Zie ook V-N 2009/58.25 en NTFR 2009, 2522 m.nt. Sanders.
HR, 18-11-2016, nr. 12/02683
ECLI:NL:HR:2016:2600, Cassatie: (Gedeeltelijke) vernietiging en zelf afgedaan
- Instantie
Hoge Raad
- Datum
18-11-2016
- Zaaknummer
12/02683
- Vakgebied(en)
Belastingrecht algemeen (V)
- Brondocumenten en formele relaties
ECLI:NL:HR:2016:2600, Uitspraak, Hoge Raad, 18‑11‑2016; (Cassatie, Uitspraak na prejudiciële beslissing)
In cassatie op: ECLI:NL:GHSGR:2012:BW5584, (Gedeeltelijke) vernietiging en zelf afgedaan
Beroepschrift, Hoge Raad, 07‑11‑2014
ECLI:NL:HR:2014:3122, Uitspraak, Hoge Raad, 07‑11‑2014; (Cassatie, Prejudicieel verzoek)
In cassatie op: ECLI:NL:GHSGR:2012:BW5584
Conclusie: ECLI:NL:PHR:2014:54
ECLI:NL:PHR:2014:54, Conclusie, Hoge Raad (Parket), 29‑01‑2014
Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2014:3122
Beroepschrift, Hoge Raad, 12‑09‑2012
- Vindplaatsen
NLF 2016/0707 met annotatie van John Gruson
V-N 2016/60.12 met annotatie van Redactie
Belastingblad 2017/97 met annotatie van S. Darwinkel-Huijbregts
BNB 2017/53 met annotatie van J.J.P. SWINKELS
NLF 2017/0175 met annotatie van
NTFR 2016/2780 met annotatie van prof. dr. R.A. Wolf
V-N 2014/59.16 met annotatie van Redactie
BNB 2014/265 met annotatie van J.J.P. SWINKELS
SEW 2015, afl. 1, p. 43
NTFR 2014/2763 met annotatie van prof. mr. dr. R.A. Wolf
V-N 2014/13.17 met annotatie van Redactie
NTFR 2014/1041 met annotatie van Mr. A.J. Blank
Uitspraak 18‑11‑2016
Inhoudsindicatie
Omzetbelasting; art. 2 en 9 BTW-richtlijn 2006; art. 4 en 7 Wet OB; art. 3 en 4 Wet op het BTW-compensatiefonds; Verordening leerlingenvervoer gemeente Borsele 2008; bekostiging voorziening leerlingenvervoer; organiseren van leerlingenvervoer vormt voor gemeente geen economische activiteit; gemeente is in zoverre geen ondernemer; vervolg HvJ 12 mei 2016, Gemeente Borsele, C-520/14; geen recht op bijdrage uit het BTW-compensatiefonds.
Partij(en)
18 november 2016
nr. 12/02683bis
Arrest
gewezen op het beroep in cassatie van de gemeente Borsele te Heinkenszand (hierna: belanghebbende), alsmede het beroep in cassatie van de Staatssecretaris van Financiën tegen de uitspraak van het Gerechtshof te ’s-Gravenhage van 20 april 2012, nrs. BK-11/00066 en BK-11/00067, na beantwoording van de door de Hoge Raad bij een arrest aan het Hof van Justitie van de Europese Unie gestelde vragen.
1. Het geding in cassatie
Voor een overzicht van het geding in cassatie tot aan het door de Hoge Raad in dit geding gewezen arrest van 7 november 2014, nr. 12/02683, ECLI:NL:HR:2014:3122, BNB 2014/265, wordt verwezen naar dat arrest, waarbij de Hoge Raad aan het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft verzocht een prejudiciële beslissing te geven over de in dat arrest geformuleerde vragen.
Bij arrest van 12 mei 2016, Gemeente Borsele, C‑520/14, ECLI:EU:C:2016:334, BNB 2016/186, heeft het Hof van Justitie, uitspraak doende op die vragen, voor recht verklaard:
“Artikel 9, lid 1, van richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde, moet aldus worden uitgelegd dat een territoriaal overheidslichaam dat, in omstandigheden als die in het hoofdgeding, een leerlingenvervoersdienst verricht, geen economische activiteit uitoefent en derhalve niet de hoedanigheid van belastingplichtige heeft.”
Zowel belanghebbende als de Staatssecretaris heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, schriftelijk gereageerd op dit arrest.
2. Nadere beoordeling van het door de Staatssecretaris voorgestelde middel
2.1.
Het middel richt zich tegen het oordeel van het Hof dat belanghebbende met betrekking tot het leerlingenvervoer optreedt als ondernemer in de zin van de Wet op de omzetbelasting 1968 (hierna: de Wet), aangezien belanghebbende, aldus het middel, in zoverre geen economische activiteiten verricht in de zin van artikel 9, lid 1, van BTW-richtlijn 2006.
2.2.
Het Hof van Justitie heeft in het hiervoor onder 1 vermelde arrest zijn jurisprudentie bevestigd dat, om vast te stellen of tegen een vergoeding verrichte handelingen zijn aan te merken als economische activiteiten in de zin van artikel 9, lid 1, van BTW-richtlijn 2006, alle omstandigheden waaronder die handelingen plaatsvinden moeten worden onderzocht (punt 29). Zo kan van belang zijn of die handelingen overeenkomen met economische activiteiten zoals deze in de regel worden verricht (punt 30). Ook kan daarbij worden gelet op de omvang van de clientèle en het bedrag van de opbrengsten, tezamen met andere factoren (punt 31). Het is, aldus het Hof van Justitie, de taak van de nationale rechter om aan de hand van deze omstandigheden en elementen te beoordelen of de handelingen in een bepaald geval economische activiteiten zijn in de zin van artikel 9, lid 1, van BTW-richtlijn 2006.
In dit kader heeft het Hof van Justitie op basis van het dossier van de onderhavige zaak en van de ontvangen schriftelijke en mondelinge opmerkingen aanwijzingen gegeven die de Hoge Raad in staat stellen uitspraak te doen in dit geschil (punt 32). Het Hof van Justitie heeft daartoe in de eerste plaats erop gewezen dat de aan het functioneren van de aangeboden diensten verbonden kosten slechts voor een gering deel worden gedekt door de als tegenprestatie daarvoor ontvangen bedragen, dat de tegenprestatie niet door elke gebruiker is verschuldigd (maar slechts door een derde van de gebruikers) en dat het verschil uit de algemene middelen wordt gefinancierd, hetgeen erop duidt, aldus het Hof van Justitie, dat de door de ouders betaalde bijdragen eerder moeten worden gelijkgesteld aan een heffing dan aan een vergoeding (punt 33). Voorts heeft het Hof van Justitie erop gewezen dat belanghebbende geen prestaties aanbiedt op de algemene markt van personenvervoer, maar veeleer de ontvanger en eindverbruiker is van vervoersdiensten die zij aankoopt bij de vervoersondernemingen waarmee zij onderhandelt, welke diensten zij de ouders ter beschikking stelt in het kader van haar activiteit van openbare dienstverlening (punt 35).
Uit deze omstandigheden volgt, aldus het Hof van Justitie, dat een publiekrechtelijk lichaam als belanghebbende, dat in omstandigheden als die in het onderhavige geval leerlingenvervoer verzorgt, in zoverre geen economische activiteit uitoefent en derhalve voor die activiteit niet de hoedanigheid van belastingplichtige heeft.
2.3.
Gelet op hetgeen hiervoor in 2.2 is overwogen kan belanghebbende voor het leerlingenvervoer, anders dan het Hof heeft geoordeeld, niet als ondernemer in de zin van artikel 7 van de Wet worden aangemerkt. Anders dan belanghebbende in haar reactie op het arrest van het Hof van Justitie stelt, doet hieraan niet af de in die reactie gestelde omstandigheid dat belanghebbende ook andere vormen van vervoer aanbiedt. Mitsdien slaagt het middel.
3. Beoordeling van het door belanghebbende voorgestelde middel
3.1.
Het Hof heeft geoordeeld dat belanghebbende met betrekking tot het leerlingenvervoer voor de heffing van omzetbelasting optreedt als ondernemer in de zin van de Wet en aanspraak kan maken op aftrek of teruggaaf van de door de vervoerders aan belanghebbende in rekening gebrachte omzetbelasting. Op deze grond heeft het Hof de uitspraak van de Inspecteur vernietigd die betrekking had op het bezwaar tegen de ten aanzien van belanghebbende gegeven beschikking waarbij de hoogte van de aan belanghebbende toekomende bijdrage uit het BTW‑compensatiefonds over het jaar 2008 is vastgesteld (hierna: de beschikking). In die bijdrage had de Inspecteur niet begrepen de voor het leerlingenvervoer aan belanghebbende in rekening gebrachte omzetbelasting. Het Hof heeft het bezwaar tegen de beschikking niet‑ontvankelijk verklaard op de grond dat het bezwaar, gelet op zijn oordeel omtrent het ondernemerschap van belanghebbende, belang ontbeert.
3.2.
Het middel richt zich tegen de hiervoor in 3.1 weergegeven oordelen van het Hof en betoogt dat het Hof het bezwaar niet niet-ontvankelijk had mogen verklaren. Zolang niet onherroepelijk is komen vast te staan dat belanghebbende ter zake van de voor het leerlingenvervoer in rekening gebrachte omzetbelasting recht op aftrek heeft, houdt belanghebbende belang bij het bezwaar tegen de beschikking, aldus het middel.
3.3.
Of de Inspecteur terecht heeft beslist dat belanghebbende met betrekking tot het leerlingenvervoer geen bijdrage uit het BTW‑compensatiefonds toekomt, is (mede) afhankelijk van het antwoord op de vraag of belanghebbende voor het leerlingenvervoer als ondernemer optreedt en zij in zoverre recht heeft op aftrek van voorbelasting. Aangezien het Hof die vraag bevestigend heeft beantwoord, had het Hof het bezwaar tegen die beschikking niet niet-ontvankelijk, maar ongegrond moeten verklaren. Het middel slaagt derhalve.
3.4.
Op grond van artikel 4, lid 1, aanhef en letter a, van de Wet op het BTW-compensatiefonds (hierna: de Wet BCF) is voor een publiekrechtelijk lichaam of een regionaal openbaar lichaam het recht op een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds uitgesloten voor omzetbelasting die in rekening is gebracht voor de in artikel 3 van de Wet BCF bedoelde leveringen van goederen en diensten welke - anders dan in het kader van zijn onderneming - worden gebezigd om te worden verstrekt, verleend of ter beschikking gesteld aan een of meer individuele derden. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat met artikel 4, lid 1, aanhef en letter a, van de Wet BCF is beoogd het recht op een bijdrage uit te sluiten voor omzetbelasting die in rekening is gebracht ter zake van geleverde goederen of diensten die, al dan niet na bewerking, aan anderen dan de compensatiegerechtigde ten goede komen voor feitelijk gebruik of verbruik (vgl. Kamerstukken II, 1999-2000, 27 293, nr. 3, p. 19, en Kamerstukken II, 1999-2000, 28 496, nr. 3, p. 3). Daarbij heeft de wetgever met de voorgestelde formulering “aan een of meer individuele derden” in artikel 4, lid 1, letter a, van de Wet BCF tot uitdrukking willen brengen dat het gaat om goederen en diensten die worden gebruikt voor activiteiten die de compensatiegerechtigde jegens individuele (rechts)personen verricht in het kader van haar publiekrechtelijke taken of incidenteel daarbuiten, en niet om goederen en diensten die worden gebruikt voor het aan iedereen ter beschikking stellen van gemeenschapsvoorzieningen, zoals openbare wegen, openbare parkeerplaatsen of voor iedereen toegankelijke parken en speelplaatsen. Als voorbeeld van ingekochte diensten die onder de werking van artikel 4, lid 1, letter a, van de Wet BCF zijn begrepen, heeft de wetgever genoemd het inkopen van leerlingenvervoer (zie eveneens Kamerstukken II, 1999-2000, 28 496, nr. 3, p. 3).
Mede gelet op hetgeen hiervoor in 2.2 is overwogen, op grond waarvan met het wijzen van dit arrest vaststaat dat belanghebbende het leerlingenvervoer niet als ondernemer verzorgt, heeft de Inspecteur derhalve terecht op grond van het bepaalde in artikel 4, lid 1, aanhef en letter a, van de Wet BCF de voor het leerlingenvervoer aan belanghebbende in rekening gebrachte omzetbelasting niet in de bijdrage over 2008 begrepen.
4. Slotsom
Gelet op hetgeen hiervoor in 2.3 en 3.4 is overwogen, kan ’s Hofs uitspraak niet in stand blijven. De Hoge Raad kan de zaak afdoen.
5. Proceskosten
Wat betreft het beroep in cassatie van belanghebbende zal de Staatssecretaris worden veroordeeld in de kosten van het geding.
Wat betreft het beroep in cassatie van de Staatssecretaris acht de Hoge Raad geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
6. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart beide beroepen in cassatie gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof,
bevestigt de uitspraak van de Rechtbank,
gelast dat de Staatssecretaris van Financiën aan belanghebbende vergoedt het door deze ter zake van de behandeling van het beroep in cassatie betaalde griffierecht ten bedrage van € 466, en
veroordeelt de Staatssecretaris van Financiën in de kosten van het geding in cassatie aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op € 3348 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Dit arrest is gewezen door de vice-president J.A.C.A. Overgaauw als voorzitter, de vice-president R.J. Koopman, en de raadsheren D.G. van Vliet, E.N. Punt en L.F. van Kalmthout, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier E. Cichowski, en in het openbaar uitgesproken op 18 november 2016.
Beroepschrift 07‑11‑2014
Edelhoogachtbaar college,
1.
Motivering
Het beroep is gericht tegen de uitspraak van het Gerechtshof 's‑Gravenhage van 23 april 2012, procedurenummer BK/DB-11/00066. Naar onze mening geeft deze uitspraak blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is onbegrijpelijk.
De gemeente, een publiekrechtelijk rechtspersoon, vervoert personen, in dit geval leerlingen. De gemeente is van mening dat zij ter zake van deze prestaties optreedt als ondernemer en mitsdien de voorbelasting in aftrek mag brengen. De Belastingdienst is van mening dat de gemeente niet optreedt als ondernemer en mitsdien de voorbelasting niet in aftrek mag brengen. Subsidiair is de gemeente van mening dat, zo zij niet handelt als ondernemer met betrekking tot het leerlingenvervoer, de voorbelasting in aanmerking komt voor een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds.
De gemeente heeft over de maand december 2008 aangifte van de omzetbelasting gedaan tot een saldo te betalen bedrag van € 5.995. Tegen de voldoening op aangifte van de belasting heeft de gemeente een bezwaarschrift ingediend dat strekt tot teruggaaf van € 5.002 teveel voldane omzetbelasting. Bij uitspraak op bezwaar heeft de Inspecteur het bezwaar afgewezen.
Gelijktijdig heeft de gemeente een bezwaarschrift ingediend tegen de aan haar uitgereikte beschikking op grond van de Wet op het BTW-compensatiefonds. Bij uitspraak op bezwaar heeft de inspecteur ook dit bezwaar afgewezen.
Tegen beide uitspraken heeft de gemeente beroep ingesteld. De rechtbank heeft beide beroepen ongegrond verklaard.
Tegen beide uitspraken van de rechtbank heeft de gemeente hoger beroep ingesteld. Het Gerechtshof heeft op het hoger beroep met betrekking tot de omzetbelasting de gemeente in het gelijkgesteld (Gerechtshof 's‑Gravenhage van 23 april 2012, procedurenummer BK/DB-11/00066). Tegen deze uitspraak heeft de Inspecteur beroep in cassatie ingesteld hij uw Raad
Ten aanzien van het hoger beroep met betrekking tot het BTW-compensatiefonds heeft het Gerechtshof geoordeeld: ‘Voor zover het geschil ziet op de BCF-beschikking, wordt de daarop betrekking hebbende uitspraak van de Inspecteur vernietigd en het bezwaar tegen de beschikking niet-ontvankelijk verklaard, daar het bezwaar belang ontbreekt’.
Het cassatieberoep van de gemeente keert zich tegen deze uitspraak van het Gerechtshof. Nu de Inspecteur beroep in cassatie heeft ingesteld tegen de uitspraak van het Gerechtshof staat niet vast dat de gemeente heeft gehandeld als ondernemer. Zolang niet definitief vaststaat dat de gemeente met het leerlingenvervoer handelt als ondernemer heeft zij wel belang bij behandeling van het bezwaar. Wij zijn daarom van mening dat de uitspraak van het gerechtshof waarbij zij het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, niet in stand kan blijven. De rechtbank heeft geoordeeld dat de gemeente niet optreedt als ondernemer en bovendien geen aanspraak maakt op een bijdrage uit BTW-compensatiefonds op grond van artikel 4 van de Wet op het BTW-compensatiefonds. Zolang het niet definitief vaststaat dat de gemeente heeft gehandeld als ondernemer heeft zij belang bij de behandeling van het standpunt dat zij wel aanspraak maakt op de bijdrage uit het BTW-compensatiefonds en deze niet is uitgezonderd op grond van artikel 4 van de Wet op het BTW-compensatiefonds. Naar onze mening geeft het daarom blijk van een onjuiste rechtsopvatting de gemeente niet ontvankelijk te verklaren in haar bezwaar tegen de bcf-beschikking. Zo het Gerechtshof van oordeel is dat gelet op haar standpunt met betrekking tot de omzetbelasting de gemeente als ondernemer optreedt, dan is haar uitspraak onbegrijpelijk. De Inspecteur heeft het standpunt ingenomen dat de gemeente geen ondernemer is en bovendien geen aanspraak maakt op een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds, omdat de uitzondering van artikel 4 van de Wet op het BTW-compensatiefonds van toepassing zou zijn. Het is dan onbegrijpelijk dat het Gerechtshof tot de conclusie komt dat geen belang is bij de behandeling van het bezwaar. Het Gerechtshof had naar onze mening tot de conclusie moeten komen dat het primaire standpunt van de gemeente dient te worden gevolgd zodat op grond daarvan de gemeente geen geschil meer heeft met de Inspecteur. Echter, de Inspecteur legt zich niet neer bij de uitspraak van het Gerechtshof zodat de gemeente nog steeds een geschil heeft met de Inspecteur. Op grond van het standpunt van de Inspecteur dat de gemeente niet optreedt als ondernemer, is de gemeente van mening dat zij recht heeft op een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds.
Gelet op het vorenstaande zijn wij van mening dat de uitspraak van het Hof niet in stand kan blijven aangezien deze blijkt geeft van een onjuiste rechtsopvatting en onbegrijpelijk is. De gemeente heeft wel belang bij de behandeling van haar bezwaar tegen de bcf-beschikking en is mitsdien wel ontvankelijk tenzij Uw Raad de uitspraak van het Gerechtshof met betrekking tot de omzetbelasting bevestigd.
Wij verzoeken Uw Raad de uitspraak van het Hof te vernietigen, het bezwaar tegen de bcf-beschikking ontvankelijk te verklaren en de behandeling van het hoger beroep terug te verwijzen. Tot slot verzoeken wij Uw Raad de staatssecretaris te veroordelen in de kosten van deze procedure op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
Den Haag, [31 MEI 2012]
Kenmerk: DGB 2012-2767
Beroepschrift in cassatie tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's‑Gravenhage van 20 april 2012, nr. 11/00066 en 11/00067, inzake Gemeente Borsele te Heinkenszand betreffende de op aangifte voldane omzetbelasting over het tijdvak van 1 december 2008 tot en met 31 december 2008. Van deze uitspraak is op 23 april 2012 een afschrift aan de Belastingdienst/ [P] toegezonden.
