtsmiddel open, dan is dat niet anders: Lites finiri oportent, de rechtsstrijd moet ooit worden beëindigd. Uiteraard heeft de hoogste rechter, zo mogelijk nog meer dan iedere andere rechter, wel de zeer ernstig te nemen verantwoordelijkheid om zijn werkwijze zodanig in te richten dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat beslissingen worden genomen waarvan de inhoud aanleiding zou kunnen geven tot twijfels over de onpartijdigheid van de rechters die de beslissing namen.

Kan een rechterlijke beslissing als zodanig geen grond voor wraking vormen, nog minder kan een wrakingsverzoek met succes worden gedaan op de grond dat een door de rechter nog te nemen beslissing een bepaalde inhoud zou hebben.17.Zolang een beslissing nog niet is genomen, staat niet vast wat zij inhoudt. Voor speculatie over de inhoud van een nog te nemen beslissing is geen plaats. Nogmaals: beslissen is eenvoudig datgene wat aan de rechter is toevertrouwd en waarin hij uit hoofde van zijn aanstelling ook behoort te worden vertrouwd. Dit geldt ook indien een partij die om wraking verzoekt, meent de inhoud van de te nemen beslissing te kunnen voorspellen. Kritiek, ook fundamentele kritiek, op constante rechtspraak van een rechterlijk college, vormt voor wraking geen grond.18.

De gronden van het verzoek om wraking

Voor zover het verzoek om wraking ziet op de rolraadsheer, mr. Wattendorff, kan verzoekster in haar verzoek niet worden ontvangen. Zoals uit de tekst van art. 8:15 Awb volgt, kan een verzoek om wraking slechts betrekking hebben op de rechters die de zaak behandelen. Een rolraadsheer heeft met de behandeling van de zaak geen bemoeienis. Hieruit volgt dat een verzoek om wraking van de rolraadsheer niet mogelijk is.19.

Uit het bericht van 7 oktober 2021 (hiervoor 2.7) volgt dat de andere gewraakte raadsheren wél de hoofdzaak behandelen. Met betrekking tot hen is verzoekster dus wel ontvankelijk.

Hetgeen verzoekster aan haar verzoek om wraking ten grondslag heeft gelegd, ziet zowel op de subjectieve als op de objectieve onpartijdigheid van de gewraakte raadsheren. Als zij zegt dat zij uitsluitend op haar naam moeten zijn afgegaan (vijfde alinea van het verzoek om wraking), komt dat neer op een door haar veronderstelde persoonlijke vooringenomenheid van de gewraakte raadsheren. Als zij aanvoert dat de beslissing in de hoofdzaak al genomen was voordat zij haar gronden kenbaar heeft kunnen maken, laat dit zich opvatten als een beroep op een gebrek in de objectieve onpartijdigheid van de gewraakte raadsheren.

Ieder aanknopingspunt voor de door verzoekster veronderstelde persoonlijke vooringenomenheid ontbreekt. Dat geldt ook indien en voor zover verzoekster het oog zou hebben op zaken die eerder bij de belastingkamer van de Hoge Raad aanhangig geweest zijn en waarin zij partij was. Ook als een rechter de naam van een procespartij uit eerdere door hem behandelde zaken herkent, mag van de rechter een onbevooroordeelde beoordeling van de (nieuwe) zaak worden verwacht. Uit hoofde van hun aanstelling moet worden vermoed dat ook de gewraakte raadsheren zich dienovereenkomstig kunnen, willen en zullen gedragen.

Aan de vooraankondiging van een uitspraak kan verzoekster evenmin grond ontlenen om de objectieve onpartijdigheid van de behandelende raadsheren in twijfel te trekken. De inhoud van die beslissing staat nog niet vast en voor speculatie over de inhoud ervan is geen plaats. Het stond ten tijde van het wrakingsverzoek niet eens vast dat inderdaad op 15 oktober 2021 een uitspraak zou volgen. De behandelende raadsheren zouden zich immers ook nog hebben kunnen bedenken.

