Over de situatie in Griekenland werden geen gegevens verstrekt. Aldaar behoeven de BTW-richtlijnen eerst per 1 januari 1986 te worden toegepast (Richtlijn nr. 83/648 van de Raad van 19 december
HvJ EG, 26-03-1987, nr. 235/85
ECLI:EU:C:1987:161
- Instantie
Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen
- Datum
26-03-1987
- Magistraten
Mr. c.O. Lenz
- Zaaknummer
235/85
- Conclusie
Lenz
- LJN
BF2663
- Vakgebied(en)
Belastingrecht algemeen (V)
- Brondocumenten en formele relaties
ECLI:EU:C:1987:161, Uitspraak, Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, 26‑03‑1987
ECLI:EU:C:1987:83, Conclusie, Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, 12‑02‑1987
Uitspraak 26‑03‑1987
Mr. c.O. Lenz
Partij(en)
Arrest van het hof van 26 maart 1987
In zaak 235/85,
Commissie van de europese gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur j. F. Buhl als gemachtigde, bijgestaan door m. Mees, advocaat te 's‑gravenhage, domicilie gekozen hebbende te luxemburg bij g. Kremlis, lid van haar juridische dienst, batiment jean monnet, kirchberg,
Verzoekster,
Tegen
Koninkrijk der nederlanden, vertegenwoordigd door g. M. Borchardt, assistent juridisch adviseur bij het ministerie van buitenlandse zaken, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te luxemburg ter nederlandse ambassade,
Verweerder,
Fiscale bepalingen — harmonisatie van wetgevingen — omzetbelastingen — gemeenschappelijk stelsel van belasting over toegevoegde waarde — belastingplichtigen — notarissen en deurwaarders bij verrichting van hun ambtelijke werkzaamheden — dienstverleners die werkzaamheden in kader van vrij beroep uitoefenen — daaronder begrepen
( richtlijn 77/388 van de raad, artikel 4, leden 1, 2 en 5)
Betreffende een verzoek om vast te stellen dat het koninkrijk der nederlanden, door de ambtelijke werkzaamheden van notarissen en gerechtsdeurwaarders niet aan de btw te onderwerpen, de krachtens de zesde btw-richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen,
Wijst
Het hof van justitie,
Advocaat-generaal: c. O. Lenz
Griffier: d. Louterman, administrateur
Gezien het rapport ter terechtzitting en ten vervolge op de mondelinge procedure ter terechtzitting van 2 december 1986,
Gehoord de conclusies van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 februari 1987,
Het navolgende
Arrest
1
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het hof op 30 juli 1985, heeft de commissie van de europese gemeenschappen krachtens artikel 169 eeg-verdrag beroep ingesteld ten einde te doen vaststellen dat het koninkrijk der nederlanden, door de ambtelijke werkzaamheden van notarisen en gerechtsdeurwaarders, verricht tegen beloning door hun opdrachtgevers, niet te onderwerpen aan het stelsel van de belasting over de toegevoegde waarde, niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen krachtens de communautaire voorschriften en met name krachtens het bepaalde in artikel 2 en artikel 4, leden 1, 2 en 4, van de zesde richtlijn (77/388/eeg) van de raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lid-staten inzake omzetbelasting — gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag (pb 1977, l 145, blz. 1) (hierna: zesde richtlijn).
2
Voor een uitvoeriger uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen uit het dossier worden hierna slechts weergegeven, voor zover dit noodzakelijk is voor de redenering van het hof.
3
Vooraf lijkt het nuttig te preciseren dat het geding uitsluitend de vraag betreft of de ambtelijke werkzaamheden die de notarissen en de gerechtsdeurwaarders krachtens de wet verrichten aan de btw zijn onderworpen, en dat de navolgende uiteenzettingen slechts dit gedeelte van hun werkzaamheden betreffen.
Het economisch karakter van de betrokken werkzaamheden
4
De commissie betoogt, dat de notarissen en gerechtsdeurwaarders in nederland overeenkomstig artikel 4 van de zesde richtlijn aan de btw moeten worden onderworpen, aangezien onbetwist vaststaat dat zij zelfstandig, dat wil zeggen zonder een verhouding van ondergeschiktheid en op eigen juridische verantwoordelijkheid, een economische activiteit uitoefenen, opgevat als een duurzame activiteit van onder bezwarende titel verrichte diensten.
5
Het koninkrijk der nederlanden brengt hiertegen in, dat notarissen en gerechtsdeurwaarders niet een activiteit uitoefenen waarvoor de normale economische wetten gelden, doch tegen een wettelijk vastgestelde vergoeding diensten verrichten waarvan de justitiabelen om redenen van algemeen belang dwingend gebruik moeten maken.
