HvJ EU, 02-03-2010, nr. C-135/08

Verklaring nr. 2 inzake de nationaliteit van een lidstaat, die door de lidstaten aan de slotakte van het Verdrag inzake de Europese Unie is gehecht (PB 1992, C 191, blz. 98), bepaalt:

Deel A van het besluit van de Staatshoofden en Regeringsleiders, in het kader van de Europese Raad bijeen op 11 en 12 december 1992 te Edinburgh, betreffende bepaalde problemen die Denemarken met betrekking tot het Verdrag betreffende de Europese Unie aan de orde heeft gesteld (PB 1992, C 348, blz. 1) luidt:

Met de eerste vraag en het eerste onderdeel van de tweede vraag, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht, namelijk artikel 17 EG, zich ertegen verzet dat een lidstaat de bedrieglijk door naturalisatie verkregen nationaliteit van die lidstaat van een burger van de Unie intrekt voor zover deze intrekking de betrokkene zijn hoedanigheid van burger van de Unie en de daaraan verbonden rechten ontneemt door hem staatloos te maken, aangezien de verkrijging van de nationaliteit van die lidstaat door naturalisatie ertoe heeft geleid dat de betrokkene de nationaliteit van zijn lidstaat van herkomst heeft verloren.

Alle regeringen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, Freistaat Bayern en de Commissie van de Europese Gemeenschappen betogen dat de regels betreffende de verkrijging en het verlies van de nationaliteit tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren. Sommige onder hen leiden hieruit af dat een besluit tot intrekking van de naturalisatie als in het hoofdgeding aan de orde, niet onder het Unierecht kan vallen. Daarbij verwijzen zij naar verklaring nr. 2 inzake de nationaliteit van een lidstaat, die door de lidstaten aan de slotakte van het EU-Verdrag is gehecht.

De Duitse en de Oostenrijkse regering betogen voorts dat verzoeker in het hoofdgeding, toen tot intrekking van zijn naturalisatie werd besloten, een Duitse onderdaan was, die in Duitsland woonde, ten aanzien van wie een bestuurshandeling van een Duitse autoriteit was gesteld. Volgens deze regeringen, ondersteund door de Commissie, gaat het dus om een louter interne situatie zonder enige band met het Unierecht, dat niet van toepassing is door het enkele feit dat een lidstaat een maatregel jegens een van zijn onderdanen treft. De omstandigheid dat de betrokkene, in een situatie als die van het hoofdgeding, vóór zijn naturalisatie gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer, kan op zich geen grensoverschrijdend element zijn dat een rol kan spelen bij de intrekking van deze naturalisatie.

In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het bepalen van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit volgens het internationale recht tot de bevoegdheid van elke lidstaat behoort (arrest Micheletti e.a., reeds aangehaald, punt 10; arresten van 11 november 1999, Mesbah, C-179/98, Jurispr. blz. I-7955, punt 29, en 19 oktober 2004, Zhu en Chen, C-200/02, Jurispr. blz. I-9925, punt 37).

Stellig moeten verklaring nr. 2 inzake de nationaliteit van een lidstaat, die door de lidstaten aan de slotakte van het EU-Verdrag is gehecht, en het besluit van de Staatshoofden en Regeringsleiders, in het kader van de Europese Raad bijeen op 11 en 12 december 1992 te Edinburgh, betreffende bepaalde problemen die Denemarken met betrekking tot het EU-Verdrag aan de orde heeft gesteld, die een vraagstuk dienden op te lossen dat voor de lidstaten bijzonder gewichtig is, met name de afbakening van de personele werkingssfeer van de bepalingen van het Unierecht waarin wordt verwezen naar het begrip ‘onderdaan’, in aanmerking worden genomen bij de uitlegging van het EG-Verdrag, in het bijzonder bij de bepaling van de personele werkingssfeer van het Verdrag.

Dat een materie tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort, neemt echter niet weg dat in situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, de betrokken nationale voorschriften toch het Unierecht moeten eerbiedigen [zie in die zin arresten van 24 november 1998, Bickel en Franz, C-274/96, Jurispr. blz. I-7637, punt 17 (aangaande een nationale regeling inzake strafzaken en strafrechtelijke procedures); 2 oktober 2003, Garcia Avello, C-148/02, Jurispr. blz. I-11613, punt 25 (aangaande nationale voorschriften voor de naamgeving van personen); 12 juli 2005, Schempp, C-403/03, Jurispr. blz. I-6421, punt 19 (aangaande nationale voorschriften voor directe belastingen), en 12 september 2006, Spanje/Verenigd Koninkrijk, C-145/04, Jurispr. blz. I-7917, punt 78 (aangaande nationale voorschriften ter bepaling wie het actief en passief kiesrecht heeft bij de verkiezingen voor het Europees Parlement)].

Het is duidelijk dat de situatie van een burger van de Unie die, zoals verzoeker in het hoofdgeding, wordt geconfronteerd met een door de autoriteiten van een lidstaat genomen besluit tot intrekking van de naturalisatie dat hem, na het verlies van de nationaliteit van een andere lidstaat die hij vroeger had, in een situatie brengt die kan leiden tot het verlies van de bij artikel 17 EG verleende hoedanigheid en de daaraan verbonden rechten, wegens de aard en de gevolgen ervan onder het Unierecht valt.