In dit verband merk ik op dat een uitspraak veelal wordt voorbereid door medewerkers van de juridische ondersteuning van een gerecht. Ook bij de Hoge Raad is dit zo.20.De rechters – die uiteraard voor de inhoud van een uitspraak verantwoordelijk zijn, ook indien zij die inhoud niet zelf hebben voorbereid – dienen de inhoud van de uitspraak vóór ondertekening te controleren. Daarbij kan alsnog blijken dat die inhoud onjuist is en dat kan, behalve tot aanpassing van de uitspraak, ook ertoe leiden dat alsnog aan partijen wordt bericht dat vooralsnog geen uitspraak zal worden gedaan. Indien verzoekster naar aanleiding van de aankondiging van een uitspraak meende dat sprake is van een fout omdat zij de gronden van haar beroep nog niet (ten volle) kenbaar heeft kunnen maken, had zij de behandelende raadsheren daar met een brief of ander bericht op kunnen wijzen. Een grond voor wraking is een vermeende fout niet.

Hiermee is gezegd wat mijns inziens het lot van het verzoek om wraking van verzoekster behoort te zijn. Hiervoor 4.7 zei ik dat de hoogste rechter, zo mogelijk nog meer dan iedere andere rechter, de zeer ernstig te nemen verantwoordelijkheid heeft om zijn werkwijze zodanig in te richten dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat beslissingen worden genomen waarvan de inhoud aanleiding zou kunnen geven tot twijfel over de onpartijdigheid van de rechters die de beslissing namen. Deze verantwoordelijkheid is voor mij aanleiding voor enkele opmerkingen ten overvloede naar aanleiding van (1) de figuur van een pro-formaberoepschrift, (2) enkele bijzonderheden met betrekking tot de werkwijze na ontvangst van een beroepschrift in cassatie en (3) nadere bijzonderheden in toeslagzaken.

Hierna zal ik nog diverse malen aan de hoofdzaak refereren. Ook verzoekster leest immers de opmerkingen die ik ten overvloede maak en het is daarom gepast dat ik voor haar verantwoord in hoeverre die opmerkingen ook in haar zaak van toepassing zijn.

De figuur van een pro-formaberoepschrift (ten overvloede 1)

Op grond van art. 6:5 lid 1 aanhef en onder d Awb moet een beroepschrift onder meer de gronden van het beroep bevatten.21.Niet-ontvankelijkverklaring volgt op grond van art. 6:6 Awb echter niet dan nadat de indiener van het bezwaar- of beroepschrift de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn. Deze bepalingen zijn van overeenkomstige toepassing op een beroep in cassatie (art. 6:24 Awb).

In de praktijk is in het bestuursrecht zeer gangbaar dat beroep met een ‘pro-formaberoepschrift’ wordt ingesteld, dat wil zeggen met een beroepschrift dat nog niet de gronden bevat, maar in beginsel22.wel aan de overige in art. 6:5 lid 1 BW gestelde vereisten voldoet, waaronder een omschrijving van het besluit waartegen het beroep zich richt (in de onderhavige zaak de uitspraak van de rechtbank) en zo mogelijk overlegging van een afschrift daarvan. Nadat de bestuursrechter overeenkomstig art. 6:6 Awb de belanghebbende daartoe een termijn heeft gegund, formuleert de belanghebbende alsnog beroepsgronden. Dat het pro-formaberoepschrift een zeer gangbare figuur is, geldt ook in belastingzaken.23.

Het betreft een gevestigde praktijk. Weliswaar vermeldt het procesreglement van de Hoge Raad de mogelijkheid van een pro-formaberoepschrift niet (volgens art. 5.1.3.4 onder e voegt de indiener bij het beroepschrift in cassatie de motivering van het beroep), maar de handreiking van het Ministerie van Justitie en Veiligheid ‘In beroep bij de Hoge Raad in belastingzaken’ uit 2006, waarnaar op de website van de Hoge Raad nog wordt verwezen24.maar die ik op internet niet meer kon terugvinden, deed dat uitdrukkelijk wel. De brochure vermeldde voor het geval in het beroepschrift niet de gronden van beroep zijn vermeld:25.