AAN DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Als middel van cassatie draag ik voor:
Schending van het Nederlandse recht, met name van de artikelen 1, 2 en 7 van de Wet op de omzetbelasting 1968 in samenhang met de artikelen 2, 9 en 13 van de BTW-richtijn 2006/112/EG en/of artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursecht, doordat het Hof heeft geoordeeld dat belanghebbende aanspraak kan maken op de aftrek of teruggaaf van de door de vervoerders ter zake van het leerlingenvervoer aan de Gemeente Borsele (hierna ook: belanghebbende) in rekening gebrachte omzetbelasting, aangezien tussen belanghebbende en de ouders ter zake van het verzorgen van het leerlingenvervoer een rechtsbetrekking bestaat waarbij over en weer prestaties worden uitgewisseld en waarbij de betaling door de ouders de werkelijke tegenwaarde vormt voor de aan hen verleende diensten, zulks op grond van het hiernavolgende ten onrechte althans op gronden die deze beslissing niet kunnen dragen.
Ter toelichting merk ik het volgende op.
Feiten
In cassatie kan worden uitgegaan van de in de uitspraak vermelde vaststaande feiten. Daarbij kan in het bijzonder nog worden gewezen op de volgende feiten. De gemeente Borsele berekent aan (de ouders van) de leerlingen een eigen bijdrage voor het leerlingenvervoer. Bij een afstand tussen 6 en 20 kilometer is deze eigen bijdrage gelijk aan de kosten van het openbaar vervoer over de eerste 6 kilometer van het traject. Deze eigen bijdrage is alleen verschuldigd als het verzamelinkomen van de ouders meer dan € 22.050 bedraagt.
Indien de afstand van huis naar de dichtstbijzijnde toegankelijke school meer dan 20 kilometer bedraagt, betalen de ouders een inkomensafhankelijke bijdrage tot ten hoogste het bedrag van de kosten van het vervoer. De inkomensafhankelijke bijdrage bedraagt:
Inkomen in euro's | Eigen bijdragen in euro's |
---|---|
0 – 29.500 | Nihil |
29.500 – 35.500 | 115 |
35.500 – 41.000 | 475 |
41.000 – 46.500 | 890 |
46.500 – 53.000 | 1.300 |
53.000 – 58.500 | 1.715 |
58.500 en verder | Voor elke extra € 4.500: € 420 erbij |
Deze regelingen voor de eigen bijdrage gelden slechts voor ouders van leerlingen van het primair onderwijs. Ouders van leerlingen van het (speciaal) voortgezet onderwijs betalen geen eigen bijdrage.
Over het schooljaar 2007/2008 heeft 33% van de ouders een eigen bijdrage betaald. In het schooljaar 2008/2009 is dat 31%. Het percentage van 36 in r.o. 3.3. is overgenomen uit de uitspraak van de Rechtbank en komt uit het bezwaarschrift van de gemeente. In de beroepschriften heeft belanghebbende echter de voormelde percentages van 33 en 31 gehanteerd. De gemeente Borsele heeft in 2008 een bedrag van € 13.958 aan eigen bijdragen ontvangen, waarover de gemeente geen btw heeft voldaan.
Geschil
Het geschil betreft primair het antwoord op de vraag of de door de vervoerders aan de gemeente Borsele in rekening gebrachte omzetbelasting door belanghebbende in aftrek kan worden gebracht. Meer in het bijzonder is de vraag of de gemeente Borsele met betrekking tot het leerlingenvervoer kwalificeert als ondernemer voor de omzetbelasting c.q. ter zake prestaties onder bezwarende titel verricht. Het Hof beantwoordt die vraag — in tegenstelling tot de rechtbank — bevestigend, waardoor de gevraagde aftrek van voorbelasting wordt toegestaan.
Met dit oordeel geeft het Hof naar mijn mening blijk van een onjuiste rechtsopvatting dan wel kunnen de door het Hof vermelde gronden het oordeel van het Hof niet dragen.
Beschouwingen
Het Hof verwijst o.a. naar het arrest van uw Raad van 25 november 2005, nr. 38377, BNB 2006/66. Vooropgesteld past dienaangaande de opmerking dat het onderhavige feitencomplex zich niet zonder meer laat vergelijken met de feiten van het genoemde arrest BNB 2006/66, waarin immers alle gebruikers van het gehandicapten vervoer een vaste bijdrage betalen. Tevens dient in dit verband acht te worden geslagen op nadien door het Hof van Justitie EU (hierna: HvJ) gewezen jurisprudentie.
In zaaknummer 38377 heeft Advocaat-Generaal De Wit vooraf een conclusie genomen, waarvan ik in het kader van de onderhavige procedure uw bijzondere aandacht wil vragen voor zijn ambtshalve oordeel.
In punt 4 van die conclusie merkt de Advocaat-Generaal het volgende op:
‘Vooraf en ambtshalve
—4.1.
Voordat ik overga tot behandeling van de middelen stel ik hier de vraag aan de orde of belanghebbende überhaupt wel prestaties in het economische verkeer verricht. In het kader daarvan is het noodzakelijk de gang van zaken rond de Overeenkomst tussen belanghebbende en C nog eens op een rijtje te zetten.
—4.2.
Belanghebbende heeft een contract gesloten met C waarin C zich verbindt zorg te dragen voor het vervoer van gehandicapten binnen de gemeente en omstreken. C ontvangt daarvoor per rit de bedragen als omschreven in de overeenkomst, doch minimaal f 540 000 per jaar, een en ander onder aftrek van de eigen bijdragen die de gehandicapten per rit voldoen. De gehandicapten betalen de eigen bijdrage rechtstreeks aan de chauffeur van C bij de aanvang van het vervoer. Op basis van de overeenkomst tussen C en belanghebbende komt deze eigen bijdrage ten goede aan belanghebbende (artikel 9, lid 3, van de Overeenkomst). Tussen belanghebbende en C vindt periodiek een afrekening plaats. Deze afrekening houdt in dat belanghebbende de ritprijzen vergoedt aan C onder aftrek van de door C geïnde cq ontvangen eigen bijdragen (artikel 10, leden 1 en 2 van de Overeenkomst).
—4.3.
Waar de bovenstaande situatie op neer komt is dat de gehandicapte gebruiker een gereduceerd tarief via de eigen bijdrage betaalt aan c. Belanghebbende legt vervolgens het verschil bij, een en ander op basis van in de overeenkomst met C vastgelegde tarieven. Belanghebbende neemt dus enkel een deel van de vergoeding voor haar rekening die toekomt aan C voor de door deze verrichte vervoersprestaties. Belanghebbende verstrekt in wezen een (prijs)subsidie aan C.
—4.4.
Met betrekking tot in het geding centraal staande activiteiten verricht belanghebbende naar mijn mening dan ook geen prestaties in het economische verkeer. De omstandigheid dat volgens artikel 9, lid 5, van de overeenkomst tussen C en belanghebbende, de eigen bijdragen aan belanghebbende toekomen, doet daar niet aan af. De strekking van de Overeenkomst wordt duidelijk indien men daar nog de andere relevante bepalingen van de Overeenkomst bij betrekt:
- —
de gebruikers betalen rechtstreeks aan c (artikel 9, lid 1 overeenkomst);
- —
de eigen bijdragen komen in mindering op de overeengekomen ritprijzen (artikel 10, leden 1 en 2 overeenkomst).
—4.5.
Gelet op een en ander komen de eigen bijdragen uiteindelijk niet werkelijk ten goede aan belanghebbende. Onder deze omstandigheden kan niet gezegd worden dat belanghebbende prestaties in het economische verkeer verricht.
Belanghebbende valt reeds op die grond niet aan te merken als ondernemer voor deze activiteiten. Overigens is in dit kader niet gesteld noch gebleken dat de onderhavige activiteiten in nauwe samenhang met ondernemersactiviteiten zijn verricht (zo heeft belanghebbende geen gemeentelijk vervoerbedrijf), waardoor de activiteiten binnen het organisatorisch verband van een onderneming van belanghebbende zouden plaatsvinden.
—4.6.
Op basis van het voorgaande zou de Hoge Raad het beroep in cassatie mijns inziens al ongegrond kunnen verklaren, en een behandeling van de voorgestelde middelen achterwege kunnen laten. Niettemin zal ik hierna de voorgestelde cassatiemiddelen nog bespreken.’
In het door uw Raad gewezen arrest van 25 november 2005 is onder meer over dit aspect niets te lezen, hetgeen annotator Van Hilten in BNB 2006/66 tot de volgende kanttekening verleidt:
- ‘1.
Wat mij in dit arrest vooral opvalt, is dat daarin de motivering waarom belanghebbende (kennelijk) als ondernemer optreedt, ontbreekt. In overweging 3.3.2 — de overweging waarin de Hoge Raad zijn oordeel geeft — wordt namelijk over haar status voor de omzetbelasting niets gezegd. Er valt uit deze overweging uitsluitend op te maken dat de Hoge Raad van oordeel is dat C (degene die daadwerkelijk de gehandicapten rondrijdt) een vervoersprestatie jegens belanghebbende verricht. Uit het dictum moeten we dan maar afleiden dat belanghebbende ‘dus’ ook als ondernemer optreedt: aan belanghebbende wordt immers de gevraagde teruggaaf van omzetbelasting verleend. Dat kan alleen maar indien zij als ondernemer wordt aangemerkt én een prestatie verricht waarvoor recht op aftrek bestaat. Maar waarom? Wie zal het zeggen?
(…)
- —4.
En daarmee kom ik op de feiten. Bij de interpretatie daarvan lijkt de Hoge Raad wel erg makkelijk te concluderen dat de omstandigheid dat C zich heeft verplicht om de door belanghebbende aangewezen gehandicapten te vervoeren ‘geen andere conclusie toelaat’ dan dat C een vervoersprestatie jegens belanghebbende verricht. Waarom niet aan de gehandicapte? Die betaalt toch ook? Weet de gehandicapte eigenlijk wel dat hij — kennelijk — aan belanghebbende betaalt? Is dat af te leiden uit de gemeentelijke verordening? Hoe is de verplichting van C in de overeenkomst verwoord? Het zijn allemaal vragen overigens, waarop de antwoorden niet uit de feitenvaststelling in de uitspraak van het Hof vallen af te leiden. Maar het is wel zo dat bij een iets andere uitleg c.q. constellatie van de feiten het bedrag dat belanghebbende aan C betaalt best wel eens een prijssubsidie zou kunnen zijn. In dat geval is C over het aan belanghebbende in rekening gebrachte bedrag wél omzetbelasting verschuldigd, maar heeft de gemeente geen recht op aftrek — de vervoersprestatie is namelijk in dat geval aan de (niet-aftrekgerechtigde) gehandicapte verricht en niet aan de gemeente. Een verwijzing door de Hoge Raad naar een ander Hof zou mij dan ook niet hebben verbaasd.
- —5.
Laat ik het samenvattend zo zeggen. Ik vind het resultaat van het arrest niet onsympathiek. Naar de route waarlangs dit resultaat wordt bereikt, kan ik echter alleen maar raden. En laten we wel wezen. De Hoge Raad is er niet om sympathiek te zijn, maar om rechtsregels uit te leggen. En als dat op een sympathieke manier (trouwens: vanuit wiens standpunt wordt dat bekeken: de schatkist of de ondernemer?) gebeurt, dan behoren de lezers te kunnen lezen waarom.’
De rechtstheoretische juistheid van de benaderingswijze van Advocaat-Generaal De Wit wordt o.a. bevestigd in het door het HvJ gewezen arrest van 26 juni 2007, zaak C-284/04 (T-Mobile), waarin het Hof in de punten 46 t/m 48 het volgende vermeldt:
- ’ 46.
Mitsdien kan deze toewijzing geen ‘economische activiteit’ in de zin van artikel 4, lid 2, van de Zesde richtlijn zijn.
- 47.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het argument dat, gelet op artikel 4, lid 5, van de Zesde richtlijn, niet kan worden uitgesloten dat een regelgevende activiteit van een publiekrechtelijk lichaam een economische activiteit vormt in de zin van artikel 4, lid 2, van die richtlijn, zodat dat lichaam voor die activiteit als belastingplichtige moet worden beschouwd.
- 48.
Immers, zelfs al zou een dergelijke regelgevende activiteit als een economische activiteit kunnen worden aangemerkt, dan nog impliceert de toepassing van artikel 4, lid 5, van de Zesde richtlijn, dat vooraf wordt vastgesteld dat de betrokken activiteit een economische activiteit is. Uit het antwoord in punt 46 van het onderhavige arrest blijkt evenwel dat dit niet het geval is.’
Het vooropstellen van de vraag naar het verrichten van prestaties in het economische verkeer c.q. een economische activiteit is dan ook juist te achten.
Voorts wil uw Raad wellicht ten overvloede in dit verband ook attenderen op de noot van Swinkels onder het arrest van uw Raad van 12 september 2008, nr. 39859 , BNB 2009/49, waarin hij onder punt 8 het volgende opmerkt:
- ’ —8.
In zijn arrest HR 25 november 2005, nr. 38 377, BNB 2006/66c*, oordeelt de Hoge Raad dat een gemeente in een bepaalde contractuele situatie kan handelen als BTW-ondernemer met betrekking tot het vervoer van gehandicapten. In zijn conclusie bij die zaak wees advocaat-generaal De Wit net als in onderhavige zaak ook al op onduidelijkheden omtrent de reikwijdte van het begrip ‘personenvervoer’. Het was in die casus volgens hem niet nodig om het Hof van Justitie prejudiciële vragen voor te leggen over de reikwijdte van het begrip ‘personenvervoer’ omdat de gemeente in die zaak niet zou handelen als BTW-ondernemer. De Hoge Raad besliste omtrent het BTW-ondernemerschap van de gemeente evenwel anders. Of de gemeente volgens de Hoge Raad daarbij handelt als reguliere BTW-ondernemer of op grond van de fictie van Bijlage D als BTW-ondernemer wordt aangemerkt is niet duidelijk op te maken uit het arrest. Een ruime interpretatie van het begrip personenvervoer zou kunnen betekenen dat gemeenten ook met betrekking tot het tegen (beperkte) vergoeding verzorgen van leerlingenvervoer en ander vervoer kunnen handelen als BTW-ondernemer zodat over de ontvangen vergoeding 6% BTW moet worden voldaan en inkoop-BTW in aftrek kan worden genomen. Het lijkt mij dat gemeenten ook met betrekking tot het tegen vergoeding vervoeren van leerlingen zullen (gaan) stellen dat zij BTW-ondernemer zijn. Voor zover de Belastingdienst het standpunt van gemeenten ter zake bestrijdt, zal ook dit punt aan de belastingrechter worden voorgelegd.’
Met de voorliggende procedure wordt de vooruitziende blik van annotator Swinkels bevestigd.
In het onderhavige geval komt essentiële betekenis toe aan enerzijds de feiten en anderzijds de te hanteren rechtsopvatting betreffende de wijze van beoordeling of sprake is van prestaties in het economische verkeer.
Bekostiging leerlingenvervoer
In het onderhavige geval laat de gemeente Borsele het leerlingenvervoer verzorgen door vervoersondernemers die haar daarvoor een vergoeding in rekening brengen. De gemeente berekent aan de ouders van de leerlingen slechts in bepaalde gevallen een eigen bijdrage die bepaald is op de kosten van het openbaar vervoer over de eerste 6 kilometer van het traject en die geen verband houdt met de werkelijke lengte en/of de frequentie van de reis of met de werkelijke kosten van het vervoer. Dat geldt ook voor de gevallen waarin de afstand van huis naar school meer dan 20 kilometer bedraagt. Of er een eigen bijdrage moet worden betaald door de ouders en hoe hoog die bijdrage dan is, is afhankelijk van het inkomen van de ouders. Daarbij merk ik op dat het verband tussen de werkelijke kosten van het vervoer en de hoogte van de eigen bijdrage voor trajecten tussen 6 en 20 kilometer mijns inziens volstrekt afwezig is en voor trajecten vanaf 20 kilometer geldt dat dit verband losser is naarmate het inkomen lager is. Dit blijkt duidelijk uit de door de Inspecteur gestelde onweersproken feiten, zowel in eerste aanleg als in hoger beroep. Uit die feiten blijkt ook dat het merendeel van de ouders helemaal niets betaalt voor het vervoer. Het aantal ouders dat iets betaalt ligt iets boven de 30%.
Prestaties in het economisch verkeer c.q. economische activiteit
Voor de te hanteren rechtsopvatting betreffende de beoordeling of in dezen sprake is van prestaties in het economische verkeer, komt naar mijn mening in het bijzonder betekenis toe aan het arrest van het HvJ van 29 oktober 2009, zaak C-246/08 (Commissie/Finland). In die zaak ging het om openbare rechtsbijstandbureaus die voor hun activiteiten een eigen bijdrage berekenden in de vorm van een inkomensafhankelijk percentage van het honorarium. Het Hof overwoog hieromtrent:
- ‘46.
In casu moet worden vastgesteld dat de rechtsbijstanddiensten waarop het onderhavige beroep betrekking heeft door de openbare bureaus niet gratis en dus niet zonder enige tegenprestatie worden verricht, aangezien de ontvangers van die diensten een retributie aan de openbare bureaus moeten betalen.
- 47.
Het staat echter vast dat het daarbij slechts gaat om een gedeeltelijke retributie, aangezien zij niet het totale bedrag dekt van de honoraria die in de nationale wetgeving, afhankelijk van de aard van het geschil, zijn vastgelegd voor de beloning voor de door de openbare bureaus en de particuliere raadsmannen verrichte rechtsbijstanddiensten. Zoals blijkt uit de punten 12 tot en met 14 van het onderhavige arrest, vormt de vergoeding die door de basisbijdrage wordt gevormd een percentage, variërend van 20 % tot 75 %, van bedoeld bedrag. Afhankelijk van het vermogen van de ontvanger kan die retributie weliswaar worden aangevuld met een ‘aanvullende bijdrage’, maar de Commissie brengt niet naar voren en het is, zoals de advocaat-generaal in punt 48 van zijn conclusie heeft opgemerkt, gezien de in de nationale wetgeving voor de toekenning van rechtsbijstand vastgestelde inkomensgrens onwaarschijnlijk dat die aanvullende bijdrage ertoe kan leiden dat de ontvanger een retributie betaalt die equivalent is aan het volle bedrag van de honoraria die door die wetgeving voor het verlenen van rechtsbijstand zijn vastgesteld.
- 48.
Ofschoon het bedrag van deze gedeeltelijke retributie een aandeel in die honoraria vertegenwoordigt, wordt dat bedrag niet enkel op basis van die honoraria berekend, maar is het mede afhankelijk van het inkomen en het vermogen van de ontvanger. Het deel van de honoraria dat ten laste van de ontvanger komt wordt dus bepaald door deze twee laatste factoren, en niet bij voorbeeld door het aantal uren dat de openbare bureaus hebben besteed of de moeilijkheidsgraad van de betrokken zaak.
- 49.
Hieruit volgt dat de gedeeltelijke retributie die de ontvangers van de rechtsbijstanddiensten aan de openbare bureaus betalen, slechts gedeeltelijk wordt bepaald door de reële waarde van de verleende diensten en dat hoe bescheidener het inkomen en het vermogen van die ontvangers, hoe losser het verband met die waarde.
- 50.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 50 en 51 van zijn conclusie uiteen heeft gezet, vindt deze constatering bevestiging in het feit dat volgens de door de Finse regering in het kader van het onderhavige beroep overgelegde gegevens het bedrag van de gedeeltelijke retributies die in 2007 zijn betaald door de personen die rechtsbijstanddiensten hebben ontvangen van de openbare bureaus, welke diensten slechts één derde van alle door deze bureaus verrichte diensten uitmaken, 1,9 miljoen euro bedroeg, terwijl de bruto aan het functioneren verbonden kosten 24,5 miljoen euro bedroegen. Ook al omvatten die gegevens mede de rechtsbijstanddiensten bulten het kader van gerechtelijke procedures, geeft een dergelijk verschil aan dat de gedeeltelijke retributie die ten laste komt van de ontvangers, veeleer moet worden gelijkgesteld aan een heffing, waarvan de inning op zich een activiteit niet tot een economische activiteit maakt, dan als een beloning in de eigenlijke zin van het woord.
