HR, 03-04-2020, nr. 19/02010

In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan.1.[verweerster] is geboren op [geboortedatum] 1954 in het district Suriname, dat tot 25 november 1975 deel uitmaakte van het Koninkrijk der Nederlanden. Zij verkreeg ingevolge de Wet op de Nationaliteit en het Ingezetenschap (WNI) bij geboorte de Nederlandse nationaliteit.

Op 25 november 1975 werd Suriname onafhankelijk en trad de Toescheidingsovereenkomst tussen Nederland en Suriname (TOS) in werking.2.

[verweerster] heeft van 26 april 1974 tot 11 juni 1999 onafgebroken in Nederland gewoond. [verweerster] was op 25 november 1975 meerderjarig en verbleef in Nederland, zodat zij niet ingevolge de TOS van rechtswege de Surinaamse nationaliteit verkreeg en haar Nederlandse nationaliteit behield.

[verweerster] is op 19 december 2001 teruggekeerd naar Suriname met gebruikmaking van de voorzieningen van de Remigratiewet.3.Zij is door de Sociale Verzekeringsbank per brief van 12 februari 2002 ervan op de hoogte gesteld dat de Remigratiewet haar verplichtte zo spoedig mogelijk na aankomst in Suriname een verzoek tot naturalisatie in te dienen, waarvan zij binnen drie maanden een ontvangstbevestiging moest overleggen. Bij gebreke daarvan zou de remigratie-uitkering worden geschorst. Aan [verweerster] is bij resolutie van 30 april 2004 van de President van Suriname de Surinaamse nationaliteit verleend. In deze resolutie is zij erop gewezen dat deze resolutie kon worden ingetrokken indien zij zou nalaten om na haar naturalisatie al het mogelijke te doen om haar vorige nationaliteit te verliezen.

De Nederlandse ambassade te Paramaribo heeft [verweerster] bericht dat zij de Nederlandse nationaliteit had verloren ingevolge artikel 15 lid 1, aanhef en onder a, RWN (vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit). Het op 19 januari 2000 aan haar afgegeven Nederlandse paspoort is ongeldig gemaakt.

Op 5 november 2015 heeft [verweerster] bij de Nederlandse ambassade te Paramaribo een aanvraag om een Nederlands paspoort ingediend. Deze aanvraag is bij beschikking van de Minister van Buitenlandse Zaken van 13 november 2015 afgewezen. Hiertegen heeft [verweerster] geen bezwaar ingediend.

[verweerster] heeft bij de rechtbank Den Haag op de voet van art. 17 RWN een verzoek ingediend tot vaststelling van het Nederlanderschap. [verweerster] heeft daartoe aangevoerd dat aan haar niet kan worden tegengeworpen dat de verliesgrond van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN is ingetreden. De Staat heeft tot aan de uitspraak van de Hoge Raad van 26 juni 20154., volgehouden dat [verweerster] de Nederlandse nationaliteit door vrijwillige verkrijging van de Surinaamse nationaliteit reeds had verloren, waardoor zij geen bewijs van Nederlanderschap kon aanvragen en aan haar geen Nederlands reisdocument kon worden afgegeven. Door de uitspraak van de Hoge Raad van 26 juni 2015 is duidelijk geworden dat, anders dan de Staat meende, de uitzonderingen die in art. 15 lid 2, aanhef en onder a en b, RWN zijn gemaakt op de hoofdregel van art. 15 lid 1, aanhef en onder a, RWN ook van toepassing zijn op personen afkomstig uit Suriname. Daaruit volgt dat de vrijwillige verkrijging van de Surinaamse nationaliteit niet met zich bracht dat de Nederlandse nationaliteit van [verweerster] verloren is gegaan. Volgens [verweerster] heeft de Staat gedwaald en is daardoor de verliestermijn van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN niet op 30 april 2004 gaan lopen, maar op 26 juni 2015 (de datum van de uitspraak van de Hoge Raad). Tijdens de mondelinge behandeling van het verzoek heeft [verweerster] voorts een beroep gedaan op het burgerschap van de Europese Unie en het Rottmann-arrest van het HvJEU van 2 maart 2010.5.De Staat heeft het standpunt van [verweerster] bestreden.

