3.2.4 Rechtskarakter van het omgevingsplan

Binnen het stelsel van het omgevingsrecht is het omgevingsplan voor burgers en bedrijven primair bepalend voor de vraag welke activiteiten op welke locatie, onder welke voorwaarden kunnen plaatsvinden. Het omgevingsplan lijkt op wat voorheen in bestemmingsplannen en beheersverordeningen werd geregeld, maar er zijn cruciale verschillen. Het omgevingsplan is niet beperkt tot planologische aspecten maar voorziet in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Niet alleen regels over gebruik van gronden en bouwwerken maar ook andere regels over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving kunnen in het omgevingsplan worden gesteld. Het omgevingsplan geldt voor het gehele gemeentelijke grondgebied. Er zijn geen afzonderlijke omgevingsplannen meer voor delen van het gemeentelijk grondgebied. De wet gaat uit van één consistent, samenhangend en actueel omgevingsplan.

Het omgevingsplan bestaat uit algemeen verbindende voorschriften. Net als in de provinciale omgevingsverordening en de waterschapsverordening kunnen deze algemeen verbindende voorschriften bestaan uit regels die burgers en bedrijven direct binden. Zo kan bijvoorbeeld een zorgplicht worden opgenomen. De regels van het omgevingsplan kunnen ook informatieverplichtingen en meldingsplichten in het leven roepen en bevoegdheden bevatten tot het stellen van maatwerkvoorschriften. Zoals wordt toegelicht in paragraaf 3.2.7 wil de regering het bij het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet mogelijk maken om in het omgevingsplan ook vergunningplichten op te nemen. Verder kunnen in het omgevingsplan omgevingswaarden worden opgenomen en regels om het bereiken daarvan te bevorderen. Het gemeentelijke omgevingsplan verschilt in dat opzicht dus niet van bijvoorbeeld de provinciale omgevingsverordening of de waterschapsverordening. En net als deze en andere algemeen verbindende voorschriften zijn de regels uit het omgevingsplan gericht op een herhaalde toepassing.

Het omgevingsplan is in bepaalde opzichten anders dan veel gemeentelijke verordeningen, omdat in die verordeningen de werking van regels meestal niet naar specifieke locaties binnen het gemeentelijk grondgebied is toegedeeld. Een gebiedsgerichte benadering is kenmerkend voor het omgevingsplan en geldt voor veel van de onderwerpen die daarin worden gereguleerd. De meeste regels zijn op de specifieke kenmerken van locaties afgestemd en kunnen tot op perceelsniveau en binnen percelen verschillen. Het omgevingsplan leent zich er zowel voor om ruimtelijke ontwikkelingen te entameren en faseren (ontwikkelingsgebieden) als om die ontwikkelingen juist te voorkomen en bestaande waarden te behouden en te beschermen (beheersgebieden). Onder de Omgevingswet kan van die gebiedsgerichte benadering meer gebruik worden gemaakt omdat de inhoud van het omgevingsplan ten opzichte van het bestemmingsplan is verbreed. De rijksregelgeving over onder meer milieuonderwerpen zal gemeenten meer ruimte geven om daarover zelf in het omgevingsplan regels te stellen en die op de kenmerken van locaties af te stemmen.

Een ander verschil met een reguliere verordening is dat er op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder b, van de wet altijd een mogelijkheid bestaat om bij omgevingsvergunning van regels uit het omgevingsplan af te wijken. Deze vergunning kan worden verleend als een concrete activiteit, hoewel in strijd met regels uit het omgevingsplan, toch aanvaardbaar wordt geacht. Dat geeft meer flexibiliteit dan de gebruikelijke hardheidsclausules, afwijkregels of andersoortige flexibiliteitsbepalingen die in andere verordeningen (en overigens ook in het omgevingsplan) kunnen worden opgenomen.

Een relevant juridisch verschil met reguliere algemeen verbindende voorschriften is verder de in de Omgevingswet gemaakte keuze dat tegen een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit wijkt af van de hoofdlijn in het Nederlandse bestuursrecht, waarin algemeen verbindende voorschriften niet appellabel zijn bij de bestuursrechter. Het gebiedsgerichte karakter van het omgevingsplan en de directe beperkingen die regels kunnen hebben op bouw- en gebruiksmogelijkheden van gronden, dus voor eigenaren en gebruikers van gronden en bebouwing, rechtvaardigen de keuze om beroep bij de bestuursrechter open te stellen, zoals dat ook voor het bestemmingsplan het geval was.

