HR, 26-06-2015, nr. 14/03881

Verweerder is geboren op [geboortedatum] 1952 in een deel van [B] dat thans de Republiek [A] is. Bij zijn geboorte kreeg verweerder van rechtswege de Nederlandse nationaliteit.

Die Nederlandse nationaliteit bezat verweerder tot in ieder geval 15 maart 1983. Op die datum opteerde verweerder voor de Surinaamse nationaliteit op grond van de Toescheidingsovereenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Suriname.

Bij Koninklijk Besluit van [datum] 1987 herkreeg verweerder de Nederlandse nationaliteit. Naar moet worden aangenomen verloor verweerder daardoor tevens zijn Surinaamse nationaliteit.

Verweerder vroeg in 2007 wederom de Surinaamse nationaliteit aan, hetgeen verleend zou zijn bij resolutie d.d. 5 april 20111..

Verweerder heeft bij verzoekschrift van 20 augustus 2013, ingekomen bij de rechtbank op 5 september 2013, verzocht vast te stellen dat hij de Nederlandse nationaliteit bezit. Bij beschikking van 1 mei 20142. heeft de rechtbank Den Haag, team Handel, vastgesteld dat verweerder bij vrijwillige verkrijging van de Surinaamse nationaliteit op 5 april 2011 zijn Nederlandse nationaliteit heeft behouden. Tegen laatstgenoemde beschikking is door de Staat op 1 augustus 2014 beroep in cassatie ingesteld.

Het standpunt van de Staat is dat verweerder vrijwillig de Surinaamse nationaliteit heeft verkregen zoals bedoeld in artikel 15 lid 1 aanhef en onder a van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN). Volgens dat artikel gaat de Nederlandse nationaliteit onder meer verloren door vrijwillige verkrijging van een andere nationaliteit. De twee uitzonderingen zoals genoemd in artikel 15 lid 2 RWN zouden niet op verweerder van toepassing zijn. De huidige Republiek Suriname was in de visie van de Staat tot 25 november 1975 geen andere (vreemde) staat maar een gebiedsdeel van het Koninkrijk der Nederlanden. Op 25 november 1975 is de nieuwe staat Suriname gevormd, zodat personen die vóór 25 november 1975 in dit gebiedsdeel van het Koninkrijk zijn geboren geen beroep kunnen doen op de uitzonderingen van artikel 15 lid 2 onder a en b RWN.

Aangezien de rechtbank in rov. 5.5 van haar beschikking aan nam dat verweerder zelf op 20 juli 2007 de Surinaamse nationaliteit aanvroeg, en tevens aannam dat verweerder die nationaliteit in 2011 had verkregen, zag de rechtbank zich voor de vraag gesteld of op grond van artikel 15 lid 2 onder a/b RWN sprake was van de daarin bedoelde uitzonderingssituaties. De rechtbank formuleerde het in rov. 5.7 aldus:

De rechtbank geeft in rov. 5.8 van de beschikking haar oordeel:

In rov. 5.10 verwerpt de rechtbank nog expliciet een beroep van de Staat op de ‘Drafts articles’ van de International Law Commission, waarnaar in de procedure door de Staat werd verwezen. Dit in verband met de stelling van de Staat dat verweerder niet in [A] is geboren, doch in [B], weshalve verweerder geen beroep zou kunnen doen op de uitzonderingen genoemd in lid 2 sub a en b van artikel 15. De rechtbank overweegt dat de Drafts articles ‘niet bindend’ zijn. Daarbij bevatten deze ‘Drafts Articles’ richtlijnen voor staten hoe die in gevallen met de nationaliteit van natuurlijke personen om kunnen gaan. Gelet op de spelende vraag in de zin van artikel 15 lid 2 RWN komt aan de ‘Drafts Articles’ geen beslissende betekenis toe, aldus de rechtbank.

Lid 2 van artikel 15 RWN bevat een aantal uitzonderingen op het verlies van het Nederlandschap, zoals die in lid 1 van dat artikel worden bepaald. Het Nederlanderschap gaat verloren bij vrijwillige verkrijging van een andere nationaliteit, zo is vermeld in lid 1 sub a van artikel 15 RWN.

De Memorie van Toelichting op artikel 15 lid 2 RWN laat zich niet uit over de vraag die partijen in dit geschil verdeeld houdt. Kennelijk, zo moet daarom worden geconcludeerd, heeft de wetgever de vraag die zich in casu voordoet, niet kunnen voorzien. Als de wetstekst niet duidelijk is, en ook de wetsgeschiedenis geen antwoord geeft op de vraag die moet worden beantwoord, zal de rechter kunnen aansluiten bij de ratio van een bepaling3.. Van belang daarbij in casu is dat geen sprake lijkt te zijn van een bewust door de wetgever vaag gehouden norm, waarbij de rechter een zekere interpretatieruimte wordt gegund. Eerder is sprake van een witte vlek, die invulling behoeft.

