HvJ EU, 12-03-2019, nr. C-221/17

Wil het in artikel 15, lid 1, onder c), RWN geregelde nationaliteitsverlies verenigbaar zijn met het Unierecht, dan moet daarmee een doel van algemeen belang wordt nagestreefd, wat impliceert dat het verlies een geschikt middel is om het beoogde doel te bereiken en dat de ontneming van de nationaliteit op grond van die bepaling niet als een willekeurige handeling wordt aangemerkt.13.

Ik herinner eraan dat volgens artikel 15, lid 1, onder c), RWN het Nederlanderschap van rechtswege verloren gaat voor elke Nederlandse onderdaan die tevens een vreemde nationaliteit bezit en gedurende een ononderbroken periode van minstens tien jaar zijn verblijf heeft buiten Nederland en buiten de gebieden waarop het VEU van toepassing is.

Om te beginnen ben ik het volledig eens met het door de Nederlandse regering verdedigde standpunt dat een lidstaat bij de uitoefening van zijn bevoegdheid om de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit te bepalen, als uitgangspunt mag hanteren dat nationaliteit de uitdrukking vormt van een effectieve band tussen staat en onderdaan.

Voorts is het volgens mij niet onredelijk dat een nationale wetgever onder de verschillende factoren die erop kunnen wijzen dat een dergelijke effectieve band niet langer bestaat, kiest voor de factor van de gewone verblijfplaats van zijn onderdanen op het grondgebied van een derde land gedurende een voldoende lange periode.

Ik wijs er in dit verband op dat een dergelijke keuze internationaal gezien door de beugel kan. Artikel 7, lid 4, van het Verdrag tot beperking der staatloosheid voorziet immers in de mogelijkheid van nationaliteitsverlies wegens langdurig verblijf in den vreemde, tenzij de betrokkene daardoor staatloos zou worden. Zo ook kan volgens artikel 7, lid 1, onder e), van het Europees Verdrag inzake nationaliteit de nationaliteit van een staat van rechtswege verloren gaan bij het ontbreken van een effectieve band tussen die staat en een onderdaan die zijn verblijf in het buitenland heeft. Volgens het toelichtend rapport bij dat verdrag beoogt die bepaling het voor een verdragsstaat mogelijk te maken om te voorkomen dat onderdanen die al heel lang in het buitenland wonen, de nationaliteit van die staat behouden terwijl zij daarmee geen band meer hebben of in plaats daarvan een band hebben opgebouwd met een ander land, met dien verstande dat het daarbij, net zoals in de onderhavige zaak,moet gaan om personen met dubbele nationaliteit, die dus niet het risico lopen staatloos te worden.14.

Verder is verblijf buiten het grondgebied van de Unie wel degelijk het enige criterium dat bij artikel 15, lid 1, onder c), RWN een rol speelt, ongeacht welke andere nationaliteit de Nederlandse onderdaan bezit. Zoals de Nederlandse regering ter zitting heeft bevestigd, worden immers zowel Nederlanders die tevens de nationaliteit van een derde land bezitten als Nederlanderswier tweede nationaliteit die van een andere lidstaat is, geraakt door het in artikel 15, lid 1, onder c), RWN geregelde verlies van rechtswege, wanneer zij voldoen aan het criterium van een ononderbroken verblijf van tien jaar op het grondgebied van een derde land.

Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, wijst tot slot niets in het dossier erop dat de in artikel 15, lid 1, onder c), RWN geregelde ontneming van de nationaliteit een willekeurige maatregel is.

Zonder in deze fase van de redenering te onderzoeken of het evenredig is om Nederlanders met dubbele nationaliteit wegens een verblijf van meer dan tien jaar in een derde land het Nederlanderschap te ontnemen, merk ik op dat die tienjaarstermijn niet onredelijk kort lijkt. Die termijn is trouwens door geen der belanghebbende partijen bekritiseerd. Wat er ook zij van de door verzoeksters in de hoofdgedingen gehekelde gebrekkige informatievoorziening vóór de invoering van die regeling, de wet tot wijziging van de RWN is in het jaar 2000 aangenomen en drie jaar later van kracht geworden. Ik meen dan ook dat die wetgeving voldoende voorzienbaar was. Bovendien toont de onderhavige procedure genoegzaam aan dat het in artikel 15, lid 1, onder c), RWN geregelde nationaliteitsverlies is onderworpen aan rechterlijke toetsing.

Ik kom derhalve tot de slotsom dat met het in artikel 15, lid 1, onder c), RWN geregelde nationaliteitsverlies een legitiem doel wordt nagestreefd.

Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de verwijzende rechter zich in wezen afvraagt of hij mag volstaan met het onderzoek of aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 15, lid 1, onder c), RWN is voldaan, dan wel of hij op grond van het evenredigheidsbeginsel, zoals door het Hof uitgelegd in het arrest Rottmann (punten 55–58), daarnaast ook de individuele omstandigheden van elk geval in aanmerking moet nemen die erop kunnen wijzen dat er een effectieve band met de betrokken lidstaat is blijven bestaan, zoals verzoeksters in de hoofdgedingen betogen.

Laatstgenoemden lijken met andere woorden te menen dat het arrest Rottmann in het algemeen verlangt dat de nationale rechter, ongeacht het door de wetgever van een lidstaat voor de verlening of de ontneming van de nationaliteit gekozen aanknopingscriterium, alle individuele omstandigheden van elk geval onderzoekt die erop kunnen wijzen dat de betrokkene nog steeds een effectieve band met die lidstaat heeft en daarom de nationaliteit van die staat zou moeten kunnen behouden.

Ik deel dat standpunt niet.

Eerst en vooral zie ik geen enkel principieel beletsel om een wettelijke bepaling van een lidstaat, die naar haar aard een algemeen karakter heeft, na een Unierechtelijke evenredigheidstoetsing in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel te verklaren.

Zonder volledigheid na te streven noem ik in dit verband slechts het arrest van 6 oktober 2015, Delvigne (C-650/13, EU:C:2015:648; hierna: ‘arrest Delvigne’), dat betrekking had op de toepassing van een nationale regeling die tot gevolg had dat een wegens een strafbaar feit veroordeelde Unieburger automatisch zijn stemrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement kwijtraakte.