6
Om te bepalen of notarissen en gerechtsdeurwaarders in nederland aan de btw moeten worden onderworpen voor hun tegen een vergoeding verrichte ambtelijke werkzaamheden, dient in herinnering te worden gebracht, dat de zesde richtlijn de btw een zeer ruime werkingssfeer toekent. Immers, artikel 2, betreffende de belastbare handelingen, heeft naast de invoer van goederen ook betrekking op de leveringen van goederen en diensten, welke in het binnenland onder bezwarende titel worden verricht, en artikel 4, lid 1, omschrijft als belastingplichtige ieder die zelfstandig een economische activiteit verricht, ongeacht het oogmerk of het resultaat van die activiteit.
7
Volgens de definitie in artikel 4, lid 2, omvat het begrip economische activiteiten alle werkzaamheden van een fabrikant, handelaar of dienstverrichter, met inbegrip van onder meer de uitoefening van vrije of daarmee gelijkgestelde beroepen.
8
Uit deze definities blijkt dat het begrip economische activiteiten een ruime werkingssfeer heeft, waar hiermee alle dienstverrichtingen van de vrije beroepen worden bedoeld, alsook dat het een objectief karakter heeft, in die zin dat de activiteit op zichzelf wordt beschouwd, onafhankelijk van het oogmerk of het resultaat van de activiteit.
9
Gezien de ruim omschreven werkingssfeer van het begrip economische activiteiten, dat alle activiteiten van de vrije beroepen omvat zonder dat er enig voorbehoud wordt gemaakt ten gunste van wettelijk geregelde beroepen, dient te worden vastgesteld dat notarissen en gerechtsdeurwaarders in nederland, waar zij duurzaam en tegen vergoeding diensten verlenen aan particulieren, een economische activiteit in de zin van de zesde richtlijn verrichten.
10
Gelet op het objectieve karakter van het begrip economische activiteiten is het niet ter zake dienend, dat de activiteiten van notarissen en gerechtsdeurwaarders bestaan in het verrichten van in het algemeen belang bij de wet opgedragen en wettelijk geregelde ambtsverrichtingen. Immers, ingevolge artikel 6 van de zesde richtlijn zijn bepaalde krachtens de wet verrichte activiteiten uitdrukkelijk aan het stelsel van de btw onderworpen.
11
Uit de in artikel 13 van de zesde richtlijn uitdrukkelijk voorziene vrijstellingen van de btw, onder meer ten gunste van bepaalde activiteiten van algemeen belang, en uit de bij artikel 28, lid 3, sub b, juncto bijlage f aan de staten verleende bevoegdheid om gedurende een overgangsperiode bepaalde handelingen, waaronder de diensten van advocaten en andere beoefenaars van vrije beroepen, te blijven vrijstellen, blijkt duidelijk, dat alle diensten die door de beoefenaren van vrije beroepen en daarmee gelijkgestelden onder bezwarende titel worden verricht, in beginsel aan de btw zijn onderworpen.
De zelfstandige uitoefening van deze activiteiten
12
Zelfs indien ervan zou moeten worden uitgegaan, dat de notarissen en gerechtsdeurwaarders een economische activiteit uitoefenen, kan dit volgens het koninkrijk der nederlanden geen zelfstandig uitgeoefende activiteit zijn, daar deze beroepsbeoefenaren door de kroon worden benoemd, onder tuchtrechtelijk toezicht staan van de overheid en hun arbeids — en bezoldigingsvoorwaarden voor de door hen uitgeoefende ambtsbezigheden bij de wet worden bepaald.
13
De commissie brengt hiertegen in, dat de notarissen en gerechtsdeurwaarders in nederland hun activiteiten voor eigen rekening en op eigen verantwoordelijkheid uitoefenen en dat zij zich niet in een verhouding van ondergeschiktheid ten opzichte van een werkgever bevinden.
14
Artikel 4, lid 4, sluit al diegenen uit die met een werkgever een arbeidsovereenkomst hebben aangegaan of enige andere juridische band hebben waaruit een verhouding van ondergeschiktheid ontstaat ten aanzien van de arbeids — en bezoldigingsvoorwaarden en de verantwoordelijkheid van de werkgever. Evenwel dient te worden vastgesteld, dat de notarissen en gerechtsdeurwaarders zich niet in een verhouding van ondergeschiktheid bevinden ten opzichte van de overheid, aangezien zij niet in het staatsapparaat zijn opgenomen. Immers, zij oefenen hun activiteiten voor eigen rekening en voor eigen verantwoordelijkheid uit, binnen bepaalde bij de wet gestelde grenzen regelen zij vrijelijk de voorwaarden waaronder zij hun werkzaamheden uitoefenen en zij ontvangen zelf de vergoedingen waaruit zij hun inkomen halen. Het feit dat zij aan disciplinaire controle onder toezicht van de overheid zijn onderworpen, een situatie die ook bij andere wettelijk geregelde beroepen kan worden aangetroffen, alsook het feit dat hun vergoedingen wettelijk worden geregeld, zijn geen voldoende grond om hen aan te merken als personen die zich ten opzichte van een werkgever in een juridische verhouding van ondergeschiktheid bevinden, als bedoeld in artikel 4, lid 4.