Het is daarom juist dat de rechtbank de ratio van artikel 15 in zijn overwegingen betrokken heeft. Die ratio is door de rechtbank op een juiste wijze verwoord in de uitspraak. Immers, artikel 15 RWN wil in zijn essentie uitdrukkelijk de mogelijkheid laten voortbestaan dat een bepaalde persoon een dubbele nationaliteit bezit of verkrijgt. Daarbij verbindt lid 2 sub a van artikel 15 waarde aan de geboorte van die persoon in ‘het land van die andere nationaliteit’ en sub b aan de periode van woonachtig zijn voor het bereiken van de meerderjarige leeftijd in ‘het land van die andere nationaliteit’. De wetgever heeft er dus voor willen waken dat personen die een sterke band hebben met ‘het land van die andere nationaliteit’ op grond van artikel 15 lid 1 RWN hun Nederlandse nationaliteit zouden verliezen, als zij toch op een zeker moment in hun volwassen leven zouden willen kiezen voor die andere nationaliteit. Daarbij heeft de wetgever de persoonlijke omstandigheden van deze personen doorslaggevend willen laten zijn, en niet hun juridische status ten tijde van hun geboorte of minderjarigheid.

Het door de rechtbank aangehaalde voorbeeld van de Nederlander die in België geboren is adstrueert dit op fraaie wijze. Dat geboren Nederlandse Surinamers de beschermende werking van het tweede lid van artikel 15 RWN zouden moeten ontberen, terwijl zij die elders geboren zijn daarvoor niet bevreesd hoeven te zijn, past zonder duidelijke toelichting niet goed in het beschermende kader dat artikel 15 RWN probeert te scheppen.

Het aansluiten bij de juridische status van verweerder in cassatie ten tijde van zijn geboorte doet daarmee geen recht aan de impliciete bedoeling van artikel 15 lid 2 RWN. Het oordeel van de rechtbank geeft in dat licht dan ook geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting.

Ook een meer letterlijke lezing van de uitzonderingsbepalingen uit lid 2 sub a en b RWN leidt tot de door de rechtbank getrokken conclusie. Immers, de eis die door deze uitzonderingsbepalingen wordt gesteld is dat de betrokken persoon in het land van die andere nationaliteit is geboren, terwijl niet ontkend wordt dat verweerder is geboren en opgegroeid in het land waarvan hij volgens de Staat de nationaliteit thans draagt, te weten [A]. De Staat stelt dat de staat [A] bij die geboorte niet bestond, maar dat kan niet afdoen aan het feit dat verweerder wel voldoet aan de eis dat hij geboren is (en opgegroeid) in het land dat thans de Republiek [A] is.

In geval de wetgever in dit verband een uitzondering had willen maken voor Nederlanders die geboren zijn op Surinaams grondgebied voor de onafhankelijkheid van Suriname, dan had bij de invoering van het huidige artikel 15 RWN in 2003 uitdrukkelijk voorzien kunnen en moeten worden in een afwijkende bepaling, mede gelet op de Toescheidingsovereenkomst. Daarvoor is echter niet gekozen, hetgeen het betoog van de Staat in deze zaak niet begrijpelijk maakt, nu de Staat in cassatie aangeeft dat geen sprake is van een onvoorziene situatie4..

Uit het voorgaande vloeit voort dat de rechtbank het recht niet geschonden heeft, weshalve het cassatieberoep van de staat dient te falen.

De Staat kiest in cassatie primair voor een tekstuele uitleg van de uitzonderingsbepalingen van artikel 15 lid 2 RWN. In punt 3.2 van het cassatierekest is opgenomen dat artikel 15 lid 2 het woord ‘land’ verbindt aan het woord ‘nationaliteit’. Daarmee zou de tekst van de bepaling duidelijk maken dat bij het woord land is gedacht aan de gebruikelijke betekenis van zelfstandige staat. In dat kader wordt door de Staat verwezen naar artikel 13 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, waarin deze woorden, aldus de Staat, naast elkaar worden gebruikt.