Na te hebben vastgesteld dat de in die zaak aan de orde zijnde situatie binnen de werkingssfeer van het Unierecht viel, heeft het Hof onderzocht of de ontneming van het stemrecht het door artikel 39, lid 2, van het Handvest gewaarborgde recht eerbiedigde, en met name of die ontneming in overeenstemming was met het in artikel 52, lid 1, van het Handvest geformuleerde evenredigheidsbeginsel.

In het kader van de toetsing van de evenredigheid van de ontneming van het stemrecht heeft het Hof om te beginnen geoordeeld dat die beperking evenredig was, aangezien zij de aard en de ernst van het strafbare feit alsook de duur van de straf in aanmerking nam, waarbij het Hof erop heeft gewezen dat de maatregel tot ontneming van het stemrecht volgens de betrokken nationale regeling slechts gold voor personen die waren veroordeeld wegens een strafbaar feit dat kon worden bestraft met een vrijheidsstraf van vijf jaar tot levenslang. Daarnaast heeft het Hof opgemerkt dat het nationale recht veroordeelden de mogelijkheid bood te verzoeken om opheffing van de bijkomende straf van verval van rechten die tot ontneming van het stemrecht leidde. Het Hof is dan ook tot de slotsom gekomen dat de betrokken nationale regeling niet in strijd was met het evenredigheidsbeginsel en dat artikel 39, lid 2, van het Handvest zich niet verzette tegen die regeling, die de categorie burgers van de Unie waartoe Thierry Delvigne behoorde, van rechtswege uitsloot van stemrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement.

Uit die zaak valt dus af te leiden dat bij het onderzoek naar de evenredigheid van een nationale regeling niet hoeft te worden gekeken naar de individuele omstandigheden van het geval, die reden zouden kunnen zijn om de in die regeling voorziene beperking buiten toepassing te laten. Het Hof heeft in dit verband volstaan met op te merken dat Delvigne voldeed aan de voorwaarden voor toepassing van de nationale regeling, dat wil zeggen dat hij was veroordeeld tot een vrijheidsstraf die lag tussen vijf jaar en levenslang, zonder dat het nader heeft onderzocht of de beperking van het stemrecht in verhouding stond tot de specifieke straf (twaalf jaar) die Delvigne opgelegd had gekregen, laat staan dat het rekening heeft gehouden met eventuele verzachtende omstandigheden waarvan in de situatie van die persoon sprake was.

De in het arrest Rottmann uitgevoerde evenredigheidstoets doet in mijn ogen niet aan die benadering af, ook al valt niet te ontkennen dat de reikwijdte van die toets niet geheel duidelijk is.

Om te beginnen merk ik op dat in geen van de overwegingen van het arrest Rottmann staat te lezen dat bij het onderzoek naar de evenredigheid van een besluit tot intrekking van de naturalisatie als in die zaak aan de orde alle omstandigheden van het geval in aanmerking moeten worden genomen.

Het is juist dat het Hof in dat arrest tot driemaal toe wijst op de gevolgen van dat besluit voor de betrokkene, namelijk in punt 54, punt 55 en punt 56, eerste volzin.

Het lijkt niet bepaald eenvoudig om de samenhang tussen die drie punten van het arrest Rottmann te ontdekken.

Terwijl namelijk in punt 54 van het arrest het directe gevolg van de intrekking van de nationaliteit voor de betrokkene wordt genoemd, namelijk het verlies van de hoedanigheid van burger van de Unie, wat begrijpelijk en logisch lijkt, lijkt daarentegen in punt 55 en punt 56, eerste volzin, van dat arrest te worden gedoeld op andersoortige, meer indirecte of zelfs louter ‘eventuele’ gevolgen, in het licht waarvan de nationale rechter zou moeten beoordelen of het besluit tot intrekking van de naturalisatie zich verdraagt met het evenredigheidsbeginsel, en dan niet alleen gelet op artikel 20 VWEU, maar gelet op het Unierecht in het algemeen.

Als ik mij niet vergis, was in de zaak Rottmann het enige directe gevolg van de intrekking van de naturalisatie, afgezien van het verlies van het Unieburgerschap, het risico dat de betrokkene staatloos zou worden. Dit gevaar stond centraal in de vragen van de verwijzende rechter en was duidelijk geenszins denkbeeldig.

Wat die twee directe gevolgen van het in de zaak Rottmann aan de orde zijnde besluit tot intrekking van de naturalisatie betreft, heeft het Hof op geen enkele wijze gesuggereerd dat dat besluit onevenredig kon zijn. Het heeft immers in punt 57 van het arrest Rottmann erkend dat een lidstaat waarvan de nationaliteit door bedrog is verkregen, niet op grond van artikel 20 VWEU verplicht is om de naturalisatie niet in te trekken op de enkele grond dat de betrokkene de nationaliteit van zijn lidstaat van herkomst, en daarmee het Unieburgerschap, niet heeft teruggekregen. Voorts heeft het Hof het in punt 58 van hetzelfde arrest vreemd genoeg aan de nationale rechter overgelaten om zelf de reikwijdte van het evenredigheidsbeginsel te bepalen, door te verklaren dat het aan deze laatste staat om te beoordelen ‘of […] het ter naleving van het evenredigheidsbeginsel noodzakelijk is dat een dergelijk besluit tot intrekking van de naturalisatie niet ingaat dan nadat aan de betrokkene een redelijke termijn is toegekend om te pogen de nationaliteit van zijn lidstaat van herkomst terug te krijgen’.15.

Het is dan ook niet duidelijk welk ander gevolg of welke andere gevolgen voor de situatie van de betrokkene de nationale rechter in aanmerking moest nemen bij het onderzoek naar de evenredigheid van het in de zaak Rottmann aan de orde zijnde besluit tot intrekking van de naturalisatie, nu zelfs de directe gevolgen van dat besluit de Duitse autoriteiten niet konden verplichten om van de vaststelling van dat besluit af te zien.