15
Derhalve moet worden vastgesteld, dat de notarissen en gerechtsdeurwaarders in nederland, waar zij zelfstandig economische activiteiten uitoefenen, bestaande in het verrichten van diensten voor derden, waarvoor zij als tegenprestatie voor eigen rekening een vergoeding ontvangen, als btw-plichtig moeten worden beschouwd in de zin van artikel 4, leden 1 en 2, van de zesde richtlijn.
De btw-vrijstelling ten gunste van publiekrechtelijke lichamen
16
Tot staving van haar opvatting betoogt het koninkrijk der nederlanden nog, dat zelfs wanneer wordt aangenomen dat notarissen en gerechtsdeurwaarders economische activiteiten uitoefenen in de zin van artikel 4, leden 1 en 2, van de zesde richtlijn, zij aanspraak zouden kunnen maken op de vrijstelling van artikel 4, lid 5, ten gunste van publiekrechtelijke lichamen, aangezien hun deze hoedanigheid zou moeten worden toegekend. Deze bepaling zou niet aan de hand van het formele criterium van de wijze van opzet van de uitgeoefende werkzaamheden, maar aan de hand van de aard van deze werkzaamheden moeten worden uitgelegd; wat dit aangaat, zou het buiten kijf staan, dat de notarissen en gerechtsdeurwaarders handelingen verrichten die naar hun aard als handelingen van de overheid moeten worden aangemerkt.
17
De commissie betoogt dat wegens het aan de btw ten grondslag liggende beginsel van een algemene en globale verbruiksbelasting artikel 4, lid 5, restrictief moet worden uitgelegd; deze vrijstelling zou dan ook slechts gelden voor door publiekrechtelijke lichamen verrichte handelingen die verband houden met fundamentele overheidsbevoegdheden, en niet voor werkzaamheden die naar hun aard door particulieren met winstoogmerk kunnen worden verricht.
18
Voor het onderzoek van de vraag of de notarissen en gerechtsdeurwaarders in nederland voor hun ambtelijke werkzaamheden aanspraak moeten kunnen maken op de vrijstelling van artikel 4, lid 5, van de zesde richtlijn, dient deze vrijstelling in het algemene kader van het bij de zesde richtlijn ingevoerde gemeenschappelijke stelsel van de btw te worden geplaatst.
19
Zoals is vastgesteld bij het onderzoek van het begrip economische activiteiten, wordt de zesde richtlijn gekenmerkt door haar algemene werkingssfeer en door het feit dat alle vrijstellingen uitdrukkelijk en nauwkeurig moeten zijn omschreven.
20
Te dezen zij opgemerkt, dat artikel 4, lid 5, uitsluitend een vrijstelling voorziet ten gunste van publiekrechtelijke lichamen, en dan nog alleen voor de werkzaamheden of handelingen die zij als overheid verrichten.
21
Gelet op de doelstellingen van de richtlijn, blijkt uit deze bepaling duidelijk dat voor de vrijstelling cumulatief aan twee voorwaarden moet zijn voldaan, te weten het verrichten van werkzaamheden door een publiekrechtelijk lichaam en het verrichten van werkzaamheden als overheid; enerzijds betekent dit, dat de publiekrechtelijke lichamen niet automatisch voor alle door hen verrichte werkzaamheden zijn vrijgesteld, doch enkel voor die welke tot hun specifieke overheidstaak behoren (zie arrest van 11 juli 1985, zaak 107/84, commissie/bondsrepubliek duitsland, jurispr. 1985, blz. 2663), en anderzijds dat door een particulier verrichte werkzaamheden niet van btw zijn vrijgesteld louter omdat zij bestaan in het verrichten van handelingen die tot de prerogatieven van de overheid behoren.
22
Gesteld al dat notarissen en gerechtsdeurwaarders bij het verrichten van hun ambtelijke werkzaamheden overheidsgezag uitoefenen op grond van een benoeming in een overheidsambt, dan volgt daaruit mitsdien nog niet, dat zij aanspraak kunnen maken op de vrijstelling van artikel 4, lid 5. Immers, zij oefenen deze activiteiten niet uit in de vorm van een publiekrechtelijk lichaam, aangezien zij geen deel uitmaken van het staatsapparaat, doch in de vorm van een zelfstandige economische activiteit, die wordt uitgeoefend in het kader van een vrij beroep.
23
Mitsdien dient te worden vastgesteld dat het koninkrijk der nederlanden, door de ambtelijke werkzaamheden die door notarissen en gerechtsdeurwaarders worden verricht tegen beloning door hun opdrachtgevers, niet aan het stelsel van de btw te onderwerpen, zijn verplichtingen krachtens de bepalingen van arikel 2 en artikel 4, leden 1, 2 en 4, van de zesde richtlijn niet is nagekomen.