Zoals het Hof herhaaldelijk heeft opgemerkt, moet de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten zijn (zie met name arresten van 20 september 2001, Grzelczyk, C-184/99, Jurispr. blz. I-6193, punt 31, en 17 september 2002, Baumbast en R, C-413/99, Jurispr. blz. I-7091, punt 82).

Artikel 17, lid 2, EG verbindt aan deze hoedanigheid de in het EG-Verdrag neergelegde rechten en plichten, waaronder het recht om zich op artikel 12 van het Verdrag te beroepen in alle binnen de materiële werkingssfeer van het Unierecht vallende situaties (zie met name arrest van 12 mei 1998, Martínez Sala, C-85/96, Jurispr. blz. I-2691, punt 62, en arrest Schempp, reeds aangehaald, punt 17).

Zo moeten de lidstaten bij de uitoefening van hun bevoegdheid inzake nationaliteit het Unierecht eerbiedigen (arresten Micheletti e.a., reeds aangehaald, punt 10, en Mesbah, reeds aangehaald, punt 29; arrest van 20 februari 2001, Kaur, C-192/99, Jurispr. blz. I-1237, punt 19, en arrest Zhu en Chen, reeds aangehaald, punt 37).

In die omstandigheden staat het aan het Hof om zich uit te spreken over de prejudiciële vragen van de verwijzende rechter betreffende de voorwaarden waaronder een burger van de Unie ten gevolge van het verlies van zijn nationaliteit, deze hoedanigheid van burger van de Unie kan verliezen en bijgevolg ook de daaraan verbonden rechten.

Dienaangaande betreffen de twijfels van de verwijzende rechter voornamelijk het voorbehoud dat is gemaakt in de in punt 45 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak van het Hof, dat de lidstaten bij de uitoefening van hun bevoegdheid inzake nationaliteit het Unierecht moeten eerbiedigen, en de gevolgen van dit voorbehoud in een situatie als die van het hoofdgeding.

Het voorbehoud betreffende de eerbiediging van het Unierecht, doet niet af aan het reeds door het Hof erkende, en in punt 39 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte, internationaalrechtelijke beginsel dat het bepalen van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit tot de bevoegdheid van elke lidstaat behoort, maar bevestigt het beginsel dat wanneer het om burgers van de Unie gaat, de uitoefening van die bevoegdheid, voor zover zij de door de rechtsorde van de Unie verleende en beschermde rechten aantast, zoals met name het geval is met een besluit tot intrekking van de naturalisatie als in het hoofdgeding aan de orde, vatbaar is voor rechterlijke toetsing aan het Unierecht.

Anders dan de verzoekster in de zaak die tot het reeds aangehaalde arrest Kaur heeft geleid, die niet voldeed aan de definitie van onderdaan van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, en daarom de aan de hoedanigheid van burger van de Unie verbonden rechten niet kon verliezen, heeft verzoeker in het hoofdgeding ontegenzeglijk de Oostenrijkse en vervolgens de Duitse nationaliteit gehad, en bijgevolg genoemde hoedanigheid en de daaraan verbonden rechten.

Echter, zoals verschillende regeringen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend hebben gesteld, kan een besluit tot intrekking van de naturalisatie als in het hoofdgeding aan de orde, wanneer het is gebaseerd op bedrog door de betrokkene in het kader van de procedure tot verkrijging van de betrokken nationaliteit, verenigbaar zijn met het Unierecht.

Een besluit tot intrekking van de naturalisatie ten gevolge van bedrog vindt immers zijn rechtvaardiging in een reden van algemeen belang. Dienaangaande is het rechtmatig dat een lidstaat de bijzondere band van solidariteit en loyaliteit tussen hem en zijn onderdanen, evenals de wederkerigheid van rechten en plichten, die de grondslag vormen van de nationaliteitsverhouding, wil beschermen.

Deze conclusie inzake de rechtmatigheid, op het principiële vlak, van een besluit tot intrekking van de naturalisatie in omstandigheden als die van het hoofdgeding, vindt steun in de relevante bepalingen van het verdrag tot beperking der staatloosheid. Artikel 8, lid 2, van dit verdrag bepaalt immers dat iemand de nationaliteit van een verdragsluitende staat kan worden ontnomen indien hij die nationaliteit door middel van een valse verklaring of bedrog heeft verkregen. Ook artikel 7, leden 1 en 3, van het Europees verdrag inzake nationaliteit verbiedt niet dat een verdragsluitende partij een persoon zijn nationaliteit ontneemt, zelfs indien hij daardoor staatloos wordt, indien die nationaliteit is verkregen door middel van aan deze persoon toe te schrijven bedrieglijk gedrag, valse informatie of verzwijging van enig relevant feit.