Het is zonder meer denkbaar dat het besluit tot intrekking van de naturalisatie, dat tot verlies van het Unieburgerschap leidt, tal van gevolgen kan hebben voor de situatie van de betrokkene of van zijn gezinsleden, zoals het Hof in punt 56, eerste volzin, van het arrest Rottmann heeft opgemerkt. Zo is het denkbaar dat het verlies van het Unieburgerschap ertoe leidt dat de betrokkene geen recht meer heeft op bepaalde sociale uitkeringen. Ook zou het verlies van het Unieburgerschap kunnen meebrengen dat de betrokkene geen aanspraak meer kan maken op een recht van verblijf op het grondgebied van de betrokken lidstaat, en in bepaalde gevallen zelfs op het grondgebied van de Unie. Indien die betrokkene zelf kinderen heeft die de nationaliteit van de genoemde lidstaat bezitten en over wie hij het exclusief gezag heeft, zouden die kinderen in een situatie kunnen komen te verkeren als aan de orde was in de zaak Ruiz Zambrano.

Die gevolgen vloeien echter niet voort uit het besluit tot intrekking van de naturalisatie van de betrokkene, maar uit latere bestuursbesluiten die wel of niet kunnen worden vastgesteld en die hoe dan ook voor de rechter kunnen worden aangevochten en, in voorkomend geval, kunnen worden getoetst op hun evenredigheid, onder meer vanuit het oogpunt van het Unierecht.

Ik zie dan ook niet goed in waarom de aangezochte nationale rechter bij het onderzoek naar de evenredigheid van het besluit tot intrekking van de nationaliteit vanuit het oogpunt van het Unierecht dergelijke indirecte en zelfs hypothetische gevolgen in aanmerking zou moeten nemen, als die gevolgen voor hem hoe dan ook geen reden kunnen zijn om een dergelijk besluit te vernietigen of om te constateren dat de nationale autoriteiten van de vaststelling van dat besluit hadden moeten afzien.

Om terug te komen op een van de eerder aangehaalde voorbeelden: indien degene die het burgerschap van de Unie kan kwijtraken, en zijn gezinsleden, die zelf burgers van de Unie zijn, zich bevonden in een situatie als aan de orde in de zaak Ruiz Zambrano, zou dit dus niet betekenen dat de betrokken lidstaat ervan moet afzien de nationaliteit van die persoon in te trekken, maar veeleer dat hij zich ervan moet vergewissen dat deze laatste, als familielid van burgers van de Unie, een recht van verblijf op het grondgebied van de Unie blijft behouden.

Het is derhalve van tweeën één: ofwel kan de vaststelling van een besluit tot intrekking van de nationaliteit worden ‘geneutraliseerd’ wegens het ermee gepaard gaande verlies van het Unieburgerschap — wat weliswaar een aantal moeilijkheden oplevert gelet op het complementaire karakter dat het Unieburgerschap volgens artikel 9 VEU en artikel 20, lid 1, VWEU ten opzichte van de nationaliteit van de lidstaten heeft16., maar volgens mij niet onmogelijk is17. , ofwel kan de vaststelling van een dergelijk besluit niet worden ‘geneutraliseerd’ door het verlies van Unieburgerschap, maar in dat geval zie ik niet goed in waarom indirecte, subsidiaire en zelfs hypothetische gevolgen voor de situatie van de betrokkene, die minder ernstig zijn dan het verlies van die fundamentele hoedanigheid en de daaraan verbonden rechten, zouden impliceren dat het besluit tot intrekking van de nationaliteit niet kan worden vastgesteld.

Voor alle duidelijkheid: ik meen helemaal niet dat de lidstaten moeten worden vrijgesteld van de verplichting om de evenredigheid te toetsen van een besluit tot intrekking van de nationaliteit of van een maatregel — zoals die in de hoofdgedingen — waarbij wordt vastgesteld dat een onderdaan van een lidstaat de nationaliteit van die lidstaat heeft verloren, waarvan het gevolg is dat ook het Unieburgerschap verloren gaat.

Ik meen echter dat die toetsing overeenkomstig de rechtspraak beperkt moet blijven tot de vraag of de betrokken nationale maatregel, waarvan het directe gevolg het verlies van het Unieburgerschap is, geschikt is om de verwezenlijking van het ermee nagestreefde doel van algemeen belang te waarborgen en of dat doel niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt, dat wil zeggen of de betrokken maatregel niet verder gaat dan nodig is om het genoemde doel van algemeen belang te bereiken.18.

Deze uitlegging vindt steun in punt 59 en het dictum van het arrest Rottmann, waarin de verenigbaarheid van een besluit tot intrekking van de naturalisatie met het Unierecht, met name met artikel 17 EG (thans artikel 20 VWEU), in algemene bewoordingen afhankelijk wordt gesteld van de eerbiediging van het ‘evenredigheidsbeginsel’.

Hoe dan ook houdt de evenredigheidstoets die volgens het arrest Rottmann door de nationale rechter moet worden uitgevoerd, naar mijn mening niet in dat alle specifieke omstandigheden van het geval moeten worden onderzocht waaruit zou kunnen blijken dat een effectieve band met de betrokken lidstaat is blijven bestaan, ook al is voldaan aan de in de nationale wetgeving geformuleerde voorwaarden voor intrekking van de nationaliteit.

In dit verband breng ik in herinnering — en ik beperk mij in deze fase tot de in punt 56, tweede volzin, van het arrest Rottmann uitdrukkelijk genoemde elementen — dat het Hof de nationale rechter met name verzoekt om na te gaan of het verlies van de rechten die elke burger van de Unie geniet ‘gerechtvaardigd is in het licht van de ernst van de door [de betrokkene] gepleegde inbreuk, van het tijdsverloop tussen de naturalisatiebeslissing en het intrekkingsbesluit, en van de mogelijkheid voor de betrokkene om zijn vroegere nationaliteit terug te krijgen’.

Ondanks de algemene bewoordingen van de tweede volzin van punt 56 van het arrest Rottmann spreekt het vanzelf dat de door het Hof genoemde elementen die door de nationale rechter moesten worden onderzocht, niet noodzakelijkerwijs transponeerbaar zijn naar alle situaties waarin het verlies van de nationaliteit van een lidstaat en van het Unieburgerschap aan de orde is. Met name moet de evenredigheidstoets worden uitgevoerd met inachtneming van de reden die aan het verlies van de nationaliteit en van de hoedanigheid van burger van de Unie ten grondslag ligt.

