3.2.4.1 Overgangsrecht en gebodsbepalingen

Bij een besluit tot vaststelling van het omgevingsplan geldt, net als bij de waterschapsverordening en de omgevingsverordening, dat wordt voorzien in overgangsbepalingen, tenzij een directe en onvoorwaardelijke werking van een regel gerechtvaardigd en wenselijk is. Overgangsbepalingen kunnen per regel en per locatie verschillen en kunnen persoonsgebonden zijn. Voor het omgevingsplan bepalen gemeenten zelf het overgangsrechtelijke regime. Het niet overnemen van het in het Besluit ruimtelijke ordening voorgeschreven standaard overgangsrecht heeft in belangrijke mate te maken met de accentverschuiving in de Omgevingswet ten opzichte van het in het ruimtelijke ordeningsrecht ontwikkelde uitgangspunt van toelatingsplanologie.

Toelatingsplanologie gaat ervan uit dat een bestemmingsplan door het toekennen van bestemmingen en daarbij behorende regels wel ontwikkelingen mogelijk kan maken of verbieden, maar geen geboden kan bevatten. Daardoor kon een bestemmingsplan een eigenaar (of grondgebruiker) niet verplichten om een toegekende bestemming daadwerkelijk te verwezenlijken. Evenmin kon een bestemmingsplan regels bevatten op grond waarvan een eigenaar (of grondgebruiker) gedwongen kon worden om een bestaande toestand of een bestaand gebruik te wijzigen. Immers, in lijn met het uitgangspunt van toelatingsplanologie was in het Besluit ruimtelijke ordening voorgeschreven dat ieder bestemmingsplan het in artikel 3.2.1 en artikel 3.2.2 van dat besluit geformuleerde eerbiedigende overgangsrecht moest bevatten. Dat overgangsrecht kwam erop neer dat bestaand legaal gebruik, ondanks een bestemmingswijziging of aangescherpte regels, altijd mocht worden voortgezet. Dit beperkte de mogelijkheid voor gemeenten die het gebruik van gronden wilden wijzigen om zelf locatie specifieke afwegingen te maken en, binnen de grenzen van de beginselen van rechtszekerheid, evenredigheid en zorgvuldigheid, tot maatwerkoplossingen te komen. Zeker nu het omgevingsplan ook onderwerpen zal reguleren waarvoor het niet nodig en ook niet wenselijk is om altijd eerbiedigend overgangsrecht op te nemen, kan er geen gestandaardiseerd eerbiedigend overgangsrecht meer worden voorgeschreven. Net zoals dat bijvoorbeeld in de milieuregelgeving het geval is, valt niet uit te sluiten dat er zich situaties voordoen waarin het in het belang van de fysieke leefomgeving, zo nodig met een overgangstermijn en onder het verstrekken van nadeelcompensatie, gerechtvaardigd kan zijn een plicht op te leggen om een bestaand gebruik of een bestaande toestand te wijzigen. Als bijvoorbeeld op enig moment in de regels wordt vastgelegd dat laden en lossen op een bepaalde locatie of bepaalde tijdstippen niet meer is toegestaan, moeten dergelijke activiteiten niet nog jaren kunnen voortduren door eerbiedigend overgangsrecht. Het voorgaande betekent dat de voorheen in de artikelen 3.2.1 en 3.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening voorgeschreven overgangsrechtelijke bepalingen niet in dit besluit terugkeren.

Het loslaten van het principe van toelatingsplanologie en het daardoor in beginsel toelaatbaar zijn van onvoorwaardelijke verplichtingen of gebodsbepalingen in het omgevingsplan, opent keuzemogelijkheden voor gemeenten om per regel te bezien of en in welke vorm in overgangsrecht moet worden voorzien zodat maatwerk kan worden geboden. Overwogen is om het voorheen geldende overgangsrecht toch als standaard voor te schrijven, met een bevoegdheid om onder omstandigheden gemotiveerd een andere regeling op te nemen. Maar deze opzet zou het bevoegd gezag belasten met een zwaardere motiveringsplicht voor elke situatie waarin een afwijkende regeling wenselijk zou zijn. Daarbij zou het omgevingsplan met zo'n standaard voorgeschreven regeling toch weer afwijken van andere verordeningen waarbij dergelijk overgangsrecht ook niet wordt voorgeschreven.

Het voorgaande laat overigens onverlet dat de regeling voor overgangsrecht zoals die voorheen in het Besluit ruimtelijke ordening was opgenomen, van betekenis kan blijven. Voor een belangrijk deel van de regels in het omgevingsplan zal deze beproefde vorm van overgangsrecht en daarmee het beginsel van toelatingsplanologie onverminderd bruikbaar blijven. Het wordt alleen niet meer als standaard voorgeschreven.

Van belang bij het vormgeven van het overgangsrecht is het beginsel van rechtszekerheid. Het materiële rechtszekerheidsbeginsel bepaalt ook de reikwijdte van het op te nemen overgangsrecht. De kern van het materiële rechtszekerheidsbeginsel is dat burgers gerechtvaardigde verwachtingen mogen hebben over de duurzaamheid van algemeen verbindende voorschriften en er in beginsel op mogen vertrouwen dat algemeen verbindende voorschriften niet abrupt en lichtvaardig in hun nadeel worden gewijzigd of ingetrokken. Zowel vanuit maatschappelijk als economisch perspectief moeten burgers en bedrijven erop kunnen vertrouwen dat hun rechtspositie niet van de ene op de andere dag aanmerkelijk wijzigt.