‘Van de griffier van de Hoge Raad krijgt u dan bericht over een nadere termijn voor het insturen van een aanvulling. Die termijn bedraagt zes weken na de dagtekening van dat bericht. De Hoge Raad geeft geen verdere verlenging van de termijn voor het insturen van de aanvulling; als u de aanvulling te laat inzendt, wordt het beroep in cassatie over het algemeen niet-ontvankelijk verklaard (dat betekent dat de Hoge Raad het beroep in cassatie niet inhoudelijk behandelt).’

De ‘Toelichting op procedure belastingzaak of bestuursrechtelijke zaak bij de Hoge Raad’, waarnaar de website van de Hoge Raad óók verwijst,26.zegt het thans wat anders:

‘Heeft u meer dan zes weken nodig om uit te leggen waarom u het oneens bent met de rechterlijke uitspraak? Zorg dan dat u het beroepschrift tijdig indient en vraag in het beroepschrift om uitstel voor het geven van die uitleg. Dan verleent de griffie van de Hoge Raad u eenmalig een termijn voor het geven van die uitleg. Neemt u deze termijn niet in acht? Dan kan de Hoge Raad beslissen het beroepschrift niet inhoudelijk te behandelen.’

Wordt alleen op deze toelichting afgegaan, dan zou men kunnen denken dat steeds essentieel is dat in het beroepschrift om uitstel voor het formuleren van gronden wordt verzocht. Gelet op de duidelijke bepaling van art. 6:6 Awb (zie hiervoor) is die gedachte echter niet juist: indien een beroepschrift in het geheel geen gronden bevat, wordt een termijn voor het alsnog formuleren van de gronden van het beroep ook ambtshalve gegeven. Bevat het beroepschrift wel gronden maar bestaat bij de belanghebbende de wens om het beroep met andere gronden aan te vullen, dan wel de in het beroepschrift vermelde gronden nader uit te werken, dan zal daar uiteraard wel om moeten worden gevraagd. Anders is voor de rechter immers niet duidelijk dat de belanghebbende de gronden van zijn beroep nog niet volledig heeft geformuleerd. Navraag binnen de organisatie van de Hoge Raad leert mij dat ook een zodanige aanvulling of uitwerking van de gronden van het beroep op verzoek, staande praktijk is.

In de hoofdzaak ligt in de tekst van het beroepschrift besloten dat verzoekster om een termijn voor het formuleren van nadere beroepsgronden vroeg (ook al staat het er niet met zoveel woorden). Verzoekster spreekt immers van het instellen van ‘cassation pro-forma’ en refereert aan het door haar vergeefs opvragen van een proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank Den Haag. In verband met het laatste verzoekt zij de Hoge Raad om zelf dat proces-verbaal op te vragen en haar dat toe te zenden ‘well before any deadlines’. Gelet op een en ander is mijns inziens alleszins duidelijk dat verzoekster bedoelde te vragen om een termijn om de in haar beroepschrift vermelde gronden naar aanleiding van het proces-verbaal eventueel met andere gronden aan te mogen vullen, dan wel de door haar reeds vermelde gronden nader te mogen uitwerken.

Zoals hiervoor bleek berust de mogelijkheid van aanvulling van een pro-formaberoepschrift op art. 6:6 Awb. Die bepaling ziet naar zijn aard niet op vormverzuimen die zich niet voor herstel lenen.27.Indien bijvoorbeeld het beroep te laat is ingesteld, is herstel naar zijn aard niet mogelijk. Aan te nemen is dat hetzelfde geldt als beroep in cassatie wordt ingesteld tegen een uitspraak waartegen in cassatie niet kan worden opgekomen, omdat de bestreden uitspraak niet een toepassing betreft van een wet die een cassatiebepaling bevat. Volgens art. 78 lid 4 RO neemt de Hoge Raad immers slechts kennis van het beroep in cassatie tegen uitspraken van de bestuursrechter ‘voorzover dit bij wet is bepaald’.