Hoe dan ook biedt het onderzoek van de drie in punt 56, tweede volzin, van het arrest Rottmann genoemde elementen naar mijn mening geen steun voor het standpunt van verzoeksters in de hoofdgedingen dat alle omstandigheden van het geval in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling of een nationale maatregel waarbij een persoon de nationaliteit van een lidstaat wordt ontnomen, de evenredigheidstoets doorstaat.

Dit geldt duidelijk voor het verzoek aan de nationale rechter om na te gaan of het verlies van de aan de hoedanigheid van burger van de Unie verbonden rechten ‘gerechtvaardigd is in het licht van de ernst van de […] gepleegde inbreuk’. Bij het onderzoek van dat element, dat specifiek verband houdt met de reden (bedrog) die aan het besluit tot intrekking van de naturalisatie in de zaak Rottmann ten grondslag lag, hoeft immers uitsluitend te worden nagegaan of de door de betrokkene gepleegde inbreuk ernstig genoeg is om het verlies van de aan de hoedanigheid van burger van de Unie verbonden rechten te rechtvaardigen, wat heel goed in abstracto kan worden beoordeeld en dus geen toetsing in concreto vereist.19. In het extreme — en naar ik hoop volstrekt hypothetische geval dat volgens de wetgeving van een lidstaat een verkeersovertreding tot intrekking van de naturalisatie van een persoon zou moeten leiden, met als gevolg dat die persoon het Unieburgerschap verliest, zou het onevenredige karakter van die maatregel dus reeds blijken uit het feit dat de geringe ernst van de overtreding niet in verhouding staat tot de dramatische consequentie van verlies van de hoedanigheid van burger van de Unie. Bij een dergelijke toets hoeft de individuele situatie van de betrokkene op geen enkele wijze te worden meegewogen.

Dit geldt zonder twijfel ook voor het onderzoek door de nationale rechter of degene aan wie de nationaliteit van een lidstaat is ontnomen, ‘de mogelijkheid [heeft] om zijn vroegere nationaliteit terug te krijgen’. Een dergelijk onderzoek kan heel goed worden uitgevoerd door uitsluitend de in de relevante nationale bepalingen voorziene mogelijkheden in ogenschouw te nemen, zonder dat op de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene hoeft te worden ingegaan. Het is overigens interessant erop te wijzen dat het Hof, hoewel die passage van het arrest Rottmann onderdeel is van een punt waarin wordt herinnerd aan het belang dat het primaire recht aan de hoedanigheid van burger van de Unie hecht, zich niet richt op de noodzaak voor de betrokkene om die hoedanigheid te behouden20., noch op het feit dat de betrokkene zijn vroegere — in dat geval Oostenrijkse — nationaliteit daadwerkelijk kan terugkrijgen, wat er in de zaak Rottmann voor zou hebben gezorgd dat de verzoeker ook het Unieburgerschap had kunnen terugkrijgen.21.

Hetzelfde geldt volgens mij ook voor het door het Hof in punt 56, tweede volzin, van het arrest Rottmann verlangde onderzoek naar ‘het tijdsverloop tussen de naturalisatiebeslissing en het intrekkingsbesluit’, hoewel ik moet toegeven dat dit minder evident is. In verband met dit van de nationale rechter verlangde onderzoek rijst de vraag welke consequenties die rechter aan het tijdsverloop moest verbinden. Het is namelijk niet duidelijk of het tijdsverloop als zodanig aan de vaststelling van het besluit tot intrekking van de nationaliteit in de weg zou hebben kunnen staan, dan wel of het eventueel, gelet op de specifieke omstandigheden van de zaak Rottmann, slechts van betekenis kon zijn voor de vraag of dat besluit wel of geen terugwerkende kracht had. In de zaak Rottmann zat er ongeveer anderhalf jaar tussen de naturalisatiebeslissing en het intrekkingsbesluit. Verder was in de relevante Duitse regeling bepaald dat een door bedrog verkregen bestuurshandeling in de regel met terugwerkende kracht werd ingetrokken22., wat de aangezochte rechter een beoordelingsmarge liet die hem in staat stelde bepaalde aspecten van het gedrag van de betrokkene en van de overheid gedurende de betrokken periode te laten meewegen, zoals met name het feit dat de overheid geen haast had gemaakt met de vaststelling van het bedrog. Het Hof heeft evenwel geen duidelijke aanwijzingen verstrekt waaruit blijkt dat de frauduleuze verkrijging van de nationaliteit, en daarmee de vaststelling van het besluit waarbij de naturalisatie met terugwerkende kracht werd ingetrokken, door het tijdsverloop kon worden ‘geneutraliseerd’. Uit het arrest Rottmann blijkt met andere woorden op geen enkele wijze dat de nationale rechter werd verzocht om na te gaan of de betrokkene, ondanks het bedrog, gelet op zijn individuele omstandigheden, in de periode tussen de naturalisatiebeslissing en het besluit tot intrekking van de naturalisatie een band met de Bondsrepubliek Duitsland had opgebouwd die stevig genoeg was om aan de intrekking van de naturalisatie in de weg te staan.

Gelet op zowel het arrest Delvigne als het arrest Rottmann ben ik dan ook van mening dat in de hoofdgedingen het onderzoek naar de evenredigheid van artikel 15, lid 1, onder c), RWN in abstracto moet worden uitgevoerd en dat daarbij hoe dan ook geen individuele gevolgen en omstandigheden moeten worden meegewogen die ertoe zouden leiden dat de door de Nederlandse wetgever gekozen voorwaarden voor nationaliteitsverlies buiten toepassing worden gelaten.

Dan nu de vraag of artikel 15, lid 1, onder c), RWN de evenredigheidstoets doorstaat.

In dit verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat de toepassing van die bepaling niet per definitie tot verlies van het Unieburgerschap leidt. Zoals ik reeds heb aangetoond, treedt het in die bepaling geregelde verlies van het Nederlanderschap ook in bij in een derde land verblijvende onderdanen van het Koninkrijk der Nederlanden die tevens de nationaliteit van een andere lidstaat bezitten. Ondanks het verlies van de Nederlandse nationaliteit behouden die personen de hoedanigheid van burger van de Unie.