Overigens is, zoals in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet1. uiteen is gezet, de appellabiliteit van het omgevingsplan niet beperkt tot regels die zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties omdat de afbakening tussen deze en andere regels niet zo scherp kan worden omschreven dat het zich leent om als grens te gebruiken voor appellabiliteit.

Er is voor gekozen de termijn van inwerkingtreding van het omgevingsplan niet gelijk te laten lopen met de beroepstermijn. Het omgevingsplan treedt in beginsel vier weken na de bekendmaking ervan in werking, omdat daarmee een evenwichtige balans wordt bereikt tussen de belangen van degenen die een rechtsmiddel willen aanwenden en degenen die een ontwikkeling (snel) willen uitvoeren. Daarbij is in de Invoeringswet Omgevingswet voorgesteld dat het bevoegd gezag ook voor een latere datum van inwerkingtreding van (delen van) het omgevingsplan kan besluiten. Dat brengt mee dat er, als dat wenselijk wordt geacht, voor kan worden gekozen om bepaalde regels op een later tijdstip in werking te laten treden. Aan regels uit het omgevingsplan kan ook een tijdelijke werking worden gegeven. Op deze manier kan flexibel worden ingespeeld op tijdelijke behoeften. Het indienen van een verzoek om voorlopige voorziening heeft, anders dan bij bestemmingsplannen onder de Wro, geen schorsende werking. Hiervoor is gekozen omdat een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan veel onderwerpen en locaties kan bestrijken, waarbij een beroep zich meestal beperkt tot een specifiek onderdeel van het besluit. De voorzieningenrechter kan een schorsende werking toekennen aan die specifieke delen van een besluit waartegen ingebrachte grieven zich richten en voorkomen dat overige niet omstreden delen worden meegetrokken in de schorsende werking.

Hoewel appellabel, is het omgevingsplan vergelijkbaar met de omgevingsverordening of de waterschapsverordening. Op het omgevingsplan zijn geen andere algemene bestuursrechtelijke beginselen of uitgangspunten van toepassing en evenmin is sprake van een andere uitleg of toepassing van die beginselen en uitgangspunten. Het omgevingsplan biedt dus dezelfde mogelijkheden als andere algemeen verbindende voorschriften en beoogt daardoor ook meer mogelijkheden te bieden dan het bestemmingsplan. Dit betekent bijvoorbeeld dat regels in een omgevingsplan ook open normen kunnen bevatten voor de vraag of een activiteit op een locatie is toegestaan. Dat geldt ook voor bouwactiviteiten, waarvan de aanvaardbaarheid afhankelijk kan worden gesteld van een nadere afweging in het kader van een omgevingsvergunning. Zeker nu bij de Invoeringswet Omgevingswet is voorgesteld om in het omgevingsplan te werken met expliciete vergunningenstelsels, wordt dit een belangrijk middel om flexibiliteit in te bouwen in een omgevingsplan.

Over de uitleg van regels in een omgevingsplan kunnen, net als over de regels in andere verordeningen, beleidsregels worden vastgesteld als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Een beleidsregel kan op grond van artikel 4:81, eerste lid, Awb door een bestuursorgaan worden vastgesteld met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijk uitgeoefende of gelegeerde bevoegdheid. Zo kan het college van burgemeester en wethouders bijvoorbeeld beleidsregels vaststellen over in het omgevingsplan opgenomen beoordelingsregels die moeten worden toegepast bij de bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor een afwijkactiviteit. Op grond van artikel 4:81, tweede lid, Awb kan ook de gemeenteraad beleidsregels vaststellen, mits dit bij wettelijk voorschrift is bepaald. Dit is bijvoorbeeld in artikel 4.19 van de wet vastgelegd voor in het omgevingsplan opgenomen regels over het uiterlijk van bouwwerken waarvan de toepassing uitleg behoeft. In het omgevingsplan kan echter ook zelf worden bepaald dat de gemeenteraad beleidsregels vaststelt voor de uitleg van daarin opgenomen andere regels.