Bij beschikking van 28 januari 2019 heeft de rechtbank vastgesteld dat [verweerster] sinds haar geboorte de Nederlandse nationaliteit bezit. De rechtbank heeft overwogen dat partijen het over het volgende eens zijn:

‘Niet in geschil is dat verzoekster op 30 april 2004 op eigen verzoek de Surinaamse nationaliteit heeft verkregen met als doel zich als remigrant permanent te vestigen in Suriname en gebruik te maken van de remigratievoorzieningen. Evenmin is in geschil dat verzoekster vanwege deze vrijwillige verkrijging van de Surinaamse nationaliteit, op grond van artikel 15 lid 1 sub a RWN, bezien in samenhang met artikel 15 lid 2 sub a RWN zoals deze wettelijke bepaling destijds werd uitgelegd en toegepast, de Nederlandse nationaliteit verloor. Artikel 15 lid 2 sub a RWN, die een uitzondering vormt op het verliezen van de nationaliteit wegens vrijwillige verkrijging van een andere nationaliteit, werd in 2004 door de Nederlandse autoriteiten niet van toepassing geacht op de situatie van verzoekster. Om deze reden is het paspoort van verzoekster destijds ook ongeldig verklaard. Uit een uitspraak van de Hoge Raad van 26 juni 2015 volgt echter dat de uitzonderingscategorie van artikel 15 lid 2 sub a RWN wél ook op een situatie als die van verzoekster van toepassing was. De uitspraak van de Hoge Raad leidt ertoe dat achteraf vastgesteld moet worden dat – anders dan de autoriteiten tot dan toe dachten – niet op 30 april 2004 door verkrijging van de Surinaamse nationaliteit, haar Nederlandse nationaliteit heeft verloren. Partijen zijn het tot zover eens’.

Na een weergave van de standpunten van partijen heeft de rechtbank overwogen:

‘De rechtbank is in dit specifieke geval van oordeel dat niet aan de verliesvoorwaarden van artikel 15 lid 1 sub c RWN is voldaan. Om aan die voorwaarden te voldoen, dient verzoekster gedurende haar meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van tien jaar in het bezit van beide nationaliteiten (de Surinaamse en de Nederlandse) haar hoofdverblijf buiten Nederland hebben gehad, en daarbij niet om verlenging van haar Nederlandse paspoort of een verklaring omtrent het Nederlanderschap te hebben verzocht. Tot de uitspraak van de Hoge Raad van 26 juni 2015 was het volgens het toen geldende recht zo dat er géén sprake van was dat verzoekster twee nationaliteiten had. Immers, volgens het destijds vóór 2015 geldende recht (althans naar de toepassing van dat recht) had verzoekster alleen nog de Surinaamse nationaliteit. Om die reden kon zij ook niet een Nederlands reisdocument verkrijgen. Omdat verzoekster naar het toen geldende recht in de periode tussen 30 april 2004 en 30 april 2014 niet twee nationaliteiten bezat maar alleen de Surinaamse, kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat de tienjaarstermijn, zoals bedoeld in artikel 15 1 sub c RWN in die periode is gaan lopen. Pas door de uitspraak van de Hoge Raad in 2015 is vastgesteld dat de wettelijke bepalingen zo moeten worden gelezen dat verzoekster het Nederlanderschap niet in 2004 heeft verloren en dat er dus – achteraf vast te stellen – twee nationaliteiten waren. Doordat dit pas achteraf – in 2015 – is vastgesteld, kan niet gesteld worden dat de termijn van tien jaar, als bedoeld in 15 lid 1 sub c RWN, al in 2004 is gaan lopen. Een redelijke wetstoepassing brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat die tienjaarstermijn in dit geval niet eerder kan zijn gaan lopen dan op 26 juni 2015, de datum van de uitspraak van de Hoge Raad. Vanaf die datum is immers pas effectief sprake van een Nederlandse nationaliteit voor verzoekster, met mogelijkheid van verkrijging en verlenging van een reisdocument. Dit alles leidt ertoe dat de rechtbank van oordeel is dat verzoekster nog in het bezit is van de Nederlandse nationaliteit’.

De Staat heeft (tijdig) cassatie ingesteld tegen de beschikking van de rechtbank. [verweerster] heeft verweer gevoerd en geconcludeerd tot verwerping van het cassatieberoep.

Het cassatiemiddel bevat een rechtsklacht en een motiveringsklacht. De klachten zijn gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat [verweerster] nog in het bezit is van de Nederlandse nationaliteit, omdat een redelijke wetstoepassing meebrengt dat de tienjaarstermijn in dit geval niet eerder kan zijn gaan lopen dan 26 juni 2015.

De eerste klacht (onder nr. 10 van het verzoekschrift tot cassatie) klaagt dat het oordeel van de rechtbank blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting ten aanzien van het bepaalde in art. 15, eerste lid, aanhef en onder c, RWN. De klacht betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het voor de beantwoording van de vraag of iemand ingevolge deze bepaling de Nederlandse nationaliteit heeft verloren niet relevant is waarom de verliestermijn niet is gestuit en dus niet relevant is of [verweerster] lange tijd heeft gedacht dat zij de Nederlandse nationaliteit niet bezat en/of dat de Staat eveneens meende dat dat het geval was. In de RWN zijn de wijzen waarop het Nederlanderschap wordt verkregen en verloren limitatief omschreven. Voor het begrip ‘effectief Nederlanderschap’ is in de RWN geen plaats, aldus de Staat. De klacht betoogt verder dat zover de rechtbank heeft geoordeeld dat van Nederlanderschap pas sprake is als iemand de mogelijkheid heeft een reisdocument te verkrijgen en te verlengen, dit eveneens onjuist is. Volgens de klacht heeft de rechtbank miskend dat de wet door de uitspraak van de Hoge Raad van 26 juni 2015 niet is gewijzigd en dat het recht moet worden geacht steeds te zijn geweest zoals het in deze uitspraak van de Hoge Raad is uitgelegd.