Ik vermeld nog dat art. 6:6 Awb de gelegenheid tot herstel van het verzuim alleen voorschrijft voorafgaand aan een eventuele niet-ontvankelijkverklaring. Op het geval dat de rechter een beroep aanstonds ontvankelijk acht, ziet art. 6:6 Awb dus niet. Met betrekking tot de gronden van het beroep ligt de situatie in verband met de hiervoor bedoelde gevestigde praktijk intussen genuanceerder. Zijn in een beroepschrift een of meer gronden vermeld, maar is tegelijk om een termijn verzocht om het beroepschrift met nadere gronden te mogen aanvullen dan wel de reeds in het beroepschrift vermelde gronden uit te werken, dan moet worden aangenomen dat de rechter in beginsel28.verplicht is om zo’n termijn inderdaad te gunnen, ook al is het beroep reeds ontvankelijk uit hoofde van de in het beroepschrift vermelde gronden.29.

Enkele bijzonderheden met betrekking tot de werkwijze na ontvangst van een beroepschrift in cassatie (ten overvloede 2)

Wanneer een beroepschrift in cassatie is ingediend, verricht de griffier van de Hoge Raad30.vervolgens een aantal naar buiten blijkende formele handelingen, waaronder het sturen van een ontvangstbevestiging van het beroepschrift in cassatie (art. 6:14 lid 1 Awb) en het in kennis stellen van de wederpartij van het ingestelde beroep (art. 6:14 lid 2 Awb).31.

De binnenkomst van een beroepschrift in cassatie is ook het beginpunt voor een interne beoordeling van de zaak met het oog op de vraag op welke wijze de zaak behoort te worden behandeld. In voorkomende gevallen wordt een zaak geselecteerd om haar in een verkort traject als niet-ontvankelijk af te doen. Dit kan zowel zien op een niet-ontvankelijkverklaring op een formele grond, als op een niet-ontvankelijkverklaring op grond van art. 80a RO. Hoewel in beide gevallen het dictum dus gelijkluidend is (niet-ontvankelijk), is in feite sprake van beslissingen van wezenlijk andere aard. Een niet-ontvankelijkverklaring op grond van art. 80a RO veronderstelt een summiere inhoudelijke beoordeling van de zaak (met als slotsom dat ‘de partij die het cassatieberoep instelt klaarblijkelijk onvoldoende belang heeft bij het cassatieberoep of omdat de klachten klaarblijkelijk niet tot cassatie kunnen leiden’). Is daarentegen sprake van een formele grond voor niet-ontvankelijkheid, dan wordt aan de inhoud niet toegekomen.32.

Van de zojuist bedoelde interne beoordeling binnen de organisatie van de Hoge Raad is door Feteris in zijn bekende monografie uit 2014 als volgt verslag gedaan:33.

‘a. Zaken waarin het cassatieberoep op formele grond niet-ontvankelijk is worden op korte termijn afgedaan, veelal zonder dat eerst nog gelegenheid tot verweer wordt geboden aan de wederpartij. Of sprake is van zo’n zaak wordt in eerste instantie beoordeeld door medewerkers van de griffie. De conceptbeslissing wordt opgesteld door een gerechtssecretaris, doorgaans op basis van een modeltekst, en daarna beoordeeld en zo nodig aangepast door drie raadsheren die de zaak behandelen. Als regel blijft hun inbreng beperkt tot een korte schriftelijke reactie op het concept, die ook kan bestaan uit een enkele akkoordverklaring. Deze zaken worden niet in raadkamer besproken, tenzij er verschil van inzicht bestaat tussen de raadsheren of anderszins bij een of meer van hen behoefte bestaat aan bespreking van de zaak of van de problematiek die daarin speelt.