- 51.
Gelet op een en ander kan dus niet worden geconcludeerd dat het verband tussen de door de openbare bureaus verrichte rechtsbijstanddiensten en de door de ontvangers te betalen tegenwaarde de rechtstreeksheid bezit die vereist is opdat die tegenwaarde kan worden geacht een beloning voor die diensten te vormen en opdat deze diensten kunnen worden aangemerkt als economische activiteiten in de zin van de artikelen 2, punt 1, en 4, leden 1 en 2, van de Zesde richtlijn.’
Primair onjuist rechtsoordeel
Naar mijn mening heeft het Hof 's‑Gravenhage in de onderhavige uitspraak in het licht van dit arrest ten onrechte geoordeeld dat de eigen bijdrage van de ouders de werkelijke tegenwaarde vormt voor het vervoer van de leerlingen en dat die bijdrage dus daarvoor de vergoeding vormt. Wanneer de gemeente gebruik maakt van de haar in de onderwijswetgeving gegeven bevoegdheid om onder omstandigheden de bekostiging in geld te verminderen c.q. voor de bekostiging anders dan in geld van ouders een eigen bijdrage te vorderen, is in de gegeven situatie veeleer sprake van het opleggen van een heffing aan de ouders dan het bedingen van een vergoeding voor het bekostigen van het vervoer van de leerling. De verhouding tussen de ontvangen bijdragen ad € 13.958 en de door belanghebbende gemaakte vervoerskosten groot € 458.231 is in dit verband ook illustratief.
Het Hof heeft dusdoende ten onrechte geconcludeerd dat de gemeente Borsele ter zake van het leerlingenvervoer een dienst heeft verricht onder bezwarende titel en dat de gemeente derhalve een economische activiteit heeft verricht, dat wil zeggen als ondernemer voor de omzetbelasting heeft gehandeld. Dientengevolge is ook onjuist het oordeel van het Hof dat belanghebbende de omzetbelasting die de vervoerders haar in rekening hebben gebracht, in aftrek kan brengen.
De overweging van het Hof (6.2.) dat de gemeente met het leerlingenvervoer de belangen van de ouders dient, impliceert nog geenszins dat de eigen bijdrage daarom de vergoeding voor een dienst aan de ouders is. De rechtsbijstandbureaus in Finland dienen immers ook rechtsreeks de belangen van de rechtzoekenden, wat het HvJ niet verhinderde te oordelen dat de eigen bijdrage niet de vergoeding voor de rechtsbijstand vormde en dat de bureaus derhalve geen economische activiteiten verrichtten.
Het Hof 's‑Gravenhage heeft daarmee dus een onjuist criterium ten grondslag gelegd aan zijn oordeel dat de eigen bijdrage de vergoeding is voor het leerlingenvervoer en de gemeente derhalve ondernemer is. Naar mijn mening kan de uitspraak van het Hof daarom niet in stand blijven.
Voor de goede orde verwijs ik in nog naar de uitspraak van de Rechtbank Arnhem van 26 januari 2012, nrs. 10/00365 en 11/05109, LJN: BV2648, waarin de rechtbank heeft geoordeeld dat de gemeente Montferland met het leerlingenvervoer niet handelt als ondernemer, omdat de eigen bijdrage niet de vergoeding vormt voor dat vervoer. Voor zover mij bekend is tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld.
Subsidiair motiveringsklacht
Mocht naar het oordeel van uw Raad niet blijken dat het Hof 's‑Gravenhage van een onjuiste rechtsopvatting is uitgegaan, dan is deze zonder nadere motivering niet begrijpelijk. Temeer gezien de mate van vergelijkbaarheid van de rechtens relevante feiten van de onderhavige zaak met die van de genoemde zaak C-246/08 (Commissie/Finland). De Inspecteur heeft blijkens de ingediende processtukken hierop ook meermaals gewezen.
Het Hof heeft geoordeeld dat de eigen bijdrage van de ouders de vergoeding vormt voor het uitvoeren van het leerlingenvervoer en dat de Inspecteur geen feiten en omstandigheden zou hebben aangevoerd of aannemelijk gemaakt op grond waarvan over deze betalingen anders moet worden geoordeeld.
In de verweerschriften in eerste aanleg en in hoger beroep — en in de daarbij gevoegde en tot de gedingstukken behorende brieven — heeft de Inspecteur gemotiveerd aangegeven dat en waarom hij van mening is dat de eigen bijdrage niet de vergoeding vormt voor het leerlingenvervoer en welke feiten en omstandigheden voor hem doorslaggevend zijn voor dat oordeel. Daarbij heeft hij zich uitdrukkelijk beroepen op het arrest HvJ Commissie/Finland en aangegeven dat de feiten van de onderhavige zaak identiek zijn aan de feiten in dat arrest. Het Hof gaat echter in het geheel niet in op de door de Inspecteur gestelde feiten en omstandigheden en oordeelt zonder meer dat de eigen bijdrage de vergoeding voor het leerlingenvervoer is. In het licht van de door de Inspecteur gestelde feiten — die overigens niet in geschil waren — en in het licht van het meergenoemde arrest Commissie/Finland ligt het oordeel van het Hof niet in de rede en geeft onvoldoende inzicht in de gedachtegang van het Hof.
Het Hof had derhalve nader dienen te motiveren waarom de eigen bijdrage de vergoeding voor het leerlingenvervoer vormt. Zoals al eerder is gesteld, is daarvoor de constatering dat de gemeente de belangen van de ouders dient niet voldoende. Het Hof had in ieder geval niet zonder meer mogen oordelen dat de Inspecteur geen feiten en omstandigheden heeft aangevoerd of aannemelijk gemaakt op grond waarvan over de betalingen van de ouders anders moet worden geoordeeld.
Prejudiciële vragen
Indien uw Raad mocht overwegen mijn beroep in cassatie ongegrond te verklaren, dan geef ik nadrukkelijk in overweging prejudiciële vragen te stellen aan het HvJ. Naar mijn mening kan namelijk sowieso niet worden ontkend dat de vergelijking van het onderhavige geschil met het arrest van het HvJ in zaak C-246/08 (Commissie/Finland) dan toch op zijn minst de nodige twijfels doet rijzen omtrent de uitkomst van het door uw Raad te wijzen arrest.
Op grond van het vorenstaande ben ik van oordeel dat de uitspraak van het Hof niet in stand zal kunnen blijven.
DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN,
namens deze
DE DIRECTEUR-GENERAAL BELASTINGDIENST,
loco
Uitspraak 07‑11‑2014
Partij(en)
7 november 2014
nr. 12/02683
Arrest
gewezen op het beroep in cassatie van de gemeente Borsele te Heinkenszand (hierna: belanghebbende), alsmede het beroep in cassatie van de Staatssecretaris van Financiën tegen de uitspraak van het Gerechtshof te ’s-Gravenhage van 20 april 2012, nrs. BK-11/00066 en BK-11/00067, betreffende een op aangifte voldaan bedrag aan omzetbelasting en een beschikking inzake een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds.
1. Het geding in feitelijke instanties
Belanghebbende heeft over het tijdvak december 2008 op aangifte een bedrag aan omzetbelasting voldaan. Het tegen deze voldoening door belanghebbende gemaakte bezwaar is bij uitspraak van de Inspecteur afgewezen.
De Inspecteur heeft bij beschikking van 1 juli 2009 op de voet van artikel 9, lid 4, van de Wet op het BTW-compensatiefonds de hoogte van de over het jaar 2008 aan belanghebbende toekomende bijdrage vastgesteld, welke beschikking, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de Inspecteur is gehandhaafd.
De Rechtbank te ’s-Gravenhage (nrs. AWB 10/625 OB en AWB 10/638 OB) heeft de tegen die uitspraken ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof.
Het Hof heeft de uitspraak van de Rechtbank vernietigd, de uitspraken van de Inspecteur vernietigd, een teruggaaf verleend, en het bezwaar tegen de beschikking inzake een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds niet-ontvankelijk verklaard. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Zowel belanghebbende als de Staatssecretaris heeft tegen ’s Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. De beroepschriften in cassatie zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Belanghebbende en de Staatssecretaris hebben over en weer een verweerschrift ingediend.
Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend.
De Advocaat-Generaal M.E. van Hilten heeft op 29 januari 2014 geconcludeerd tot gegrondverklaring van de beide beroepen in cassatie. De conclusie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
De Hoge Raad heeft partijen in kennis gesteld van zijn voornemen het Hof van Justitie van de Europese Unie te verzoeken een prejudiciële beslissing te geven. Zowel belanghebbende als de Staatssecretaris heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, gereageerd op de aan partijen in concept voorgelegde vraagstelling.
3. Uitgangspunten in cassatie
3.1.
Op grond van de ‘Verordening leerlingenvervoer gemeente Borsele 2008’ (hierna: de Verordening) kunnen ouders van in de gemeente woonachtige leerlingen uit het primair en het voortgezet onderwijs een vervoersvoorziening ten behoeve van het schoolbezoek van hun kinderen verkrijgen. De voorziening wordt op aanvraag verstrekt in de vorm van bekostiging in geld voor het gebruik van openbaar vervoer of gebruik van eigen vervoer dan wel in de vorm van door belanghebbende verzorgd vervoer (dit laatste hierna aangeduid als: het leerlingenvervoer).
3.2.
De Verordening is gebaseerd op artikel 4 van de Wet op het primair onderwijs, artikel 4 van de Wet op de expertisecentra en artikel 4 van de Wet op het voortgezet onderwijs. In die artikelen is bepaald dat burgemeester en wethouders van een gemeente een regeling vaststellen voor de bekostiging van door hen noodzakelijk geachte vervoerskosten van het schoolbezoek van een leerling.
3.3.
Met betrekking tot het leerlingenvervoer heeft belanghebbende met vervoersbedrijven overeenkomsten gesloten waarbij deze bedrijven zich hebben verplicht door belanghebbende aangewezen leerlingen van en naar een door belanghebbende aangewezen plaats te vervoeren. De vervoerders hebben belanghebbende dit vervoer in rekening gebracht. Zij hebben aan belanghebbende facturen uitgereikt met vermelding van omzetbelasting.
3.4.
In het schooljaar 2008/2009 heeft ongeveer een derde van de ouders voor het leerlingenvervoer van hun kind(eren) een zogenoemde bijdrage (hierna: de bijdrage) betaald. Belanghebbende heeft in het jaar 2008 in totaal een bedrag van € 13.958 aan bijdragen van deze ouders ontvangen. De kosten van het leerlingenvervoer bedroegen in dat jaar € 458.231. Het verschil is door belanghebbende uit de algemene middelen gefinancierd.
3.5.
De verschuldigdheid van de bijdrage en de hoogte daarvan is volgens de Verordening afhankelijk van verschillende omstandigheden. Hierbij gelden ingevolge de Verordening de volgende uitgangspunten:
- bij een afstand tot 6 kilometer is de regeling van het leerlingenvervoer niet van toepassing,
- bij een afstand tussen 6 en 20 kilometer wordt het leerlingenvervoer verstrekt tegen een vaste bijdrage; de hoogte van deze bijdrage is gesteld op de kosten van het openbaar vervoer over een afstand van 6 kilometer; de bijdrage is niet verschuldigd door ouders met een inkomen van minder dan € 22.050; de bijdrage wordt maximaal twee maal per gezin in rekening gebracht,
- bij een afstand van meer dan 20 kilometer wordt het leerlingenvervoer verstrekt tegen betaling van een bijdrage tot ten hoogste het bedrag van de kosten van het vervoer; bij het vaststellen van de bijdrage wordt rekening gehouden met de financiële draagkracht van de ouders; wat betreft dit laatste wordt de hoogte van de bijdrage berekend per gezin; zij is afhankelijk van het gecorrigeerde zogeheten verzamelinkomen van de ouders in de zin van de Wet inkomstenbelasting 2001. De maximale bijdrage is als ‘eigen bijdragen in euro’s’ volgens de in artikel 24, lid 3, van de Verordening opgenomen tabel:
Inkomen in euro’s | Eigen bijdragen in euro’s |
0 – 29.500 | Nihil |
29.500 - 35.500 | 115 |
35.500 – 41.000 | 475 |
41.000 – 46.500 | 890 |
46.500 – 53.000 | 1300 |
53.000 – 58.500 | 1715 |
58.500 en verder | Voor elke extra € 4500: € 420 erbij |
3.6.
Ouders van leerlingen die door een lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap niet of niet zelfstandig met het openbaar vervoer kunnen reizen, komen onder bepaalde voorwaarden in aanmerking voor het leerlingenvervoer en hoeven daarvoor geen bijdrage te betalen.
3.7.
Belanghebbende heeft zich in bezwaar op het standpunt gesteld dat zij omzetbelasting is verschuldigd over de bijdrage en recht heeft op aftrek van de door de vervoerders aan haar in rekening gebrachte omzetbelasting. De Inspecteur heeft zich op het standpunt gesteld dat belanghebbende met betrekking tot het leerlingenvervoer geen prestaties onder bezwarende titel en mitsdien geen economische activiteiten verricht.
3.8.
De Inspecteur heeft op de voet van artikel 9, lid 4, van de Wet op het BTW-compensatiefonds de hoogte van de aan belanghebbende toekomende bijdrage uit het BTW-compensatiefonds over het jaar 2008 bij beschikking vastgesteld, in die zin dat de voor het leerlingenvervoer in rekening gebrachte omzetbelasting daarin niet is begrepen.
4. Beoordeling van het door de Staatssecretaris voorgestelde middel
4.1.
Het Hof heeft geoordeeld dat belanghebbende met de handelingen die zij in het kader van het leerlingenvervoer verricht, mede gelet op categorie 5 van bijlage I bij BTW-richtlijn 2006, als ondernemer voor de omzetbelasting optreedt. Het Hof heeft voorts geoordeeld dat uit het geheel van voorhanden zijnde gegevens is af te leiden dat de door de ouders betaalde bijdrage rechtstreeks verband houdt met het verrichten van het leerlingenvervoer en dat de betaling door de ouders de werkelijke tegenwaarde vormt voor die prestatie. De omstandigheid dat de hoogte van de bijdrage afhankelijk is van de hoogte van het inkomen van de ouders en dat het leerlingenvervoer in voorkomende gevallen ook gratis wordt verricht, brengt daarin naar ’s Hofs oordeel geen verandering. Het Hof heeft op grond daarvan geoordeeld dat belanghebbende recht heeft op aftrek van de haar voor het leerlingenvervoer in rekening gebrachte omzetbelasting.
4.2.
Het middel richt zich tegen het hiervoor in 4.1 weergegeven oordeel van het Hof dat belanghebbende met betrekking tot het leerlingenvervoer voor de heffing van omzetbelasting optreedt als ondernemer. Het middel betoogt dat belanghebbende in zoverre geen economische activiteiten verricht omdat de betaling door de ouders niet de werkelijke tegenwaarde vormt voor de aan hen verleende diensten. Het middel wijst daarbij in het bijzonder op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 29 oktober 2009, Commissie/Finland, C-246/08, ECLI:EU:C:2009:671, BNB 2010/94 (hierna: het arrest Commissie/Finland). Het middel bestrijdt niet het oordeel van het Hof dat, wanneer ervan moet worden uitgegaan dat belanghebbende met betrekking tot het leerlingenvervoer optreedt als ondernemer voor zover ouders vergoedingen betalen, belanghebbende ook recht heeft op aftrek voor zover geen bijdragen worden betaald.
4.3.1.
Ingevolge artikel 13, lid 1, derde alinea, van BTW-richtlijn 2006 worden publiekrechtelijke lichamen in elk geval als belastingplichtige beschouwd voor de in bijlage I vermelde werkzaamheden, voor zover deze niet van onbeduidende omvang zijn. In deze bijlage (“Lijst van werkzaamheden bedoeld in artikel 13, lid 1, derde alinea”) is in post 5 vermeld “personenvervoer”.
4.3.2.
Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie volgt dat de toepassing van artikel 13, lid 1, van BTW-richtlijn 2006 impliceert dat vooraf is vastgesteld dat de betrokken activiteit een economische activiteit is (zie onder meer HvJ 26 juni 2007, T-Mobile Austria GmbH e.a, C-284/04, ECLI:EU:C:2007:381,V-N 2007/32.21, punt 48, en HvJ 13 december 2007, Franz Götz, C-408/06, ECLI:EU:C:2007:789, V-N 2008/3.21, punt 15 (hierna: het arrest Franz Götz). Alvorens wordt toegekomen aan beantwoording van de vraag of belanghebbende met toepassing van de hiervoor in 4.3.1 vermelde bijlage I, post 5, met betrekking tot het leerlingenvervoer optreedt als belastingplichtige in de zin van BTW-richtlijn 2006 dient derhalve eerst de vraag te worden beantwoord of belanghebbendes werkzaamheden met betrekking tot het leerlingenvervoer economische activiteiten zijn in de zin van BTW-richtlijn 2006.
4.3.3.
Bij de behandeling van het middel wordt het volgende vooropgesteld. Van een economische activiteit is sprake indien een prestatie wordt verricht aan een derde onder bezwarende titel (artikel 2, punt 1, letter a, van BTW-richtlijn 2006). Een dienst wordt enkel onder bezwarende titel verricht, en is dus enkel belastbaar, wanneer tussen de verrichter en de ontvanger van de prestatie een rechtsbetrekking bestaat waarbij over en weer prestaties worden uitgewisseld, en de door de dienstverrichter ontvangen vergoeding werkelijk de tegenwaarde vormt voor de aan de ontvanger verleende dienst (zie onder meer HvJ 3 maart 1994, Tolsma, C-16/93, ECLI:EU:C:1994:80, BNB 1994/271, punten 13 en 14, HvJ 17 september 2002, Town & Country Factors, C-498/99, ECLI:EU:C:2002:494, V-N 2002/50.16, punt 18, en HvJ 6 oktober 2009, SPÖ Landesorganisation Kärnten, C-267/08, ECLI:EU:C:2009:619, V-N 2009/52.24, punt 19). In het onderhavige geval moet daarom worden vastgesteld of ‘een rechtstreeks en noodzakelijk verband’ bestaat tussen de bijdrage en het leerlingenvervoer, en of deze werkelijk de tegenwaarde daarvoor vormt.
Daarbij is van belang dat het begrip economische activiteiten een objectief karakter heeft, in die zin dat de activiteit op zichzelf wordt beschouwd, ongeacht het oogmerk of het resultaat ervan (HvJ 26 maart 1987, Commissie/Nederland, 235/85, ECLI:EU:C:1987:161, punt 8, en HvJ 21 februari 2006, University of Huddersfield, C‑223/03, ECLI:EU:C:2006:124, punt 47), en voorts dat het begrip ‘handeling onder bezwarende titel’ enkel veronderstelt dat een rechtstreeks verband bestaat tussen de werkzaamheid en een werkelijk door de belastingplichtige ontvangen tegenprestatie (zie HvJ 5 februari 1981, 154/80, Coöperatieve Aardappelbewaarplaats GA, ECLI:EU:C:1981:38, BNB 1981/232, punt 12).
4.3.4.
Gelet op de hiervoor in 4.3.3 vermelde rechtspraak van het Hof van Justitie zou kunnen worden betoogd dat het voor het als economische activiteit aanmerken van een handeling voldoende is dat een rechtstreeks verband bestaat tussen de handeling en de vergoeding, en dat de hoogte van de vergoeding ten opzichte van de omvang van de prestatie en de wijze waarop deze wordt berekend of vastgesteld niet van belang is. Dat zou betekenen dat ook indien de economische waarde van de prestatie (veel) hoger is dan het bedongen bedrag, sprake is van een aan de heffing van btw onderworpen vergoeding (tenzij het gaat om een louter symbolische vergoeding).