Kosten
24
Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien het koninkrijk der nederlanden in het ongelijk is gesteld, dient het in de kosten te worden verwezen.
Het hof van justitie,
Rechtdoende, verstaat:
- 1)
door de ambtelijke werkzaamheden die door notarissen en gerechtsdeurwaarders worden uitgeoefend, niet aan het stelsel van de btw te onderwerpen, is het koninkrijk der nederlanden de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens de bepalingen van artikel 2 en artikel 4, leden 1, 2 en 4, van richtlijn 77/388 van de raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lid-staten inzake omzetbelasting — gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag.
- 2)
het koninkrijk der nederlanden wordt verwezen in de kosten.
Conclusie 12‑02‑1987
Lenz
Partij(en)
Conclusie van advocaat-generaal Lenz van 12 februari 1987.
COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
TEGEN
KONINKRIJK DER NEDERLANDEN.
BTW-PLICHTIGEN — PUBLIEKRECHTELIJKE LICHAMEN — NOTARISSEN EN GERECHTSDEURWAARDERS.
ZAAK 235/85
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A — De feiten
1
De onderhavige niet-nakomingsprocedure betreft de vraag, of het Koninkrijk der Nederlanden, verweerder, krachtens het gemeenschapsrecht verplicht is, de ambtelijke werkzaamheden van notarissen en gerechtsdeurwaarders aan BTW te onderwerpen.
2
De Commissie van de Europese Gemeenschappen, verzoekster, beschouwt het feit dat bij deze beroepscategorieën door verweerder geen BTW wordt geheven, als een inbreuk op de Zesde richtlijn van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten inzake omzetbelasting (PB 1977, L 145, blz. 1). Zij is van mening, dat de door notarissen en gerechtsdeurwaarders verleende diensten ‘economische activiteiten’ zijn in de zin van de Zesde BTW-richtlijn, waarin dit begrip autonoom wordt gedefinieerd.
3
Mitsdien concludeert verzoekster, dat het den Hove behage:
- —
vast te stellen dat verweerder, door de tegen beloning verrichte ambtelijke werkzaamheden van notarissen en gerechtsdeurwaarders niet te onderwerpen aan het stelsel van de belasting over de toegevoegde waarde, niet heeft voldaan aan de met name krachtens de artikelen 2 en 4, leden 1, 2 en 4, van de Zesde richtlijn van de Raad van 17 mei 1977 op hem rustende verplichtingen
- —
verweerder te verwijzen in de kosten van de procedure.
4
Verweerder concludeert, dat het den Hove behage het verzoek te verwerpen en de Commissie in de kosten te verwijzen.
5
Volgens verweerder is het, gelet op de wettelijk geregelde organisatie van de beroepen en de taken van de notarissen en de gerechtsdeurwaarders, duidelijk dat er bij hun werkzaamheden sprake is van ambtshandelingen die door een overheidsorgaan in het algemeen belang worden verricht. Dergelijke activiteiten zouden niet onder het begrip ‘economische activiteiten’ vallen, omdat de normale economische wetten daarvoor niet gelden.
6
Subsidiair werpt verweerder op, dat in elk geval de uitzonderingsbepaling van artikel 4, lid 5, van de Zesde BTW-richtlijn, volgens hetwelk de Staat, de regio's, de gewesten, de provincies, de gemeenten en de andere publiekrechtelijke lichamen niet als belastingplichtigen worden aangemerkt, op de ambtshandelingen van notarissen en gerechtsdeurwaarders van toepassing is.
7
Ter terechtzitting hebben partijen verklaard, dat de werkzaamheden van advocaten in Nederland aan BTW zijn onderworpen.
8
Met uitzondering van België zijn in alle Lid-Staten waarin de werkzaamheden van notarissen en gerechtsdeurwaarders door zelfstandigen worden uitgeoefend, deze werkzaamheden aan BTW onderworpen.1
9
Voor de vaststelling van het aandeel van de BTW, dat als eigen middelen aan de Gemeenschap dient te worden gestort, zou geen rekening worden gehouden met de betrokken omzetten van de Nederlandse notarissen en gerechtsdeurwaarders. Voor de omzetten van notarissen en gerechtsdeurwaarders, die in België niet aan BTW zijn onderworpen, wordt door België en vergoeding aan de Gemeenschap betaald.
10
Op de verdere details van de argumenten van partijen zal ik, voor zover nodig, in het kader van mijn juridische beoordeling ingaan. Voor het overige verwijs ik naar de inhoud van het rapport ter terechtzitting.
B — Juridische beoordeling
11
Allereerst zal ik de vraag behandelen, of de onderhavige handelingen van notarissen en gerechtsdeurwaarders onder de werkingssfeer van het gemeenschappelijke BTW-stelsel vallen, en vervolgens zal ik onderzoeken, of de genoemde beroepscategorieën als publiekrechtelijke lichamen kunnen worden aangemerkt, zodat zij niet als belastingplichtigen zouden zijn te beschouwen. Ten slotte zal ik nog de vraag behandelen, of verweerder, althans gedurende een overgangsperiode, de betrokken handelingen op grond van artikel 28, lid 3, sub b, van de BTW mocht blijven vrijstellen.