b. Na ontvangst van het verweerschrift en nadat het griffierecht is betaald, beoordeelt een medewerker van het Wetenschappelijk Bureau of de zaak zo kansloos is dat zij zich naar diens oordeel leent voor afdoening met toepassing van art. 80a Wet RO. Als dat het geval is wordt door een gerechtssecretaris op basis van een standaardformulering een concept gemaakt voor een arrest waarbij het beroep in cassatie met toepassing van dat art. 80a Wet RO versneld en vereenvoudigd wordt afgedaan. Ook voor deze zaken geldt dat de conceptbeslissing wordt beoordeeld en zo nodig wordt aangepast door drie raadsheren die de zaak behandelen, en dat hun inbreng als regel beperkt blijft tot een korte schriftelijke reactie op het concept. Ook deze zaken worden als regel niet besproken in het wekelijkse raadkameroverleg.’

Navraag binnen de organisatie van de Hoge Raad leert mij dat de werkwijze ook thans nog zo is.

Verzoekster heeft zowel in haar verzoek om wraking als bij gelegenheid van het onderzoek ter zitting van dat verzoek vermeld dat zij geen mededeling heeft ontvangen over verschuldigd griffierecht. Een praktijk volgens welke soms een cassatieberoep ook zonder het heffen van griffierecht wordt afgedaan, wordt in de monografie van Feteris niet besproken.34.Navraag binnen de interne organisatie van de Hoge Raad heeft mij echter geleerd dat die praktijk wel degelijk bestaat. Die praktijk betreft beroepen die zijn ingesteld tegen een uitspraak die niet de toepassing is van een wet die een cassatiebepaling bevat (vergelijk hiervoor 4.23). Te vermoeden is dat zulke afdoening zonder het heffen van griffierecht goed bedoeld is als in feite een tegemoetkoming in de richting van een burger die bij het ‘verkeerde loket’ aanklopte; die vergissing wordt hem niet in rekening gebracht.35.In deze variant van een verkort traject pleegt in het geval van een pro-formaberoepschrift36.aan de verzoekster ook niet de anderszins gebruikelijke termijn voor aanvulling te worden gegund.

Dit laatste is mijns inziens niet onproblematisch. In iedere gerechtelijke procedure geldt het fundamentele beginsel dat de procespartijen in de gelegenheid dienen te worden gesteld om hun standpunt naar voren te brengen en toe te lichten, en de opmerkingen te maken die zij voor hun zaak relevant achten.37.Toegang tot een rechter zonder dat men bij die rechter ook gehoor vindt, is een ongerijmdheid. Dit geldt ook indien een rechter eigen redenen meent te hebben om te denken dat de zaak voor de partij kansloos is. In de woorden van een recente uitspraak van het EHRM:38.

‘59. The Court has previously held that judges themselves must respect the principle of adversarial proceedings, in particular when they reject an appeal or decide on a claim on the basis of a matter raised by the court of its own motion. In this connection, it is important for those who bring their claims to court to rely on the proper functioning of the justice system: that reliance is based, among other things, on the certainty that a party to a dispute will be heard in respect of all items in the case. In other words, it is legitimate for the parties to a dispute to expect to be consulted as to whether a specific document, or argument as may be the case, calls for their comments (see Duraliyski v. Bulgaria, no. 45519/06, §§ 31-32, 4 March 2014, with further references).’

Uit de rechtspraak van EHRM volgt intussen ook dat de plicht van de rechter om aan een partij gehoor te verlenen39.niet onbegrensd is, omdat de rechter (uiteraard) ook de relevantie van stellingen mag en moet beoordelen.40.Daarbij behoren we dan wel te bedenken dat het hiervoor bedoelde verkorte traject in het geval van een pro-formaberoepschrift neerkomt op het afbreken van het horen van de belanghebbende bij de ingang van de cassatieinstantie. Als een rechterlijke beoordeling op relevantie voor de te nemen beslissing in reeds die fase op zichzelf al toelaatbaar is, zal dit mijns inziens beperkt moeten blijven tot gevallen waarin alles wat een partij nog zou kúnnen aanvoeren, voor de te nemen beslissing evident irrelevant is.