De tweede klacht (onder nr. 11 van het verzoekschrift tot cassatie) betoogt dat het oordeel van de rechtbank, voor zover dit niet getuigt van een onjuiste rechtsopvatting, onvoldoende (begrijpelijk) is gemotiveerd in het licht van hetgeen de Staat in de procedure naar voren heeft gebracht. De Staat heeft, kort samengevat, betoogd dat [verweerster] door haar terugkeer naar Suriname met een remigratie-uitkering bewust heeft aanvaard dat zij de Nederlandse nationaliteit moest opgeven, nu voor de verkrijging van een remigratie-uitkering als voorwaarde geldt dat [verweerster] de Surinaamse nationaliteit zou aanvragen en dat voor de verkrijging (en behoud) van de Surinaamse nationaliteit is vereist dat [verweerster] al het mogelijke doet om haar vreemde nationaliteit te verliezen. Volgens de klacht heeft de rechtbank deze stellingen ten onrechte niet (kenbaar) in haar overwegingen betrokken. In deze stellingen zou bovendien besloten liggen dat het verlies van het Nederlanderschap (en het burgerschap van de Europese Unie) niet onevenredig was.

Bij de bespreking van het middel stel ik het volgende voorop. Op grond van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN gaat het Nederlanderschap voor een meerderjarige verloren indien hij tevens een vreemde nationaliteit bezit en tijdens zijn meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van tien jaar6.in het bezit van beide nationaliteiten zijn hoofdverblijf heeft buiten Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten, en buiten de gebieden waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie van toepassing is, anders dan in een dienstverband met Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten dan wel met een internationaal orgaan waarin het Koninkrijk is vertegenwoordigd, of als echtgenoot van of als ongehuwde in een duurzame relatie samenlevend met een persoon in een zodanig dienstverband. Het verlies van het Nederlanderschap treedt van rechtswege in zodra is voldaan aan de in art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN genoemde voorwaarden. Hiermee wordt het belang van de in het nationaliteitsrecht gewenste rechtszekerheid gediend.7.

Ten behoeve van de rechtszekerheid moeten de gronden voor het verlies van het Nederlanderschap (‘verliesgronden’), waaronder art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN, restrictief worden uitgelegd.8.Zo heeft de Hoge Raad in de genoemde beschikking van 26 juni 2015 geoordeeld dat noch de tekst, noch de strekking van art. 15 lid 2 RWN (waarin de uitzonderingen zijn opgenomen op de verliesgrond van art. 15 lid 1, aanhef en onder a, RWN), noch de parlementaire geschiedenis daarvan, aanknopingspunten bieden om deze bepaling buiten toepassing te laten in gevallen waarin de staat waarvan de meerderjarige Nederlander de nationaliteit vrijwillig verkrijgt, ten tijde van diens geboorte aldaar dan wel ten tijde van diens verblijf aldaar als minderjarige, nog niet als zelfstandige en soevereine staat bestond maar nog deel uitmaakte van een andere soevereine staat. Dit betekent dat ook iemand die is geboren of is opgegroeid in Suriname, toen dit nog geen zelfstandige en soevereine staat was maar een onderdeel van het Koninkrijk der Nederlanden, onder de uitzonderingen van art. 15 lid 2, aanhef en onder a en b, RWN kan vallen. De Hoge Raad heeft beslist dat de rechtbank met juistheid had geoordeeld dat de betrokkene in kwestie het Nederlanderschap niet heeft verloren toen hij in 2011 de Surinaamse nationaliteit verkreeg.9.De extensieve interpretatie van de Staat, dat dit niet de bedoeling van de wetgever was, werd door de Hoge Raad van de hand gewezen.10.