Tegen vorenvermeld betoog kan worden ingebracht dat er rechtspraak van het Hof van Justitie is, waaruit volgt dat de ontvangst van een vergoeding als tegenprestatie voor een werkzaamheid op zichzelf nog niet aan die werkzaamheid het karakter van een economische activiteit verleent (zie onder meer punt 21 van het arrest Franz Götz). In dit verband kan in het bijzonder worden gewezen op hetgeen het Hof van Justitie in het arrest Commissie/Finland heeft beslist. In dat arrest hechtte het Hof van Justitie betekenis eraan dat de retributie die de ontvangers van rechtsbijstanddiensten voor die diensten aan Finse openbare bureaus betaalden, nimmer het totale bedrag dekten van de honoraria die in de Finse wetgeving waren vastgelegd voor de beloning voor de door de openbare bureaus en de particuliere raadsmannen verrichte rechtsbijstanddiensten (punt 47). Voorts overwoog het Hof van Justitie dat het bedrag van vorenbedoelde retributie niet enkel op basis van die honoraria werd berekend maar mede afhankelijk was van het inkomen en het vermogen van de ontvanger van de dienst (punt 48). Het Hof van Justitie concludeerde uit dit een en ander dat de retributie slechts gedeeltelijk werd bepaald door de reële waarde van de verleende diensten en dat hoe bescheidener het inkomen en het vermogen van de ontvangers, hoe losser het verband met die waarde was (punt 49). Dit vond, aldus het Hof van Justitie, bevestiging in het feit dat de omvang van de ontvangsten in verhouding tot de kosten van de werkzaamheden zeer bescheiden was, zodat de retributie eerder moet worden gelijkgesteld met een heffing dan met een beloning in de eigenlijke zin van het woord (punt 50). Het Hof van Justitie oordeelde vervolgens dat op grond van het vorenstaande het verband tussen de verrichte rechtsbijstanddiensten en de door de ontvangers te betalen tegenwaarde niet de rechtstreeksheid bezit die is vereist opdat die tegenwaarde kan worden geacht een beloning te vormen en opdat deze diensten kunnen worden aangemerkt als economische activiteiten in de zin van artikel 2, punt 1, en artikel 4, leden 1 en 2, van de Zesde richtlijn (punt 51).
4.3.5.1. Voor de beslissing in het onderhavige geval is van belang vast te stellen wat de reikwijdte is van het arrest Commissie/Finland. In zijn conclusie van 7 juli 2009 bij het arrest Commissie/Finland, punt 36, merkt de Advocaat-Generaal Ruiz-Jarabo Colomer op dat de rechtspraak van het Hof van Justitie reeds een aantal criteria heeft gegeven voor de duiding van het begrip ‘economische activiteit’, maar dat in die zaak verdere uitlegging nodig is, omdat hem geen precedent met overeenkomstige feiten bekend is.
4.3.5.2. Gelet op de hiervoor in 4.3.4 weergegeven overwegingen van het Hof van Justitie zou kunnen worden geconcludeerd dat dit arrest een nadere, algemeen toepasbare verduidelijking geeft van het begrip ‘rechtstreeks verband’ tussen een verrichte dienst en een ontvangen tegenwaarde.
4.3.5.3. Ook is mogelijk dat het Hof van Justitie in het arrest Commissie/Finland niet anders heeft bedoeld te oordelen dan dat specifiek in die zaak, waarin het overheidslichamen betrof die uitsluitend diensten jegens minvermogenden verrichtten (vgl. punt 6 van het arrest), geen sprake was van een rechtstreeks verband tussen de door de ontvangers van de diensten betaalde retributies en de verleende rechtsbijstanddiensten.
4.3.5.4. Ten slotte is denkbaar dat, zoals weergegeven in de onderdelen 5.4.11, 5.4.12 en 5.4.14 van de conclusie van de Advocaat-Generaal Van Hilten, het Hof van Justitie zijn oordeel erop heeft gegrond dat de retributies in wezen het karakter van een symbolische vergoeding droegen, en dat het Hof van Justitie met dit arrest derhalve een nadere verduidelijking heeft willen geven van het begrip ‘symbolische vergoeding’. Met een ‘symbolische vergoeding’ wordt niet voldaan aan het vereiste van een ‘tegenwaarde’ voor een dienstverlening. Indien de overwegingen van het Hof van Justitie in de punten 47 en 48 van het arrest Commissie/Finland aldus moeten worden opgevat dat sprake is van een symbolische vergoeding en dat het symbolische karakter volgt uit de hoogte van de retributie in relatie tot de kosten van de verleende rechtsbijstand, dan rijst de vraag hoe deze overwegingen van het Hof van Justitie zich verhouden tot de overwegingen in de arresten van 21 september 1988, Commissie/Frankrijk, 50/87, ECLI:EU:C:1988:429, BNB 1994/306 (hierna: het arrest Commissie/Frankrijk), en 20 januari 2005, Hotel Scandic Gåsabäck, C-412/03, ECLI:EU:C:2005:47, V-N 2005/8.22 (hierna: het arrest Hotel Scandic). Uit het arrest Commissie/Frankrijk kan immers worden afgeleid dat, wil sprake zijn van een prestatie tegen een vergoeding (een economische activiteit in de zin van BTW-richtlijn 2006), de vergoeding niet de waarde van de prestatie behoeft te vertegenwoordigen, tenzij het gaat om een symbolische vergoeding, in welk geval de prestatie geacht wordt zonder vergoeding te zijn verricht. In punt 22 van het arrest Hotel Scandic heeft het Hof van Justitie onder verwijzing naar de punten 50 en 51 van de bijbehorende conclusie van de Advocaat-Generaal Ruiz-Jarabo Colomer erop gewezen dat de omstandigheid dat een economische activiteit tegen een hogere of lagere vergoeding dan de kostprijs wordt verricht, irrelevant is voor het antwoord op de vraag of het om een handeling onder bezwarende titel gaat.
Het is de vraag of uit het arrest Commissie/Finland moet worden geconcludeerd dat het feit dat de kosten voor verleende diensten bij lange na niet worden gedekt door de ontvangen bijdragen, meebrengt dat het ontvangen bedrag niet als vergoeding kan worden aangemerkt en derhalve de prestatie moet worden geacht slechts tegen een symbolische vergoeding te zijn verricht.
4.4.1.
Bij het beantwoorden van de vraag of het leerlingenvervoer een economische activiteit betreft, rijst voorts de vraag – gelet op de door het Hof van Justitie in de punten 47 en 48 van het arrest Commissie/Finland in aanmerking genomen omstandigheden - of het rechtstreekse verband tussen het leerlingenvervoer en de door belanghebbende ontvangen bijdragen respectievelijk het bestaan van een tegenwaarde (indien geen symbolische vergoeding), moet worden beoordeeld door de in de Verordening neergelegde regeling als geheel in aanmerking te nemen. Of moet die beoordeling geschieden voor elke binnen het leerlingenvervoer te onderscheiden vervoersprestatie afzonderlijk, voor zover die prestatie tegen betaling van een bijdrage worden verricht?
4.4.2.
Indien de regeling van het leerlingenvervoer als geheel in aanmerking moet worden genomen, is van belang op te merken dat uit hetgeen hiervoor in 3.1.1, laatste alinea, tot uitgangspunt is genomen, volgt dat – evenals in het arrest Commissie/Finland - het totaal van de bijdragen slechts voor een gering percentage (in dit geval omstreeks 3 percent) de kosten van het leerlingenvervoer dekt.
4.4.3.
Worden binnen het leerlingenvervoer de te onderscheiden vervoersprestaties afzonderlijk in aanmerking genomen, dan is van belang het volgende op te merken.
Anders dan tot uitgangspunt kan worden genomen in het arrest Commissie/Finland is het verrichten van leerlingenvervoer niet beperkt tot ouders met een bepaald laag inkomen. Alle ouders kunnen aanspraak maken op het door belanghebbende verrichte leerlingenvervoer.
Bij de vaststelling van de hoogte van de bijdragen worden de vervoersprestaties onderscheiden in twee afstanden: de afstand van 6 tot 20 kilometer en van 20 kilometer en verder. De hoogte van de bijdrage is echter niet uitsluitend afhankelijk van de afstand van het vervoer, maar wordt mede bepaald door andere factoren dan alleen de aard van de dienstverlening. Die factoren zijn de persoonlijke situatie van de (ouders van de) leerling (al dan niet gehandicapt), het aantal kinderen uit het gezin dat van de regeling gebruik maakt, en de hoogte van het inkomen van de ouders.
Gesteld kan worden dat de bijdrage voor het leerlingenvervoer over een afstand tussen 6 en 20 kilometer verband houdt met de reisafstand, aangezien deze is bepaald op de prijs die openbaarvervoersbedrijven in rekening brengen voor een rit van zes kilometer. De bijdrage houdt echter geen verband met de werkelijke lengte van de totale reis.
Voor het leerlingenvervoer over een afstand van meer dan 20 kilometer is de hoogte van de bijdrage afhankelijk van zowel de lengte van de reis als - in de meeste gevallen - afhankelijk van het inkomen van de ouder(s).
Gelet op het arrest Commissie/Finland, is de vraag of op grond van de hiervoor vermelde omstandigheden, al dan niet in combinatie met het feit dat de voor het leerlingenvervoer ontvangen bijdragen de kosten van belanghebbende niet dekken, moet worden geconcludeerd dat zowel bij vervoer over een afstand van 6 tot en met 20 kilometer als bij vervoer over een afstand van meer dan 20 kilometer een rechtstreeks verband tussen de vervoersprestatie en de door de ouders betaalde bijdrage ontbreekt.
4.5.
. Gelet op het voorgaande zal de Hoge Raad op de voet van artikel 267 VWEU vragen voorleggen aan het Hof van Justitie met betrekking tot de uitlegging van het recht van de Unie.
5. Beslissing
De Hoge Raad verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie uitspraak te doen over de volgende vragen:
Dienen de artikelen 2, lid 1, aanhef en letter c, en 9, lid 1, van Richtlijn 2006/112/EG aldus te worden uitgelegd dat een gemeente met betrekking tot het leerlingenvervoer, ingevolge een regeling als in dit arrest is omschreven, in zoverre als belastingplichtige in de zin van deze richtlijn moet worden aangemerkt? Dient voor het beantwoorden van deze vraag de regeling als geheel in aanmerking te worden genomen, of dient deze beoordeling plaats te vinden voor elke vervoersprestatie afzonderlijk? Zo dit laatste het geval is, dient dan onderscheid te worden gemaakt naar gelang sprake is van vervoer van leerlingen over respectievelijk een afstand tussen 6 en 20 kilometer en over een afstand van meer dan 20 kilometer?
De Hoge Raad houdt iedere verdere beslissing aan en schorst het geding totdat het Hof van Justitie naar aanleiding van vorenstaand verzoek uitspraak heeft gedaan.
Dit arrest is gewezen door de vice-president R.J. Koopman als voorzitter, en de raadsheren D.G. van Vliet, P. Lourens, E.N. Punt, en L.F. van Kalmthout, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier E. Cichowski, en in het openbaar uitgesproken op 7 november 2014.
Conclusie 29‑01‑2014
Inhoudsindicatie
Belanghebbende verzorgt op basis van haar (gemeentelijke) Verordening leerlingenvervoer op aanvraag van ouders van in de gemeente woonachtige leerlingen uit het primair en voortgezet onderwijs, het vervoer van die leerlingen van en naar school (hierna: leerlingenvervoer). De ouders zijn daarvoor – vanaf een in de Verordening leerlingenvervoer neergelegde inkomensgrens – een eigen bijdrage verschuldigd. In deze procedure gaat het primair om de vraag of, en zo ja in hoeverre,belanghebbende dit vervoer van leerlingen als ondernemer verricht. Voorts is in geschil of belanghebbende terecht niet-ontvankelijk is in haar bezwaar tegen de beschikking inzake haar verzoek om een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds (hierna: BCF-beschikking). A-G Van Hilten geeft aan dat het in casu niet zozeer erom gaat of belanghebbende – die het vervoer heeft uitbesteed aan vervoersbedrijven – jegens de ouders van de vervoerde kinderen een vervoersprestatie verricht die, ook indien verricht door een publiekrechtelijk lichaam, een ondernemershandeling vormt. Het probleem zit in de vóórvraag. Voordat aan de vraag naar optreden ‘als overheid’ of ‘als ondernemer’ wordt toegekomen, moet namelijk, naar vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie (hierna: HvJ), worden beoordeeld of de handeling in kwestie een economische activiteit is. Of dat het geval is hangt – toegespitst op deze procedure – af van de vraag of de inkomensafhankelijke bijdrage die (sommige) ouders voor het vervoer van hun kinderen aan belanghebbende betalen, kan worden aangemerkt als de vergoeding voor de door belanghebbende jegens hen verrichte prestatie. A-G van Hilten gaat eerst kort in op de positie van publieke lichamen in de omzetbelasting en staat vervolgens stil bij de voor een economische activiteit vereiste bezwarende titel. In dat verband besteedt zij met name aandacht aan het arrest van het HvJ van 29 oktober 2009, Commissie/Finland, C-246/08, BNB 2010/94 m.nt. Swinkels, waarin het ging om een (inkomensafhankelijke) bijdrage voor openbare rechtsbijstand die op grond van Finse wetgeving niet in de heffing werd betrokken. Aan dat arrest moet haars inziens een niet al te absoluut belang worden gehecht, nu uit het arrest valt af te leiden dat de beslissing van het HvJ (mede) is ingegeven door de omstandigheid dat de Commissie niet heeft voldaan aan de op haar rustende bewijslast. A-G Van Hilten meent dat het HvJ in het arrest Commissie/Finland niet anders bedoeld kan hebben dan te oordelen dat een activiteit niet economisch is, indien de daartegenoverstaande betaling in wezen een symbolisch karakter heeft. Vervolgens gaat de A-G in op de situatie waarin de presterende ondernemer en zijn afnemer overeenkomen dat geen vergoeding is verschuldigd. Wat betreft prestaties die worden verricht zonder dat daartegenover een vergoeding staat, heeft te gelden dat in beginsel alleen recht op aftrek bestaat indien de kosten van aangekochte diensten (of goederen) worden verdisconteerd in de prijzen van uitgaande prestaties. A-G Van Hilten meent dat dit in de onderhavige zaak met zich brengt dat het Hof met juistheid heeft geoordeeld dat het vervoer van leerlingen waarvoor belanghebbende een bijdrage van de ouders ontvangt, als economische activiteit moet worden aangemerkt, dat zij ter zake omzetbelasting verschuldigd is, en dat zij de daarop drukkende omzetbelasting in aftrek kan brengen. Wat betreft de niet tegen betaling van een bijdrage verleende diensten (het gratis leerlingenvervoer), heeft haars inziens echter te gelden dat geen recht op aftrek van voorbelasting bestaat, nu de aan deze ‘gratis’ prestaties toerekenbare (vervoers)kosten niet in de prijzen voor het leerlingenvervoer worden doorberekend. De A-G komt tot de slotsom dat het beroep in cassatie van de Staatssecretaris gegrond is. Aangezien uit de gedingstukken zonder meer volgt hoe de uitkomst van de procedure moet zijn in het geval belanghebbende alleen voor de tegen betaling van een bijdrage verleende diensten recht heeft op aftrek van voorbelasting, meent zij dat de Hoge Raad op dit punt zelf de zaak kan afdoen en dat verwijzing niet noodzakelijk is. Naar A-G Van Hilten meent stelt belanghebbende in cassatie terecht dat het Hof haar bezwaar tegen de BCF-beschikking ten onrechte wegens gebrek aan belang niet-ontvankelijk heeft verklaard. Belanghebbende kan geen belang aan het bezwaar ontzegd worden zolang in hoogste instantie niet over haar (ondernemers)positie ten aanzien van het verzorgen van het leerlingenvervoer is geoordeeld. Ook het middel van belanghebbende slaagt mitsdien. Verwijzing moet haars inziens volgen voor een onderzoek naar de vraag of aan belanghebbende een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds toekomt voor zover zij gratis leerlingenvervoer verzorgt. De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van de Staatssecretaris en dat van belanghebbende gegrond worden verklaard en dat het geding wordt verwezen voor nader (feiten)onderzoek.
Partij(en)
Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
mr. M.E. van Hilten
Advocaat-Generaal
Conclusie van versie 29 januari 2014 inzake:
HR nr. 12/02683 Hof nrs. BK-11/00066; BK-11/00067 | Gemeente Borsele |
Rb nrs. AWB 10/625 OB; AWB 10/638 OB | |
Derde Kamer A | tegen |
Omzetbelasting 1 december 2008 - 31 december 2008 | staatssecretaris van Financiën en vice versa |
1. Inleiding
1.1
Verzorgt belanghebbende het vervoer van leerlingen van en naar school als ondernemer of niet? Die vraag moet in deze procedure worden beantwoord.
1.2
Bij die beantwoording gaat het er in casu nog niet eens zozeer om of belanghebbende – die het vervoer heeft uitbesteed aan vervoersbedrijven – jegens de ouders van de vervoerde kinderen een vervoersprestatie verricht. Voordat aan die vraag wordt toegekomen, moet namelijk, naar vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie (hierna: HvJ), worden beoordeeld of de handeling in kwestie een economische activiteit is. Of dat het geval is hangt – toegespitst op deze procedure – af van de vraag of de bijdrage die (sommige) ouders voor het vervoer van hun kinderen aan belanghebbende betalen en die inkomensafhankelijk is, kan worden aangemerkt als de vergoeding voor de door belanghebbende jegens hen verrichte prestatie.
1.3
Rechtbank ’s-Gravenhage (hierna: de Rechtbank) en Hof ’s-Gravenhage (hierna: het Hof) kwamen tot een tegengesteld oordeel. De Rechtbank oordeelde dat tussen het leerlingenververvoer en de door de ouders van de leerlingen te betalen vergoeding niet een voldoende rechtstreeks verband bestaat om die vergoeding als ‘tegenwaarde’ voor dat leerlingenvervoer aan te merken, zodat de prestatie van belanghebbende niet als economische activiteit kan worden gekwalificeerd en zij reeds daarom geen omzetbelasting over de bijdragen verschuldigd is en geen recht heeft op aftrek van de op het vervoer drukkende omzetbelasting. Het Hof oordeelde daarentegen dat de door de ouders betaalde bijdragen wel degelijk de tegenwaarde voor het verzorgen van het leerlingenvervoer vormen. Dat de bijdrage van de ouders inkomensafhankelijk is, doet daaraan naar het oordeel van het Hof niet af. Dat betekent, aldus het Hof, dat belanghebbende een economische activiteit verricht. Deze economische activiteit heeft zij naar het oordeel van het Hof niet in haar hoedanigheid van overheid verricht, maar als ondernemer, zodat zij omzetbelasting verschuldigd is over de ouderbijdragen, maar ook recht heeft op aftrek van de aan het vervoer toerekenbare voorbelasting.
1.4
Tegen dit oordeel heeft de staatssecretaris van Financiën (hierna: de Staatssecretaris) beroep in cassatie ingesteld. Ook belanghebbende heeft beroep in cassatie ingesteld, en wel tegen het oordeel van het Hof dat belanghebbendes bezwaar tegen de afwijzende beschikking op haar verzoek om een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds (hierna: BCF-beschikking) niet-ontvankelijk is.
1.5
In deze conclusie wordt ingegaan op de voor een economische activiteit vereiste bezwarende titel. In dat verband bespreek ik met name ook het arrest van het HvJ van 29 oktober 2009, Commissie/Finland, C-246/08, BNB 2010/94 m.nt. Swinkels (hierna: arrest Commissie/Finland)1.. Aan dat arrest moet mijns inziens een niet al te absoluut belang worden gehecht, nu uit het arrest valt af te leiden dat de beslissing van het HvJ (mede) is ingegeven door de omstandigheid dat de Commissie niet heeft voldaan aan de op haar rustende bewijslast. Naar ik meen kan het HvJ in het arrest Commissie/Finland niet anders bedoeld hebben dan te oordelen dan dat een activiteit niet economisch is, indien de daartegenoverstaande betaling in wezen een symbolisch karakter heeft. Wat betreft prestaties die worden verricht zonder dat daartegenover een vergoeding staat, heeft – zo volgt uit vaste jurisprudentie van het HvJ – te gelden dat in beginsel alleen recht op aftrek bestaat indien de kosten van aangekochte diensten worden verdisconteerd in de prijzen van uitgaande prestaties.
