3.2.4.3 Uitvoerbaarheid van het omgevingsplan

Het is een algemeen aanvaard uitgangspunt dat regels nageleefd moeten kunnen worden. Het zou in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel om regels vast te stellen die iemand verplichten tot iets waartoe hij niet in staat is. Bijvoorbeeld omdat er juridische of feitelijke belemmeringen in de weg staan aan het kunnen naleven van de regel. Dat is voor het omgevingsplan niet anders dan voor andere algemeen verbindende voorschriften.

De meeste regels in een omgevingsplan zullen naar verwachting geen verplichtend karakter hebben. Deze regels bieden, net als een bestemmingsplan, ruimtelijke bouw- en gebruiksmogelijkheden zonder dat er een plicht aan wordt verbonden om deze ook daadwerkelijk te realiseren.

Zeker als gemeenten in het omgevingsplan op bepaalde locaties gestalte willen geven aan uitnodigingsplanologie, zullen er, meer dan in bestemmingsplannen, open normen worden gehanteerd waarmee ruime en globale bouw- en gebruiksmogelijkheden worden gegeven. Het zou daarbij niet passen als van het bestuursorgaan dat het plan vaststelt, wordt verwacht dat het bij de vaststelling van dat deel van het omgevingsplan aannemelijk moet maken dat de geboden bouw- en gebruiksmogelijkheden binnen een bepaalde planperiode zullen worden gerealiseerd. In de eerste plaats geldt voor het omgevingsplan geen vaste periode waarbinnen het plan moet worden gerealiseerd. In de tweede plaats zullen er bij globale bouw- en gebruiksmogelijkheden vele manieren zijn om daaraan invulling te geven. Aan locaties zouden verschillende functies kunnen worden toegekend, waarvan er maar één tegelijk aanwezig kan zijn.

Tegelijkertijd kan het in strijd worden geacht met een evenwichtige functietoedeling als er functies zouden worden toegedeeld waarvan het op voorhand aannemelijk is dat deze op de desbetreffende locatie nooit kunnen worden verwezenlijkt. Bovendien zou een dergelijke regeling wegens belangen van derden in strijd kunnen zijn met het beginsel van evenredigheid, als zij nadelen ondervinden van de functietoedeling waar het met die toedeling te dienen doel, bij gebrek aan uitvoerbaarheid van de functie, niet tegenop weegt. Zo zal in een plan niet zekerheidshalve een functie-aanduiding ‘woonwijk’ kunnen worden opgenomen als op voorhand duidelijk is dat de woonwijk op die locatie nimmer kan worden gerealiseerd. Er mag met andere woorden van het bevoegd gezag worden verwacht dat het geen functies toedeelt en regels stelt waarvan ten tijde van de vaststelling aannemelijk is dat deze onuitvoerbaar zijn.

Op zichzelf geven het vereiste van een evenwichtige functietoedeling en het evenredigheidsbeginsel voldoende richting voor een zorgvuldige en volledige belangenafweging over de vraag of een functie aan een bepaalde locatie kan en mag worden toegedeeld. In artikel 3.1.6, eerste lid, onderdeel f, van het Besluit op de ruimtelijke ordening was voorheen nog een expliciete bepaling over de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan opgenomen. Deze bepaling bevatte louter de opdracht om in de plantoelichting aandacht te schenken aan de inzichten over de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan. Omdat het evenredigheidsbeginsel hier volstaat en om het omgevingsplan verder te normaliseren tot ‘gewoon’ algemeen verbindend voorschrift dat op het punt van de uitvoerbaarheid niet anders hoeft te worden getoetst dan andere algemeen verbindende voorschriften, is deze bepaling over de uitvoerbaarheid niet teruggekeerd in de uitvoeringsregelgeving.

Het uitvoerbaarheidsvereiste, wordt — wellicht ook door de hiervoor genoemde bepaling uit het Besluit ruimtelijke ordening — ervaren als een aanzienlijke onderzoekslast. Weliswaar benadert de rechter het uitvoerbaarheidsvereiste met terughoudendheid. Bezien wordt of de planwetgever zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het niet op voorhand aannemelijk is dat de in het bestemmingsplan voorziene ontwikkelingen binnen de planperiode niet kunnen of zullen worden uitgevoerd. Maar dit betekent niet dat ook kan worden volstaan met een motivering op basis van al beschikbare gegevens en terughoudend onderzoek.

Om de in de praktijk ervaren onderzoekslast te verminderen, is besloten om de expliciete bepaling over de uitvoerbaarheid uit het Besluit ruimtelijke ordening te schrappen. Voor de uitvoerbaarheid geldt dat op het bevoegd gezag niet de taak rust om ten tijde van de vaststelling van een omgevingsplan aannemelijk te maken dat een toegedeelde functie ook daadwerkelijk zal worden verwezenlijkt. Het gaat er alleen om dat ten tijde van de vaststelling van het omgevingsplan bezien wordt of een functie ‘kan’ worden verwezenlijkt. Dat is dus minder verstrekkend dan dat de daadwerkelijke verwezenlijking van de functie op voorhand aannemelijk moet worden gemaakt. Dat het niet op voorhand aannemelijk mag zijn dat regels niet kunnen worden uitgevoerd, betekent dat in beginsel kan worden volstaan met beschikbare gegevens uit een gebiedsinventarisatie en beperkt onderzoek dat zich zal richten op de eventuele aanwezigheid van evidente belemmeringen die aan de verwezenlijking van een bepaalde functie in de weg staan. Vastgesteld moet kunnen worden dat zich geen omstandigheden voordoen op grond waarvan het op voorhand aannemelijk is dat de ontwikkeling die in het omgevingsplan is voorzien niet kan worden gerealiseerd.

Benadrukt wordt dat het aspect van uitvoerbaarheid een onderdeel betreft van de te maken bredere afweging die aan het opnemen van een regel in het omgevingsplan ten grondslag moet worden gelegd. De toedeling van functies moet evenwichtig zijn, alle betrokken belangen moeten worden meegewogen, inbreuken op het eigendomsrecht mogen niet buitenproportioneel zijn en er moet sprake zijn van een evenwichtige balans tussen een opgelegde plicht, het belang van de regel voor de samenleving en de eventueel daarbij verstrekte nadeelcompensatie of de geboden overgangstermijn. Het kan met andere woorden voorkomen dat een regel uitvoerbaar is, maar toch onevenredig geacht moet worden.