Maakt het in dit verband nog uit dat we over beroep in cassatie spreken? Het EHRM beschouwt nationale procesregels, waaronder ontvankelijkheidsregels en (beperkingen van het recht van) toegang tot de cassatierechter als een zaak van de lidstaten, maar grijpt intussen in als deze nationale procesregels extreem formalistisch worden toegepast op een wijze waardoor belanghebbenden in hun belang worden geschaad.41.Ook moeten ontvankelijkheidseisen en formele termijnvereisten voorzienbaar worden toegepast en mogen zij geen drempel vormen voor een effectieve toegang tot de rechter.42.Een voor de belanghebbende niet te voorziene afwijking van de praktijk zoals die ook bij de Hoge Raad bestaat, volgens welke hij op zijn verzoek in de gelegenheid wordt gesteld om de gronden van het beroep aan te vullen of reeds geformuleerde gronden nader uit te werken, bevindt zich mijns inziens dus wel degelijk in de ‘gevarenzone’.

Ik geef de belastingkamer van de Hoge Raad in overweging om de inrichting van het verkorte traject met betrekking tot beroepen die zijn ingesteld tegen een uitspraak die niet de toepassing is van een wet die een cassatiebepaling bevat, opnieuw te overwegen. Zoals gezegd, dat traject is klaarblijkelijk bedoeld als een tegemoetkoming in de richting van een burger die bij het ‘verkeerde loket’ aanklopte: deze burger weet zo snel mogelijk waar hij aan toe is en griffierecht wordt niet in rekening gebracht. De praktijk van niet heffen van griffierecht lijkt me niet onlosmakelijk verbonden met de praktijk om de belanghebbende die zich van een pro-formaberoepschrift heeft bediend, niet de gelegenheid te bieden om alsnog gronden te formuleren (of in het geval het beroepschrift reeds gronden bevat: die gronden aan te vullen dan wel uit te werken). De burger die bij het ‘verkeerde loket’ aanklopte kan ook worden bediend met een brief van de griffier waarin dit voorlopig wordt uiteengezet, maar waarbij tegelijk aan de belanghebbende, voor het geval deze dit niettemin wenst, toch de termijn wordt geboden die hij voor aanvulling respectievelijk uitwerking van het beroepschrift verwachtte. Uiteraard zal de belanghebbende bij die gelegenheid eventueel ook kunnen uiteenzetten waarom hij meent dat beroep in cassatie wél openstaat. Vervolgens kan alsnog de uitspraak volgen, maar nu zonder dat aanleiding bestaat voor twijfel of de belanghebbende in zijn recht op rechterlijk gehoor tekort is gekomen.

Indien de belastingkamer aan haar huidige werkwijze zou vasthouden, is mijns inziens het minste wat dient te gebeuren dat in openbare informatie wordt gewezen op de mogelijkheid dat een beroep volgens het bedoelde verkorte traject wordt afgedaan. Op grond van de huidige op de website van de Hoge Raad vermelde informatie denkt een belanghebbende die verzoekt om een termijn om zijn beroepschrift te mogen aanvullen respectievelijk uitwerken, nu niet iets anders te mogen verwachten dan tot zodanige aanvulling en uitwerking in staat te zullen worden gesteld. Als in plaats daarvan een uitspraak in de zaak wordt aangekondigd, wordt dit niet begrepen, wat twijfels over een zorgvuldige behandeling van de zaak in de hand werkt. In zoverre behoren we voor verzoekster ook begrip op te brengen, ook al had zij voor een verzoek om wraking geen grond.

Nadere bijzonderheden in toeslagzaken (ten overvloede 3)