Deze door de Staat voorgestane uitleg van het begrip ‘land’ kan de toets der kritiek echter niet doorstaan. Geenszins staat immers vast dat de door de Staat voorgestane uitleg van het begrip ‘land’ inderdaad gebruikelijk is, zoals wordt gesteld. Voor zover beoogd wordt een eenduidige juridische betekenis aan deze term te hechten heeft daarbij te gelden dat die niet uitsluitend kan worden gebaseerd op supranationale regelingen zoals de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Ook de betekenis van een zodanige term in het land van de opstellers van de regeling komt immers grote waarde toe. In Nederland wordt de bedoelde term ‘land’ gebezigd voor aanduiding van een veelvoud aan mogelijke betekenissen, waardoor het gebruik van de term met zich meebrengt dat deze doorgaans ruim zal worden opgevat5..

De door de Staat voorgestane uitleg, die verder wordt uitgewerkt in het cassatierekest in punt 3.3, is eveneens bezwaarlijk vanwege de specifieke situatie die zich in casu voordoet. Immers, nu Suriname is voortgekomen uit het Koninkrijk Nederland in 1975 zal de term ‘land’ door de inwoners van beide staten gebruikt worden in een betekenis die deels overlappend van aard is, waardoor nauwelijks een behoorlijk onderscheid te maken valt tussen een staatsrechtelijke en een geografische uitleg van dat woord. Een eenduidige taalkundige en daarmee juridische betekenis aan de term ‘land’ is daarom niet te geven, zodat het standpunt van de Staat faalt.

Een nadere analyse van de wetsgeschiedenis van de RWN door de Staat in de punten 3.5 en verder van het cassatierekest brengt eveneens niet de gewenste onderbouwing. De bespiegelingen over het Tweede Protocol van het Verdrag van 6 mei 1963 (Trb. 1964, nr. 4) en de invloed daarvan op het wetgevingsproces in Nederland ten aanzien van de huidige RWN vormen geen basis voor de conclusies die de Staat meent te kunnen trekken ten aanzien van verweerders beroep op de uitzonderingsclausules uit artikel 15 RWN. Voor zover het betoog van de Staat beoogt te onderbouwen dat het Nederlandse nationaliteitsrecht van voor 25 november 1975 in verband te brengen is met het Tweede Protocol, miskent het dat het rechterlijk oordeel in deze zaak gebaseerd is op de huidige wetstekst van de RWN en slechts aansluiting kan worden gezocht bij wat de wetgever ten aanzien van die tekst voor ogen heeft gehad. Uit het Tweede Protocol blijkt overigens dat de opstellers daarvan een geheel andere groep personen voor zich had dan waarvan in de onderhavige zaak sprake is. Het gaat immers in deze zaak niet om een immigrant die naar Nederland komt, maar om een buiten Nederland woonachtige, geboren Nederlander die op een zeker ogenblik de nationaliteit wil aannemen van het land waar hij geboren is en opgegroeid, hetgeen de wetgever expliciet mogelijk heeft willen maken via artikel 15 lid 2 a en b RWN.

Dat de door de rechtbank in haar beschikking genoemde ratio van artikel 15 lid 2 sub a en b RWN onjuist zou zijn, dan wel afbreuk zou doen aan de door de Staat gestelde ratio, namelijk dat het tweede lid van artikel 15 RWN bedoelt te waarborgen dat tweede generatie immigranten (beter) kunnen worden geïntegreerd, is met het betoog in de punten 3.5 tot en met 3.9 uit het cassatierekest geenszins gegeven6.. Uit de bepaling zelf kan immers worden afgeleid dat de ratio van het tweede lid van artikel 15 niet anders kan luiden dan zoals de rechtbank heeft bepaald. Juist omdat lid 2 een uitzondering op de hoofdregel is dat nationaliteit verloren gaat bij het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit is daarmee immers gegeven dat de wetgever dubbele nationaliteit niet tot iedere prijs wenste tegen te gaan.

Dat bij het opstellen van artikel 15 het Tweede Protocol van het Verdrag uit 1963 een rol gespeeld heeft, moet voorts slechts worden bezien in het kader van het integratiedebat dat in de jaren negentig van de 20^ste eeuw werd gevoerd, welk debat overigens op geen enkele wijze in ogenschouw nam de situatie van Nederlanders zoals verweerder, die immers bezwaarlijk als niet geïntegreerde migranten kunnen worden gekenschetst. De analyse van de Staat houdt met deze omstandigheid in haar betoog geen rekening, hetgeen temeer klemt nu de Memorie van Toelichting op artikel 15 RWN met geen woord rept over strekking en doel van lid 2.

Of de Republiek Suriname wel of niet aan het Tweede Protocol is gebonden doet daarbij niet ter zake, want in beide gevallen verliest een Nederlander die een succesvol beroep doet op de uitzonderingsbepalingen van artikel 15 lid 2 RWN niet zijn nationaliteit7..

