VI.2.1.3 Publiekrechtelijke rechtsverhoudingen: vorderingen op en van de overheid

553. Inleiding. Vorderingen die op grond van de wet of naar hun aard niet (of beperkt) overdraagbaar zijn, zullen – afgezien van hun onoverdraagbaarheid – niet snel tot de categorieën van vorderingen behoren die aantrekkelijke vermogensobjecten zijn voor hedendaagse financiële transacties, zoals securitisation en factoring. Over het algemeen zal het bij dergelijke transacties toch gaan om vorderingen uit commerciële rechtsverhoudingen, zoals geldvorderingen uit overeenkomst. Bij dergelijke vorderingen zal er niet snel sprake zijn van vorderingen die vanwege de wet of hun aard onoverdraagbaar zijn.

Tot op zekere hoogte moet een uitzondering worden gemaakt voor vorderingen op en van de overheid die voortkomen uit een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtsverhouding. Dergelijke vorderingen kunnen waardevolle vermogensobjecten zijn voor financiële transacties. Denk bijvoorbeeld aan de cessie van vorderingen tot teruggave van omzetbelasting aan een factormaatschappij of, wat betreft het verleden, aan de cessie/verpanding van vorderingen ter zake van investeringsbijdragen aan een financier van de onderneming. Ook kan worden gedacht aan de securitisation van bepaalde soorten vorderingen van de overheid. Spraakmakende voorbeelden daarvan zijn de securitisation van achterstallige en moeilijk inbare belastingvorderingen door de Belgische staat en de securitisation van achterstallige sociale zekerheidspremies door de Italiaanse overheid.1

Voor het Nederlandse recht is in het verleden wel verdedigd dat vorderingen met een publiekrechtelijke aard zich in het geheel niet lenen voor overdracht.2 Deze opvatting is thans in haar algemeenheid als verouderd te beschouwen.3 Geldvorderingen uit publiekrechtelijke rechtsverhoudingen zijn in beginsel als vermogensrechten in de zin van art. 3:6 BW te beschouwen en daarmee in beginsel overdraagbaar als bedoeld in art. 3:83 BW, tenzij de wet of de aard van het recht zich tegen overdracht verzet.4 Daarbij doet het niet ter zake of het vorderingen op of van de overheid betreft.

554. Geldvorderingen op de overheid. Geldvorderingen op de overheid zijn in beginsel zonder meer overdraagbaar.5 De wet kan echter beperkingen stellen aan de overdraagbaarheid.6 Indien de vordering voortvloeit uit een persoonsgebonden besluit, zoals het geval kan zijn bij uitkeringen en subsidies, staat de aard van de vordering in beginsel aan overdracht in de weg. De betalingsverplichting is in dit geval afhankelijk van de hoedanigheid van de schuldeiser of van door de schuldeiser persoonlijk te verrichten activiteiten. Niettemin kan de wet overdracht onder voorwaarden toestaan. Overdracht is voorts mogelijk met instemming van het bestuursorgaan dat de betalingsverplichting heeft vastgesteld.7

Indien het niet een vordering uit een persoonsgebonden besluit betreft, is cessie in beginsel zonder meer mogelijk. Daarbij kan worden gedacht aan geldelijke verplichtingen uit hoofde van een zuiver schadebesluit, een vaststellingsbesluit bij een subsidie of een recht op teruggave van te veel betaalde belasting. Als het bestuursorgaan een overdracht wil voorkomen, kan het in de subsidieregeling bepalen dat het recht op subsidie enkel met zijn instemming kan worden overgedragen.8

555. Geldvorderingen van de overheid. Voor geldvorderingen van de overheid is eveneens het uitgangspunt dat zij overdraagbaar zijn, en wel ongeacht of de vorderingen privaatrechtelijk of publiekrechtelijk van aard zijn en ongeacht of het een overdracht betreft aan een publiekrechtelijke rechtspersoon of aan een private (rechts)persoon.9