1.6
Voor de onderhavige zaak brengt het vorenstaande mijns inziens met zich dat het Hof met juistheid heeft geoordeeld dat het vervoer van leerlingen waarvoor belanghebbende een bijdrage van de ouders ontvangt, als economische activiteit moet worden aangemerkt, dat zij ter zake omzetbelasting verschuldigd is, en dat zij de daarop drukkende omzetbelasting in aftrek kan brengen. Wat betreft de niet tegen betaling van een bijdrage verleende diensten (het gratis leerlingenvervoer), heeft mijns inziens echter te gelden dat geen recht op aftrek van voorbelasting bestaat, nu de aan deze ‘gratis’ prestaties toerekenbare (vervoers)kosten niet in de prijzen voor het leerlingenvervoer worden doorberekend.
1.7
De slotsom is dat het beroep in cassatie van de Staatssecretaris gegrond is. Aangezien uit de gedingstukken zonder meer volgt hoe de uitkomst van de procedure moet zijn in het geval belanghebbende alleen voor de tegen betaling van een bijdrage verleende diensten recht heeft op aftrek van voorbelasting, meen ik dat de Hoge Raad op dit punt zelf de zaak kan afdoen en dat verwijzing niet noodzakelijk is.
1.8
Naar ik meen stelt belanghebbende in cassatie terecht dat het Hof haar bezwaar tegen de BCF-beschikking ten onrechte wegens gebrek aan belang niet-ontvankelijk heeft verklaard. Belanghebbende kan geen belang aan het bezwaar ontzegd worden zolang in hoogste instantie niet over haar (ondernemers)positie ten aanzien van het verzorgen van het leerlingenvervoer is geoordeeld. Ook het middel van belanghebbende slaagt mitsdien. Verwijzing moet mijns inziens volgen voor een onderzoek naar de vraag of aan belanghebbende een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds toekomt voor zover zij gratis leerlingenvervoer verzorgt.
2. De feiten en het procesverloop
2.1
Op basis van de op 1 augustus 2008 in werking getreden ‘Verordening leerlingenvervoer gemeente Borsele 2008’ (verder: Verordening leerlingenvervoer) van de raad van de gemeente Borsele, kunnen ouders2.van in de gemeente woonachtige leerlingen uit het primair en voortgezet onderwijs, op aanvraag een vervoersvoorziening toegekend krijgen voor het vervoer van die leerlingen van en naar school.
2.2
De vervoersvoorziening wordt verstrekt in de vorm van een bekostiging in geld of in de vorm van door of in opdracht van belanghebbende verzorgd vervoer (hierna: leerlingenvervoer). Voor de gevallen waarin belanghebbende het vervoer verzorgt of laat verzorgen, geldt dat de ouders – vanaf een in de Verordening leerlingenvervoer bepaalde inkomensgrens – een eigen bijdrage verschuldigd zijn.
2.2.1
Artikel 23, lid 2 van de Verordening leerlingenvervoer bepaalt hieromtrent:
“In geval het college in plaats van bekostiging in geld toe te kennen het vervoer zelf verzorgt dan wel doet verzorgen, betalen de ouders van een leerling die een school voor basisonderwijs of een speciale school voor basisonderwijs bezoekt, per leerling per schooljaar een eigen bijdrage die gelijk is aan de kosten van het openbaar vervoer over de in artikel 11 bepaalde afstand [MvH: 6 km], indien het inkomen van de ouders meer bedraagt dan € 22 050.”
2.2.2
Voor gevallen waarin de afstand naar de dichtstbijzijnde toegankelijke school meer dan 20 km bedraagt, bepaalt artikel 24, lid 2 van de Verordening leerlingenvervoer:
“In geval het college in plaats van bekostiging in geld toe te kennen het vervoer zelf verzorgt dan wel doet verzorgen, en de afstand van de woning naar de dichtstbijzijnde toegankelijke school voor basisonderwijs meer dan 20 km bedraagt, betalen de ouders een van de financiële draagkracht afhankelijke bijdrage tot ten hoogste het bedrag van de kosten van het vervoer”.
De hoogte van de hier bedoelde bijdrage is afhankelijk van het gecorrigeerde verzamelinkomen van de ouders, zo bepaalt artikel 24, lid 3, van de Verordening leerlingenvervoer. In deze bepaling is in een tabel is aangegeven hoe hoog de eigen bijdrage is per aangeduide inkomenscategorie.
2.2.3
In artikel 23, lid 5, en artikel 24, lid 6, juncto titel 6, van de Verordening leerlingenvervoer is bepaald dat ouders van leerlingen, die door een lichamelijke, verstandelijke of zintuigelijke handicap niet, of niet zelfstandig met het openbaar vervoer kunnen reizen, geen eigen bijdrage hoeven te betalen.
2.3
Belanghebbende heeft ter uitvoering van het leerlingenvervoer overeenkomsten gesloten met vervoersbedrijven. Daarin hebben de vervoersbedrijven zich tegenover belanghebbende verplicht de door belanghebbende aangewezen leerlingen van en naar de door belanghebbende aangewezen plaatsen te vervoeren. De vervoerders hebben daarvoor van belanghebbende een vergoeding bedongen, bestaande in een bedrag per dag dan wel per rit. De vervoerders reiken voor het leerlingenvervoer aan belanghebbende facturen met vermelding van omzetbelasting uit.
2.4
In het schooljaar 2008/2009 betaalde 36 percent van de ouders een eigen bijdrage voor het leerlingenvervoer. Belanghebbende heeft in het jaar 2008 een bedrag van € 13.958 aan eigen bijdragen ontvangen. De kosten van het leerlingenvervoer bedroegen in dat jaar € 458.231.
2.5
Over het in geding zijnde tijdvak – december 2008 – heeft belanghebbende geen omzetbelasting op aangifte voldaan over de eigen bijdragen. De omzetbelasting die de vervoersbedrijven in het betreffende tijdvak aan belanghebbende in rekening hebben gebracht, heeft zij niet aftrek gebracht. Over het tijdvak december 2008 heeft belanghebbende op aangifte een bedrag aan omzetbelasting voldaan van € 5.995.
2.6
Tegen deze voldoening op aangifte heeft belanghebbende bezwaar gemaakt en daarbij verzocht om teruggaaf van € 5.002 omzetbelasting. De Inspecteur3., heeft het bezwaar bij uitspraak van 5 januari 2010 afgewezen.
2.7
Op de voet van artikel 9, lid 3 van de Wet op het BTW-compensatiefonds (hierna: Wet BCF) heeft de Inspecteur bij beschikking de aan belanghebbende te verstrekken bijdrage uit het BTW-compensatiefonds (hierna: BCF) over het jaar 2008 vastgesteld. Het door belanghebbende tegen deze beschikking gemaakte bezwaar heeft de Inspecteur bij uitspraak van 16 december 2009 afgewezen.
3. Geding in feitelijke instantie
3.1
Rechtbank
3.1.1
Belanghebbende heeft bij in één geschrift vervatte beroepschriften beroep ingesteld bij de Rechtbank tegen de (in punt 2.6 en punt 2.7 hiervóór vermelde) uitspraken.4.
3.1.2
Voor de Rechtbank was5.in geschil of belanghebbende ter zake van het leerlingenvervoer optreedt als ondernemer in de zin van de omzetbelasting en recht heeft op aftrek van voorbelasting. Voor het geval de Rechtbank deze vraag ontkennend zou beantwoorden, was in beroep in geschil6.of belanghebbende recht heeft op een bijdrage uit het BCF ter zake van het leerlingenvervoer.
3.1.3
Naar het oordeel van de Rechtbank verricht belanghebbende met het leerlingenvervoer geen economische activiteiten, en is zij (reeds) daarom geen omzetbelasting verschuldigd over de bijdragen van de ouders, en heeft zij geen recht op aftrek van de aan het leerlingenvervoer toerekenbare voorbelasting.7.Na te hebben overwogen dat richtlijnconforme uitleg van artikel 7, lid 1, van de Wet op de omzetbelasting 1968 (hierna: Wet OB) met zich brengt dat de beoordeling van de onderhavige situatie dient te geschieden aan de hand van artikel 9, lid 1, van de btw-richtlijn8., vervolgt de Rechtbank dat:
“2.6 (…) een dienst enkel 'onder bezwarende titel' wordt verricht in de zin van (thans) artikel 2, eerste lid, letter c, van de BTW-richtlijn wanneer tussen de verrichter en de ontvanger van de dienst een rechtsbetrekking bestaat waarbij over en weer prestaties worden uitgewisseld en waarbij de door de dienstverrichter ontvangen vergoeding de werkelijke tegenwaarde vormt voor de aan de ontvanger verleende dienst (…).
2.7
Daargelaten dat de onderwerpelijke diensten feitelijk door derden worden verricht, staat vast dat niet voor alle leerlingen die van het leerlingenvervoer gebruik maken een vergoeding wordt betaald en dat voor zover wel vergoedingen worden betaald, die vergoedingen bij lange na niet het totale bedrag dekken van de bedragen die de vervoerders aan eiseres in rekening brengen. Voorts is gesteld noch gebleken dat er ouders zijn die een eigen bijdrage betalen die gelijk is aan de geïndividualiseerde kosten van het vervoer. Hoewel de eigen bijdrage een aandeel vertegenwoordigt in de vergoedingen die de vervoerders aan eiseres in rekening brengen, welke vergoedingen naar het oordeel van de rechtbank de werkelijke tegenwaarde vormen voor het door eiseres verleende leerlingenvervoer, wordt die eigen bijdrage niet op basis van die vergoedingen berekend. De eigen bijdrage is immers afhankelijk van de hoogte van het gecorrigeerde verzamelinkomen van de ouders en niet, bij voorbeeld, van de afstand waarover en de frequentie waarmee het vervoer plaatsvindt. Hieruit volgt dat de eigen bijdrage die de ontvangers van het leerlingenvervoer aan eiseres betalen, slechts gedeeltelijk wordt bepaald door de reële waarde van de verleende diensten en dat hoe bescheidener het inkomen, hoe losser het verband met die waarde (verg. HvJ EG 29 oktober 2009, nr. C-246/08 (Commissie - Finland), LJN BK2576).
2.8
Gezien hetgeen hiervoor is overwogen kan niet worden geconcludeerd dat het verband tussen het leerlingenvervoer en de door de (ouders van de) leerlingen te betalen vergoeding de rechtstreeksheid bezit die vereist is om te kunnen concluderen dat die vergoeding de tegenwaarde vormt voor dat leerlingenvervoer en dat dit leerlingenvervoer kan worden aangemerkt als economische activiteit in de zin van de artikelen 2, eerste lid, letter c en 9, eerste lid, van de BTW-richtlijn (verg. Hoge Raad 6 december 2000, nr. 35254, LJN: AA8882).
(…)”
3.1.4
Naar het oordeel van de Rechtbank staat artikel 4, lid 1, aanhef, onder a, van de Wet BCF in de weg aan toekenning van een bijdrage uit het BCF aan belanghebbende:
“2.13 (…) De uitsluiting van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet BCF betreft blijkens de wetsgeschiedenis (TK 2001/02, 28 496, nr 3): "(...) prestaties aan individuele (rechts)personen. Dit kan ondermeer een natuurlijk persoon, een rechtspersoon (vereniging, stichting) of een bepaalde groep van (rechts)personen zijn. De uitsluiting van compensatie voor goederen en diensten die worden gebezigd om te worden verstrekt, verleend of ter beschikking gesteld aan een of meer individuele derden kan ook zien op activiteiten die de compensatiegerechtigde in het kader van haar publiekrechtelijke taken of incidenteel daarbuiten verricht. Voorbeelden zijn het inkopen van leerlingenvervoer (...)" Naar het oordeel van de rechtbank is de uitsluiting van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet BCF in dit geval van toepassing. Door met vervoerders voor het verzorgen van het leerlingenvervoer vervoersovereenkomsten te sluiten en dat leerlingenvervoer vervolgens te verstrekken aan leerlingen treedt eiseres feitelijk op als intermediair tussen de vervoerders en de leerlingen. Naar het oordeel van de rechtbank moeten de leerlingen worden aangemerkt als 'een of meer individuele derden' als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet BCF. Het recht op een bijdrage op grond van de Wet BCF voor het door eiseres verzorgde leerlingenvervoer is daarom uitgesloten.”
3.1.5
Bij in één geschrift vervatte uitspraken van 29 december 2010, nrs. AWB 10/625 OB en AWB 10/638 OB, niet gepubliceerd, heeft de Rechtbank de beroepen ongegrond verklaard.
3.2
Hof
3.2.1
Belanghebbende heeft tegen de uitspraken van de Rechtbank9.hoger beroep ingesteld bij het Hof. Het Hof heeft het geschil omschreven als het antwoord op de vraag:
“(…) of belanghebbende recht heeft op de aftrek of teruggaaf van de door de vervoerders ter zake van het leerlingenvervoer in rekening gebrachte omzetbelasting, welke vraag belanghebbende bevestigend en de Inspecteur ontkennend beantwoordt. Zo belanghebbende dat recht niet heeft, is in geschil of belanghebbende ter zake van de door de vervoerders voor het leerlingenvervoer aan haar in rekening gebrachte omzetbelasting recht heeft op een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds.”
3.2.2
Het Hof oordeelde – anders dan de Rechtbank – dat belanghebbende ter zake van het leerlingenvervoer een prestatie tegen vergoeding verricht, waarvoor zij recht op aftrek heeft. Het Hof overwoog hiertoe:
“6.1. Het complex van gegevens omtrent de activiteit van het leerlingenvervoer wijst naar 's Hofs oordeel niet anders uit, ook bezien tegen de achtergrond van het arrest van de Hoge Raad van 25 november 2005, nummer 38377, LJN AS3559, inzake de omzetbelastingtechnische positie van de gemeente Deventer waar het gaat om gehandicaptenvervoer, dat belanghebbende voor de in het kader van die activiteit verrichte handelingen, gelet ook op categorie 5 van bijlage I bij de BTW-richtlijn, als ondernemer voor de omzetbelasting optreedt. Meer in het bijzonder geldt dat de prestaties door de vervoerders worden verricht jegens belanghebbende, door welke prestaties belanghebbende in de gelegenheid wordt gesteld de door haar geaccepteerde leerlingen, in voorkomend geval tegen vergoeding, de eigen bijdrage, te vervoeren.
6.2.
In de afweging met betrekking tot het ondernemerschap van belanghebbende heeft het Hof in aanmerking genomen dat belanghebbende jegens de ouders van de leerlingen prestaties verricht, die erin bestaan dat zij binnen haar grondgebied de taak van het leerlingenvervoer uitvoert, en in voorkomend geval daarvoor van de ouders een vergoeding ontvangt in de vorm van eigen bijdragen. Daarbij komt dat de verrichtingen door belanghebbende rechtstreeks het belang dienen dat de ouders hebben bij het vervoeren van hun kinderen van en naar school. Belanghebbende verricht met die prestaties onmiskenbaar een activiteit in het economische verkeer, dat wil zeggen in wezen een handeling als ondernemer voor de omzetbelasting, zodat het ervoor moet worden gehouden dat de betalingen door de ouders, de tegenwaarde zijn van die prestaties.
6.3.
De Inspecteur heeft naar 's Hofs oordeel geen feiten en omstandigheden aangevoerd dan wel, tegenover de betwisting door belanghebbende, aannemelijk gemaakt op grond waarvan over de betalingen door de ouders anders moet worden geoordeeld. Integendeel, uit het geheel van voorhanden zijnde gegevens, waaronder ook die uit de door belanghebbende gegeven en door de Inspecteur niet weersproken uiteenzetting (zie hiervoor onder 5.2), is af te leiden dat die bijdragen rechtstreeks verband houden met het ten behoeve van de ouders uitvoeren van het leerlingenvervoer. De tussen belanghebbende en de ouders bestaande betrekkingen houden in dat de verrichtingen door belanghebbende naar hun aard prestaties onder bezwarende titel zijn en zodoende aan de heffing van omzetbelasting zijn onderworpen. De betalingen zijn juist gedaan ter wille van het uitvoeren van het leerlingenvervoer en bestaan uit bijdragen in de kosten van die activiteit. Aldus bestaat tussen belanghebbende en de ouders ter zake van het verzorgen van het leerlingenvervoer een rechtsbetrekking waarbij over en weer prestaties worden uitgewisseld en waarbij de betaling door de ouders de werkelijke tegenwaarde vormt voor de aan hen verleende diensten. Het gegeven dat de hoogte van de bijdrage afhankelijk is van de hoogte van het inkomen van de ouders en het leerlingenvervoer in voorkomende gevallen ook gratis wordt verricht, brengt daarin geen verandering.
6.4.
Daaruit volgt dat belanghebbende aanspraak kan maken op de aftrek of teruggaaf van de door de vervoerders ter zake van het leerlingenvervoer aan belanghebbende in rekening gebrachte omzetbelasting. (…)”
3.2.3
Uit dit oordeel vloeide voort dat belanghebbende ter zake van het leerlingenvervoer geen aanspraak kan maken op een bijdrage uit het BCF. Het Hof overwoog:
“6.5. Het gelijk is aan de zijde van belanghebbende. Haar overige stellingen behoeven geen behandeling. Voor zover het geschil ziet op de BCF-beschikking, wordt de daarop betrekking hebbende uitspraak van de Inspecteur vernietigd en het bezwaar tegen de beschikking niet-ontvankelijk verklaard, daar het bezwaar belang ontbeert.”
3.2.4
Bij uitspraak van 20 april 2012, nrs. BK-11/00066 en BK-11/00067, ECLI:NL:GHSGR:2012:BW5584, NTFR 2012, 1513 m.nt. Wolf, heeft het Hof de uitspraken van de Rechtbank en van de Inspecteur vernietigd, het bezwaar tegen de BCF-beschikking niet-ontvankelijk verklaard en belanghebbende een teruggaaf verleend van € 5.002.
4. Het geding in cassatie
4.1
De Staatssecretaris en belanghebbende hebben ieder tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld.
4.2
Het beroep in cassatie van de Staatssecretaris
4.2.1
De Staatssecretaris draagt als middel van cassatie voor:
“Schending van het Nederlandse recht, met name van de artikelen 1, 2 en 7 van de Wet op de omzetbelasting 1968 in samenhang met de artikelen 2, 9 en 13 van de BTW-richtijn10.2006/112/EG en/of artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht, doordat het Hof heeft geoordeeld dat belanghebbende aanspraak kan maken op de aftrek of teruggaaf van de door de vervoerders ter zake van het leerlingenvervoer aan [belanghebbende] (…) in rekening gebrachte omzetbelasting, aangezien tussen belanghebbende en de ouders ter zake van het verzorgen van het leerlingenvervoer een rechtsbetrekking bestaat waarbij over en weer prestaties worden uitgewisseld en waarbij de betaling door de ouders de werkelijke tegenwaarde vormt voor de aan hen verleende diensten, zulks (…) ten onrechte althans op gronden die deze beslissing niet kunnen dragen.”
4.2.2
Belanghebbende heeft bij brief van 13 september 2012 een verweerschrift ingediend.
4.2.3
De Staatssecretaris heeft, hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, geen conclusie van repliek ingediend.11.
4.3
Het beroep in cassatie van belanghebbende
4.3.1
Belanghebbende komt in cassatie op tegen de niet-ontvankelijkverklaring door het Hof van haar bezwaar tegen de BCF-beschikking. Belanghebbende meent dat zolang niet definitief vaststaat dat zij heeft gehandeld als ondernemer, zij belang heeft bij de behandeling van het standpunt dat zij wel aanspraak maakt op de bijdrage uit het BFC en deze niet is uitgezonderd op grond van artikel 4 van de Wet BCF.