Als aanvullend argument kan in dit verband gewezen worden op artikel 15A lid 2 van de RWN, waarin specifiek rekening gehouden is met de situatie van (oud) Nederlanders die ingevolge de Toescheidingsovereenkomst (Trb. 1975, nr. 132) kozen voor de Surinaamse nationaliteit. Deze bepaling wijst er op dat de uitzonderingsbepaling van artikel 15 lid 2 RWN een algemene strekking heeft en dat de wetgever dus niet heeft beoogd (Surinaamse) Nederlanders een beperkt(er) beroep op de uitzonderingsbepaling van lid 2 te willen doen toekomen, eenvoudigweg omdat deze personen werden geboren op grondgebied, dat voorheen deel uitmaakte van het Koninkrijk der Nederlanden. Had de wetgever wel een dergelijke beperking willen opnemen, dan zou juist artikel 15A daarvoor de geëigende plek zijn geweest.

In punt 3.15 van het cassatierekest neemt de Staat het standpunt in dat in de onderhavige zaak niet gesproken kan worden van een niet door de wetgever voorziene situatie. In de rede zou liggen, aldus de Staat, dat de wetgever ervan is uitgegaan dat de ‘oude’ gevallen bij de bewuste bepalingen geen rol speelden omdat voor ‘deze personen’ de Toescheidingsovereenkomst is gesloten.

Dit betoog blinkt niet uit in duidelijkheid. Wat bedoelt de Staat hier met ‘oude’ gevallen? Wat in het betoog niet onder ogen wordt gezien is dat niet zozeer de werking van de Toescheidingsovereenkomst in deze zaak ter discussie staat, maar de werking van de gewijzigde RWN. Verweerders geval heeft niet onder de Toescheidingsovereenkomst hebben kunnen vallen, aangezien hij immers eerst in 2007 opteerde voor de Surinaamse nationaliteit, een aanvraag die niet op de Toescheidingsovereenkomst was gebaseerd8..

Wat daarvan ook zij, de Toescheidingsovereenkomst speelt met betrekking tot het geven van het antwoord op de centrale vraag in dit geding geen rol. Het enkele feit dat verweerder werd geboren in het Koninkrijk der Nederlanden was ten tijde van het sluiten van die overeenkomst bekend, maar toen was van een bepaling zoals artikel 15 RWN nog geen sprake. De wetgever kan dus bij de totstandkoming van de RWN niet hebben aangenomen dat ‘oude gevallen’ — wat die ook mogen behelzen — zouden vallen onder de Toescheidingsovereenkomst.

Veeleer is de conclusie gerechtvaardigd dat de wetgever bij de totstandkoming van artikel 15 verzuimd heeft een uitzondering op te nemen voor Nederlanders die geboren waren op Nederlands grondgebied in wat thans de Republiek Suriname is. Of dit welbewust is gedaan valt niet te onderbouwen aan de hand van de wetsgeschiedenis. Het zou geen verschil mogen maken. Zoals de rechtbank terecht in haar overwegingen betrok valt niet in te zien dat Nederlanders die een beroep op de uitzonderingsclausule doen, anders behandeld dienen te worden als zij ten tijde van hun geboorte op het grondgebied belanden van het Koninkrijk der Nederlanden, dan wanneer dat niet het geval is geweest. De visie van de Staat op artikel 15 lid 2 RWN zou leiden tot een rechtsongelijkheid die niet geobjectiveerd wordt door enig rechtens te respecteren belang.

De conclusie dient dan ook te zijn dat het cassatieberoep dient te worden verworpen.

Verweerder in cassatie stelt voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep in tegen de beschikking van de rechtbank van 1 mei 2014, onder de voorwaarde dat één of meer klachten uit het principaal beroep zouden slagen.

Schending van het recht en/of verzuim van vormen waarvan de niet-inachtneming nietigheid met zich brengt, doordat de rechtbank op de in de bestreden beschikking vermelde gronden, meer in het bijzonder in de rov. 5.7 tot en met 5.11, heeft beslist en recht gedaan als in haar beschikking vermeld, zulks ten onrechte om de navolgende, mede in onderling verband en samenhang te beschouwen, redenen:

Nadat de rechtbank in rov. 5.5 — terecht — oordeelt dat verweerder (op 5 april 2011) vrijwillig de Surinaamse nationaliteit heeft verkregen, buigt zij zich vanaf rov. 5.6 over de uitleg van ‘het land van die andere nationaliteit’ genoemd in art. 15, tweede lid, onder a en/of b, van de Rijkswet.

De rechtbank overweegt in rov. 5.7 dat zich in het geval van verweerder de bijzondere situatie voordoet dat hij is geboren in een ander land, waarvan hij later vrijwillig de nationaliteit heeft verworven, maar dat dat land ten tijde van zijn geboorte geen soevereine staat was maar onderdeel van het Koninkrijk.