De werkingssfeer van de BTW
12
Volgens artikel 2, lid 1, van de Zesde BTW-richtlijn zijn aan de BTW onderworpen: de ‘leveringen van goederen en diensten, welke in het binnenland door een als zodanig handelende belastingplichtige onder bezwarende titel worden verricht’.
13
Volgens artikel 4, lid 1, wordt als belastingplichtige beschouwd ieder die zelfstandig een economische activiteit verricht, ongeacht het oogmerk of het resultaat van die activiteit.
14
Onder economische activiteiten worden in artikel 4, lid 2, van de Zesde BTW-richtlijn verstaan: ‘alle werkzaamheden van een fabrikant, handelaar of dienstverrichter, met inbegrip van de winning van delfstoffen, de landbouw en de uitoefening van vrije of daarmee gelijkgestelde beroepen’.
15
Volgens artikel 4, lid 4, sluit de term ‘zelfstandig’ loontrekkenden en andere personen van de belastingheffing uit, voorzover die met hun werkgever een arbeidsovereenkomst hebben aangegaan of enige andere juridische band hebben waaruit een verhouding van ondergeschiktheid ontstaat ten aanzien van de arbeids — en bezoldigingsvoorwaarden en de verantwoordelijkheid van de werkgever.
a) 16
Volgens verzoekster staat onbetwist vast, dat de door notarissen en gerechtsdeurwaarders verrichte diensten economische activiteiten vormen in de zin van artikel 4, lid 2, van de Zesde BTW-richtlijn. Deze bepaling verlangt niet, dat de verrichte activiteiten winstgevend zijn of dat zij aan de invloeden van het marktmechanisme onderhevig zijn, doch enkel dat zij een duurzaam karakter hebben en onder bezwarende titel worden verricht. De door notarissen of gerechtsdeurwaarders verrichte diensten kunnen evenmin als soortgelijke handelingen van advocaten of artsen van de BTW worden vrijgesteld, met het argument dat daarbij sprake zou zijn van uitoefening van overheidsgezag. Notarissen en gerechtsdeurwaarders kunnen namelijk niet op een lijn worden gesteld met griffiers van rechterlijke instanties of belastingdeurwaarders, omdat deze laatsten ambtenaren of personeelsleden van de Staat of van andere overheidsinstellingen zijn, die als ondergeschikten diensten verrichten ten behoeve en voor rekening van hun werkgever. Notarissen en gerechtsdeurwaarders oefenen daarentegen hun werkzaamheden voor eigen rekening, geheel onafhankelijk en op eigen juridische verantwoordelijkheid uit. Zelfs het feit dat de betrokken beroepen onder toezicht staan van een overheidsinstantie — iets wat zij overigens met andere categorieën belastingplichtigen gemeen hebben —, brengt de notarissen en gerechtsdeurwaarders nog niet in een ondergeschiktheidsverhouding ten opzichte van een werkgever, die wel zou bestaan wanneer zij hun taken als overheidsinstelling uitoefenden.
17
Verweerder wijst om te beginnen op de bijzondere, onafhankelijke positie van het notaris — en deurwaardersambt, die zijn oorsprong vindt in een tijd waarin de rol van publiekrechtelijke rechtspersonen nog nauwelijks was ontwikkeld. Analyseert men de taken van notarissen en gerechtsdeurwaarders alsook de wettelijke organisatie van deze beroepen, dan blijken hun werkzaamheden ambtshandelingen te vormen, die door een publiekrechtelijk lichaam in het algemeen belang worden verricht.
18
Bij het onderzoek, of een dienst als een economische activiteit kan worden aangemerkt, dient de aard van de dienst, doch niet de organisatievorm waarin de betrokken dienst wordt verricht, als criterium te worden genomen. In elk geval kan er geen sprake zijn van een economische activiteit, wanneer de normale economische wetten niet voor deze activiteit gelden, wanneer de vergoeding voor deze activiteit wettelijk is vastgelegd en wanneer de dienst geen daadwerkelijke dienst aan de burger inhoudt, doch deze laatste om redenen van algemeen belang dwingend van deze dienst gebruik moet maken.