Voorts stemt deze conclusie overeen met het in artikel 15, lid 2, van de Universele Verklaring van de rechten van de mens en in artikel 4, sub c, van het Europees verdrag inzake nationaliteit overgenomen algemene internationaalrechtelijke beginsel dat niemand willekeurig zijn nationaliteit mag worden ontnomen. De ontneming door een staat van de nationaliteit van een persoon wegens diens overeenkomstig de wet vastgesteld bedrieglijk gedrag, kan immers niet worden aangemerkt als een willekeurige handeling.

Deze overwegingen betreffende de rechtmatigheid, op het principiële vlak, van een besluit tot intrekking van de naturalisatie ten gevolge van bedrog gelden in principe ook wanneer deze intrekking tot gevolg heeft dat de betrokkene naast de nationaliteit van de lidstaat van de naturalisatie, ook het burgerschap van de Unie verliest.

In een dergelijk geval staat het echter aan de nationale rechter om na te gaan of het in het hoofdgeding aan de orde zijnde intrekkingsbesluit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat de gevolgen ervan voor de situatie van de betrokkene uit het oogpunt van het Unierecht betreft, in voorkomend geval naast de toetsing van de evenredigheid van dit besluit aan het nationale recht.

Bijgevolg moet, gelet op het belang dat het primaire recht aan de hoedanigheid van burger van de Unie hecht, bij de toetsing van een besluit tot intrekking van de naturalisatie rekening worden gehouden met de eventuele gevolgen van dit besluit voor de betrokkene, en in voorkomend geval voor zijn gezinsleden wat het verlies betreft van de rechten die elke burger van de Unie geniet. In dit verband dient met name te worden nagegaan of dit verlies gerechtvaardigd is in het licht van de ernst van de door hem gepleegde inbreuk, van het tijdsverloop tussen de naturalisatiebeslissing en het intrekkingsbesluit, en van de mogelijkheid voor de betrokkene om zijn vroegere nationaliteit terug te krijgen.

Wat meer in het bijzonder laatstgenoemd aspect betreft, kan een lidstaat waarvan de nationaliteit door bedrog werd verkregen, niet worden geacht krachtens artikel 17 EG verplicht te zijn om de naturalisatie niet in te trekken op de enkele grond dat de betrokkene de nationaliteit van zijn lidstaat van herkomst niet heeft teruggekregen.

Niettemin staat het aan de nationale rechter om te beoordelen of, gelet op alle relevante omstandigheden, het ter naleving van het evenredigheidsbeginsel noodzakelijk is dat een dergelijk besluit tot intrekking van de naturalisatie niet ingaat dan nadat aan de betrokkene een redelijke termijn is toegekend om te pogen de nationaliteit van zijn lidstaat van herkomst terug te krijgen.

Gelet op een en ander moet op de eerste vraag en op het eerste onderdeel van de tweede vraag worden geantwoord, dat het Unierecht, met name artikel 17 EG, zich er niet tegen verzet dat een lidstaat de door naturalisatie verkregen nationaliteit van deze lidstaat van een burger van de Unie intrekt wanneer deze door bedrog werd verkregen, mits deze intrekkingsbeslissing in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel is.

Met het tweede onderdeel van de tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, wanneer een burger van de Unie die zich in een situatie als die van verzoeker in het hoofdgeding bevindt, wordt geconfronteerd met een besluit tot intrekking van de naturalisatie dat kan leiden tot het verlies van zijn hoedanigheid van burger van de Unie, het Unierecht, en met name artikel 17 EG, aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaat waarvan hij oorspronkelijk de nationaliteit had, zijn nationale regeling aldus dient uit te leggen dat dit verlies wordt vermeden door hem de mogelijkheid te bieden deze nationaliteit terug te krijgen.

In casu moet worden opgemerkt dat de intrekking van de door verzoeker in het hoofdgeding in Duitsland verkregen naturalisatie niet definitief is geworden en dat de lidstaat waarvan hij oorspronkelijk de nationaliteit had, namelijk de Republiek Oostenrijk, geen enkele beslissing over zijn hoedanigheid heeft genomen.

In het kader van het onderhavige prejudiciële verzoek zij eraan herinnerd dat de uit het onderhavige arrest voortvloeiende beginselen over de bevoegdheid van de lidstaten inzake nationaliteit en hun verplichting bij de uitoefening van deze bevoegdheid het Unierecht te eerbiedigen, zowel gelden voor de lidstaat van de naturalisatie als voor de lidstaat van de vroegere nationaliteit.

Het Hof kan zich echter niet uitspreken over de vraag of het Unierecht zich verzet tegen een nog niet genomen beslissing. Zoals de Oostenrijkse regering ter terechtzitting heeft aangevoerd, staat het in voorkomend geval aan de Oostenrijkse autoriteiten om een beslissing te nemen met betrekking tot de vraag of verzoeker in het hoofdgeding zijn vroegere nationaliteit terugkrijgt, en in voorkomend geval staat het aan de Oostenrijkse rechterlijke instanties om de regelmatigheid van de genomen beslissing te toetsen aan de uit het onderhavige arrest voortvloeiende beginselen.

Gelet op het voorgaande, behoeft in het kader van de onderhavige prejudiciële verwijzing het tweede onderdeel van de tweede vraag niet te worden beantwoord.