3.2.4.4 Precisering en verschuiving van onderzoek

De terughoudende benadering over uitvoerbaarheid van een omgevingsplan en de mogelijkheid om te werken met open normen maken het beter mogelijk om de inhoudelijke beoordeling of activiteiten aanvaardbaar zijn te verleggen naar het moment waarop deze daadwerkelijk zullen plaatsvinden1.. Het gevolg hiervan is dat ook onderzoekslasten kunnen worden verlegd naar dit realisatiemoment. Het toedelen van een functie zal op zichzelf bij de vaststelling van het omgevingsplan tot verantwoording en daarmee gepaard gaan onderzoekslasten kunnen leiden. Wanneer het gaat om het toestaan van concrete activiteiten binnen een toegedeelde functie, kunnen de eventueel daarvoor nog benodigde onderzoeken worden verschoven naar de fase van vergunningverlening. Onderzoek kan op dat moment worden toegespitst op de activiteit zoals die daadwerkelijk gaat plaatsvinden en alle actuele inzichten en omstandigheden die daarbij van belang zijn. De noodzaak om besluiten goed te motiveren, waar nodig op basis van onderzoek, staat hierbij niet ter discussie. Het gaat wel om het verbeteren van het moment waarop onderzoek, op het juiste schaal- en detailniveau, plaatsvindt. Samen met het hergebruik van onderzoeksgegevens en het versoberen van onderzoeksvereisten maakt dit besparing op onderzoekskosten mogelijk. Voor zover door het verleggen van het onderzoeksmoment, de onderzoekslast meer bij een initiatiefnemer zou worden gelegd, is deze beperkt tot de activiteit die een initiatiefnemer zelf verricht en vergelijkbaar met of — door de mogelijkheid van hergebruik van onderzoeksgegevens — geringer dan in het geval bij afwijking van een bestemmingsplan een buitenplanse afwijkvergunning moet worden aangevraagd.

Doordat onderzoek in de realisatiefase rekening houdt met alle actuele inzichten en omstandigheden, kunnen in deze werkwijze de te behartigen belangen bovendien beter worden beschermd. Onderzoek in de realisatiefase hoeft zich niet te beperken tot aan de hand van voorafgaande aannames opgestelde geobjectiveerde, maar fictieve inschattingen. Er worden geen mogelijke toekomstige scenario's onderzocht, maar alleen de initiatieven waarvoor daadwerkelijk interesse bestaat. In deze opzet kan een omgevingsplan ook beter voorkomen dat medewerking moet worden verleend aan initiatieven die ten tijde van de vaststelling van het plan nog aanvaardbaar waren, maar door gewijzigde omstandigheden of de gekozen uitwerking inmiddels niet meer aanvaardbaar zijn.

Het verleggen van het beoordelingsmoment, wordt mogelijk door de manier waarop regels worden geformuleerd. Zo kan bijvoorbeeld worden bepaald dat op een locatie mag worden gebouwd met een bouwhoogte van maximaal 15 meter. Deze concrete vorm van regulering schept weliswaar direct helderheid bij vaststelling, maar vereist ook dat ten tijde van de vaststelling van het omgevingsplan direct wordt gemotiveerd dat deze bouwhoogte op de desbetreffende locatie in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, niet in strijd is met de in het Besluit kwaliteit leefomgeving of de omgevingsverordening neergelegde instructieregels en geen onevenredige inbreuk oplevert voor betrokken belangen, waaronder een aanvaardbaar woon- en leefklimaat van omwonenden. In een voorbeeld waarbij de beoordeling wordt verlegd naar de realisatiefase, zou een regel over bouwhoogte kunnen bepalen dat de bebouwingshoogte op een locatie moet aansluiten op het bebouwingspatroon in de omgeving waarbij rekening moet worden gehouden met schaduwwerking op belendende percelen. Bij de vaststelling van deze regel moet gemotiveerd kunnen worden dat bebouwing op de desbetreffende locatie, met inachtneming van de open normen, zal bijdragen aan een evenwichtige toedeling van functies. Ook dient ten tijde van de vaststelling gemotiveerd te kunnen worden dat met de toepassing van de normen kan worden voldaan aan de in het Besluit kwaliteit leefomgeving en de omgevingsverordening neergelegde instructieregels en er niet op voorhand sprake zal zijn van een onevenredige inbreuk op betrokken belangen. Verder geldt in verband met de uitvoerbaarheid dat het niet op voorhand aannemelijk mag zijn dat bebouwing op de betreffende locatie nooit kan worden gerealiseerd. De motiveringslast op deze onderdelen is echter in de fase van de vaststelling van het omgevingsplan aanmerkelijk lichter van aard. Het zwaartepunt van de beoordeling verschuift naar het moment waarop voor concrete activiteiten vergunningverlening plaatsvindt. In het kort aangegeven geldt dat de vraag ‘of’ bebouwing op de locatie toelaatbaar is, beantwoord dient te worden in de fase van vaststelling van het omgevingsplan. De vraag ‘hoe’ (onder welke concrete voorwaarden) bebouwing op de locatie aanvaardbaar is, kan worden beantwoord als zich een concreet initiatief aandient bij het nemen van de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning.