In de onderhavige zaak heeft de verzoekster beroep in cassatie ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank als bedoeld in art. 8:55 lid 7 Awb (uitspraak op verzet). Op grond van art. 8:104 lid 2 aanhef en onder c Awb kan geen hoger beroep worden ingesteld tegen een uitspraak op verzet. In belastingzaken staat tegen een dergelijke uitspraak echter wel cassatie open op grond van art. 28 lid 2 AWR, mits de uitspraak op verzet strekt tot niet-ontvankelijkverklaring of ongegrondverklaring.43.Welke zaken als belastingzaken zijn aan te merken, wordt bepaald door de plaatsing van art. 28 in Hoofdstuk V van de AWR (met het opschrift Bezwaar en beroep). Die plaatsing brengt mee dat een cassatieberoep alleen kan worden gericht tegen uitspraken van een rechtbank of hof naar aanleiding van een (hoger) beroep waarop de bepalingen van dit hoofdstuk van de AWR van toepassing zijn. Gelet op art. 26 AWR moet het gaan om zaken waarin het beroep ziet op: (a) een belastingaanslag, (b) een ingevolge de belastingwet genomen voor bezwaar vatbare beschikking, of (c) de voldoening of afdracht op aangifte dan wel de inhouding door een inhoudingsplichtige van een bedrag als belasting.44.

De beslissing van de Belastingdienst/Toeslagen van 19 juli 2019 (hiervoor 2.1 onder a) waartegen door verzoekster bezwaar is gemaakt, berust op de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). Voor het toetsingsinkomen zoals dit volgens deze wet voor de toekenning van onder meer de zorgtoeslag bepalend is, is volgens art. 8 lid 1 Awir het op een berekeningsjaar betrekking hebbende inkomensgegeven bepalend. Art. 2 onder o Awir verwijst voor het begrip ‘inkomensgegeven’ naar art. 21 onder e AWR. Hoewel de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in toeslagzaken in beginsel bevoegd is, volgt uit een nu te bespreken arrest van de Hoge Raad uit 2014 dat dit wat betreft het bedoelde inkomensgegeven anders is.45.

De zaak betrof een verzoekster die een arbeidsongeschiktheidsuitkering van het UWV ontving. In haar aangifte inkomstenbelasting 2009 gaf zij een verzamelinkomen aan van € 20.224. De Belastingdienst/Toeslagen had de aan de verzoekster toekomende zorgtoeslag bij beschikking vastgesteld, welke beschikking was gebaseerd op het toetsingsinkomen van € 20.224. Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen de beschikking zorgtoeslag, maar niet tegen de (later opgelegde) aanslag inkomstenbelasting 2009, waarin wederom is uitgegaan van het aangegeven verzamelinkomen van € 20.224. Het bezwaar tegen de beschikking zorgtoeslag is ongegrond verklaard, evenals het tegen de uitspraak op bezwaar gerichte beroep. Het hof verklaarde zich naar aanleiding van het door de verzoekster ingestelde hoger beroep onbevoegd, omdat het beroep van de verzoekster geen besluit zou betreffen dat onder de reikwijdte van art. 26 AWR valt.

De Hoge Raad heeft, daarbij de conclusie van A-G Wattel46.volgend, het arrest van het hof vernietigd. De relevante overwegingen van het arrest luiden als volgt:

‘2.2.1. Het hiervoor in 2.1.5 vermelde bezwaarschrift van verzoekster tegen de beschikking inzake zorgtoeslag betrof klaarblijkelijk het gehanteerde toetsingsinkomen, dat op grond van artikel 8, lid 1, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen gelijk is aan het op het berekeningsjaar betrekking hebbende inkomensgegeven. Op grond van artikel 21j, lid 2, AWR dient dit geschrift van verzoekster daarom mede te worden aangemerkt als een verzoek aan de Inspecteur om het inkomensgegeven ambtshalve te verminderen. De andere mogelijkheid die artikel 21j, lid 2, AWR noemt, namelijk dat het geschrift wordt aangemerkt als een bezwaarschrift tegen een vaststelling van het inkomensgegeven, komt hier niet voor toepassing in aanmerking. De stukken van het geding bevatten immers geen aanwijzing dat de Inspecteur het inkomensgegeven tevoren had vastgesteld bij een beschikking waartegen ten tijde van de indiening van dit geschrift nog tijdig bezwaar had kunnen worden gemaakt.

De hiervoor in 2.1.7 bedoelde beslissing van de Inspecteur dient te worden aangemerkt als een beschikking waarbij afwijzend is beslist op het in 2.2.1 bedoelde (fictieve) verzoek om het inkomensgegeven ambtshalve te verminderen.