De vraag naar de wijze waarop voorzien wordt in overgangsrecht zal in het bijzonder spelen in situaties waarin de nieuwe regels, ten opzichte van een bestaand regime, minder mogelijkheden bieden. Het rechtszekerheidsbeginsel brengt mee dat per concreet geval een afweging gemaakt dient te worden en op maat in overgangsrecht kan worden voorzien. Voor welke overgangsrechtelijke regeling wordt gekozen is afhankelijk van de mate waarin nieuwe regels een verplichtend karakter dragen. Een verplichtend karakter heeft bijvoorbeeld een regel waarbij het gebruik van een buitenterras bij een horecagelegenheid of de laad- en losmogelijkheid in een winkelgebied wordt beperkt tot bepaalde tijdstippen, of de situatie waarin autobezitters worden verplicht om te parkeren op eigen terrein. Ook een verbod om nog langer te lozen op het vuilwaterriool gecombineerd met de plicht om een regenwateropvangvoorziening op eigen terrein te realiseren, de situatie waarin het aanbrengen en in stand houden van beplanting op eigen terrein wordt voorgeschreven of de situatie waarin wordt verplicht om een bestaand legaal bouwwerk te slopen om te voorkomen dat het uiterlijk van een bouwwerk in ernstige mate in strijd komt met redelijke eisen van welstand zijn voorbeelden van regels met een verplichtend karakter. Deze voorbeelden dienen louter ter illustratie. Het zal van de omstandigheden in het concrete geval afhangen of dergelijke regels, eventueel onder het stellen van een overgangstermijn en het verstrekken van nadeelcompensatie, evenredig zijn.

Naast het evenredigheidsbeginsel is in het bijzonder het eigendomsrecht van belang, dat wordt beschermd door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Zodra regels het recht op een ongestoord genot van de eigendom beperken moet worden nagegaan of deze inmenging gerechtvaardigd en proportioneel is. Hierbij dient sprake te zijn van een rechtvaardig evenwicht (‘fair balance’) tussen het algemeen belang waarvoor de regel die de eigendom beperkt, wordt gesteld en het fundamentele recht van het individu. Het proportionaliteitsbeginsel verlangt dat het middel geschikt is om het beoogde doel te bereiken, dat er geen minder ingrijpend middel kan worden gebruikt om het doel te bereiken en dat er een redelijk evenwicht wordt bereikt tussen de beoogde voordelen en de nadelige gevolgen.

Om evenredigheid te bereiken van een regel (met een verplichtend karakter) die het eigendomsrecht beperkt, kan het nodig zijn om een overgangsregeling op te nemen of om (nadeel)compensatie toe te kennen. Het draait er uiteindelijk om dat er bij nieuwe regels sprake is van een redelijke en evenwichtige balans tussen het publieke belang dat wordt gediend met de nieuwe regel en de mate waarin de eigendom wordt beperkt. Hierbij speelt een rol welke gebruiksmogelijkheden van de eigendom overblijven, welke termijn wordt gegund om aan de nieuwe regel te voldoen en of nadeelcompensatie wordt geboden. Zo kan het onder omstandigheden toelaatbaar zijn om af te zien van overgangsrecht in verband met de aangeboden nadeelcompensatie. Ook is denkbaar dat er geen nadeelcompensatie wordt geboden omdat er voorzien wordt in een ruime overgangstermijn. Algemene criteria zijn hiervoor niet te geven, zodat een afweging per concreet geval moet worden gemaakt.

Hier ligt een relatie met de bij het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet te regelen methodiek voor het verstrekken van nadeelcompensatie voor schade die voortvloeit uit het omgevingsplan. Deze regeling komt in de plaats van de regeling voor planschade zoals die in de Wro was te vinden. De wettelijke regeling zal duidelijkheid geven over de vraag of en op welke wijze en op welk moment zowel direct als indirect geleden schade die voortvloeit uit een wijziging van een omgevingsplan gecompenseerd moet worden.

Ook kunnen zich situaties voordoen waarin de gevolgen van de aanpassing van een omgevingsplan, zelfs met het stellen van een ruime overgangstermijn en het bieden van nadeelcompensatie, toch onevenredig zijn. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij een zo omvangrijke inbreuk op het eigendomsrecht dat er geen betekenisvolle gebruiksmogelijkheden van het eigendomsrecht meer resteren. Bij een plicht tot het realiseren van nieuwe functies op een locatie zal hier in de regel sprake van zijn, zoals de plicht om woningen te bouwen op een locatie waar een bedrijf is gevestigd. Als het bedrijf zelf de bedrijfsvoering op de locatie wil beëindigen en uitvoering wil geven aan de bouw van de woningen, is er geen probleem. Als van vrijwillige zelfrealisatie geen sprake zal zijn, komt de vraag of tot onteigening zal moeten worden overgegaan in beeld.

De Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet zal een voorstel bevatten voor het toevoegen van de regeling voor onteigening aan de Omgevingswet.