b) 19
Wat de werkingssfeer van de BTW betreft, zij om te beginnen opgemerkt dat volgens artikel 2, lid 1, van de Zesde BTW-richtlijn in beginsel alle leveringen van goederen en diensten, welke in het binnenland door een als zodanig handelende belastingplichtige onder bezwarende titel worden verricht, aan de BTW zijn onderworpen. Deze algemene formulering pleit voor een ruime werkingssfeer van de BTW. Een aanknopingspunt daarvoor is reeds te vinden in de overwegingen bij de Eerste richtlijn van de Raad betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten inzake omzetbelasting (PB 1967, blz. 1301), waarin wordt verklaard:
‘Dat een stelsel van belasting over de toegevoegde waarde de grootste mate van eenvoud en neutraliteit verkrijgt wanneer belasting zo algemeen mogelijk wordt geheven en het toepassingsgebied ervan alle fasen van produktie en distributie, zomede het gebied van de diensten omvat…’
20
In dit verband dient in aanmerking te worden genomen, dat op grond van het Besluit van 21 pril 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de Lid-Staten door eigen middelen van de Gemeenschappen (PB 1970, L 94, blz. 19) de begroting van de Gemeenschappen, onverminderd de overige inkomsten, volledig uit eigen middelen van de Gemeenschappen wordt gefinancierd. Deze middelen omvatten onder andere de BTW, die wordt verkregen door toepassing van een algemeen percentage op een belastinggrondslag welke op uniforme wijze, volgens communautaire voorschriften wordt vastgesteld.
21
Daar de BTW dus zo algemeen mogelijk moet worden geheven, kan het in artikel 4 genoemde begrip ‘economische activiteiten’ moeilijk zo eng worden uitgelegd als verweerder doet. Ook al wordt het begrip ‘economische activiteiten’ in artikel 4 niet omstandig gedefinieerd, toch is uit deze bepaling op te maken, dat een zeer ruim begrip ‘economische activiteiten’ bedoeld moet zijn
dit blijkt bij voorbeeld uit de in het tweede lid genoemde voorbeelden, die alle tot de economische activiteiten worden gerekend.
22
Voor de werkingssfeer van de BTW is dus niet vereist, dat diensten primair of uitsluitend zijn afgestemd op het marktgebeuren of het economisch leven
het volstaat dus, dat zij in feite op enigerlei wijze verband houden met het economisch leven.
23
Om deze reden kan het evenmin van belang zijn, dat de hierbedoelde werkzaamheden van notarissen en gerechtsdeurwaarders wettelijk geregeld, c.q. voorgeschreven zijn. Iets dergelijks geldt bij voorbeeld ook voor advocaten en accountants, wier werkzaamheden ontegenzeglijk aan BTW zijn onderworpen.
24
Beslissend is evenwel de omstandigheid, dat deze problematiek in artikel 6, lid 1, van de Zesde BTW-richtlijn uitdrukkelijk wordt behandeld
daarin wordt namelijk bepaald dat als dienst onder meer kan worden beschouwd een handeling als:
‘het verrichten van een dienst op grond van een vordering door of namens de overheid, dan wel krachtens de wet.’
25
Op grond van deze criteria moeten alle werkzaamheden van notarissen en gerechtsdeurwaarders in Nederland dus wel als werkzaamheden van belastingplichtigen worden aangemerkt.
26
Ofschoon notarissen en gerechtsdeurwaarders door de overheid worden benoemd, hun werkzaamheden door de overheid worden geregeld en daarop door de overheid toezicht wordt uitgeoefend, dient toch te worden opgemerkt, dat zij hun werkzaamheden zelfstandig uitoefenen, zonder dat zij in de overheidsstructuur zijn ingekapseld. Zij oefenen hun werkzaamheden voor eigen rekening uit en in het bijzonder incasseren zij de hun toekomende retributies en vergoedingen zelf. Zij oefenen hun werkzaamheden uit in het kader van een kantoor of een maatschap en zij onderscheiden zich in hun werkzaamheden dus niet wezenlijk van advocaten, accountants of belastingadviseurs. Uit hun werkzaamheden beogen zij voor eigen rekening inkomsten te verwerven, om daarmee hun materiaalkosten te bestrijden en tegelijkertijd een inkomen te verdienen. Daartoe verrichten zij diensten aan derden, en wel op eigen verantwoordelijkheid, dus zelfstandig in de zin van artikel 4 van de Zesde BTW-richtlijn.
27
Notarissen en gerechtsdeurwaarders, die hun werkzaamheden als zelfstandig ondernemer verrichten, vallen dus overeenkomstig artikel 2, lid 1, en artikel 4, leden 1 en 2 van de Zesde BTW-richtlijn als belastingplichtige onder de werkingssfeer van de BTW.
De vrijstelling van publiekrechtelijke lichamen van BTW-betaling
28
Vervolgens dient nog te worden onderzocht, of de Nederlandse notarissen en gerechtsdeurwaarders, wat hun wettelijk voorgeschreven werkzaamheden betreft, toch niet als belastingplichtige dienen te worden aangemerkt, omdat op hen de uitzondering van artikel 4, lid 5, van de Zesde BTW-richtlijn van toepassing zou zijn.
29
Voorzover hier van belang, luidt artikel 4, lid 5, van de Zesde BTW-richtlijn als volgt:
‘De Staat, de regio’ s, de gewesten, de provincies, de gemeenten en de andere publiekrechtelijke lichamen worden niet als belastingplichtigen aangemerkt voor de werkzaamheden of handelingen die zij als overheid verrichten, ook niet indien zij voor die werkzaamheden of handelingen rechten, heffingen, bijdragen of retributies innen.