Aan de verliesbepaling van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN ligt het vermoeden ten grondslag dat een persoon die zeer langdurig in het buitenland verblijft, de noodzakelijke band met het Koninkrijk der Nederlanden verloren heeft en derhalve geen aanspraak meer kan maken op de Nederlandse nationaliteit.11.De betrokkene kan dit vermoeden weerleggen door een verblijf van ten minste één jaar in het Koninkrijk of in de Europese Unie (art. 15 lid 3 RWN). Daarnaast kan de betrokkene zijn verbondenheid met het Koninkrijk aantonen door het verwerven van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel een reisdocument of Nederlandse identiteitskaart (art. 15 lid 4 RWN). Het gaat er blijkens de parlementaire geschiedenis om dat de betrokkene op enigerlei wijze aangeeft nog steeds een band met het Koninkrijk te hebben.12.Het verlies van het Nederlanderschap kan niet voorkomen worden door op andere dan de in art. 15 leden 3 en 4 RWN genoemde manieren te bewijzen dat nog steeds een nauwe band met Nederland bestaat.13.In de beschikking van 27 maart 2015 oordeelde de Hoge Raad dat aan art. 7 lid 1, aanhef en onder e, van het Europees Verdrag inzake Nationaliteit14.(hierna: EVN) geen rechtstreekse werking toekomt. Die bepaling dwingt er niet toe art. 15 lid 1, aanhef en onder c, en lid 4 RWN zo uit te leggen dat als verliesgrond slechts kan gelden de situatie dat in het geheel geen effectieve band meer aanwezig is en dat het aanvragen van een reisdocument of een verklaring dat men de nationaliteit wil behouden reeds voldoende is om verlies van nationaliteit te voorkomen.15.

Art. 15 lid 4 RWN vermeldt dat de in art. 15 lid 1, aanhef en onder c, genoemde periode van tien jaar ononderbroken verblijf in het buitenland wordt gestuit door de verstrekking van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel van een reisdocument, Nederlandse identiteitskaart of vervangende Nederlandse identiteitskaart in de zin van de Paspoortwet. Het artikel bepaalt dat vanaf de dag van de verstrekking van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel van een reisdocument of Nederlandse identiteitskaart een nieuwe periode van tien jaar begint te lopen. Er is, in verband met de rechtszekerheid, bewust voor gekozen om vanaf het moment van de afgifte van een van de genoemde documenten een nieuwe verliestermijn van tien jaar te laten ingaan, omdat het moment van afgifte vaststaat en het tijdstip van de aanvraag niet altijd is vast te stellen. Verwacht mag worden, aldus de staatssecretaris van Justitie, dat personen die hechten aan het bezit en behoud van de Nederlandse nationaliteit ruim voor afloop van de verliestermijn hun Nederlandse paspoort laten vernieuwen, dan wel periodiek een bewijs van Nederlanderschap aanvragen.16.

Op het automatische verlies van het Nederlanderschap art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN is kritiek geuit. Een van de belangrijkste bezwaren is dat er in het systeem met betrekking tot het verlies van het Nederlanderschap geen mogelijkheid is gecreëerd voor een belangenafweging op individueel niveau.17.Betoogd is onder meer dat dit in strijd zou zijn met het Unierecht inzake het Europese burgerschap.

Art. 20 lid 1 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) verleent aan eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit de hoedanigheid van burger van de Unie. Volgens deze bepaling komt het burgerschap van de Unie naast het nationale burgerschap en niet in de plaats daarvan. Het HvJEU heeft herhaaldelijk opgemerkt dat de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten moet zijn.18.Art. 20 lid 2 VWEU bepaalt dat de burgers van de Unie de rechten genieten en de plichten hebben die bij de Verdragen van de EU zijn bepaald, waaronder het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven, het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, en het recht op diplomatieke en consulaire bescherming. Deze rechten zijn verder uitgewerkt in art. 21-25 VWEU, zoals in art. 21 VWEU het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven.

Uit vaste jurisprudentie van het HvJEU volgt dat het bepalen van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit overeenkomstig het internationaal recht tot de bevoegdheid van de afzonderlijke lidstaten behoort, maar dat deze bevoegdheid in situaties die onder de werkingssfeer van het Unierecht vallen dient te worden uitgeoefend met inachtneming van het Unierecht.19.Er is sprake van een situatie die onder de werkingssfeer van het Unierecht valt, indien de toepassing van een nationaal voorschrift niet alleen leidt tot verlies van de nationaliteit van de lidstaat, maar ook tot verlies van het burgerschap van de Unie en de daaraan verbonden rechten en plichten.