In de tweede plaats voorziet artikel 15, lid 4, RWN, zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, in verschillende mogelijkheden om de termijn van tien jaar ononderbroken verblijf in een derde land vrij eenvoudig te stuiten. Die termijn wordt namelijk gestuit, met als gevolg dat voor de betrokkene een nieuwe tienjaarstermijn begint te lopen, wanneer deze laatste een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel een reisdocument (paspoort) of een Nederlandse identiteitskaart heeft verkregen.

Door ervoor te zorgen een van die documenten in zijn bezit te krijgen, kan de betrokkene zelf voorkomen dat hij het Nederlanderschap en, in voorkomend geval, het Unieburgerschap kwijtraakt.

Ook los van de kwestie van het nationaliteitsverlies lijkt het geenszins onredelijk en onevenredig om van een onderdaan van een lidstaat te verlangen dat hij zijn paspoort of nationale identiteitskaart tijdig vernieuwt.23.

Dit geldt al helemaal wanneer de betrokkene langdurig verblijf heeft in een derde land, met het gevaar dat de band met zijn lidstaat van herkomst losser wordt. Eenieder heeft er immers belang bij om over een geldig identiteitsbewijs en/of reisdocument te beschikken, en dit geldt zeker wanneer men door het verkrijgen van een van die documenten zijn nationaliteit en, in voorkomend geval, het Unieburgerschap, kan behouden.

De Nederlandse wetgever is ervan uitgegaan dat een Nederlands onderdaan die vóór het verstrijken van de periode van tien jaar ononderbroken verblijf in het buitenland een van de in artikel 15, lid 4, RWN genoemde documenten aanvraagt, een effectieve band met Nederland wenst te behouden.

De Nederlandse wetgever heeft daarentegen aangenomen dat die band is weggevallen wanneer de betrokken persoon nalaat ervoor te zorgen een van die documenten in zijn bezit te krijgen voordat de in artikel 15, lid 1, onder c), RWN genoemde periode van tien jaar ononderbroken verblijf in een derde land is verstreken.24.

Dergelijke aannames lijken niet verder te gaan dan nodig is om het door de Nederlandse wetgever beoogde doel te bereiken.

In de derde plaats is het automatische verlies van het Nederlanderschap en, in voorkomend geval, van het Unieburgerschap niet onomkeerbaar. Een persoon die het Nederlanderschap is kwijtgeraakt, kan de Nederlandse nationaliteit namelijk op grond van artikel 6, lid 1, onder f), RWN terugkrijgen tegen gunstiger voorwaarden dan een persoon die die nationaliteit nooit heeft bezeten deze kan verkrijgen. In overeenstemming met hetgeen het Hof heeft verklaard in punt 56, tweede volzin, van het arrest Rottmann en met de evenredigheidstoets die het heeft uitgevoerd in het arrest Delvigne ben ik van mening dat de mogelijkheid om de aan de hoedanigheid van burger van de Unie verbonden rechten terug te krijgen, een van de redenen is waarom de in deze zaak aan de orde zijn nationale regeling als evenredig moet worden beschouwd.

Ik herinner eraan dat de drie meerderjarige verzoeksters in de hoofdgedingen in casu geen van allen betwisten dat zij aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 15, lid 1, onder c), van de RWN voldoen en dat zij dus hun Nederlanderschap en, daar zij niet de nationaliteit van een andere lidstaat bezitten, hun Unieburgerschap moeten kwijtraken.25.

Volgens de door de verwijzende rechter verstrekte informatie hebben verzoeksters in de hoofdgedingen namelijk — verbazend genoeg — tussen de zes en tien jaar gewacht met het aanvragen van een nieuw paspoort: zij hebben allemaal hun paspoortaanvraag in de loop van 2014 ingediend, terwijl zij op grond van artikel 15, lid 1, onder c), RWN ook allemaal in het voorjaar van 2013 het Nederlanderschap waren kwijtgeraakt.

Zoals gezegd hekelen verzoeksters in de hoofdgedingen het feit dat de RWN de nationale rechter geen ruimte laat om rekening te houden met de individuele omstandigheden waaruit zou blijken dat zij een effectieve band met Nederland hebben behouden, in weerwil van het door de Nederlandse wetgever gehanteerde criterium van artikel 15, lid 1, onder c), RWN. Zij menen met andere woorden dat het evenredigheidsbeginsel de nationale rechter verplicht om niet alleen rekening te houden met de individuele omstandigheden die deel uitmaken van het onderzoek of aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 15, lid 1, onder c), RWN is voldaan, maar ook en vooral met de individuele omstandigheden die te maken hebben met andere aanknopingspunten waaruit zou blijken dat een effectieve band met Nederland is blijven bestaan, zoals het vermogen om Nederlands te spreken, het hebben van familie en/of vrienden in Nederland en de gebruikmaking van het stemrecht bij Nederlandse verkiezingen.

Los van de discussie met betrekking tot de draagwijdte van de arresten Rottmann en Delvigne ben ik van mening dat dit standpunt, hoe verleidelijk het ook mag lijken, uiterst riskante consequenties heeft, met name voor de bevoegdheidsverdeling tussen de lidstaten en de Unie.

Dit standpunt komt er immers uiteindelijk op neer dat, onder het mom van een verzoek aan de nationale rechter om na te gaan of het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel is geëerbiedigd, in feite van die rechter wordt verlangd dat hij de grond voor nationaliteitsverlies waarvoor de nationale wetgever in overeenstemming met het internationaal recht en zonder het Unierecht te schenden heeft gekozen, buiten toepassing laat en in plaats daarvan criteria voor verbondenheid met de betrokken lidstaat toepast die weliswaar vanuit theoretisch oogpunt of vanuit het oogpunt van een andere lidstaat zeer goed denkbaar zijn, maar door de nationale wetgever niet relevant zijn geacht voor het bewijs dat een effectieve band met de betrokken lidstaat is blijven bestaan.