Wanneer deze lichamen evenwel zodanige werkzaamheden of handelingen verrichten, moeten zij daarvoor als belastingplichtige worden aangemerkt, indien een behandeling als niet-belastingplichtige tot concurrentievervalsing van enige betekenis zou leiden.’
a) 30
Volgens verzoekster heeft artikel 4, lid 5, van de Zesde BTW-richtlijn niet ten doel om alle handelingen die verband houden met de uitoefening van het overheidsgezag van BTW vrij te stellen, doch enkel die handelingen welke verband houden met de fundamentele bevoegdheden en taken van de Staten en andere publiekrechtelijke lichamen op het gebied van de overheidsadministratie, het rechtswezen, de veiligheid en de nationale defensie.
31
Werkzaamheden die naar hun aard met winstoogmerk kunnen worden verricht door zelfstandige ondernemers ofwel door beoefenaren van vrije beroepen, die daarvoor van hun opdrachtgevers een vergoeding ontvangen, kunnen niet als door de overheid verrichte handelingen worden beschouwd
particulieren die dit soort werkzaamheden verrichten, vallen niet onder het begrip publiekrechtelijk lichaam.
32
Juist op grond van het beginsel dat de BTW een algemene en globale verbruiksbelasting dient te zijn, moet het begrip ‘door de overheid verrichte handelingen’ eng worden uitgelegd.
33
Volgens verweerder dient bij de aan de overheid of aan publiekrechtelijke organisaties voorbehouden activiteiten onderscheid te worden gemaakt tussen economische activiteiten die in reële behoeften van de gebruikers voorzien, en overheidsdiensten waarvan het gebruik om redenen van algemeen belang wettelijk verplicht is en waarvoor wettelijk een forfaitaire prijs wordt vastgesteld. Bij de uitlegging van artikel 4, lid 5, van de Zesde BTW-richtlijn moet worden afgegaan op de aard van de werkzaamheden en niet op hun uiterlijke kenmerken (de organisatievorm).
34
Het begrip ‘publiekrechtelijk lichaam’ omvat alle vormen van overheidsinstanties die in de verschillende Lid-Staten voorkomen. De zelfstandigheid en het ontbreken van een hiërarchieke relatie bij een dergelijk lichaam staat niet aan de toepassing van artikel 4, lid 5, in de weg. Immers, bijlage D bij de Zesde richtlijn, waarnaar artikel 4, lid 5, derde alinea, verwijst, verklaart uitdrukkelijk bepaalde werkzaamheden belastbaar die in veel gevallen door juridisch zelfstandige instanties binnen het overheidsapparaat worden verricht. Anderzijds kunnen volgens de slotzin van artikel 4, lid 5, bepaalde in artikel 13 genoemde werkzaamheden als werkzaamheden van de overheid worden beschouwd, zelfs indien zij door juridisch zelfstandige instanties worden verricht. De opvatting dat notarissen en gerechtsdeurwaarders bij hun ambtsuitoefening als particulieren optreden, miskent hun ambtelijke positie en het feit dat zij fundamentele bevoegdheden en taken op het gebied van het rechtswezen uitoefenen.
b) 35
Ook voor de uitlegging van artikel 4, lid 5, van de Zesde BTW-richtlijn dient te worden gewezen op de overwegingen van de Eerste richtlijn van de Raad inzake omzetbelasting, volgens welke een stelsel van belasting over de toegevoegde waarde de grootste mate van eenvoud en neutraliteit verkrijgt wanneer de belasting zo algemeen mogelijk wordt geheven en het toepassingsgebied ervan alle fasen van produktie en distributie, zomede het gebied van de diensten omvat. Ter aanvulling zij nog gewezen op de twaalfde overweging van de Zesde BTW-richtlijn, volgens welke met het oog op een vergelijkbare heffing van de eigen middelen in alle Lid-Staten een gemeenschappelijke lijst van vrijstellingen dient te worden vastgesteld.
36
De vrijstellingen, die in het bijzonder in de artikelen 13 en 28 van deze Zesde BTW-richtlijn zijn opgenomen, omvatten onder andere een reeks werkzaamheden die door publiekrechtelijke lichamen worden verricht. Daaruit volgt dat de Staat en de overige publiekrechtelijke lichamen niet in beginsel niet als belastingplichtige worden aangemerkt, doch slechts voor werkzaamheden die de Lid-Staten als overheid verrichten (vergelijk het arrest van het Hof van 11 juli 1985, zaak 107/84, Commissie/Bondsrepubliek Duitsland, Jurispr. 1985, blz. 2663, r.o. 15).