In het reeds vermelde Rottmann-arrest van het HvJEU uit 2010 was de vraag aan de orde of (de voorloper van) art. 20 VWEU zich ertegen verzet dat een burger van de Unie door het nationale recht van een lidstaat zijn nationaliteit verliest en daarmee eveneens het burgerschap van de Unie en de daaraan verbonden rechten en plichten. In deze zaak had de Duitse deelstaat Beieren een naturalisatiebesluit van betrokkene ingetrokken vanwege het verzwijgen van informatie over een strafvervolging die betrokkene in Oostenrijk boven het hoofd hing. Door intrekking van het naturalisatiebesluit dreigde betrokkene staatloos te worden, aangezien betrokkene als gevolg van de in Duitsland verkregen naturalisatie zijn oorspronkelijke Oostenrijkse nationaliteit op grond van de Oostenrijkse nationaliteitswetgeving had verloren. Het HvJEU overwoog dat een intrekking van een naturalisatiebesluit, wanneer dit is gebaseerd op bedrog door de betrokkene in het kader van de procedure tot verkrijging van de nationaliteit, verenigbaar kan zijn met het Unierecht, maar dat het aan de nationale rechter is om na te gaan of het desbetreffende intrekkingsbesluit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen ervan voor de situatie van de betrokkene uit het oogpunt van het Unierecht. Dit brengt mee dat bij de toetsing van een besluit tot intrekking van een nationaliteit rekening moet worden gehouden met de eventuele gevolgen ervan voor de situatie van de betrokkene en in voorkomend geval voor diens gezinsleden wat betreft het verlies van de rechten die elke burger van de Unie geniet. Volgens het HvJEU dient met name te worden nagegaan of dit verlies gerechtvaardigd is in het licht van de ernst van de door betrokkene gepleegde inbreuk, van het tijdsverloop tussen de naturalisatiebeslissing en het intrekkingsbesluit, en van de mogelijkheid voor de betrokkene om zijn vroegere nationaliteit terug te krijgen.20.

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in 2017 in de zaken Tjebbes e.a. (over de aanvraag van een paspoort) prejudiciële vragen gesteld aan het HvJEU teneinde op te helderen wat een en ander betekent voor de situaties waarin niet een besluit tot intrekking van het Nederlanderschap aan de orde is, maar waarin het Nederlanderschap van rechtswege verloren is gegaan op grond van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN.21.De Afdeling heeft overwogen dat uit het Rottmann-arrest niet valt af te leiden op welke wijze de evenredigheidsafweging kan plaatsvinden in het kader van een regeling op grond waarvan de nationaliteit van rechtswege vervalt. De Afdeling heeft het niet uitgesloten geacht dat de evenredigheidsafweging besloten kan liggen in een algemene wettelijke regeling zelf, zoals art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN (zie rov. 17.1 van de verwijzingsuitspraak). In het voorgelegde geval zijn er volgens de Afdeling goede argumenten om aan te nemen dat art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel en zich verdraagt met art. 20 en 21 VWEU. Omdat evenmin uitgesloten is dat de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel een afweging per individueel geval met zich brengt, oordeelde de Afdeling dat dit onvoldoende vast staat (zie rov. 17.2 van de verwijzingsuitspraak). De Afdeling heeft zich tot het HvJEU gewend om antwoord te krijgen op (onder meer) de vraag of de artikelen 20 en 21 VWEU zo moeten worden uitgelegd dat zij, vanwege het ontbreken van een individuele toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen van het verlies van de nationaliteit voor de situatie van de betrokkene uit het oogpunt van Unierecht, in de weg staan aan een wettelijke regeling zoals art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN in verbinding met art. 15 lid 3 en 4 RWN.

In zijn prejudiciële beslissing van 12 maart 201922.heeft het HvJEU, voor zover relevant, kort samengevat het volgende overwogen. De prejudiciële vraag behoeft niet te worden beantwoord vanuit het oogpunt van art. 21 VWEU, omdat uit de verwijzingsbeslissing niet blijkt dat verzoeksters in het hoofdgeding hun recht op vrij verkeer binnen de Unie hebben uitgeoefend (punt 28). Het is vaste rechtspraak van het HvJEU dat elke lidstaat volgens het internationaal recht weliswaar bevoegd is om de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit te bepalen, maar daarbij moet wel, in situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, het Unierecht worden geëerbiedigd (punt 30). Het Unierecht is van toepassing op de situatie van een Unieburger die de nationaliteit van slechts één lidstaat bezit en die door het verlies van die nationaliteit wordt geconfronteerd met het verlies van de bij art. 20 VWEU verleende hoedanigheid en de daaraan verbonden rechten, wegens de aard en gevolgen van die situatie (punt 32). Het in art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN vervatte criterium is rechtmatig, omdat – kort gezegd – met dit criterium wordt beoogd het ontbreken van een effectieve band tussen de lidstaat en zijn onderdanen tot uitdrukking te brengen. Het risico op staatloosheid is uitgesloten door de aan de orde zijnde bepalingen van de RWN, omdat deze enkel kunnen worden toegepast wanneer de betrokkene naast de Nederlandse nationaliteit tevens de nationaliteit van een andere staat bezit. Art. 7, lid 1, onder e, EVN staat toe dat een aangesloten staat in een dergelijk geval kan voorzien in het verlies van zijn nationaliteit. Het verlies van het Nederlanderschap kan door de betrokkene worden voorkomen door het aanvragen van de in art. 15 lid 4 RWN genoemde documenten (punten 33-38). Het Unierecht staat in beginsel niet eraan in de weg dat een lidstaat, in een situatie waarop art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN betrekking heeft, om redenen van algemeen belang voorziet in het verlies van zijn nationaliteit, ook al leidt dit voor de betrokkene tot verlies van zijn burgerschap van de Unie (punt 39).

