3.2.1 Het omgevingsplan binnen de stelselherziening

Het omgevingsplan bevat de gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving. Het is daarmee een belangrijk instrument waarmee de doelen uit artikel 1.3 van de wet op gemeenteniveau worden uitgewerkt, geoperationaliseerd en juridische doorwerking krijgen naar burgers en bedrijven. Zoals volgt uit artikel 1.3 in samenhang met artikel 4.2 van de wet moeten voor duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu in het omgevingsplan regels worden gesteld. Deze regels worden in het omgevingsplan gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De regels moeten gericht zijn op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften. Deze doelen zullen in het omgevingsplan in onderlinge samenhang beschouwd en afgewogen moeten worden, met als eindresultaat dat activiteiten evenwichtig over locaties zijn gereguleerd. De omgevingsplannen van alle gemeenten samen zullen in belangrijke mate bepalen hoe de kwaliteit en de gebruiksmogelijkheden van de fysieke leefomgeving zich in Nederland gaan ontwikkelen. Het omgevingsplan is daarmee één van de belangrijkste operationele instrumenten in de Omgevingswet.

Zoals is beschreven in paragraaf 2.1.2 van deze toelichting, vormt het omgevingsplan een van de instrumenten waarin beleid, dat zijn neerslag heeft gevonden in omgevingsvisies en instructieregels, doorwerkt en dat door het stellen van regels sturing geeft aan het verrichten van activiteiten in de fysieke leefomgeving. Daartoe kan het omgevingsplan in beginsel alle regels bevatten die nodig worden geacht met het oog op de maatschappelijke doelen van de wet1.. De regels in het omgevingsplan gaan altijd over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, van de wet. Een belangrijk deel van die regels zal daarbij worden gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in de zin van artikel 4.2, eerste lid, van de wet.

De functionaliteit van het omgevingsplan wordt — anders dan het bestemmingsplan onder het oude recht — niet begrensd door ‘het belang van een goede ruimtelijke ordening’. Het motief van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties is breder. Het omgevingsplan kent een bredere reikwijdte en regelt meer onderwerpen dan voorheen het bestemmingsplan. Dat zullen voor een deel onderwerpen zijn die nu in verschillende gemeentelijke verordeningen zijn ondergebracht. Door alle onderwerpen die van belang zijn voor de fysieke leefomgeving bij elkaar te brengen in het omgevingsplan kunnen deze meer in onderlinge samenhang worden geregeld2.. In plaats van het toedelen van bestemmingen aan gronden zal het omgevingsplan regels bevatten, zoals die over activiteiten, die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De term ‘functie’ heeft een ruimere betekenis en beperkt zich niet tot de planologische connotatie van het begrip ‘bestemming’. De functie kan worden gezien als een gebruiksdoel dat, of de status (in de betekenis van bijzondere eigenschap) die een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie heeft. Een toegedeelde functie vormt in het omgevingsplan een hulpmiddel om vervolgens de regels over activiteiten te kunnen ordenen. Met het reguleren van activiteiten vervult het omgevingsplan een sleutelrol in de overheidszorg voor het verenigen van het gebruiken en het ontwikkelen van de fysieke leefomgeving. Het belang van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving staat daarbij voorop. Het vinden van een goede balans tussen het beschermen en het benutten van de fysieke leefomgeving komt primair tot uiting in de in artikel 4.2, eerste lid, van de wet neergelegde taak om met het omgevingsplan te zorgen voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties door het stellen van regels die met het oog daarop nodig zijn. Daarbij gaat het niet alleen om regels over bebouwingsmogelijkheden en het gebruik van gronden en bouwwerken. In samenhang daarmee kunnen regels worden gesteld voor gebouwen of terreinen met een gemeentelijke of provinciale monumentenstatus, kunnen regels worden gesteld over geluid- en lichthinder, het aantal te realiseren parkeerplaatsen op eigen terrein, laad- en losmogelijkheden, openingstijden voor horecagelegenheden, opvang van afvloeiend hemelwater op eigen terrein, enzovoort. Het omgevingsplan is primair het instrument waarin wordt bepaald waar bedrijven, winkels, horeca, maatschappelijke instellingen, enzovoort zich kunnen vestigen. Bij besluiten tot vaststelling van het omgevingsplan dient de gemeenteraad te kunnen verantwoorden waarom, rekening houdend met alle betrokken belangen, met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties bepaalde regels worden gesteld.