In rov. 5.8 overweegt de rechtbank dat de ratio van art. 15 lid 2 onder a en/of b van de Rijkswet is dat een persoon een meervoudige nationaliteit mag bezitten wanneer sprake is van een daadwerkelijke en nauwe band met de andere Staat. De rechtbank overweegt dat daarom niet valt in te zien waarom verweerder — die gezien de door de rechtbank vastgestelde feiten zonder meer een bijzondere band heeft met Suriname — zich niet met vrucht kan beroepen op art. 15 lid 2 onder a en b van de Rijkswet. Verweerder is geboren in [A], had ten tijde van de verkrijging van de Surinaamse nationaliteit hoofdverblijf in Suriname en had tijdens zijn minderjarigheid gedurende een onafgebroken periode van tenminste vijf jaar zijn hoofdverblijf in Suriname. De rechtbank ziet geen verschil met een persoon die vrijwillig de Belgische nationaliteit verkrijgt en wel het Nederlanderschap mag behouden.

De rechtbank verwerpt in rov. 5.10 het betoog van de Staat, dat Suriname een geheel nieuwe staat is en verweerder daarom is geboren in Nederland en niet in de onafhankelijke staat Suriname, waardoor de uitzonderingen van art. 15 lid 2 onder a en b van de Rijkswet niet op verweerder van toepassing zijn, waarbij de Staat heeft gewezen op de Draft articles of nationality of natural persons in relation to succession of states van de International Law Commission. Volgens de rechtbank is gesteld noch gebleken is dat deze Draf articles bindend zijn; zij bepalen niets over de vraag hoe (thans) moet worden geoordeeld over de Nederlandse nationaliteit van verweerder en voor de vraag of hij het Nederlanderschap is kwijtgeraakt door vrijwillige verkrijging van de Surinaamse nationaliteit.

De rechtbank oordeelt in rov. 5.11 concluderend dat verweerder zijn bij Koninklijk Besluit van 7 september 1987 herkregen Nederlandse nationaliteit niet is verloren als gevolg van de bij resolutie van 5 april 2011 verkregen Surinaamse nationaliteit.

Door aldus te oordelen geeft de rechtbank blijk van een onjuiste rechtsopvatting ten aanzien van het bepaalde in de art. 15, tweede lid, aanhef en onder a en b, van de Rijkswet. Deze algemene klacht wordt hierna uitgewerkt.

De rechtbank duidt de ratio van art. 15 lid 2 onder a en/of b in rov. 5.8 aldus dat een persoon een meervoudige nationaliteit mag bezitten, wanneer sprake is van een daadwerkelijke en nauwe band met de andere Staat. De rechtbank oordeelt vervolgens dat niet valt in te zien waarom verweerder zich — gezien zijn bijzondere band met Suriname — niet met vrucht op deze bepalingen kan beroepen. Daarmee miskent de rechtbank tekst en strekking van de in art. 15 lid 2 onder a en b van de Rijkswet geformuleerde uitzonderingen op de hoofdregel van art. 15 lid 1 onder a van de Rijkswet en geeft zij een onjuiste uitleg aan het begrip ‘land van die andere nationaliteit’ in genoemde uitzonderingsbepalingen.

Art. 15 lid van de Rijkswet luidt:

Art. 15 lid 2 van de Rijkswet luidt:

De tekst van art. 15 lid 2 onder a en b verbindt het woord ‘land’ aan het woord ‘nationaliteit’ (van dat land). Daarmee maakt de tekst duidelijk dat bij het woord land in de Rijkswet is gedacht aan de gebruikelijke betekenis van (zelfstandige) staat, een land met burgers die de nationaliteit van dat land kunnen bezitten, en niet aan de ook wel voor komende betekenis van land als onderdeel van een breder staatsverband waarin alle (staats)burgers dezelfde nationaliteit hebben.

Zoals de onderdelen van het Koninkrijk sinds het Statuut voor het Koninkrijk van 1954 worden aangeduid als ‘landen’2..

Vergelijk daarnaast bijvoorbeeld art. 13 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, waar de beide woorden, ‘staat’ en ‘land’ naast elkaar worden gebruikt: in het eerste lid het woord ‘Staat’ (Een ieder heeft het recht zich vrijelijk te verplaatsen en te vertoeven binnen de grenzen van elke Staat.) en in het tweede lid het woord ‘land’ (Een ieder heeft het recht welk land ook, met inbegrip van het zijne, te verlaten en naar zijn land terug te keren.3.).