4.3.2
De Staatssecretaris heeft bij brief van 12 september 2012 een verweerschrift ingediend, waarbij hij ‘voor zover nodig’ verzoekt zijn verweer tevens aan te merken als incidenteel beroep in cassatie.
4.3.3
Belanghebbende heeft bij brief van 16 oktober 2012 gerepliceerd en heeft daarbij vermeld dat haar conclusie van repliek ‘voor zover nodig’ tevens beantwoording van het incidenteel beroep van de Staatssecretaris impliceert.
4.3.4
De Staatssecretaris heeft geen gebruik gemaakt van de hem geboden mogelijkheid om een conclusie van dupliek in te dienen.12.
5. Beschouwing
5.1
Uit de stukken van het geding – zie bijvoorbeeld het beroepschrift en het hoger beroepschrift van belanghebbende – leid ik af dat belanghebbende zich primair op het standpunt stelt dat zij ondernemer is voor al het leerlingenvervoer, óók voor zover zij daarvoor geen bijdrage van ouders ontvangt (feitelijk staat vast dat 36 percent van de ouders een bijdrage betalen voor het vervoer, zie punt 2.4 van deze conclusie). Subsidiair is haar standpunt in beroep en in hoger beroep – en ik ga ervan uit dat dit in cassatie niet anders is – dat zij alleen als ondernemer optreedt voor zover zij van ouders een bijdrage ontvangt, hetgeen in haar berekening ertoe leidt dat haar een teruggaaf toekomt van € 1.800.13.
5.2
Optreden ‘als overheid’ alleen als activiteit economisch is
5.2.1
De positie van publiekrechtelijke lichamen in de omzetbelasting is in de omzetbelastingjurisprudentie – zowel Europees als nationaal – een regelmatig terugkerend fenomeen. Zo ook in deze procedure.
5.2.2
Kort gezegd en voor zover voor deze procedure van belang, volgt uit de btw-richtlijn en de jurisprudentie van het HvJ14.dat een publiekrechtelijk lichaam niet als ondernemer wordt aangemerkt voor de werkzaamheden of handelingen die het verricht in het specifiek voor de overheid geldende juridische regime, dat wil zeggen indien het verrichten van een werkzaamheid gebruikmaking van overheidsprerogatieven omvat. Deze regel lijdt echter een aantal uitzonderingen, waaronder die, welke in de derde alinea van artikel 13, lid 1, van de btw-richtlijn is vermeld, te weten:
“De publiekrechtelijke lichamen worden in elk geval als belastingplichtige beschouwd voor de in bijlage I genoemde werkzaamheden, voorzover deze niet van onbeduidende omvang zijn.”
5.2.3
In voormelde bijlage I (‘Lijst van werkzaamheden bedoeld in artikel 13, lid 1, derde alinea’) is in post 5 vermeld:
“personenvervoer”.
5.2.4
Op het eerste gezicht lijkt de in deze procedure te beantwoorden vraag dan ook of belanghebbende in de relatie met de (ouders van de) kinderen die gebruik maken van het door de vervoerders uitgevoerde leerlingenvervoer, personenvervoer verzorgt. Die vraag lijkt al te zijn beantwoord in het arrest van de Hoge Raad van 25 november 2005, nr. 38377, ECLI:NL:HR:2005:AS3559, BNB 2006/66 m.nt. Van Hilten15.over gehandicaptenvervoer in de gemeente Deventer (hierna: arrest Deventer).
5.2.5
In het arrest Deventer stapte de Hoge Raad echter (mijns inziens) wat nonchalant16.over de voorvraag heen die in deze procedure prominent voorop staat, namelijk de vraag of de door belanghebbende verrichte activiteit wel het predicaat ‘economische activiteit’ kan worden toegekend.
5.2.6
Het is namelijk vaste jurisprudentie van het HvJ dat pas kan worden toegekomen aan toetsing van een (overheids)handeling aan artikel 13 van de btw-richtlijn17., indien éérst is vastgesteld dat de desbetreffende handeling op zichzelf beschouwd een economische activiteit is, dat wil zeggen als de desbetreffende handeling een onder bezwarende titel verrichte levering of dienst is. Ik wijs hier op de arresten van het HvJ van 26 juni 2007, T-Mobile Austria e.a., C-284/04, punten 47 en 48, V-N 2007/32.21 en Hutchison 3G e.a., C-369/04, punten 41 en 42, V-N 2007/32.22; van 13 december 2007, Götz, C-408/06, punt 15, V-N 2008/3.21, van 16 september 2008, Isle of Wight Council, C-288/07, punten 30 en 31, V-N 2008/47.21 en van 29 oktober 2009, Commissie/Finland, C-246/08, punt 53.18.Aan het arrest Götz ontleen ik het volgende (cursivering MvH):
“15 Ofschoon artikel 4 van de Zesde richtlijn aan de btw een zeer ruime werkingssfeer toekent, heeft deze bepaling alleen betrekking op activiteiten met een economisch karakter (…) De toepassing van artikel 4, lid 5, van de Zesde richtlijn impliceert inzonderheid dat vooraf wordt vastgesteld dat de betrokken activiteit een economische activiteit is. (…).
(…)
18. Volgens de definitie in artikel 4, lid 2, van de Zesde richtlijn omvatten “economisch activiteiten” alle werkzaamheden van een fabrikant, handelaar of dienstverrichter, en onder andere de exploitatie van een lichamelijke of onlichamelijke zaak om er duurzaam opbrengst uit te verkrijgen (…). Deze laatste criteria, die de duurzaamheid van de activiteit en de daaruit verkregen opbrengsten betreffen, gelden (…) niet alleen voor de exploitatie van een zaak, maar voor alle in artikel 4, lid 2, van de Zesde richtlijn genoemde werkzaamheden. Bijgevolg is er, in het algemeen, sprake van een economische activiteit wanneer de activiteit duurzaam is en daarvoor een vergoeding wordt betaald aan de persoon die deze verricht (…).”
5.2.7
Uit het voorgaande citaat valt te distilleren dat in de onderhavige procedure moet worden beoordeeld of de door belanghebbende verrichte handelingen op zichzelf bezien ‘duurzaam’ zijn en of aan haar voor die handelingen een vergoeding wordt betaald, alvorens kan worden toegekomen aan beantwoording van de vraag of het verzorgen van leerlingenvervoer een overheidsactiviteit is in de zin van artikel 13 van de btw-richtlijn.
5.2.8
De voor het economische karakter van de handeling vereiste duurzaamheid lijkt mij in casu geen probleem. Uit de stukken van het geding – waaronder de Verordening leerlingenvervoer – volgt dat het leerlingenvervoer geen incidenteel karakter heeft. Evenmin lijkt mij de kwalificatie van belanghebbendes handeling an sich een probleem op te leveren: ook als het door belanghebbende verzorgen van het leerlingenvervoer niet zou kunnen worden aangemerkt als ‘personenvervoer’, lijkt mij de definitie van het begrip ‘dienst’ in richtlijn en Wet OB ruim genoeg om daaronder belanghebbendes handelingen te rangschikken. Als dienst wordt immers beschouwd (zie artikel 24, lid 1, van de btw-richtlijn):
“(…) elke handeling die geen levering van goederen is.”19.
5.2.9
Het probleem ligt in deze procedure vooral in de vraag of hetgeen belanghebbende voor het verzorgen van het leerlingenvervoer (van 36 percent van de ouders van de vervoerde kinderen) ontvangt, de vergoeding vormt voor haar prestatie, oftewel – in de bewoordingen van artikel 2, lid 1, onderdeel c, van de btw-richtlijn – of belanghebbende een dienst onder bezwarende titel verricht. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, is voorts de vraag of de omstandigheid dat belanghebbende van 36 percent van de ouders een bijdrage ontvangt, met zich brengt dat ook sprake is van economische activiteiten voor (de 64 percent van) de leerlingen die worden vervoerd zonder dat hun ouders een bijdrage betalen.
5.3
Vergoeding
5.3.1
Een verhandeling over de ‘bezwarende titel’ in de omzetbelasting kan bijna niet zonder vermelding van het arrest van het HvJ van 3 maart 1994, Tolsma, C-16/93, BNB 1994/271 m.nt. Finkensieper (hierna: arrest Tolsma), waarin de vraag aan de orde was of de munten die voorbijgangers in het mansbakje van een orgeldraaier deponeren, de vergoeding vormen voor door laatstgenoemde verrichte diensten. Na onder verwijzing naar het arrest van 1 april 1982, Hong Kong Trade, 89/81, te hebben overwogen dat prestaties die zonder directe tegenprestaties worden verschaft, niet aan btw zijn onderworpen, overwoog het HvJ dat een dienst enkel onder bezwarende titel wordt verricht en dus enkel belastbaar is (cursivering MvH):
“14 (…) wanneer tussen de verrichter en de ontvanger van de dienst20.een rechtsbetrekking bestaat waarbij over en weer prestaties worden uitgewisseld, en de door de dienstverrichter ontvangen vergoeding de werkelijke tegenwaarde vormt voor de aan de ontvanger verleende dienst.”
5.3.2
Bij de overweging past een kanttekening: hoewel de Nederlandse tekst van het arrest authentiek moet worden geacht – de procestaal is immers het Nederlands – valt op dat in de Franse en Engelse tekst van de hiervoor geciteerde overweging niet wordt gesproken over de ‘werkelijke tegenwaarde’, maar over ‘werkelijk de tegenwaarde…’.21.In het Engels (cursivering MvH):
“(…) the remuneration received by the provider of the service constituting the value actually given in return for the service supplied (…)”.
En in het Frans (cursivering MvH):
“(…) la rétribution perçue par le prestataire constituant la contre-valeur effective du service fourni au bénéficiaire”.
5.3.3
Deze formulering lijkt mij nét iets anders: het gaat in het Engels en Frans niet – zoals de Nederlandse tekst doet voorkomen – om de werkelijke tegenwaarde (hetgeen suggereert dat gedoeld wordt op een economische-, of marktwaarde), maar het gaat erom dat de tegenwaarde (daad)werkelijk gegeven moet zijn tegenover (‘met het oog op’) de verleende dienst.
5.3.4
Dit verschil in bewoordingen is niet een ‘Tolsma-incident’: we zien dezelfde overweging met hetzelfde (ver)taalverschil in de punten 18 en 20 van het arrest van het HvJ van 17 september 2002, Town & County Factors, C-498/99, V-N 2002/50.16 (over een spel met onverplichte prijsuitkering, hierna arrest Town & County) en in punt 44 van het al eerder vermelde arrest Commissie/Finland (over rechtsbijstandsdiensten). In die zaken was de authentieke (proces)taal niet Nederlands, maar Engels, respectievelijk Fins.22.
5.3.5
Gelet op het karakter van de omzetbelasting, meen ik dat de Engelse versie – in het arrest Town & County de authentieke taal – van de vorenaangehaalde overweging bij de uitlegging daarvan leidend moet zijn. Het gaat in de omzetbelasting niet om (het belasten van) de werkelijke waarde van de prestatie, maar om (het belasten van) de tussen partijen overeengekomen waarde, die heel goed lager of hoger kan zijn dan de werkelijke waarde in de zin van marktwaarde. Dit vloeit reeds voort uit het karakter van de omzetbelasting als belasting die het consumptieve verbruik beoogt te treffen. Om met de Europese Commissie (hierna: Commissie) te spreken:23.
“Hetgeen namelijk moet worden belast is de werkelijke uitgave van de consument en niet een theoretische waarde van de goederen en diensten.”
Dat de richtlijngever inderdaad van een subjectieve maatstaf van heffing uitgaat, moge (ook) blijken uit de tekst van artikel 73 van de btw-richtlijn op grond waarvan de maatstaf van heffing alles omvat wat de leverancier of dienstverrichter voor zijn handelingen als tegenprestatie verkrijgt (of moet verkrijgen) en uit artikel 80 van de btw-richtlijn, waarin het de lidstaten is toegestaan om in bepaalde – met name genoemde – gevallen de ‘normale waarde’ van goederen en diensten als maatstaf van heffing mogen hanteren. De bepaling impliceert daarmee dat de normale waarde niet de standaard is. Dat volgt overigens ook uit de jurisprudentie van het HvJ. Ik wijs in dit verband op de arresten van 9 juni 2011, Campsa, C-285/10, V-N 2011/37.20, van 26 april 2012, Balkan and Sea Properties en Provadinvest, C-621/10 en C-129/11, V-N 2012/25.15, en van 7 maart 2013, Efir, C-19/12.
5.3.6
Ik houd het er derhalve op dat sprake is van een dienst die onder bezwarende titel wordt verricht indien de ontvangen vergoeding daadwerkelijk is betaald in ruil voor de verrichte dienst. Onder welke naam die vergoeding wordt ‘gebracht’ (‘bijdrage’, ‘heffing’, ‘prijs’) doet daarbij mijns inziens niet ter zake. Het gaat om het karakter van de betaling, niet om hoe deze wordt aangeduid. Evenmin is relevant of de belastingplichtige een vergoeding beneden of boven de marktprijs bedingt en of hij al dan niet al zijn kosten doorberekent (zie HvJ 9 december 2011, Connoisseur Belgium, C-69/11).24.Uit het vorenstaande vloeit voort dat het heel goed kan zijn dat de vergoeding voor dezelfde (soort) dienst per afnemer verschillend is, afhankelijk van wat partijen daarover zijn overeengekomen.25.
5.3.7
Daarmee komen we bij de rechtsbetrekking tussen dienstverlener en afnemer. Naar in ieder geval duidelijk volgt uit de vorenaangehaalde overweging 14 van het arrest Tolsma, ligt het ‘voor-wat-hoort-wat’ principe ten grondslag aan de bezwarende titel van artikel 2, lid 1 van (tegenwoordig) de btw-richtlijn: partijen moeten zijn overeengekomen dat de een iets doet en dat (en wat) de ander daar tegenover stelt. Elk der partijen bedingt iets van de ander, waarbij het bedongene voorwaarde is voor het verrichten van de (weder)prestatie.26.Het voor-wat-hoort-wat principe van de bezwarende titel vereist derhalve dat tussen prestatie en tegenwaarde een rechtstreeks verband bestaat. Anders gezegd: het betaalde is niet zomaar een bedrag, maar een voor de specifieke prestatie overeengekomen vergoeding, zonder betaling van welke vergoeding de prestatie niet wordt verricht.
5.4
Commissie versus Finland
5.4.1
In dit verband is voor deze zaak het in deze conclusie al eerder aangestipte arrest Commissie/Finland, van belang. Het arrest betrof een inbreukprocedure waarin de Commissie zich op het standpunt had gesteld dat Finland niet had voldaan aan haar ‘richtlijnverplichtingen’ door geen btw te heffen:
“(…) over diensten op het gebied van juridisch advies die tegen een gedeeltelijke vergoeding worden verricht door openbare rechtsbijstandsbureaus (…) terwijl vergelijkbare diensten wel aan btw zijn onderworpen wanneer zij door particuliere raadsmannen worden verricht.”
5.4.2
Wat was het geval?
5.4.3
Finland hanteert – voor zover hier van belang – een stelsel van rechtsbijstand op basis waarvan mensen met de laagste inkomens gratis rechtsbijstand krijgen van (juridisch adviseurs die in overheidsdienst zijn van) openbare rechtsbijstandsbureaus. Mensen met een iets minder laag inkomen kunnen eveneens een beroep doen op de hier bedoelde ‘openbare rechtsbijstand’, doch moeten op grond van de Finse wetgeving een gedeeltelijke vergoeding – een variabel percentage, afhankelijk van hun financiële mogelijkheden – betalen, als ik het goed begrijp (zie punt 7 van het arrest) aan het openbare rechtsbijstandsbureau. De rechtsbijstand die door deze openbare bureaus gratis of tegen betaling van een gedeeltelijke bijdrage wordt verleend, is op grond van de Finse wetgeving niet aan btw onderworpen. Door particuliere raadsmannen verleende rechtsbijstand wordt in Finland wel als een aan btw onderworpen dienst aangemerkt.
5.4.4
De Commissie meent dat Finland niet conform de Zesde richtlijn handelt, voor zover27.zij geen omzetbelasting heft over de bijdragen van particulieren die gebruik maken van de ‘openbare rechtsbijstand’. De Commissie meent dat het verrichten van rechtsbijstandsdiensten door de openbare bureaus tegen betaling van een gedeeltelijke bijdrage een economische activiteit (een dienst onder bezwarende titel) vormt, aangezien tussen de door het openbare bureau aangeboden dienst en de tegenprestatie van de ontvanger van die dienst een rechtstreeks verband bestaat (punt 25 van het arrest).
5.4.5
Gezien mijn betoog in de punten 5.3.1 tot en met 5.3.7 lijkt het antwoord op de vraag een volmondig: “ja, natuurlijk is dat zo” te zijn. Er lijkt mij hier een duidelijk ‘voor-wat-hoort-wat’ verband te zijn tussen het verlenen van rechtsbijstand en het (moeten) betalen van een bijdrage.
5.4.6
Het HvJ denkt er evenwel anders over.
5.4.7
Voordat ik het arrest verder analyseer, vestig ik er de aandacht op dat de uitkomst van het arrest (geen sprake van een economische activiteit) mijns inziens niet al te absoluut moet worden gezien. Gezien punt 52 van het arrest Commissie/Finland heeft bij de beslissing van het HvJ meegespeeld dat het door de Commissie te leveren bewijs hiaten vertoonde. Ik citeer en cursiveer punt 52 van het arrest Commissie/Finland:
“In casu heeft de Commissie geen andere elementen naar voren gebracht waarmee kan worden aangetoond dat de betrokken diensten dergelijke economische activiteiten vormen. Inzonderheid geeft de Commissie in haar beroep weliswaar te kennen dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen de gedeeltelijke retributie die de ontvangers van de rechtsbijstanddiensten betalen en de door de openbare bureaus verrichte diensten, maar zij heeft deze bewering geenszins onderbouwd en geen enkel bewijs voor een dergelijk rechtstreeks verband overgelegd, ondanks het feit vooral dat voor de bepaling van die bijdrage rekening wordt gehouden met de hoogte van het inkomen en het vermogen van de ontvangers. Volgens vaste rechtspraak staat het in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 226 EG28.echter aan de Commissie, de gestelde niet-nakoming aan te tonen. Zij moet het Hof de informatie verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen, of er inderdaad sprake is van deze niet-nakoming, en kan zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden (zie onder meer arrest van 26 april 2005, Commissie/Ierland, C‑494/01, Jurispr. blz. I‑3331, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).”
5.4.8
Naar ik hiervoor al vermeldde, meen ik dat de aangehaalde omissie van de Commissie bij de analyse van het arrest niet uit het oog mag worden verloren: het HvJ sluit immers niet uit dat, ware het bewijs door de Commissie wél geleverd, de prestaties van de Finse openbare rechtsbijstandsbureaus als economische activiteiten zouden hebben te gelden. Hoewel het HvJ niet aangeeft onder welke omstandigheden er wel een rechtstreeks verband zou hebben kunnen worden aangenomen, lijkt het erop dat duidelijk(er) had moeten zijn dat de betaling van de bijdrage daadwerkelijk tegenover de prestatie van het rechtsbijstandsbureau staat. Zie ik het goed, dan heeft de Commissie vooral ingezet op concurrentieverstoring tussen de diensten van de openbare rechtsbijstandsbureaus en de (wel aan de heffing van btw onderworpen) diensten van particuliere raadslieden (zie m.n. punten 20 en 21 van de conclusie van A-G Ruiz-Jarabo Colomer van 7 juli 2009).