Naast het uit de wet voortvloeiende vereiste dat regels in het omgevingsplan worden gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, moet een omgevingsplan ook voldoen aan instructieregels die voor omgevingsplannen in hoofdstuk 5 van het Besluit kwaliteit leefomgeving en in de omgevingsverordening van de provincie zijn neergelegd. Met deze instructieregels wordt voor een deel de ‘speelruimte’ bepaald, waarbinnen de gemeenteraad zijn regelgevende taak over de fysieke leefomgeving uitoefent. De regels in het omgevingsplan zullen, door het in acht nemen van de instructieregels, in evenwicht zijn met de door het Besluit kwaliteit leefomgeving beschermde belangen. Zo zal bij het stellen van regels in het omgevingsplan die gevolgen kunnen hebben voor een watersysteem het waterbelang moeten worden meegewogen en zullen de opvattingen van het bestuursorgaan dat belast is met het beheer van het watersysteem hierbij moeten worden betrokken. Ook zullen in het omgevingsplan regels gesteld moeten worden ter bescherming van het daarvoor in aanmerking komend cultureel erfgoed. Naast instructieregels kunnen het Rijk en de provincies ook instructies geven over omgevingsplannen. Omgevingsplannen moeten ook in overeenstemming zijn met deze instructiebesluiten.

Het omgevingsplan is bij uitstek het instrument voor een gebiedsgerichte benadering, waarin de regels op de specifieke kenmerken van locaties kunnen worden afgestemd. Dat is van belang omdat de fysieke leefomgeving in Nederland varieert, er zijn drukbevolkte verstedelijkte gebieden, landelijke gebieden, natuurgebieden en grote wateren. Ook binnen die gebieden is grote variatie. Er zijn fysieke verschillen in bodemgesteldheid, aanwezige begroeiing, bebouwing, enzovoort. Ook zijn er verschillen in ontwikkelingsrichting van gebieden, zoals landelijke gebieden waar de bevolking krimpt, de leefbaarheid onder druk staat en leegstand opgelost moeten worden, tegenover landelijke gebieden die steeds meer de invloed van de stad voelen, of stabiele stadswijken tegenover stadswijken waarin veel verandert. Dat vraagt om sturing op maat, waarbij zo goed mogelijk rekening wordt gehouden met lokale omstandigheden en ontwikkelingen.

De wijzigingen in de rijksregulering laten vooral voor locatieafhankelijke onderwerpen meer ruimte voor regulering in het omgevingsplan. Dat geldt bijvoorbeeld voor het reguleren van de milieugebruiksruimte op onderwerpen als geluid, trilling, veiligheid en geur. Ook kan een omgevingswaarde voor bijvoorbeeld geur worden gesteld voor een deel van de gemeente om de kwaliteit van de leefomgeving op dat punt te behouden of verbeteren. De regels in het Besluit activiteiten leefomgeving laten op veel plaatsen ruimte voor lokale regels in het omgevingsplan. In de eerste plaats komt dat omdat in het Besluit activiteiten leefomgeving aanmerkelijk minder onderwerpen worden gereguleerd dan voorheen in het Activiteitenbesluit milieubeheer.3. Dat geeft gemeenten de ruimte zelf regels te stellen over die onderwerpen. Er kan ook ruimte bestaan om in het omgevingsplan regels op te nemen over een onderwerp waarover wel rijksregels zijn gesteld. Voorwaarde is dan dat aan de regels in het omgevingsplan een ander motief ten grondslag ligt. Gaat het om regels met hetzelfde motief, dan is het stellen van regels in het omgevingsplan alleen mogelijk als dit expliciet in de vorm van maatwerkregels is toegestaan. Met maatwerkregels kunnen aanvullend of in afwijking van het Besluit activiteiten leefomgeving of het Besluit bouwwerken leefomgeving, regels worden gesteld in het omgevingsplan. Voor het Besluit activiteiten leefomgeving geldt dat in beginsel maatwerkregels zijn toegestaan (binnen de daarbij in het besluit opgenomen grenzen), tenzij de mogelijkheid daartoe is uitgesloten. Voor het Besluit bouwwerken leefomgeving geldt de mogelijkheid om maatwerkregels te stellen alleen op onderwerpen waar dit expliciet is aangegeven, wat maar in beperkte mate is gebeurd. Voor het Besluit bouwwerken leefomgeving is een toelichting op de ruimte voor gemeentelijke regels binnen en naast de algemene rijksregels van dat besluit gegeven in de nota van toelichting bij dat besluit. Het voorgaande maakt dat het op meer onderwerpen dan voorheen mogelijk is dat gemeenten regels stellen die zijn afgestemd op een locatie. Hierdoor ontstaat meer gemeentelijke afwegingsruimte om ruimtelijke ontwikkelingen te faciliteren en te initiëren.