Deze betekenis van het woord ‘land’, als zelfstandige staat met burgers met een afzonderlijke nationaliteit, blijkt ook uit de achtergrond van de bepaling, zoals hierna uiteen te zetten. Uit die uiteenzetting zal verder naar voren komen dat de ratio van de bepaling beperkter is dan de rechtbank heeft omschreven.

De hoofdregel van art. 15 lid 1 onder a van de Rijkswet, inhoudende verlies van nationaliteit door vrijwillige verkrijging van een andere nationaliteit kwam materieel al voor in de Wet op het Nederlanderschap van 1850, waarvan art. 10, aanhef en onder 1 luidde: ‘De staat van Nederlander wordt verloren: 1. door het aannemen van naturalisatie in een vreemd land;’4..

Ook hier werd het woord ‘land’ al gebruikt in de betekenis van zelfstandige ‘staat’.

Deze hoofdregel is in overeenstemming met art. 1 van het in het kader van de Raad van Europa gesloten Verdrag betreffende beperking van gevallen van meervoudige nationaliteit en betreffende militaire verplichtingen in geval van meervoudige nationaliteit5.. Ingevolge art. 1 lid 1 van dit Verdrag verliezen meerderjarige onderdanen van de Verdragsluitende Partijen hun nationaliteit, indien zij door een uitdrukkelijke wilsverklaring de nationaliteit van een andere Partij verkrijgen.

De opvattingen over (on)wenselijkheid van het bezit van meer dan een nationaliteit zijn in de loop der tijd wisselend geweest. Genoemd Verdrag vormt de weerslag van een destijds breed gedeelde opvatting dat bezit van meer dan één nationaliteit in beginsel onwenselijk is. In die opvatting kwam na het sluiten van dit Verdrag een zekere kentering gekomen wat betreft (tweede generatie) immigranten. Dat heeft geleid tot de totstandkoming van het Tweede Protocol tot wijziging van dit Verdrag6..

Het voorstel tot wijziging van de Rijkswet dat in februari 1993 bij de Tweede Kamer werd ingediend, was (mede) door dit Tweede Protocol geïnspireerd. Het wetsvoorstel behelsde in de eerste plaats een wijziging bij verkrijging van de Nederlandse nationaliteit (in art. 9), namelijk schrapping van de eis afstand te doen van de oorspronkelijke nationaliteit bij of na verkrijging van de Nederlandse nationaliteit. Dat zou zijn weerslag hebben op het verlies van Nederlanderschap bij verkrijging van een andere nationaliteit (in art. 15), aldus de toelichting7.. De argumenten voor schrapping van de afstandseis kwamen overeen met de argumenten in de Toelichting op het Tweede Protocol8., namelijk de massale migratie van werknemers in de jaren '60 en '70 (tussen de Verdragstaten) en de daarop volgende gezinsherenigingen en het belang van integratie van deze werknemers en hun gezinnen.

Tijdens de behandeling van dit wetsvoorstel bleek schrapping van de afstandseis echter op bezwaren te stuiten bij de meerderheid van de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel is na de mondelinge behandeling in de Eerste Kamer aangehouden. In februari 1998 werd opnieuw een wetsvoorstel tot wijziging van de Rijkswet ingediend9.. In dit voorstel werd de afstandseis gehandhaafd, zij het met inachtneming van het eerder genoemde Tweede Protocol10.. Dat betekende dat uitgangspunt van de Rijkswet bleef dat een persoon in beginsel één nationaliteit heeft. De afstandseis gold echter niet voor de verzoeker die onderdaan is van een Staat die Partij is bij dit Tweede Protocol11..

Het in februari 1998 ingediende wetsvoorstel vond volgens de toelichting zijn directe grondslag in het bijzonder in genoemd Tweede Protocol. Dat Tweede Protocol bevat, als opgemerkt, een uitzondering op de hoofdregel van het Verdrag die inhoudt dat de oorspronkelijke nationaliteit verloren gaat door vrijwillige verkrijging van de nationaliteit van een ander verdragsland.

Vergelijk de memorie van toelichting:

Uit deze passage blijkt dat het ontstaan van meervoudige nationaliteit als het ware voor lief werd genomen in het belang van de integratie van een specifieke groep van personen, voor zover hier relevant: Nederlanders die als vreemdeling zijn geboren in een andere soevereine Staat. Het Nederlands nationaliteitsrecht van voor 25 november 1975, dat ook van toepassing was in Suriname, heeft dus naar letter noch geest van doen met dit Tweede Protocol. Datzelfde geldt voor de Toescheidings-overeenkomst inzake nationaliteiten tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Suriname (TOS)13., waarover hierna.