Het HvJEU heeft evenwel geoordeeld dat het verlies van rechtswege van de nationaliteit onverenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel indien in het individuele geval op geen enkel moment de mogelijkheid bestaat om de gevolgen van het verlies van de nationaliteit voor de betrokkene vanuit het oogpunt van het Unierecht te toetsen. De bevoegde autoriteiten moeten incidenteel kunnen onderzoeken welke gevolgen het nationaliteitsverlies heeft en eventueel ervoor kunnen zorgen dat de betrokkene met terugwerkende kracht de nationaliteit herkrijgt wanneer een aanvraag wordt ingediend voor een reisdocument of ieder ander document waaruit de nationaliteit van betrokkene blijkt. Hieromtrent heeft het HvJEU in de punten 40-42 het volgende overwogen:

‘40. Het staat evenwel aan de bevoegde nationale autoriteiten en aan de nationale rechterlijke instanties om na te gaan of het verlies van de nationaliteit van de betrokken lidstaat, wanneer dit het verlies van het burgerschap van de Unie en de daaruit voortvloeiende rechten met zich meebrengt, in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat de gevolgen ervan voor de situatie van de betrokkene en in voorkomend geval voor die van zijn gezinsleden uit het oogpunt van het Unierecht betreft (zie in die zin arrest van 2 maart 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punten 55 en 56).

41. Het verlies van rechtswege van de nationaliteit van een lidstaat is onverenigbaar met het evenredigheidsbeginsel indien de relevante nationale voorschriften het op geen enkel ogenblik mogelijk maken dat de gevolgen die dat verlies voor de betrokken personen heeft uit het oogpunt van het Unierecht, in het individuele geval worden getoetst.

42. Hieruit volgt dat de bevoegde nationale autoriteiten en nationale rechterlijke instanties in situaties als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, waarin de nationaliteit van een lidstaat van rechtswege verloren gaat en dit verlies tevens het verlies van het burgerschap van de Unie met zich meebrengt, incidenteel moeten kunnen onderzoeken welke gevolgen dat nationaliteitsverlies heeft en in voorkomend geval ervoor moeten kunnen zorgen dat de betrokkene met terugwerkende kracht de nationaliteit herkrijgt wanneer hij een aanvraag indient voor een reisdocument of enig ander document waaruit zijn nationaliteit blijkt’.

Hieruit volgt dat het HvJEU, anders dan advocaat-generaal Mengozzi23., van oordeel is dat niet kan worden volstaan met een onderzoek naar de evenredigheid van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN in abstracto. In voorkomend geval moet een individuele evenredigheidstoets kunnen plaatsvinden. Het HvJEU heeft in de punten 44-47 een aantal handvatten aangereikt voor de bevoegde nationale autoriteiten en rechterlijke instanties voor de in dat kader te verrichten beoordeling. Ik citeer daaruit (voor zover relevant):

’44. Dat onderzoek vereist dat de individuele situatie van de betrokkene en de situatie van zijn gezin worden beoordeeld om te bepalen of het verlies van de nationaliteit van de betrokken lidstaat, wanneer dit verlies tevens het verlies van het burgerschap van de Unie met zich meebrengt, gevolgen heeft die de normale ontwikkeling van het gezins- en beroepsleven van de betrokkene uit het oogpunt van het Unierecht aantasten op een wijze die onevenredig is aan de doelstelling die wordt nagestreefd door de nationale wetgever. Niet bedoeld zijn gevolgen die hypothetisch zijn of waarvan niet vaststaat dat zij zich zullen voordoen.

45. In het kader van die evenredigheidstoetsing dienen met name de bevoegde nationale autoriteiten en in voorkomend geval de nationale rechterlijke instanties zich ervan te vergewissen dat het nationaliteitsverlies verenigbaar is met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, waarvan het Hof de eerbiediging verzekert, en in het bijzonder met het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven zoals dat is neergelegd in artikel 7 van het Handvest, waarbij dit artikel moet worden gelezen in samenhang met de verplichting tot inachtneming van het in artikel 24, lid 2, van het Handvest erkende belang van het kind (arrest van 10 mei 2017, Chavez-Vilchez e.a., C‑133/15, EU:C:2017:354, punt 70).