Beleidsregels kunnen gelijktijdig met, maar ook na de vaststelling van het omgevingsplan worden vastgesteld. Ook kunnen beleidsregels, of ze nu tegelijk met het omgevingsplan zijn vastgesteld of niet, op een later moment worden gewijzigd. Beleidsregels maken geen deel uit van een omgevingsplan. Het omgevingsplan bevat een regel met een zelfstandig werkende norm en daarbij kunnen zogenoemde wetsinterpreterende beleidsregels worden vastgesteld die bedoeld zijn om deze zelfstandig werkende norm te kunnen uitleggen en toepassen bij de uitoefening van een bevoegdheid. Ter motivering van een besluit kan op grond van artikel 4:82 Awb naar de beleidsregels worden verwezen.

In het omgevingsplan kan op zichzelf worden aangegeven dat bij de uitleg van een daarin opgenomen regel bij de uitoefening van een bevoegdheid gebruik wordt gemaakt van beleidsregels. Bij het verwijzen naar een beleidsregel moet worden voorkomen dat de normering volledig afhankelijk wordt gesteld van de inhoud van een vastgestelde beleidsregel. In een dergelijke opzet zou de toelaatbaarheid van een activiteit volledig afhankelijk worden gesteld van de inhoud van beleidsregels. De beleidsregels fungeren dan niet als hulpmiddel voor de uitleg van een norm maar bevatten zelf de norm. Denk bijvoorbeeld aan een regel waarin wordt bepaald dat een bouwactiviteit alleen is toegelaten indien voldaan wordt aan beleidsregels. Daarmee zou in het omgevingsplan een zelfstandig werkende norm ontbreken en gaat de juridische status van de beleidsregels verloren, omdat ze door de verwijzing in feite zelf de norm behelzen en daarmee onderdeel worden van het omgevingsplan.

Omdat de regels in het omgevingsplan het karakter hebben van gewone algemeen verbindende voorschriften en daarvoor dezelfde bestuursrechtelijke rechtsbeginselen gelden, keert een aantal regels dat voorheen was opgenomen in het Besluit ruimtelijke ordening niet terug in dit besluit. Zo worden er geen regels meer gegeven over het in het omgevingsplan op te nemen overgangsrecht, over het uiteenzetten van de inzichten over de uitvoerbaarheid en de uitkomsten van verricht onderzoek en over de mogelijkheid om de uitleg van regels van het omgevingsplan afhankelijk te stellen van beleidsregels. Dergelijke onderwerpen worden ook niet expliciet geregeld bij autonome regelgevende bevoegdheden in bijvoorbeeld de Gemeentewet of de Provinciewet. De keuzevrijheid om al dan niet te werken met open normen en om af te wegen of, en zo ja, welke overgangsrechtelijke regels nodig zijn ligt besloten in de regelgevende bevoegdheid.

Er worden op grond van de Omgevingswet geen regels meer gegeven over een algemene toelichting die een omgevingsplan zou moeten vergezellen. Regels die daarover voor bestemmingsplannen in het Besluit ruimtelijke ordening waren gesteld, komen dus niet terug. In plaats daarvan is in het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet, artikel 16.30 van de Omgevingswet zo aangepast dat, in afwijking van artikel 3:1, eerste lid, aanhef en onder b, Awb, afdeling 3.6 en 3.7 van die wet van toepassing wordt verklaard op een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan. Op grond van het in afdeling 3.7 Awb neergelegde motiveringsbeginsel zal een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan deugdelijk moeten worden gemotiveerd. Vanzelfsprekend is daarbij dat in ieder geval wordt ingegaan op de voor het omgevingsplan bij wet gestelde eisen en de voor het plan geldende instructieregels uit de omgevingsverordening en het Besluit kwaliteit leefomgeving.

Om te verduidelijken dat het omgevingsplan, meer dan het bestemmingsplan, het karakter draagt van gewone algemeen verbindende voorschriften, is overwogen om over de hiervoor genoemde onderwerpen toch een aantal verduidelijkende regels te stellen. Het nadeel van expliciete bepalingen zou echter zijn dat het omgevingsplan mogelijk toch een ‘status aparte’ zou krijgen. Met het oog daarop is ervoor gekozen om geen regels te stellen. De jurisprudentie zal echter nauwgezet worden gevolgd. Mocht blijken dat de nieuwe mogelijkheden die de Omgevingswet beoogt te bieden in de rechtspraktijk belemmeringen ondervinden, kan alsnog worden overwogen hierover verduidelijkende regels te stellen.

In het navolgende wordt over een aantal onderwerpen over het rechtskarakter van het omgevingsplan een nadere toelichting gegeven.