37
De overheid kan dus slechts als niet-belastingplichtig worden aangemerkt, wanneer zij als overheid in engere zin activiteiten ontplooit. De overheid wordt evenwel weer belastingplichtig, wanneer haar werkzaamheden als overheid tot concurrentievervalsingen van enige betekenis zouden leiden, wanneer zij niet aan de belasting zouden worden onderworpen.
38
De Zesde BTW-richtlijn wil de kring van belastingplichtigen en daarmee de werkingssfeer van de BTW dus eerder uitbreiden, wanneer zij de mogelijkheid biedt om ook overheidslichamen als belastingplichtige te behandelen, indien de concurrentiesituatie zulks vereist. Daarentegen voorziet zij geen enkele mogelijkheid op grond waarvan belastingplichtige omzetten van particulieren van de BTW kunnen worden vrijgesteld, wanneer zij materieel functies uitoefenen die min of meer zijn te vergelijken met overheidsactiviteiten. Deze hoofdtendens om een zo algemeen mogelijk belastingstelsel in te voeren doet vermoeden, dat ook in grens — of twijfelgevallen belasting dient te worden geheven.
39
Hiermee kom ik tot het volgende tussenresultaat: De vrijstelling van de overheid van de toepassing van de BTW is reeds door de bewoordingen van de desbetreffende bepalingen van de Zesde BTW-richtlijn restrictief uitgevallen. Niet elke activiteit van de overheid is van BTW vrijgesteld, doch enkel een bepaalde harde kern. Bovendien kunnen overheidswerkzaamheden of -handelingen aan BTW worden onderworpen, wanneer dit wegens de vrees voor concurrentievervalsing van enige betekenis noodzakelijk wordt.
40
In verband met deze vaststelling en in verband met de omstandigheid, dat de uitzonderingsbepalingen van artikel 2 van de Zesde BTW-richtlijn in beginsel restrictief moeten worden uitgelegd, is het niet mogelijk, de werkingssfeer van de uitzonderingsbepaling van artikel 4, lid 5, van de Zesde BTW-richtlijn extensief uit te leggen en haar uit te breiden tot in de particuliere sector werkzame personen, ook al verrichten zij gedeeltelijk overheidstaken of handelen zij in het algemeen belang.
41
Zolang het ‘ambt’ van de Nederlandse notarissen en gerechtsdeurwaarders door in de particuliere sector werkzame personen wordt verricht en dit ambt dus niet formeel als publiekrechtelijk lichaam naar buiten treedt, bestaat er dus geen aanleiding om de genoemde beroepen niet als belastingplichtig in de zin van artikel 4 van de Zesde BTW-richtlijn aan te merken.
42
Aan een extensieve uitlegging van de uitzonderingsbepaling van artikel 4, lid 5, van de Zesde BTW-richtlijn bestaat ook geen behoefte. Uit de ter terechtzitting besproken Belgische praktijk blijkt, dat bij de uitvaardiging van de richtlijn in elk geval de mogelijkheid bestond om de werkzaamheden van notarissen en gerechtsdeurwaarders overeenkomstig artikel 28, lid 3, sub b, juncto bijlage F punt 2, van de BTW te blijven vrijstellen.
43
Op deze regeling heeft verweerder zich evenwel niet beroepen en hij heeft ook geen gebruik daarvan gemaakt, omdat hij van mening was, dat notarissen en gerechtsdeurwaarders voor hun ambtsverrichtingen niet als belastingplichtig dienden te worden aangemerkt. Vooral heeft hij echter, zoals hij ter terechtzitting heeft toegegeven, ook niet de consequenties uit de toepassing van de overgangsbepaling van artikel 28 van de Zesde BTW-richtlijn getrokken: ingevolge artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2892/77 van de Raad van 19 december 1977 houdende toepassing van het besluit van 21 april 1970 betreffende de vervanging van de financiële bijdragen van de Lid-Staten door eigen middelen van de Gemeenschappen (PB 1977, L 336, blz. 8) moet voor de grondslag van de BTW-middelen onder meer worden rekening gehouden met de handelingen die de Lid-Staten uit hoofde van artikel 28, lid 3, sub b, van de Zesde BTW-richtlijn blijven vrijstellen. Met andere woorden, verweerder had — zoals het Koninkrijk België heeft gedaan — de ‘ambtelijke’ omzetten van notarissen en gerechtsdeurwaarders bij de berekening en storting van de eigen middelen van de Gemeenschappen in aanmerking moeten nemen. Het is echter onbetwist, dat hij zulks niet heeft gedaan.
44
Daar verweerder zich dus noch op artikel 28 van de Zesde BTW-richtlijn heeft beroepen, noch de consequenties uit deze bepaling heeft getrokken, dient artikel 28 voor de onderhavige procedure buiten beschouwing te blijven.
C — Conclusie
45
Mitsdien geef ik het Hof in overweging, het beroep gegrond te verklaren en verweerder te verwijzen in de kosten van de procedure.
(*) Vertaald uit het Duits.
Voetnoten
Voetnoten Conclusie 12‑02‑1987