46. Wat betreft de omstandigheden die verband houden met de individuele situatie van de betrokkene en die relevant kunnen zijn voor de beoordeling die de bevoegde nationale autoriteiten en de nationale rechterlijke instanties in het onderhavige geval moeten verrichten, dient met name het feit te worden vermeld dat de betrokkene ten gevolge van het verlies van rechtswege van het Nederlanderschap en van het burgerschap van de Unie zou worden geconfronteerd met beperkingen in de uitoefening van zijn recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, wat in voorkomend geval leidt tot bijzondere moeilijkheden om zich naar Nederland of een andere lidstaat te blijven begeven teneinde daadwerkelijke en regelmatige banden met gezinsleden te onderhouden dan wel aldaar zijn beroepsactiviteiten te verrichten of de noodzakelijke stappen te ondernemen om er dergelijke activiteiten te verrichten. Eveneens relevant zijn ten eerste het feit dat de betrokkene mogelijkerwijs geen afstand kon doen van de nationaliteit van een derde staat en om die reden binnen de werkingssfeer van artikel 15, lid 1, onder c, RWN valt, en ten tweede het ernstige risico dat zijn veiligheid of zijn vrijheid om te gaan en staan waar hij wil aanzienlijk zou afnemen, aan welk risico de betrokkene zou blootstaan omdat hij op het grondgebied van de derde staat waar hij verblijft, niet de consulaire bescherming op grond van artikel 20, lid 2, onder c, VWEU kan genieten’.

Uit de geciteerde overwegingen blijkt dat de door het HvJEU voorgeschreven evenredigheidsbeoordeling beperkt is tot de ‘gevolgen uit het oogpunt van het Unierecht’. Dit duidt erop dat bij deze beoordeling uitsluitend de gevolgen van het verlies van het Unieburgerschap en de daaraan verbonden rechten dienen te worden betrokken. Het HvJEU wijst met name op gevolgen die de normale ontwikkeling van het beroeps- en gezinsleven van de betrokkene kunnen aantasten en die een onevenredige inbreuk vormen op de in het Handvest gewaarborgde grondrechten, in het bijzonder art. 7 van het Handvest (het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven), of de uitoefening van het recht van de Unieburger om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. Een en ander impliceert dat geen acht behoeft te worden geslagen op andere (niet-Unierechtelijke) overwegingen, zoals de vraag of betrokkene wel degelijk een nauwe band heeft met Nederland of in hoeverre betrokkene van overheidswege de juiste voorlichting heeft gekregen.24.Het HvJEU noemt in punt 46 echter ook relevant het feit dat betrokkene mogelijkerwijs geen afstand kon doen van de nationaliteit van een derde staat en om die reden binnen de risicosfeer van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN valt. Ik sluit daarom niet uit dat (a contrario geredeneerd) de omstandigheid dat betrokkene vrijwillig de nationaliteit van een derde staat heeft aanvaard (terwijl betrokkene zich ervan bewust was dat hij of zij werd geacht de oorspronkelijke nationaliteit prijs te geven) bij de evenredigheidstoets zou kunnen worden betrokken. Zoals blijkt uit punt 46, heeft het HvJEU immers geen limitatieve opsomming gegeven van de omstandigheden die bij de evenredigheidsbeoordeling een rol kunnen spelen.

In september 2018 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de Tweede Kamer geïnformeerd dat bij de voorbereiding van het wetsvoorstel tot modernisering van het nationaliteitsrecht de beslissing van het HvJEU in de zaak Tjebbes zal worden betrokken. De staatssecretaris sprak de verwachting uit dat de beslissing van het HvJEU gevolgen zal hebben voor de inhoud van het wetsvoorstel.25.

Nadat het HvJEU uitspraak heeft gedaan in de zaak Tjebbes e.a., zijn deze paspoortzaken op 1 oktober 2019 behandeld ter zitting van de algemene kamer van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.26.Voor zover mij bekend, heeft de Afdeling in deze zaken nog geen uitspraak gedaan.