Ook op het verlies van de Nederlandse nationaliteit door verkrijging van een andere nationaliteit had dit Tweede Protocol zijn invloed:

[onderstreping toegevoegd]14..

Uit deze passage blijkt dat de regering meende dat de uitzonderingen van art. 15 lid 2 onder a en b van de Rijkswet een algemene gelding dienden te hebben, in die zin dat zij niet beperkt bleven tot de verkrijging van de nationaliteit van een andere Staat voor wie het Tweede Protocol geldt, maar ook voor Nederlanders die onder vergelijkbare omstandigheden de nationaliteit van een andere Staat verwerven. De ratio bleef echter dezelfde.

Die ratio van het Tweede Protocol dat de bevoegdheid schept tot het maken van een uitzondering op de hoofdregel van het Verdrag in enkele specifiek omschreven gevallen, is dus, voor de in deze zaak relevante uitzonderingen, de integratie van de tweede generatie immigranten in het land van hun verblijf, zoals hiervoor omschreven in onderdeel 3.5 en 3,7. Die ratio ligt ook ten grondslag aan de bepalingen in art. 15 lid 2 onder a en b van de Rijkswet, zoals blijkt uit de hiervoor, onder 3.8, aangehaalde passage. Anders dan de rechtbank meent is de ratio van de bepaling dus niet — heel algemeen — dat een persoon op grond van de Rijkswet een meervoudige nationaliteit mag bezitten wanneer sprake is van een daadwerkelijk en nauwe band met de andere Staat. Een dergelijke ruime opvatting is niet terug te voeren tot (de totstandkoming van) de huidige Rijkswet.

Hier kan nog worden gewezen op het in 1997 tot stand gekomen Europees Verdrag inzake nationaliteit15.. Dat Verdrag staat de lidstaten in art. 7, eerste lid, aanhef en onder a, uitdrukkelijk toe in hun nationale wetgeving te voorzien in verlies van nationaliteit in geval van vrijwillige verkrijging van een andere nationaliteit. Vergelijk ook hoofdstuk V van dit verdrag, over meervoudige nationaliteit. In de Inleiding van het Toelichtend Rapport wordt, onder b, specifiek ingegaan op de ontwikkelingen sinds het Verdrag uit 1963 over meervoudige nationaliteit. De conclusie is dat staten in beginsel vrij moeten zijn om te bepalen of en tot op welke hoogte meervoudige nationaliteit door hen wordt toegestaan.

Het Tweede Protocol bevat een aanvulling op een Verdrag van soevereine staten die een regeling treffen in geval van migratie van elkaars onderdanen.

Dat Nederland bij de verruiming tot niet-Protocol-Staten ook anderszins een verruiming op het oog heeft gehad en heeft beoogd deze uitzondering ook te laten gelden voor — kort gezegd — personen die als Nederlander zijn geboren in een deel van het Koninkrijk dat inmiddels de Republiek Suriname was en is, kan op tekst noch toelichting noch ratio van de in de wet geformuleerde uitzonderingen worden gebaseerd. Aan het feit dat in de tekst van de bepalingen het woord ‘land’ is gebruikt, en niet het woord ‘staat’ of de woorden ‘soevereine staat’ komt gelet op de tekst en de parlementaire geschiedenis geen bijzondere betekenis toe. Uit niets kan worden afgeleid dat daarmee is beoogd ook personen als verweerder die (als Nederlander) zijn geboren of een relevant deel van hun minderjarigheid hebben doorgebracht in een voormalig deel van het Koninkrijk onder de reikwijdte van deze uitzonderingen te brengen.

Aan de omstandigheid dat de onderdelen van het Koninkrijk in het Statuut voor het Koninkrijk worden aangeduid als ‘landen’ komt evenmin, althans geen beslissende betekenis toe, nu uit niets blijkt dat het woord land in art. 15 lid 2 van de Rijkswet (mede) met het oog op die terminologie is gebruikt.16.

Een dergelijk ruime uitleg ligt ook niet in de rede.

Nationaliteitsrecht is ordeningsrecht. Wie de Nederlandse nationaliteit verkrijgt, behoudt of verliest, moet uit een oogpunt van rechtszekerheid in beginsel uit de tekst van de wet zelf blijken. De tekst van de in het tweede lid van art. 15 onder a en b van de Rijkswet geformuleerde uitzonderingen wijst op geboorte en verblijf in, en daarmee samenhangende latere verkrijging van een nationaliteit van, een ander land, een andere staat.

De bepalingen zijn verder uitzonderingen op een hoofdregel en behoren daarom niet ruim te worden uitgelegd.