Ook hier geldt dat uit (het stelsel van) de wet beperkingen zouden kunnen voortvloeien. Zo wordt in de literatuur betoogd dat cessie van vorderingen ter zake van belastingen en heffingen aan een private (rechts) persoon niet mogelijk is vanwege het bepaalde in de artikelen 104 en 132 lid 6 Grondwet, waaruit zou volgen dat belasting niet door particulieren kan worden geheven en (uiteindelijk) ten goede dient te komen aan het heffende orgaan.10 Naar mijn mening hoeft uit de genoemde bepalingen niet te worden afgeleid dat de inning van belastingvorderingen door een private (rechts)persoon en – en daarmee mogelijk ook de overdracht – niet mogelijk zou zijn. De bepalingen hebben enkel betrekking op de heffing van belastingen en niet op de vraag of belastingvorderingen overdraagbaar zijn. Het feit dat de heffing dient te geschieden door het daartoe bevoegde orgaan hoeft niet te verhinderen dat de vordering die daardoor ontstaat, wordt overgedragen aan en/of geïnd door een andere, al dan niet private (rechts)persoon. Bovendien zou kunnen worden betoogd dat dergelijke publiekrechtelijke vorderingen gewoon overdraagbaar zijn, maar dat de inning daarvan door de overheid dient te geschieden. Wat betreft de aanspraak op de geïnde belastinggelden hoeven zich evenmin moeilijkheden voor te doen. Indien het gaat om een cessie ter incasso geldt dat de cessionaris gehouden is om geïnde gelden af te dragen aan het heffende orgaan. Echter, ook in geval van een cessie ten titel van verkoop (zoals bij securitisation gebruikelijk is) hoeven er geen bezwaren te bestaan, mits er een reële prijs voor de vorderingen wordt betaald, wat meestal wel het geval zal zijn. In economische zin zijn de belastinggelden dan als het ware vooraf door het heffende orgaan ontvangen.11

Voorts kan de aard van de rechtsverhouding aan overdracht van de vordering van de overheid aan een private (rechts)persoon die niet het publiek belang behartigt, in de weg staan. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen, indien de overheid bij de invordering bijzondere bevoegdheden toekomen die slechts door de overheid behoren te worden uitgeoefend en onlosmakelijk met het vorderingsrecht verbonden zijn.12

Zo volgt uit het arrest De Staat/Appels dat de aard van een in het kader van steunverlening door de staat verstrekt krediet, met zich kan brengen dat het zozeer gebonden is aan de persoon van de staat als crediteur, dat de rechten en bevoegdheden uit het krediet slechts door de staat behoren te worden uitgeoefend.13 Of dit het geval is, hangt geheel af van de aard van het krediet in kwestie en van hetgeen partijen ter zake daarvan zijn overeengekomen.14 Voor het antwoord op de vraag of het recht op rente en aflossing kan worden overgedragen los van de overige bevoegdheden die voor de staat uit de kredietverlening voortvloeien, is volgens de Hoge Raad beslissend of het recht op rente en aflossing in een onverbrekelijk verband staat met die bevoegdheden.15 Uit het arrest laat zich afleiden dat als er geen sprake is van een onverbrekelijk verband, de aard van de kredietverhouding alleen in de weg staat aan een overgang van de bijzondere bevoegdheden van de staat als schuldeiser, maar niet aan een overdracht van het recht op rente en aflossing.16

De benadering van de Hoge Raad is naar mijn mening juist en zou – behoudens wettelijke uitsluitingen of beperkingen van de overdraagbaarheid – ook gehanteerd kunnen worden bij andere geldvorderingen van de overheid die voortvloeien uit een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtsverhouding.17 Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan belastingvorderingen en vorderingen ter zake van sociale premies.18

De conclusie is dat in geval van financiële transacties, zoals securitisations, waarbij vorderingen van de overheid worden gecedeerd of verpand, in het bijzonder aandacht moet worden besteed aan de aard van de rechtsverhouding waarin de vorderingen hun grondslag vinden.19 De aard van de rechtsverhouding wordt mede bepaald door de (ratio van de) wettelijke regeling waaruit zij voortvloeit.