Deze afwijzende beschikking is op grond van artikel 21k, lid 2, AWR voor bezwaar vatbaar. Daaraan kan niet afdoen dat verzoekster – naderhand - ook bezwaar had kunnen maken tegen de vaststelling van het verzamelinkomen door de Inspecteur ter gelegenheid van het vaststellen van de aanslag in de inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen voor het jaar 2009, maar van die mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt.

Aangezien de zojuist bedoelde beschikking strekt tot bepaling van een inkomensgegeven als bedoeld in artikel 21, letter e, onder 1°, AWR, volgt uit artikel 21c, lid 1, AWR dat de regels die gelden bij de heffing van inkomstenbelasting met betrekking tot deze voor bezwaar vatbare beschikking van overeenkomstige toepassing zijn. Zoals ook blijkt uit de parlementaire toelichting, weergegeven in de onderdelen 4.6, 4.11, 4.14 en 4.15 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, komt de bevoegdheid tot het berechten van geschillen over dergelijke beschikkingen daarom toe aan de rechter in belastingzaken, in hoger beroep dus aan (de belastingkamer van) het Gerechtshof.’

Omdat voor zover een belanghebbende tegen het gehanteerde toetsingsinkomen opkomt, in toeslagzaken wel degelijk beroep in cassatie openstaat, dunkt mij de gevolgtrekking onontkoombaar dat toeslagzaken zich niet voor afdoening in een verkort traject lenen, althans niet in een verkort traject waarin de belanghebbende niet voorafgaand aan de beslissing ten volle in de gelegenheid is om zich over de gronden van het cassatieberoep te laten horen. In toeslagzaken zal immers altijd een zekere inhoudelijke beoordeling moeten plaatsvinden om vast te stellen of het inkomensgegeven al dan niet door de belanghebbende wordt bestreden, omdat indien dit het geval is, de zaak (mede) als een belastingzaak is aan te merken. Bij die beoordeling kan ook niet zomaar worden afgegaan op hetgeen in de beslissing waarvan beroep is vermeld, noch op de inhoud van het opgevraagde procesdossier. Het is immers niet onmogelijk dat de belanghebbende zal willen betogen dat het dossier onvolledig is, dat het proces-verbaal van de behandeling in de vorige instantie het verhandelde onvolkomen weergeeft, dat de behandeling in de vorige instantie fundamentele gebreken vertoonde, et cetera. Heeft de belanghebbende bij het beroepschrift verzocht om de gronden van zijn beroep te mogen aanvullen of reeds aangevoerde gronden nader uit te werken, dan behoort hem de gelegenheid daartoe steeds te worden gegeven.

Bij een heroverweging door de belastingkamer van het verkorte traject met betrekking tot beroepen die zijn ingesteld tegen een uitspraak die niet de toepassing is van een wet die een cassatiebepaling bevat (hiervoor 4.32 en 4.33), verdienen toeslagzaken dus afzonderlijk aandacht.

Terzijde naar aanleiding van de hoofdzaak nog kort het volgende. In verband met de tekst van het bezwaar- respectievelijk beroepschrift van verzoekster (hiervoor 2.1 onder a en b), kan ik mij niet onttrekken aan de indruk dat verzoekster opkomt tegen het in de zorgtoeslagbeschikking gehanteerde toetsingsinkomen. Als de hoofdzaak inderdaad een belastingzaak is, wordt dit ook niet anders doordat de procedure bij de rechtbank niet over de inhoud is gegaan, maar alleen over de kwestie van de door de rechtbank in verband met art. 6:5 lid 3 Awb verlangde vertaling van het beroepschrift in het Nederlands.47.Kortom, als ik het goed zie, bestaat ook volgens de tot op heden gebruikelijke werkwijze in de hoofdzaak geen grond voor afdoening in een verkort traject (anders dan eventueel met toepassing van art. 80a RO en dus na voltooiing van hoor en wederhoor).