Het werken met open normen kan dus behulpzaam zijn bij het verleggen van het beoordelingsmoment. Ook met gesloten (geobjectiveerde) normen kan dit resultaat worden bereikt. Zo kan het omgevingsplan binnen een toegedeelde woonfunctie de bouw van een woning toestaan onder de voorwaarde dat het geluidniveau op de gevel ten tijde van het verlenen van de vergunning niet meer bedraagt dan 50 dB(A). Pas als zich een concreet initiatief aandient, kan onderzoek plaatsvinden naar de actuele geluidbelasting en wordt bij het verlenen van de omgevingsvergunning de precieze plaats bepaald waar de woning kan worden gebouwd.

Naar de mate waarin de vraag of en onder welke voorwaarden een activiteit aanvaardbaar is, afhankelijk wordt gesteld van nader te verrichten onderzoek, wordt de voorspelbaarheid voor initiatienemers vanzelfsprekend minder groot. Dit gevolg voor initiatiefnemers is een belang dat de gemeenteraad bij het vaststellen van een omgevingsplan met open normen dient mee te wegen. Dat kan bijvoorbeeld door op een locatie waar een beperkte (milieu)gebruiksruimte beschikbaar is, bijvoorbeeld voor geluid2. door de nabijheid van geluidgevoelige functies, niet te volstaan met open normen maar ook een randvoorwaarde op te nemen voor het bepalende aspect. Een initiatiefnemer kan op die manier beter inschatten of zijn initiatief van dien aard is of zo kan worden vormgegeven dat aan de gestelde randvoorwaarde kan worden voldaan, zodat het risico dat de activiteit helemaal niet gerealiseerd kan worden op de betrokken locatie geminimaliseerd wordt.

Als een randvoorwaarde wordt gesteld in verband met het maximeren van cumulatie van een voor de evenwichtige toedeling van functies relevant geacht aspect (bijvoorbeeld geur- of geluidbelasting) is het van belang dat bij de vaststelling van het omgevingsplan de uitgangssituatie wordt vastgelegd en dat daarna informatie wordt verzameld en bijgehouden over de ontwikkelingen, bijvoorbeeld door monitoring van de geur- en geluidbelasting. Door het instellen van een meldings- of vergunningplicht kan de benutting van de beperkte gebruiksruimte worden gereguleerd en kan worden voorkomen dat overschrijding plaatsvindt.

De mogelijkheid tot het verleggen van onderzoeksopgaven kan overigens door instructieregels zijn ingeperkt. Een voorbeeld hiervan is artikel 5.130 van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Op grond daarvan is vereist dat al bij de vaststelling van het omgevingsplan rekening wordt gehouden met cultureel erfgoed, met inbegrip van bekende of aantoonbaar te verwachten archeologische monumenten, en daartoe een inventarisatie en analyse plaatsvindt naar het aanwezige en beschermenswaardige cultureel erfgoed. Dit generieke onderzoek moet dus al verricht worden in het kader van de vaststelling van het omgevingsplan. Dit voorkomt enerzijds toedeling van ‘verkeerde’ functies op ‘verkeerde locaties’ en anderzijds onverwachte belemmeringen of kosten aan de kant van initiatiefnemers, met name omdat bij de uitvoering van een concreet initiatief alleen nog archeologisch onderzoek kan worden voorgeschreven als sprake is van bekende of aantoonbaar te verwachten archeologische monumenten.