Na deze uiteenzetting keer ik terug naar de eerste klacht. Zoals hiervoor opgemerkt, treedt ten behoeve van de rechtszekerheid het verlies van het Nederlanderschap van rechtswege in zodra is voldaan aan de in art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN genoemde voorwaarden en er geen stuiting van de verliestermijn heeft plaatsgevonden op de in art. 15 lid 3 en lid 4 RWN genoemde wijze. Blijkens art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN zijn de voorwaarden vervuld indien iemand (i) een onafgebroken periode van tien jaar hoofdverblijf heeft gehad buiten Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten en buiten de Europese Unie en (ii) gedurende die periode in het bezit is geweest van de Nederlandse en een vreemde nationaliteit. De rechtbank is kennelijk van oordeel dat in het onderhavige geval niet aan voorwaarde (ii) is voldaan. [verweerster] zou namelijk tot 26 juni 2015 niet twee nationaliteiten hebben gehad, maar alleen de Surinaamse nationaliteit, omdat de bevoegde autoriteiten vóór 26 juni 2015 ervan uitgingen dat art. 15 lid 2, aanhef en onder a en b, RWN niet op [verweerster] situatie van toepassing was. De verliestermijn zou pas zijn gaan lopen op 26 juni 2015, de datum van de uitspraak van de Hoge Raad. Daarmee heeft de rechtbank miskend dat het antwoord op de vraag of [verweerster] vanaf 2004 al dan niet de Nederlandse nationaliteit bezat rechtstreeks volgt uit de RWN en niet wordt bepaald door de wijze waarop deze bepalingen door de autoriteiten destijds werden uitgelegd. De Hoge Raad heeft in zijn beschikking van 26 juni 2015 geen nieuwe rechtsregel geformuleerd, maar slechts vastgesteld wat al die tijd heeft gegolden op grond van art. 15 lid 2, aanhef en onder a en b, RWN. De Hoge Raad heeft in die zaak immers beslist dat de rechtbank met juistheid had geoordeeld dat de betrokkene het Nederlanderschap niet heeft verloren toen hij in 2011 de Surinaamse nationaliteit verkreeg. In de beschikking van de Hoge Raad zijn geen overgangsregels vastgesteld. Het oordeel van de rechtbank dat [verweerster] tot 26 juni 2015 niet twee nationaliteiten had en dat de verliestermijn van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN pas op die datum is gaan lopen, getuigt naar mijn mening dan ook van een onjuiste rechtsopvatting. Daaraan doet niet af dat [verweerster] , gelet op het standpunt van de bevoegde autoriteiten over de uitleg van art. 15 lid 2, aanhef en onder a en b RWN, geen reisdocument kon verkrijgen. Het al dan niet kunnen verkrijgen van reisdocumenten is niet bepalend voor de verkrijging of het verlies van het Nederlanderschap. De RWN bevat daartoe immers geen bepaling. Bovendien geldt dat [verweerster] op de voet van art. 17 RWN bij de rechtbank een verzoek had kunnen indienen tot vaststelling van het Nederlanderschap. [verweerster] heeft evenmin bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van haar aanvraag voor een Nederlands paspoort (zie hierboven onder 1.6). Daarmee slaagt de eerste klacht.

De tweede klacht is gericht tegen de motivering van de rechtbank. De klacht is ingesteld voor zover het oordeel van de rechtbank niet getuigt van een onjuiste rechtsopvatting. Nu naar mijn mening de eerste klacht slaagt, behoeft de tweede klacht geen bespreking.

Ten overvloede merk ik nog het volgende op. Het hiervoor besproken Tjebbes-arrest van het HvJEU heeft duidelijk gemaakt dat ook in het kader van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN op enig moment een Unierechtelijke evenredigheidsbeoordeling moet kunnen plaatsvinden, die moet kunnen leiden tot de beslissing dat betrokkene de Nederlandse nationaliteit met terugwerkende kracht herkrijgt.27.Anders dan de Staat in zijn verzoekschrift tot cassatie (zie onder nr. 10.8) heeft opgemerkt, zie ik niet in waarom deze evenredigheidstoets niet zou kunnen plaatsvinden in een procedure omtrent de vaststelling van het Nederlanderschap op de voet van art. 17 RWN, maar slechts in een bestuursrechtelijke procedure naar aanleiding van de aanvraag van (bijvoorbeeld) een paspoort. Voor de vaststelling van het Nederlanderschap heeft de burgerlijke rechter in het kader van art. 17 RWN immers dezelfde beslissingsbevoegdheid als de Minister bij de besluitvorming in de procedure naar aanleiding van de aanvraag van een paspoort ingevolge art. 9 Paspoortwet.28.Bovendien blijkt uit het Tjebbes-arrest zelf dat de evenredigheidstoets niet alleen geldt bij de aanvraag van een reisdocument, maar ook bij de aanvraag van ‘enig ander document waaruit hun nationaliteit blijkt’. Deze geldt derhalve ook bij een verzoek om vaststelling van het Nederlanderschap door de burgerlijke rechter.

Nu [verweerster] in de procedure bij de rechtbank een beroep heeft gedaan op het burgerschap van de Europese Unie, meen ik dat na vernietiging van de bestreden beschikking en terugwijzing de rechtbank een Unierechtelijke evenredigheidsbeoordeling dient te verrichten om te bezien of [verweerster] in aanmerking komt voor herkrijging van het Nederlanderschap met terugwerkende kracht.29.Aangezien het Tjebbes-arrest van het HvJEU heeft geleid tot een nieuwe ontwikkeling in het recht ten aanzien van de evenredigheidsbeoordeling in het kader van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN (meer in het bijzonder de wijze waarop daaraan invulling moet worden gegeven) waarmee partijen geen rekening hebben kunnen houden, zouden partijen in de procedure na terugwijzing in de gelegenheid moeten worden gesteld om naar aanleiding van dat arrest hun stellingen aan te passen of aan te vullen.30.

De conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking en tot terugwijzing.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G