5.4.9
Het hiaat in de bewijsvoering weerhoudt het HvJ er niet van om het bestaan van een rechtstreeks verband na te gaan. Daarbij stelt het HvJ allereerst vast (cursivering MvH):
“46 In casu moet worden vastgesteld dat de rechtsbijstanddiensten waarop het onderhavige beroep betrekking heeft door de openbare bureaus niet gratis en dus niet zonder enige tegenprestatie worden verricht, aangezien de ontvangers van die diensten een retributie aan de openbare bureaus moeten betalen.”
In deze overweging29.valt het gebruik van de term ‘retributie’ op. Dit suggereert dat het HvJ het oog heeft op een heffing (zie ook punt 38 van de Nederlandse versie van het arrest waarin de term ‘heffing’ wordt gebezigd). Ik meen evenwel dat aan de term ‘retributie’ hier geen bijzondere betekenis moet worden toegekend. Naar ik veronderstel betreft het een onzuiverheid in de vertaling van – vermoedelijk – de Franse tekst van het arrest, waarin in punt 46 de term ‘rétribution’ wordt gehanteerd. Deze Franse term duidt evenwel (ook) op ‘betaling’, in welke betekenis zij hier mijns inziens bedoeld moet zijn, als ik de Engelse en Duitse tekst van de overweging in aanmerking neem. Daarin wordt namelijk gesproken over ‘payment’ respectievelijk ‘Vergütung.”30.
5.4.10
Het HvJ acht de aanwijsbaarheid van ‘enige’ tegenprestatie31.– een term die in mijn visie toch wel duidt op het bestaan van een rechtstreeks verband tussen presteren en weder presteren – echter niet voldoende om een rechtstreeks verband aan te nemen (zie punt 51 van het arrest). Lees ik de punten 48-50 van het arrest goed, dan lijkt het HvJ daarvoor belang toe te kennen aan de ‘reële waarde’ van de verleende diensten. Ik citeer en cursiveer (uit) de desbetreffende overwegingen:
“48 Ofschoon het bedrag van deze gedeeltelijke retributie een aandeel in die honoraria vertegenwoordigt, wordt dat bedrag niet enkel op basis van die honoraria berekend, maar is het mede afhankelijk van het inkomen en het vermogen van de ontvanger. Het deel van de honoraria dat ten laste van de ontvanger komt wordt dus bepaald door deze twee laatste factoren, en niet bij voorbeeld door het aantal uren dat de openbare bureaus hebben besteed of de moeilijkheidsgraad van de betrokken zaak.
49 Hieruit volgt dat de gedeeltelijke retributie die de ontvangers van de rechtsbijstanddiensten aan de openbare bureaus betalen, slechts gedeeltelijk wordt bepaald door de reële waarde van de verleende diensten en dat hoe bescheidener het inkomen en het vermogen van die ontvangers, hoe losser het verband met die waarde.
50 Zoals de advocaat-generaal in de punten 50 en 51 van zijn conclusie uiteen heeft gezet, vindt deze constatering bevestiging in het feit dat volgens de door de Finse regering in het kader van het onderhavige beroep overgelegde gegevens het bedrag van de gedeeltelijke retributies die in 2007 zijn betaald door de personen die rechtsbijstanddiensten hebben ontvangen van de openbare bureaus, welke diensten slechts één derde van alle door deze bureaus verrichte diensten uitmaken, 1,9 miljoen euro bedroeg, terwijl de bruto aan het functioneren verbonden kosten 24,5 miljoen euro bedroegen. Ook al omvatten die gegevens mede de rechtsbijstanddiensten buiten het kader van gerechtelijke procedures, geeft32.een dergelijk verschil aan dat de gedeeltelijke retributie die ten laste komt van de ontvangers, veeleer moet worden gelijkgesteld aan een heffing33., waarvan de inning op zich een activiteit niet tot een economische activiteit maakt, dan als een beloning in de eigenlijke zin van het woord.”
5.4.11
Het lijkt erop dat het HvJ hier voortborduurt op de – mijns inziens ongelukkig geformuleerde – overweging 14 van het arrest Tolsma (zie punt 5.3.1), althans dat deze overweging het HvJ hier parten speelt. Ik ben ervan overtuigd dat de werkelijke waarde van een verrichte dienst (of een geleverd goed) niet bepalend is voor het antwoord op de vraag of de daartegenover gestelde betaling kwalificeert als ‘tegenwaarde’: een (economisch bezien) te lage prijs, blijft in principe een bezwarende titel. Het gaat niet om het rechtstreekse verband tussen de waarde van de prestatie en de (hoogte van de) tegenprestatie, maar om het verband tussen de prestatie en de tegenprestatie. Ik zie ook niet in waarom het verband met de reële waarde van de dienst losser wordt naarmate het inkomen (en de bijdrage) lager is: mijns inziens blijft het verband even rechtstreeks, alleen de ‘afstand’ tussen de reële waarde en de betaling wordt groter. Voor de kwalificatie van een bijdrage als vergoeding doet dat echter niet ter zake – tot op de benedengrens van ‘symbolisch-zijn’ (zie punt 5.4.12 hierna). Een andere opvatting druist zozeer in tegen het karakter van de omzetbelasting, dat ik mij ook niet kan voorstellen dat het HvJ dit met de vorengeciteerde overwegingen heeft bedoeld.
5.4.12
Veeleer vermoed ik – met name gezien punt 50, geciteerd in 5.4.10 – dat het HvJ met het ‘losse verband’ bedoeld heeft aan te geven dat de bijdragen van degenen die voor de hun verleende rechtsbijstand een vergoeding betaalden het karakter van een symbolische vergoeding34.dragen en dat daarom de activiteit van de rechtsbijstandsbureaus niet-economisch zijn. Steun daarvoor vind ik in punt 51 van de al eerder vermelde conclusie van A-G Ruiz-Jarabo Colomer van 7 juli 200935.voor het arrest Commissie/Finland, waar de (tegen betaling van een bijdrage) verleende rechtsbijstand als ‘semi-gratis’ wordt aangeduid.
5.4.13
Ik roep in dit verband in herinnering het arrest van het HvJ van 21 september 1988, Commissie/Frankrijk, 50/87, BNB 1994/306 m.nt. Simons, over de vraag of Frankrijk het recht op aftrek van voorbelasting op (belast) verhuurd onroerend goed mocht beperken in de inkomsten uit die verhuur minder was dan 1/15 deel van de waarde van het onroerend goed. Het HvJ oordeelde van niet, overwegende (met mijn cursivering, MvH):
“19 De Franse regeling betreffende de aftrek van de op verhuurd onroerend goed drukkende BTW laat de volledige en onmiddellijke aftrek niet toe, wanneer het totale bedrag van de inkomsten uit de verhuur van het onroerend goed minder dan een vijftiende van de waarde van het goed beloopt. Een dergelijke regeling is (…) onverenigbaar met de voormelde regels van de Zesde richtlijn.
20 Gelijk de Franse Republiek echter heeft betoogd, is een dergelijke regeling vooral voor die gevallen nodig, waarin de plaatselijke overheden onroerend goed tegen lage prijzen verhuren aan verenigingen met een sociaal doel of aan ondernemingen die zich op hun grondgebied komen vestigen. Indien in die gevallen een volledige en onmiddellijke aftrek mogelijk zou zijn, dan zouden de plaatselijke overheden door dit soort praktijken in feite subsidies kunnen verlenen die voor een deel door de staat worden gedragen.
21 In dit verband moet evenwel worden vastgesteld, dat voor zulke situaties als welke de Franse Republiek op het oog heeft, in artikel 20 van de Zesde richtlijn een herzieningsregeling is voorzien. Wanneer de verhuur op grond van de berekende huurprijs als vrijgevigheid moet worden beschouwd, en niet als een economische activiteit in de zin van de richtlijn, wordt de oorspronkelijke aftrek herzien gedurende een periode van maximaal tien jaar.”
5.4.14
Hoewel het HvJ de (afwezigheid van) een bezwarende titel in het arrest Commissie/Finland over de boeg van het ‘rechtstreeks verband’ gooit, meen ik, mede gezien de in punt 51 van het arrest geformuleerde voorwaarde dat de tegenwaarde een ‘beloning’ moet vormen36., dat het HvJ in wezen oordeelt dat de bijdragen niet substantieel genoeg zijn om de vergoeding te vormen, althans – gezien het eerder aangehaalde punt 52 – dat het tegendeel niet bewezen is.
5.4.15
Ik moet hierbij onmiddellijk toegeven dat mijn voorgaande analyse en gevolgtrekking niet primair gebaseerd is op (duidelijke) overwegingen uit het arrest. Ik kan het arrest echter niet op een andere manier uitleggen zonder dat die uitlegging strijd oplevert met de uitgangspunten van de omzetbelasting. Het kan niet zo zijn dat een vergoeding die is vastgesteld op basis van het inkomen of het vermogen van een belastingplichtige daarom geen bezwarende titel kan vormen en dat een bezwarende titel per se verband moet houden met de inhoud van de prestatie zoals de daaraan door de dienstverlener bestede tijd of de moeilijkheidsgraad van de dienst (vgl. punt 48 van het arrest Commissie/Finland). Een dergelijke uitlegging zou meebrengen dat de belastingadviseur die een procedure voor een (mindervermogende) klant voert voor een vooraf bepaald, op het inkomen van de klant afgestelde, bedrag dat niet afhankelijk is van – bijvoorbeeld – of de procedure eindigt bij de rechtbank of bij de Hoge Raad, maar zeker lager ligt dan de kosten van die procedure, om die reden geen economische activiteit zou zijn. Dat kan niet de bedoeling zijn. Hooguit kan het gevraagde bedrag, gezet tegenover de kosten van de procedure een rol spelen bij de bepaling of de gevraagde vergoeding een symbolisch schijntje is. Of dat het geval is, lijkt mij typisch iets dat door de nationale rechter moet worden bepaald.
5.4.16
Uitgaande van de juistheid van mijn analyse en aannemende dat in een gegeven situatie geen sprake is van een symbolische vergoeding (en er geen vrijstelling van toepassing is, en de handeling in het binnenland plaatsvindt), is de slotsom dat de prestatie waartegenover een bijdrage/vergoeding staat (zonder betaling van welke bijdrage de prestatie niet wordt verricht, en zonder welke prestatie geen bijdrage wordt betaald), een belaste prestatie is, dat over de bijdrage/vergoeding omzetbelasting verschuldigd is, en dat de aan de prestatie toerekenbare voorbelasting – ook al zijn de kosten hoger dan de opbrengst – aftrekbaar is. Ook als de bijdrage inkomensgerelateerd is.
5.5
Geen bijdrage
5.5.1
Wanneer de presterende ondernemer en zijn afnemer overeenkomen dat geen vergoeding is verschuldigd, is in beginsel geen sprake van een economische activiteit. Ik wijs in dit verband naar het in punt 5.2.6 aangehaalde punt 18 van het arrest Götz, maar ook valt te verwijzen naar punt 37 van het arrest Commissie/Finland (cursivering MvH):
“Analyse (…) toont aan dat het begrip ‘economische activiteiten’ een ruime werkingssfeer heeft en dat het hier gaat om een objectief begrip, in die zin dat de activiteit op zichzelf wordt beschouwd, onafhankelijk van het oogmerk of het resultaat ervan (…). Een activiteit wordt aldus in de regel als economisch beschouwd wanneer zij permanent wordt verricht en de verrichter een vergoeding ontvangt.(…)”
5.5.2
In het arrest Commissie/Finland bleef de door de Finse rechtsbijstandsbureaus gratis verleende rechtsbijstand (d.w.z. de rechtsbijstand aan ontvangers van de ‘laagste inkomensgroep’ die geen bijdrage betaalden), buiten schot. Ik citeer uit punt 24 van het arrest (cursivering MvH):
“(…) Met haar beroep stelt zij [MvH: de Commissie] dus niet aan de orde dat de betrokken diensten niet aan btw zijn onderworpen wanneer zij door openbare bureaus gratis worden verstrekt, ook al zijn door een particuliere raadsman verrichte diensten hoe dan ook belastbaar. In dit laatste geval betaalt de staat de door de raadsman in rekening gebrachte honoraria en btw.37.De openbare bureaus zijn in dit geval niet btw-plichtig op grond dat de diensten worden verricht zonder tegenprestatie ten laste van de begunstigde van de rechtsbijstand. (…) Bijgevolg kunnen deze diensten niet als onder bezwarende titel verrichte diensten in de zin van artikel 2, punt 1, van de Zesde richtlijn worden beschouwd.”38.
5.5.3
Combineer ik punt 24 van het arrest Commissie/Finland met punt 37 (zie punt 5.5.1) van datzelfde arrest, dan dringt de conclusie zich op dat een gratis verrichte activiteit in principe geen economische activiteit is. Voor de heffingskant is dit in zoverre niet van belang, omdat zonder vergoeding niet aan heffing kan worden toegekomen, maar voor de aftrekkant kan die vaststelling wel van belang zijn.
5.5.4
Vooropgesteld zij dat aftrek van voorbelasting op grond van artikel 168 van de btw-richtlijn39.uitsluitend aftrekbaar is indien de goederen en diensten waarop die voorbelasting drukt, gebruikt worden voor belaste handelingen van de ondernemer.
5.5.5
Weliswaar is de toepassing van artikel 168 van de btw-richtlijn niet zo ‘hard’ als de tekst doet vermoeden – afgezien van de in artikel 169 van de btw-richtlijn vermelde gevallen is ingeval van (aantoonbaar) voorgenomen belaste activiteiten aftrek bijvoorbeeld ook mogelijk40.– maar als algemene regel heeft, zo valt af te leiden uit het arrest van het HvJ van 8 juni 2000, Midland Bank, C-98/98, BNB 2001/118 m.nt. Van Hilten (hierna: arrest Midland), te gelden dat voor een recht op aftrek in beginsel vereist is dat tussen de verworven goederen of diensten en handelingen in een later stadium waarvoor recht op aftrek bestaat een rechtstreekse en onmiddellijke samenhang bestaat (arrest Midland, punt 20). Het HvJ vervolgt enige overwegingen verder met (cursivering MvH):
“29 Er zij aan herinnerd, dat volgens het fundamentele beginsel van het BTW-stelsel, dat is neergelegd in de artikelen 2 van de Eerste en van de Zesde richtlijn, bij elke transactie inzake productie of distributie BTW is verschuldigd onder aftrek van de BTW waarmee de onderscheidene elementen van de prijs rechtstreeks waren belast (zie, in die zin, arrest van 6 juli 1995, BP Soupergaz, C-62/93, Jurispr. blz. I-1883, punt 16).
30 Uit dat beginsel en uit de in punt 19 van het reeds aangehaalde arrest BLP Group geformuleerde regel, dat voor het recht op aftrek een rechtstreekse en onmiddellijke samenhang tussen de gebruikte goederen of diensten en de belaste handelingen vereist is, volgt, dat het recht op aftrek van de BTW die op deze goederen of diensten drukt, vooronderstelt dat de kosten die voor het verwerven van die goederen of diensten zijn gemaakt, een van de bestanddelen van de prijs van de belaste handelingen zijn. Die kosten moeten dus een onderdeel zijn van de prijs van de in een later stadium verrichte handelingen waarbij gebruik wordt gemaakt van die goederen en diensten. Om die reden moeten die elementen van de kostprijs normalerwijze zijn ontstaan vóór de belastingplichtige de belaste handelingen verricht, waarop zij betrekking hebben.”41.
5.5.6
Of de op gratis verrichte handelingen drukkende omzetbelasting voor aftrek in aanmerking komt, hangt derhalve, in zijn algemeenheid gezegd, ervan af of de kosten van die gratis prestaties zijn verdisconteerd in de prijzen die de ondernemer voor zijn onder bezwarende titel verrichte handelingen rekent. Op die manier zal de omzetbelasting die drukt op het klassieke stukje-worst-van-de-slager voor aftrek in aanmerking (blijven) komen. Ongetwijfeld zal de slager de kosten van de (gratis verstrekte stukjes) worst immers in de prijs van zijn (vlees)waren verdisconteren.
5.5.7
Volledigheidshalve meld ik hier nog dat in het geval van gratis verrichte diensten ook heffing op basis van fictieve dienstverlening op de loer kan liggen. Op grond van artikel 26, lid 1, van de btw-richtlijn – en artikel 4, lid 2, onderdeel b, van de Wet OB -wordt immers (onder meer) met een dienst onder bezwarende titel gelijkgesteld:
“b. het om niet verrichten van diensten door de belastingplichtige42.voor eigen privédoeleinden of voor privédoeleinden van zijn personeel, of, meer in het algemeen, voor andere dan bedrijfsdoeleinden.”
5.5.8
Doet zich deze situatie voor, dan zal de op de verrichte diensten drukkende omzetbelasting aftrekbaar blijven, maar is over de gratis dienst omzetbelasting verschuldigd, en wel over ‘het bedrag van de voor het verrichten van de diensten gemaakte kosten’ (zie artikel 75 van de btw-richtlijn respectievelijk artikel 8, lid 7, van de Wet OB).
5.6
Leerlingenvervoer
5.6.1
Ik keer terug naar het leerlingenvervoer in de gemeente Borsele.
5.6.2
Het Hof heeft aannemelijk geacht dat tussen de van de ouders ontvangen bijdragen en de prestatie van belanghebbende een rechtstreeks verband bestaat en dat er niet vervoerd wordt als de (bijdrageplichtige) ouders niet betalen. Gezien de vaststaande feiten en de gedingstukken, acht ik dit oordeel niet onbegrijpelijk, noch onvoldoende gemotiveerd. Niet gesteld, noch gebleken is dat geen sprake zou zijn van een ‘beloning’ voor door belanghebbende verrichte diensten in die zin dat de ontvangen bijdrage symbolisch van aard is.
5.6.3
Met het oog op hetgeen ik heb betoogd in de onderdelen 5.2 tot en met 5.4 van deze conclusie, kom ik tot de slotsom dat het Hof bij zijn oordeel – ook niet in het licht van het arrest Commissie/Finland – hierbij ook niet van een onjuiste rechtsopvatting is uitgegaan.
5.6.4
Dat betekent dat het Hof terecht heeft geoordeeld dat belanghebbende met de verzorging van het leerlingenvervoer tegen betaling van een ouderbijdrage een economische activiteit heeft verricht. In cassatie wordt niet opgekomen tegen het oordeel van het Hof dat deze prestatie valt te kwalificeren als personenvervoer43., welke prestatie een publiekrechtelijk lichaam op grond van artikel 13, derde alinea van en Bijlage I, post 5 bij de btw-richtlijn, niet ‘als overheid’, doch in haar hoedanigheid van belastingplichtige verricht. Dat betekent dat belanghebbende over de bijdragen omzetbelasting verschuldigd is en dat zij de op het (betaalde) leerlingenvervoer drukkende omzetbelasting in aftrek kan brengen.
5.6.5
Anders ligt dat mijns inziens voor het leerlingenvervoer waartegenover geen bijdrage staat. Voor dat vervoer heeft te gelden dat het zonder betaling van een vergoeding wordt verricht. Aan heffing van omzetbelasting over dit vervoer wordt derhalve niet toegekomen. De stukken van het geding laten mijns inziens geen andere conclusie toe dan dat de op dit (gratis) vervoer toerekenbare kosten niet worden doorberekend in de prijzen van belanghebbendes tegen vergoeding (bijdrage) verrichte vervoersprestaties. De prijsstelling van de door kapitaalkrachtige(r) ouders te betalen bijdrage, noch andere stukken van het geding wijzen daarop.
5.6.6
Gezien mijn betoog in onderdeel 5.5 betekent dit dat belanghebbende geen recht heeft op aftrek voor zover de door de (feitelijke) vervoerders aan belanghebbende in rekening gebrachte omzetbelasting ziet op het vervoer van kinderen van wie de ouders geen bijdrage betalen. In zoverre acht ik ’s Hofs oordeel – dat belanghebbende volledig recht op aftrek ter zake van het leerlingenvervoer heeft – getuigen van een onjuiste rechtsopvatting.
