3.2.5 Mer-plicht en het omgevingsplan

Ondanks de mogelijkheden om onderzoekslasten te verminderen en te verschuiven naar de fase waarin activiteiten daadwerkelijk zullen plaatsvinden, zal er toch geregeld onderzoek nodig zijn dat ten grondslag moet worden gelegd aan het besluit tot vaststelling van een omgevingsplan. Dergelijk onderzoek is bijvoorbeeld nodig om te kunnen motiveren dat een met het omgevingsplan voorgestane ontwikkeling voorziet in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties of om te verantwoorden dat aan instructieregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving of de omgevingsverordening wordt voldaan. Het kan ook voorkomen dat aan een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan een milieueffectrapport ten grondslag moet worden gelegd. Met het milieueffectrapport worden op voorgeschreven wijze de milieugevolgen van een plan of project in beeld gebracht, voordat hierover een besluit wordt genomen. Er wordt onderscheid gemaakt in een mer-plicht voor een plan (plan-mer) of voor een project (project-mer). Het omgevingsplan kan zowel plan-mer-plichtig als project-mer-plichtig zijn. Dit is primair afhankelijk van de vraag welke activiteiten als gevolg van het besluit tot vaststelling van het omgevingsplan (wijzigingen van het omgevingsplan daar onder begrepen) kunnen plaatsvinden.

Een omgevingsplan dat een kader vormt voor mer-plichtige of mer-beoordelingsplichtige besluiten, bijvoorbeeld omdat het omgevingsplan de uitbreiding van veehouderijen toestaat, is plan-mer-plichtig. Kenmerkend voor een plan-mer is dat het omgevingsplan de betrokken activiteiten toelaat, maar dat er nog een nader afwegingsmoment is waar de toelaatbaarheid en de gevolgen voor het milieu door het vereiste van een omgevingsvergunning kunnen worden beoordeeld, in het voorbeeld de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit. Bij het omgevingsplan hoort in die situatie de plan-MER te worden opgesteld, en bij de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit de project-MER. Met de Invoeringswet Omgevingswet wordt voorgesteld om te regelen dat ook in het omgevingsplan zelf expliciet een omgevingsvergunningplicht voor activiteiten kan worden opgenomen. Dit is toegelicht in paragraaf 3.2.7 van deze toelichting. Als in het kader van deze omgevingsvergunning (voor een omgevingsplanactiviteit) de toelaatbaarheid en de gevolgen voor het milieu van de betrokken activiteiten kunnen worden beoordeeld, geldt de plan-mer-plicht voor het omgevingsplan en de project-mer-plicht voor de omgevingsvergunning.

In het geval in een omgevingsplan mer-plichtige of mer-beoordelingsplichtige activiteiten zonder nader afwegingsmoment zijn toegestaan en deze dus kunnen plaatsvinden zonder dat op grond van een omgevingsvergunning de toelaatbaarheid en de gevolgen voor het milieu nog kunnen worden beoordeeld, geldt voor het omgevingsplan het vereiste van een project-mer. In bijlage V bij dit besluit zijn de mer-plichtige en mer-beoordelingsplichtige projecten benoemd. In kolom vier zijn de mogelijke relevante besluiten opgenomen: alleen als daar het omgevingsplan genoemd staat kan het omgevingsplan voor een project als project-mer fungeren.

Als in een omgevingsplan met het oog op flexibiliteit open normen zijn opgenomen of er is een functie toegedeeld waarbinnen verschillende activiteiten met uiteenlopende milieueffecten van verschillende intensiteit zijn toegelaten (bijvoorbeeld de functie ‘gemengd gebied’), zal er voor de realisatie van activiteiten die aanzienlijke milieueffecten (kunnen) hebben meestal nog een nader afwegingsmoment zijn waar de toelaatbaarheid en de gevolgen voor het milieu moeten worden beoordeeld. Het plan vormt dan dus een kader voor mer-plichtige of mer-beoordelingsplichtige besluiten en is daarmee alleen plan-mer-plichtig. Het detailniveau van de plan-mer dient te worden afgestemd op de mate van gedetailleerdheid van het omgevingsplan en de fase van het besluitvormingsproces waarin het plan zich bevindt. Dat brengt mee dat in het kader van het plan-MER geen gedetailleerd onderzoek hoeft te worden verricht naar de milieueffecten van alle denkbare uitwerkingen die het plan mogelijk maakt. Volstaan kan worden met globaler onderzoek naar de milieueffecten zoals die worden bepaald door de randvoorwaarden die voor een evenwichtige toedeling van functies in het plan worden gesteld over de relevante milieuaspecten. Hierbij is ook de wijze van borging van de randvoorwaarden van belang. Als randvoorwaarden worden vastgelegd, kan bijvoorbeeld daarnaast een monitoringsverplichting worden opgenomen. Hieruit volgt dat de eventuele mer-plicht van een omgevingsplan met open normen of een globale functietoedeling niet af hoeft te doen aan de hiervoor in paragraaf 3.2.4.4 beschreven mogelijkheid om het meer gedetailleerde en op de te realiseren nieuwe ontwikkeling afgestemde onderzoek uit te stellen tot het moment waarop duidelijk is welke activiteit zal worden gerealiseerd en hoe die daadwerkelijk vorm zal krijgen.