Ik herinner eraan dat de lidstaten volgens de rechtspraak bevoegd zijn om de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de lidstaten te bepalen, en dat het burgerschap van de Unie volgens artikel 9 VEU en artikel 20, lid 1, VWEU het nationale burgerschap aanvult en niet in de plaats daarvan komt. Aanvaarding van het standpunt van verzoeksters in de hoofdgedingen zou ook op gespannen voet staan met de krachtens artikel 4, lid 2, VEU op de Unie rustende verplichting tot eerbiediging van de nationale identiteit van de lidstaten, waarvan de samenstelling van de nationale gemeenschap uiteraard een belangrijk bestanddeel is.26.

Zoals ik reeds heb aangetoond, biedt het arrest Rottmann evenmin steun voor het betoog van verzoeksters in de hoofdgedingen. Dat arrest kan volgens mij namelijk niet aldus worden uitgelegd dat het de nationale rechter verplicht om in het kader van de evenredigheidstoetsing na te gaan of de vaststelling van een besluit tot intrekking van de nationaliteit van een lidstaat, dat zijn rechtvaardiging vindt in een met de nationale regeling nagestreefd oogmerk van algemeen belang, kan worden uitgesloten wegens het bestaan van individuele omstandigheden waaruit zou blijken dat er een effectieve band met de betrokken lidstaat is blijven bestaan, ongeacht de grond waarop dat besluit is genomen.

In verband daarmee breng ik bovendien in herinnering dat van een nationale maatregel waarmee een doel van algemeen belang wordt nagestreefd, niet kan worden uitgesloten dat hij noodzakelijk en evenredig is wegens de enkele omstandigheid dat een lidstaat een ander stelsel van bescherming heeft gekozen dan een andere lidstaat27. of dat er andere maatregelen denkbaar zijn waarmee dat doel zou kunnen worden bereikt, maar die de nationale wetgever om de een of andere reden ontoereikend heeft geacht om dat doel te realiseren.

Voorts zou aanvaarding van het betoog van verzoeksters in de hoofdgedingen betekenen dat de nationale rechter zonder nauwkeurige aanwijzingen van de nationale wetgever moet bepalen welke criteria voor verbondenheid met de betrokken lidstaat relevant zijn en in welke mate, en hoe die criteria moeten worden gewogen.

Gesteld bijvoorbeeld dat de beheersing van het Nederlands als een relevant criterium wordt beschouwd, welk gewicht zou de nationale rechter dan moeten toekennen aan het feit dat Tjebbes in haar schriftelijke opmerkingen aangeeft geen vloeiend Nederlands te spreken, en hoe zou hij dat criterium, in voorkomend geval, moeten afwegen tegen het aantal reizen dat Tjebbes in de afgelopen jaren tussen Canada en Nederland heeft gemaakt, of tegen de eventuele — niet nader gespecificeerde — familiebanden die zij nog in die lidstaat heeft?

En zou de nationale rechter in het geval van Koopman, die beweert perfect Nederlands te schrijven en te spreken, en die regelmatig naar Nederland lijkt te gaan, ook het feit in aanmerking moeten nemen dat Koopmans vóór het voorjaar van 2013 meerderjarig geworden zoon volgens haar opmerkingen, anders dan zijzelf, wél de voor het behoud van het Nederlanderschap benodigde stappen heeft ondernomen, en zo ja, welk gewicht zou dan aan dat feit moeten worden toegekend?

De nationale rechter opzadelen met dergelijke afwegingen zou voor de burger tot rechtsonzekerheid leiden. Mocht het Hof, anders dan ik voorstel, het door verzoeksters in de hoofdgedingen verdedigde standpunt aanvaarden, dan zou het naar mijn mening hoe dan ook zelf de draagwijdte van het evenredigheidsbeginsel moeten bepalen en dus aan de verwijzende rechter kenbaar moeten maken welke criteria voor verbondenheid met de betrokken lidstaat relevant zijn en door hem in aanmerking moeten worden genomen. Het zou dan vervolgens aan de verwijzende rechter staan om na te gaan in hoeverre in elk van de situaties in de hoofdgedingen aan die criteria is voldaan.

Bij die benadering zou de bevoegdheid van de lidstaten om de voorwaarden voor nationaliteitsverlies te bepalen zozeer worden aangetast, dat ik het Hof niet wil aanmoedigen om die weg te bewandelen.

Gelet op al het voorgaande ben ik van mening dat artikel 15, lid 1, onder c), RWN niet in strijd is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.

Tot slot kan aan deze conclusie niet worden afgedaan door de noodzaak om het krachtens artikel 7 van het Handvest aan eenieder toekomende recht op eerbiediging van zijn privéleven en van zijn familie- en gezinsleven te waarborgen.

De toepassing van artikel 15, lid 1, onder c), RWN heeft namelijk geenszins tot gevolg dat Nederlanders die het Nederlanderschap en, in voorkomend geval, het Unieburgerschap zijn kwijtgeraakt, het recht op een privéleven en op een familie- en gezinsleven wordt ontzegd. Met name genieten zij nog steeds een recht van verblijf op het grondgebied van het derde land waarvan zij de nationaliteit bezitten, kunnen zij dankzij de door dat derde land afgegeven reisdocumenten blijven reizen en zich vrij blijven verplaatsen, en hebben zij, binnen de grenzen van de regelgeving op het gebied van de binnenkomst van vreemdelingen, toegang tot het grondgebied van elke andere staat en dus ook tot dat van de lidstaten van de Unie. Voorts blijven die personen hun gezinsleven ten volle uitoefenen, zonder dat zij het risico lopen het grondgebied van het derde land waar zij verblijven, te moeten verlaten. Een en ander gaat in alle gevallen op. Het is met andere woorden niet noodzakelijk om in concreto te onderzoeken hoe het verlies van de nationaliteit en, in voorkomend geval, van het Unieburgerschap voor de individuele situatie van elke betrokkene uitpakt.

Bijgevolg geef ik het Hof in overweging om het eerste onderdeel van de vraag van de verwijzende rechter aldus te beantwoorden dat artikel 20 VWEU en artikel 7 van het Handvest zich niet verzetten tegen wettelijke bepalingen als artikel 15, lid 1, onder c), en lid 4, RWN, op grond waarvan een meerderjarige die tevens de nationaliteit een derde land bezit, de nationaliteit van een lidstaat en daarmee de hoedanigheid van burger van de Unie van rechtswege verliest wanneer hij gedurende een ononderbroken periode van tien jaar zijn hoofdverblijf heeft gehad buiten die lidstaat en buiten de Europese Unie.