Personen die vrijwillig de Surinaamse nationaliteit hebben verkregen vallen in beginsel onder deze uitzonderingen vanaf het moment dat de omstandigheden waarop de uitzonderingen zien zich hebben voorgedaan in de Republiek Suriname. Voor de periode vòòr de onafhankelijkheid van Suriname is specifiek een overeenkomst gesloten, de eerder genoemde Toescheidingsovereenkomst.

De leidende gedachte aan Nederlandse zijde bij de totstandkoming van deze overeenkomst was dat onafhankelijkheid niet bestaanbaar is zonder eigen nationaliteit. Ahmad Ali citeert in dat verband zowel de voorzitter van de Nederlandse sectie van de Koninkrijkscommissie, prof. mr. J. van der Hoeven, als de toenmalige verantwoordelijke minister De Gaay Fortman17..

Een van de doelstellingen van de TOS was het voorkomen van dubbele nationaliteit na de onafhankelijkheid van Suriname18.. Ahmad Ali wijst er in zijn eerder genoemde proefschrift op dat naast het destijds heersende internationale streven om het ontstaan van meervoudige nationaliteit te voorkomen, als extra argument voor Suriname zou kunnen gelden dat, gelet op de diversiteit van de verschillende bevolkingsgroepen, juist het uitsluitende bezit van een Surinaamse nationaliteit voorwaarde moest zijn voor natievorming en het doen ontstaan van eenheid onder de bevolking19.. Waar de onafhankelijkheid van Suriname een duidelijke markering vormt, juist ook op het gebied van (het voorkomen van dubbele) nationaliteit, kunnen personen die als Nederlander in Suriname zijn geboren voordat de Republiek Suriname ontstond niet op een lijn worden gesteld met personen die (als Nederlander) zijn geboren in andere onafhankelijke staten. De vergelijking die de rechtbank maakt met een in België geboren persoon komt dan ook neer op een vergelijking van de welbekende appels met peren.

Voor zover de rechtbank bij haar oordeel in rov. 5.8 dat art. 15 lid 2 onder a en/of b van de Rijkswet op verweerder van toepassing is (mede) van belang heeft geacht dat verweerder een bijzondere band heeft met Suriname, heeft de rechtbank miskend dat een bijzondere band met een ander land, of met de Republiek Suriname in het bijzonder, als zodanig niet leidt tot behoud van het Nederlanderschap bij verkrijging van de nationaliteit van dat andere land en een bijzondere band niet kan leiden of bijdragen tot behoud van Nederlanderschap als niet aan de in art. 15 lid 2 van de Rijkswet gestelde voorwaarden wordt voldaan.

Voor zover de rechtbank bij haar uitleg (mede) van belang heeft geacht dat sprake is van een bijzondere situatie dat verweerder is geboren in een land waarvan hij vrijwillig de nationaliteit heeft verworven, maar welk land nog geen soevereine staat was op het moment van zijn geboorte (rov. 2.7), heeft de echtbank miskend dat niet kan worden verondersteld dat de Rijkswetgever zich niet bewust is geweest van de positie van in Suriname geboren Nederlanders. Bijzonder kan verweerders situatie in die zin niet worden genoemd dat er in beginsel een groot aantal personen is die voor de onafhankelijkheid als Nederlander in Suriname zijn geboren en thans Nederlander zijn (en nog immer (hechte) banden onderhouden met Suriname). Veeleer ligt in de rede dat de Rijkswetgever er van is uitgegaan dat de ‘oude’ gevallen bij de bewuste bepalingen geen rol speelden omdat voor deze personen de Toescheidingsovereenkomst is gesloten. Het lag dus niet op de weg van de rechtbank voor een door de wetgever niet voorziene situatie door een ruime uitleg van de desbetreffende bepalingen een ‘oplossing’ te bieden. Van een niet door de wetgever voorziene situatie is geen sprake.

In het verlengde hiervan heeft de rechtbank in rov. 5.10 miskend dat wat ook de betekenis van de ‘Draft articles’ kan zijn, het standpunt van de Staat dat de Republiek Suriname in 1975 een zelfstandige staat is geworden en dat verweerder daarmee niet is geboren in het land waarvan hij de nationaliteit heeft verworven, namelijk de Republiek Suriname, maar in het Koninkrijk der Nederlanden, juist is.

De conclusie moet zijn, dat de beslissing van de rechtbank geen stand kan houden en het in eerste instantie door de Staat verdedigde standpunt rechtens voor juist moet worden gehouden.

Dat het Uw Raad behage de beschikking van de rechtbank Den Haag van 1 mei 2014 te vernietigen en het verzoek alsnog af te wijzen, althans met zodanige verdere beslissing als de Hoge Raad zal vermenen te behoren. Kosten rechtens.

Den Haag, 1 augustus 2014

Advocaat