5.6.7
De slotsom is dan dat het middel van de Staatssecretaris slaagt en tot cassatie leidt.
5.6.8
Het komt mij voor dat de Hoge Raad de zaak zelf kan afdoen, nu de gedingstukken geen twijfel laten over de uitkomst van de zaak in het geval geoordeeld zou worden dat belanghebbende slechts recht op aftrek heeft voor zover de belasting is toe te rekenen aan het tegen betaling van een bijdrage verrichte diensten (in dat geval komt belanghebbende, naar tussen partijen in confesso is, een teruggaaf van € 1.800 toe, zie punt 5.1) Dat betekent dat mijns inziens op dit punt geen verwijzing hoeft te volgen.
6. Niet-ontvankelijkverklaring BCF-beschikking
6.1
Belanghebbende stelt in cassatie dat het Hof haar bezwaar tegen de BCF-beschikking ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, nu het bezwaar haars inziens geen belang ontbeerde.
6.2
Het middel slaagt. Zolang in laatste instantie niet vaststaat of belanghebbende ter zake van het leerlingenvervoer (optreedt als ondernemer en) recht heeft op aftrek van voorbelasting, heeft belanghebbende belang bij het instellen van bezwaar (en beroep) tegen de BCF-beschikking, nu de juistheid van de in deze beschikking genomen beslissing (mede) afhankelijk is van het antwoord op de vraag of belanghebbende ten aanzien van het leerlingenvervoer als ondernemer of als overheid optreedt.
6.3
Nu het Hof belanghebbende ten onrechte ook aftrek van voorbelasting heeft toegekend voor zover deze drukt op de zonder betaling van een bijdrage verzorgd leerlingenvervoer (zie onderdeel 5.6 van deze conclusie), ligt de vraag weer open of belanghebbende in zoverre recht heeft op een bijdrage uit het BCF. Het Hof is aan de beoordeling hiervan – logischerwijs, gezien zijn uitspraak – niet toegekomen. Ik meen dat op dit punt het geding zal moeten worden verwezen, nu het Hof zich inhoudelijk niet over de BCF-beschikking heeft uitgelaten.
7. Conclusie
De conclusie strekt ertoe dat het beroep in cassatie van de Staatssecretaris en dat van belanghebbende gegrond worden verklaard en dat het geding wordt verwezen voor nader (feiten)onderzoek.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
Advocaat-Generaal
Voetnoten
Voetnoten Conclusie 29‑01‑2014
Waaronder blijkens artikel 1, aanhef en onder b van de Verordening leerlingenvervoer ook verzorgers en voogden zijn begrepen.
De inspecteur van de Belastingdienst [P].
Bij brief van 25 januari 2010, bij de Rechtbank binnengekomen op 26 januari 2010.
In de bij de Rechtbank onder nummer AWB 10/638 OB geregistreerde zaak, betreffende de afwijzing van het bezwaar op belanghebbendes verzoek om teruggaaf van omzetbelasting.
In de bij de Rechtbank onder nummer AWB 10/625 OB geregistreerde zaak die betrekking had op belanghebbendes bezwaar tegen de aan haar uitgereikte BCF-beschikking.
In dezelfde zin Rechtbank Arnhem, 26 januari 2012, nrs. AWB 10/365 en 11/5109, ECLI:NL:RBARN:2012:BV2648; NTFR 2012/707, m.nt. Tijssen. Ook Rechtbank Arnhem kwam tot de slotsom dat geen aftrek mogelijk was ter zake van de kosten van leerlingenvervoer ingeval ouders voor dat vervoer een bijdrage betalen. Zie ik het goed, dan was voor Rechtbank Arnhem dragend dat de ouders bij het aanvragen van bekostiging gebruik maakten van een wettelijk recht. Rechtbank Arnhem zag de bijdrage als een heffing en niet als vergoeding voor een dienst.
Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde, PB L 347, blz. 1.
In haar pro forma hoger beroepschrift vermeldt belanghebbende alleen het procedurenummer AWB 10/625 OB van de Rechtbank, daarmee de suggestie wekkend dat zij alleen hoger beroep instelde tegen de uitspraak van de Rechtbank in de zaak nummer AWB 10/625 OB die betrekking had op belanghebbendes bezwaar tegen de aan haar uitgereikte BCF-beschikking (zie het pro forma hoger beroepschrift van 3 februari 2011, binnengekomen op 4 februari 2011). In belanghebbendes brief van 3 maart 2011 waarin zij haar hoger beroep motiveert, vermeldt zij wel beide procedurenummers van de Rechtbank (dus ook AWB 10/638 OB) en verzoekt zij het Hof de beide zaken in samenhang in behandeling te nemen. Uit de omstandigheid dat het Hof aan dit verzoek heeft voldaan, leid ik af dat het Hof het hoger beroepschrift van 3 februari 2011 heeft aangemerkt als een op beide zaken (procedurenummers) betrekking hebbend hoger beroepschrift.
MvH: dit moet een verschrijving zijn van ‘BTW-richtlijn’.
Zie zijn brief van 12 oktober 2012.
Zie zijn brief van 6 november 2012.
Zie blz. 5 van de motivering van het hoger beroepschrift: 36 percent van de in totaal teruggevraagde € 5.002.
Zie onder meer HvJ van 17 oktober 1989, Carpeneto Piacentino, gevoegde zaken 237/87 en 129/88, FED 1990/312, HvJ 14 december 2000, Câmara Municipal do Porto, C-446/98, V-N 2001/3.20, HvJ 26 juni 2007, T-Mobile Austria, C-284/04, V-N 2007/52.21 en HvJ 16 september 2008, Isle of Wight Council, C-288/07, V-N 2008/47.21.
Ook geannoteerd gepubliceerd in NTFR 2005, 1603 en V-N 2005/63.22.
Zie mijn noot onder het arrest in BNB 2006/66.
Voorheen: artikel 4, lid 5, van de Zesde richtlijn.
Al deze arresten zijn gewezen onder de werkingssfeer van de Zesde richtlijn. Hetgeen thans is neergelegd in artikel 13 van de btw-richtlijn, was destijds bepaald in artikel 4, lid 5, van de Zesde richtlijn. Artikel 4, lid 2, van de Zesde richtlijn bepaalde tot 2007 hetgeen tegenwoordig in artikel 9, lid 1, van de btw-richtlijn te vinden is.
Nu op grond van de richtlijn ook leveringen onder bezwarende titel moeten zijn verricht, willen zij aan de btw zijn onderworpen, geldt hetgeen het HvJ in deze overweging over de bezwarende titel van diensten overweegt, mijns inziens evenzeer voor leveringen van goederen. In dezelfde zin G.J. van Norden, Het concern in de BTW, Deventer, Kluwer 2007, blz. 247.
Zie ook W.A.P. Nieuwenhuizen, ‘Tolsma en het gelijk van het Hof van Justitie’,WFR 1995/252.
Mijn kennis van het Fins is niet toereikend om te beoordelen of in laatstgenoemd arrest in het Fins ‘werkelijke tegenwaarde’ of ‘werkelijk de tegenwaarde…’ staat. Ik kom op dit arrest nog uitgebreid terug.
Toelichting op (artikel 12 van het) Voorstel voor een Zesde richtlijn, V-N 1973, nr. 18A, blz. 757.
Onder omstandigheden zou het niet-doorberekenen van kosten consequenties kunnen hebben voor de aftrek van voorbelasting, namelijk als de desbetreffende kosten niet als ‘algemene kosten’ van de onderneming kunnen gelden. Zie ook de punten 5.5.5 en 5.5.6 van deze conclusie.
In dit verband valt te wijzen op de uitspraak van Hof Amsterdam van 6 oktober 1987, nr. 1718/86, BNB 1989/133. Daarin ging het om een stichting die onderwijsinstellingen en instellingen voor wetenschappelijk onderzoek bevoordeelde door aan hen voor het gebruik van een supercomputer lagere tarieven in rekening te brengen dan aan anderen. Het Hof oordeelde dat geen sprake was van bevoordeling van die instellingen, omdat de berekende (lage) tarieven de hoogste waren die konden worden bedongen van de desbetreffende instellingen.
A.H.R.M. Denie, Minder muziek bij het jubileum van de BTW?, WFR 1994/27, paragraaf 12. Het artikel dateert overigens van vóór het Tolsma-arrest.
De Commissie stelt de diensten die de openbare rechtsbijstandsbureau verrichten zonder daarvoor een bijdrage te ontvangen (‘gratis verstrekte diensten’) in de procedure niet aan de orde. Uit punt 24 van het arrest leid ik af dat de Commissie van mening is dat de openbare rechtsbijstandsbureaus niet btw-plichtig zijn ter zake van de zonder betaling van een deelvergoeding verleende rechtsbijstand omdat in deze gevallen een vergoeding, en daarmee een bezwarende titel ontbreekt. Zie ook punt 32 van het arrest.
MvH: Thans artikel 258 VWEU.
En in de volgende overwegingen.
MvH: ik merk op dat in de Engelse, Franse en Duitse versie van het hiervoor vermelde punt 38 ook een neutralere term dan ‘heffing’ wordt gehanteerd, namelijk ‘payment’, ‘redevance’ en ‘Entgelt’.
In het Frans, Engels en Duits worden vergelijkbare termen gehanteerd, te weten: ‘contrepartie’, ‘consideration’ en ‘Gegenleistung’.
Ik vermoed dat het woord ‘geeft’ in deze zin na het woord ‘verschil’ had moeten staan.
MvH: in de Franse versie van het arrest ‘redevance’, in het Engels ‘fee’ en in het Duits ‘Gebühr’.
Al moet ik bekennen dat een bijdrage van 75 percent (vgl. punt 12 van het arrest) niet onmiddellijk symbolisch lijkt te zijn. De totaalcijfers die het HvJ in punt 50 tegenover elkaar zet, suggereren wel dat de bijdragen over het geheel bezien een druppel op de gloeiende plaat zijn.
Opvalt dat het HvJ na de conclusie niet veel tijd nodig had om arrest te wijzen: slechts (ruim) drie maanden.
Punt 51 van het arrest luidt (met mijn cursivering): “(…) kan dus niet worden geconcludeerd dat het verband tussen de door de openbare bureaus verrichte rechtsbijstandsdiensten en de door de ontvangers te betalen tegenwaarde de rechtstreeksheid bezit die vereist is opdat die tegenwaarde kan worden geacht een beloning voor die diensten te vormen en opdat deze diensten kunnen worden aangemerkt als economische activiteiten (…)”.
MvH: betaling door een derde.
Zie ook de punten 32 en 33 van het arrest.
Zie ook artikel 15, lid 1, aanhef en eerste alinea na onderdeel d, van de Wet OB (tekst vanaf 1 januari 2007).
Zie over ‘algemene kosten’ ook HvJ 29 oktober 2009, SKF, C-29/08, BNB 2010/251 m.nt. Swinkels, NTFR 2009, ook becommentarieerd gepubliceerd in NTFR 2009, 2421 m.nt. Sanders en V-N 2009/56.13 inzake de aftrek van voorbelasting die drukt op advieskosten in verband met de verkoop van een deelneming.
MvH: De Wet OB spreekt hier van ondernemer en niet van belastingplichtige.
Onder verwijzing naar het arrest Deventer, HR 25 november 2005, nr. 38 377, ECLI:NL:HR:2005:AS3559, BNB 2006/66 m.nt. Van Hilten, NTFR 2005, 1603 m.nt. Nieuwenhuizen en V-N 2005/82.22.
Beroepschrift 12‑09‑2012
Den Haag, [12 SEP 2012]
Kenmerk: DGB 2012-4336
Verweerschrift inzake het beroep in cassatie (rolnummer 12/02683) van gemeente Borsele te Heinkenszand tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's‑Gravenhage van 20 april 2012, nrs. 11/00066 en 11/00067, betreffende de zogenoemde BCF-beschikking voor het jaar 2008.
AAN DE HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Naar aanleiding van het bovenvermelde beroep in cassatie heb ik de eer het volgende op te merken.
Tegen de voormelde uitspraak van het Hof heb ik eveneens beroep in cassatie ingesteld met mijn beroepschrift van 31 mei 2012, kenmerk DGB 2012-2767.
Belanghebbende komt in haar beroep in cassatie op tegen het oordeel van het Hof, neergelegd in r.o. 6.5, dat voor zover het geschil ziet op de BCF-beschikking het bezwaar tegen de beschikking niet-ontvankelijk wordt verklaard wegens het ontbreken van belang.
Deze procedure bevat twee nauw verwante zaken, te weten de geweigerde aftrek van voorbelasting ter zake van het leerlingenvervoer over de maand december 2008 (nr. 11/00067) alsmede de voor het jaar 2008 geweigerde compensatie van die omzetbelasting vanuit het BTW-compensatiefonds (nr. 11/00066).
In het licht van het oordeel van het Hof (r.o. 6.4) dat belanghebbende aanspraak kan maken op de aftrek of teruggaaf van de door de vervoerders ter zake van het leerlingenvervoer aan belanghebbende in rekening gebrachte omzetbelasting, waartegen mijn beroep in cassatie is gericht, heeft het Hof met recht geoordeeld dat dan in ieder geval niet tevens aanspraak kan worden gemaakt op een bijdrage vanuit het BTW-compensatiefonds.
Het Hof heeft daaraan echter de gevolgtrekking verbonden dat het te dien aanzien door belanghebbende ingediende bezwaar niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Nu het ontbreken van belang een onlosmakelijk gevolg is van het oordeel van het Hof in hoger beroep aangaande het toestaan van de aftrek van voorbelasting ter zake van het leerlingenvervoer, vermag ik — met belanghebbende — niet in te zien dat daarmee het bezwaar tegen de BCF-beschikking niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Temeer nu een en ander niet onherroepelijk is komen vast te staan.
Mede gezien de arresten van uw Raad van 3 december 2010, nr. 09/04397, BNB 2011/69, en van 23 maart 2012, nr. 11/01321, BNB 2012/157, zou mijns inziens in combinatie met het oordeel van het Hof inzake de aftrek van voorbelasting, voor wat betreft het ingestelde hoger beroep betreffende de BCF-beschikking veeleer tot niet-ontvankelijkheid of ongegrondheid van dat hoger beroep dienen te worden geoordeeld.
Overigens impliceert de beslissing van het Hof inzake de zogenoemde BCF-beschikking, dat die beschikking als zodanig in stand blijft. In die beslissing kan ik mij wel vinden.
Voorts wordt de door belanghebbende in haar beroepschrift in cassatie opgenomen veronderstelling dat zij bij gegrondbevinding van het door mij ingestelde beroep in cassatie recht heeft op een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds, door mij bestreden. Dienaangaande merk ik het volgende op.
Artikel 4, eerste lid, onderdeel a, van de Wet op het BTW-compensatiefonds (hierna: Wet BCF) sluit compensatie uit voor goederen en diensten die gebezigd worden om verstrekt, verleend of ter beschikking gesteld te worden aan een of meer individuele derden. De ratio van deze bepaling is om te vorkomen dat het publiekrechtelijke lichaam zich na de invoering van het BTW-compensatiefonds als een soort intermediair zou gaan opstellen tussen de leverancier of dienstverrichter en de eindverbruiker om zodoende een bijdrage uit het fonds te claimen. Het gaat dan vooral om de situaties waarin het publiekrechtelijk lichaam in plaats van een financiële ondersteuning of uitkering ervoor kiest diensten te verlenen of goederen (om niet) te verstrekken aan instellingen of particulieren. Zie ook Tweede Kamer, 1999–2000, 27 293, nr. 3, blz. 19.
In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Technische verbeteringen van de Wet op het BTW-compensatiefonds, met daarin de huidige tekst van genoemd artikel 4, zijn dienaangaande de volgende passages opgenomen:
‘De voorgestelde wijzigingen betreffen met name de formulering van artikel 4. Zoals in de memorie van toelichting bij de Wet op het BTW-compensatiefonds tot uitdrukking is gebracht, heeft die bepaling mede tot doel compensatie uit te sluiten als de compensatiegerechtigde als intermediair optreedt tussen een leverancier of dienstverlener en de uiteindelijke gebruiker of verbruiker van een prestatie.
Uitgangspunt hierbij is dat geen recht op een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds hoort te ontstaan voor goederen en diensten die uiteindelijk door een ander dan de compensatiegerechtigde worden gebruikt of verbruikt.
(…)
De uitsluiting betreft prestaties aan individuele (rechts)personen. Dit kan ondermeer een natuurlijk persoon, een rechtspersoon (vereniging, stichting) of een bepaalde groep van (rechts)personen zijn.
De uitsluiting van compensatie voor goederen en diensten die worden gebezigd om te worden verstrekt, verleend of ter beschikking gesteld aan een of meer individuele derden kan ook zien op activiteiten die de compensatiegerechtigde in het kader van haar publiekrechtelijke taken of incidenteel daarbuiten verricht. Voorbeelden zijn het inkopen van leerlingenvervoer, het via een bemiddelingsbureau inkopen van kinderopvangplaatsen in het kader van de Wet inschakeling werkzoekenden en de ter beschikkingstelling van rolstoelen, vervoermiddelen en dergelijke in het kader van de Wet voorziening gehandicapten.’
(Tweede Kamer, 2001–2002, 28 496, nr. 3)
Het BTW-compensatiefonds is in het leven geroepen om de btw als verstorende factor uit te schakelen in de afweging die publiekrechtelijke lichamen maken tussen ‘inbesteden’ en uitbesteden van zaken voor hun eigen gebruik. Zoals blijkt uit de wetsgeschiedenis is het fonds dus niet bedoeld voor de btw op goederen en diensten die gebruikt worden door andere eindverbruikers. Op die goederen en diensten dient de btw juist te blijven drukken.
Met haar pleidooi voor compensatie van de btw op het leerlingenvervoer miskent belanghebbende voormeld uitgangspunt. Compensatie zou in dit geval het tegendeel tot gevolg hebben, de btw wordt een verstorende factor in de afweging van belanghebbende tussen bekostiging van het vervoer op basis van een financiële bijdrage en het in opdracht laten verzorgen van het vervoer. In het eerste geval zou de bekostiging door belanghebbende tevens de btw omvatten. In het tweede geval zou zij goedkoper uit zijn, omdat zij de btw op de vervoerskosten via het fonds terugkrijgt en dus niet behoeft te bekostigen. Artikel 4, eerste lid, van de Wet BCF is nu juist geschreven om deze verstoring te voorkomen.
Derhalve is voor een bijdrage uit het BTW-compensatiefonds evenmin reden indien op mijn beroep in cassatie tegen de onderhavige uitspraak van het Hof door uw Raad wordt beslist, dat voor aftrek van de voorbelasting ter zake van het leerlingenvervoer geen plaats is. Ik verwijs in dit Verband ook naar de uitspraak van de Rechtbank 's‑Gravenhage van 29 december 2010, nrs. 10/00625 en 10/00638, in deze zaak, meer in het bijzonder r.o. 2.13.
Nu deze kwestie de beantwoording van een rechtsvraag betreft waarvoor nader feitenonderzoek niet nodig is, kan uw Raad naar mijn mening op dit punt de zaak zelf afdoen.
Mitsdien acht ik de beslissing van het Hof om de BCF-beschikking in stand te laten juist, wat ook zij van de daartoe gebezigde motivering. In zoverre kan ook gegrondheid van het door belanghebbende ingediende cassatiemiddel niet tot vernietiging van de BCF-beschikking leiden.
De door het Hof uitgesproken vernietiging van de door de Inspecteur gedane uitspraak op bezwaar inzake de BCF-beschikking doordat het bezwaar daartegen alsnog niet-ontvankelijk verklaard had moeten worden, acht ik als zodanig niet juist, en voor zover nodig impliceert mijn verweer in dezen tevens het instellen van incidenteel beroep in cassatie op dat punt.
Hoogachtend,
DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN,
namens deze,
DE DIRECTEUR-GENERAAL BELASTINGDIENST,
loco