Volgens artikel 16, lid 1, onder d), RWN gaat het Nederlanderschap voor een minderjarige verloren indien een van zijn ouders het Nederlanderschap verliest ingevolge artikel 15, lid 1, onder c, van die wet. Dat verlies treedt volgens de verwijzende rechter niet in indien de minderjarige daardoor staatloos zou worden.28.

Wat het met artikel 16, lid 1, onder d), RWN nagestreefde doel van algemeen belang betreft, beklemtoont de verwijzende rechter dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling volgt dat daarmee wordt beoogd de eenheid van nationaliteit in het gezin te herstellen.

In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 16, lid 1, onder d), RWN is geïnspireerd op artikel 7, lid 2, van het Europees Verdrag inzake nationaliteit, waarin is bepaald dat een verdragsstaat kan voorzien in het verlies van zijn nationaliteit door kinderen wier ouders die nationaliteit verliezen.29. Voorts wordt in de derde overweging van het tweede protocol tot wijziging van het (Europees) Verdrag betreffende beperking van gevallen van meervoudige nationaliteit en betreffende militaire verplichtingen in geval van meervoudige nationaliteit, ondertekend te Straatsburg op 2 februari 199330., verklaard dat de eenheid van nationaliteit binnen het gezin moet worden bevorderd.

Het is juist dat de legitimiteit van die doelstelling ook internationaal in twijfel is getrokken met het argument dat aan minderjarigen onafhankelijk van hun ouders procedurele en materiële rechten moeten worden toegekend.31.

Zonder zo ver te gaan het bestaan van dergelijke rechten te erkennen, heeft de Nederlandse regering in haar opmerkingen in deze zaak meermalen beklemtoond dat bij het nastreven van de eenheid van nationaliteit binnen het gezin rekening moet worden gehouden met het belang van het kind, zoals dit ook in verband met de toepassing van artikel 7, lid 2, van het Europees Verdrag inzake nationaliteit wordt erkend.32. Volgens de Nederlandse regering heeft de Nederlandse wetgever overigens met het in artikel 24, lid 2, van het Handvest erkende belang van het kind33. rekening gehouden door in artikel 16, lid 2, RWN enkele uitzonderingen op het nationaliteitsverlies bij minderjarigen op te nemen.

Ik ben het met de Nederlandse regering eens dat bij het nastreven van de eenheid van nationaliteit binnen het gezin het belang van het kind niet uit het oog mag worden verloren. De inaanmerkingneming van dat belang is des te belangrijker wanneer de minderjarige tegelijk met zijn Nederlanderschap ook zijn Unieburgerschap dreigt kwijt te raken.

Gelet op een en ander ben ik van mening dat de doelstelling om de eenheid van nationaliteit binnen het gezin te waarborgen of te herstellen, zonder daarbij het belang van het kind uit het oog te verliezen, een legitieme doelstelling is die in beginsel kan rechtvaardigen dat een minderjarige de nationaliteit van een lidstaat verliest en daarmee mogelijk ook het Unieburgerschap kwijtraakt.

Nagegaan moet echter worden of de maatregel waarmee de Nederlandse wetgever dat doel wil bereiken, in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.

Volgens de Nederlandse regering betekent de inaanmerkingneming van het belang van het kind, burger van de Unie, niet dat verlies van het Nederlanderschap en daarmee van het Unieburgerschap nooit zou mogen plaatsvinden. Zij voegt daaraan in wezen toe dat het, wanneer bij een ouder de effectieve band met Nederland is weggevallen, redelijk is om te veronderstellen dat het kind in beginsel ook geen effectieve band meer heeft met die lidstaat. Dit zou verklaren waarom het nationaliteitsverlies bij minderjarigen in beginsel automatisch intreedt, tenzij aan een van de uitzonderingen van artikel 16, lid 2, RWN is voldaan.

Ik vind deze redenering niet overtuigend.

Zeker, de Nederlandse regering betwist niet dat het belang van het kind zich in beginsel kan verzetten tegen het verlies van de nationaliteit van een lidstaat, en daarmee van het Unieburgerschap.

Ik merk echter om te beginnen op dat de Nederlandse wetgever ervan is uitgegaan dat de eenheid van nationaliteit binnen het gezin altijd samenvalt met het belang van het kind, behalve in de door die wetgever zelf erkende uitzonderingsgevallen.

Bovendien lijkt de Nederlandse wetgever volstrekt geen rekening te hebben gehouden met het autonome karakter van het Unieburgerschap van minderjarigen. Het is echter onmiskenbaar dat het Unieburgerschap niet is voorbehouden aan meerderjarigen en dat minderjarigen geen tweederangs-Unieburgers zijn.34. Aan minderjarigen komen in wezen dezelfde rechten toe die aan die hoedanigheid zijn verbonden, ook al zijn het in het algemeen degenen die het ouderlijk gezag uitoefenen die bepalen of van die rechten wordt gebruikgemaakt. Het Unieburgerschap van minderjarigen is dus niet afgeleid van dat van hun ouders, die zelf burger van de Unie zijn, maar heeft integendeel een autonoom karakter.

Het autonome karakter van het Unieburgerschap van minderjarigen en de noodzaak van inaanmerkingneming van het belang van het kind brengen in mijn ogen mee dat bij de toepassing van een regeling van een lidstaat als gevolg waarvan voor minderjarige onderdanen van die staat nationaliteitsverlies en daarmee verlies van het Unieburgerschap intreedt, aan die minderjarigen dezelfde procedurele en materiële rechten zouden moeten toekomen als aan meerderjarigen.

Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, is het voor kinderen die burger van de Unie zijn, anders dan voor meerderjarigen, niet mogelijk om het nationaliteitsverlies te voorkomen door de in artikel 15, lid 4, RWN bedoelde documenten aan te vragen.

Het is juist dat de Nederlandse ouder namens het kind een dergelijke aanvraag zou kunnen indienen.

Die ouder zou dan echter daarnaast ook altijd voor zichzelf een van de betrokken documenten moeten aanvragen, omdat anders zijn nationaliteitsverlies automatisch nationaliteitsverlies bij het kind meebrengt.

Ik noem in dit verband het voorbeeld van een ouder, burger van de Unie, die in 2012, dat wil zeggen vóór 1 april 2013, uitsluitend voor zijn kind, burger van de Unie, een nieuw paspoort heeft aangevraagd en gekregen. Wanneer die ouder na genoemde datum het Nederlanderschap kwijtraakt, deelt zijn kind vanaf die datum automatisch in het verlies van die nationaliteit en daarmee van het Unieburgerschap, ook al is het formeel in het bezit van een door de Nederlandse autoriteiten afgegeven paspoort dat vijf jaar geldig is, dat wil zeggen tot in 2017, waaruit ook zou kunnen worden opgemaakt dat dat kind kan profiteren van de gevolgen van de handeling waardoor de in artikel 15, lid 4, RWN bepaalde tienjaarstermijn wordt gestuit, dat wil zeggen tot in 2022, en dus het Nederlanderschap en het Unieburgerschap in elk geval tot die datum kan behouden.

Een dergelijke situatie is zeker niet ondenkbaar.

Het is immers zeer goed denkbaar dat de Nederlandse ouder van een Nederlandse minderjarige, burger van de Unie, voordat de tienjaarstermijn is verstreken, in voorkomend geval met instemming van de minderjarige, besluit dat het in het belang van zijn kind is om het Nederlanderschap en daarmee de hoedanigheid van burger van de Unie te behouden, terwijl het voor hemzelf nog niet nodig is een nieuw paspoort of een nieuwe identiteitskaart aan te vragen om het behoud van die nationaliteit en die hoedanigheid veilig te stellen.

Ook kunnen er verschillende redenen zijn waarom de minderjarige in de Unie, of zelfs in Nederland, gescheiden woont van zijn ouder.

Welnu, om te beginnen bepaalt de RWN nergens dat in dergelijke gevallen de regel dat de minderjarige automatisch in het verlies van het Nederlanderschap van zijn ouder deelt, niet opgaat, ook al zou het belang van het kind, burger van de Unie, daarmee zijn gediend.

Immers, zoals de verwijzende rechter heeft gepreciseerd en zoals ik hier nog eens vermeld, geldt artikel 15, leden 3 en 4, RWN, op grond waarvan de termijn van tien jaar verblijf in een derde land kan worden gestuit, uitsluitend voor meerderjarigen. Verder heeft de Nederlandse wetgever weliswaar erkend dat de doelstelling van eenheid van nationaliteit binnen het gezin uitzonderingen toelaat, maar geen van de in artikel 16, lid 2, RWN geformuleerde uitzonderingen zou in de hierboven beschreven situaties van toepassing zijn.

Bovendien gaat de Nederlandse wetgever, door geen rekening te houden met dat soort situaties, ervan uit dat het Unieburgerschap van een minderjarige altijd accessoir is aan dat van een meerderjarige, tenzij sprake is van een van de in artikel 16, lid 2, RWN genoemde uitzonderingsgevallen.

Er zijn in mijn ogen maatregelen denkbaar die het belang van het kind en diens hoedanigheid van burger van de Unie minder aantasten, met name een algemene clausule die het voor de nationale rechter mogelijk maakt om dat belang en die hoedanigheid in aanmerking te nemen in alle gevallen waarin de relevante bepalingen van de RWN worden toegepast, en/of de mogelijkheid voor Nederlanders om uitsluitend voor hun Nederlandse kinderen, burgers van de Unie, de voor de stuiting van de tienjaarstermijn benodigde stappen te ondernemen.

Voorts ben ik van mening dat het feit dat een kind, eenmaal meerderjarig, onder bepaalde voorwaarden het Nederlanderschap kan terugkrijgen, op zichzelf geen compensatie kan vormen voor het feit dat dat kind tijdens zijn minderjarigheid die nationaliteit nooit had mogen verliezen indien naar behoren met zijn belangen en met zijn hoedanigheid van burger van de Unie rekening was gehouden.

Ik meen dan ook dat de Nederlandse wetgever, door niet te bepalen dat het belang van het kind, burger van de Unie, moet worden meegewogen bij elk besluit dat ertoe kan leiden dat voor dat kind het Unieburgerschap verloren gaat — afgezien van de enkele uitzonderingsgevallen die worden genoemd in artikel 16, lid 2, RWN — verder is gegaan dan nodig is ter verwezenlijking van de doelstelling van eenheid van nationaliteit binnen het gezin, rekening houdend met het belang van het kind.

Deze conclusie, die de principiële bevoegdheid van de nationale wetgever eerbiedigt om de voorwaarden voor nationaliteitsverlies te bepalen, is duidelijk niet in tegenspraak met de conclusie waartoe ik ben gekomen in verband met de situatie van meerderjarigen. De door mij voorgestane benadering betekent immers niet dat het door de nationale wetgever gekozen criterium voor het verlies van de nationaliteit van de betrokken lidstaat wordt vervangen door een ander criterium, waarvoor die wetgever niet heeft geopteerd, maar slechts dat wordt getoetst of de maatregelen die die wetgever heeft vastgesteld om het door hem nagestreefde doel te bereiken, niet verder gaan dan met het oog daarop noodzakelijk is.

Voor die toetsing hoeft met andere woorden niet te worden gekeken naar de individuele omstandigheden waaruit zou blijken dat de betrokken persoon nog steeds een band heeft met de betrokken lidstaat, daarbij uitgaand van een niet door de nationale wetgever gehanteerd criterium in plaats van het criterium waarvoor die wetgever heeft gekozen in het kader van zijn bevoegdheid om de voorwaarden voor nationaliteitsverlies te bepalen, noch naar de eventuele concrete en individuele gevolgen die het verlies van het Unieburgerschap zou hebben.35.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om op het tweede onderdeel van de vraag van de verwijzende rechter te antwoorden dat artikel 20 VWEU en artikel 24 van het Handvest zich verzetten tegen wettelijke bepalingen als artikel 16, lid 1, onder d), en lid 2, RWN, op grond waarvan een minderjarige, behoudens uitzonderlijke gevallen, de nationaliteit van zijn lidstaat en daarmee de hoedanigheid van burger van de Unie van rechtswege verliest als gevolg van het nationaliteitsverlies van zijn ouder.