HR, 11-01-2013, nr. 11/04142

[Eiser], van Pakistaanse afkomst, is op 12 februari 1996 met een geldige machtiging tot voorlopig verblijf Nederland binnengekomen.

Op 14 februari 1996 heeft [eiser] een verblijfsvergunning aangevraagd met als doel "gezinshereniging bij vader [betrokkene 1]".

Bij beschikking van 27 februari 2002 heeft de Staatssecretaris van Justitie de aanvraag afgewezen. Hierbij is kort en zakelijk weergegeven overwogen dat ernstige twijfel bestond omtrent de identiteit van [eiser] en omtrent de door hem gestelde familierechtelijke relatie met [betrokkene 1], welke twijfel niet is weggenomen nu [eiser] deelname aan elk nader onderzoek heeft geweigerd.

Tegen deze beschikking heeft [eiser] op 26 maart 2002 een bezwaarschrift ingediend. Dit bezwaar is bij besluit van 1 mei 2002 ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft [eiser] beroep ingesteld. Dit beroep is bij mondelinge uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, zittingsplaats Alkmaar, van 2 oktober 2003 gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat verweerder (de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, voorheen de Staatssecretaris van Justitie) een nieuw besluit diende te nemen met inachtneming van het bepaalde in de uitspraak. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat vaststaat dat [betrokkene 1] onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie, zodat gemeenschapsrecht van toepassing is. Verweerder heeft volgens de rechtbank ten onrechte het gemeenschapsrecht buiten beschouwing gelaten bij de toetsing van de aanvraag. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat gelet op de door [eiser] overgelegde documenten, in het bestreden besluit ten onrechte is beslist dat hij zijn identiteit en familierechtelijke relatie met [betrokkene 1] diende aan te tonen.

Bij besluit van 22 december 2003 heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna: de Minister) het bezwaar gegrond verklaard en het primaire besluit ingetrokken. De Minister heeft geconcludeerd dat [eiser] vanaf de datum van de aanvraag tot het bereiken van zijn eenentwintigste jaar op 10 december 2002 rechten heeft kunnen ontlenen aan het EG-verdrag en als gemeenschapsonderdaan kon worden aangemerkt. De aanvraag van [eiser] is ambtshalve opgevat als een aanvraag om afgifte van een document ten bewijze van het rechtmatig verblijf als familielid van een gemeenschapsonderdaan. Deze aanvraag is afgewezen, omdat niet is gebleken dat [eiser] na 10 december 2002 rechten kon ontlenen aan het EG-verdrag. De Minister heeft daarbij aangetekend dat [eiser] omtrent het familie- of gezinsleven geen relevante gegevens heeft verstrekt en dat niet is gebleken dat [betrokkene 1] een bijdrage levert in de kosten van verzorging en opvoeding van [eiser].

Op 16 januari 2004 heeft [eiser] tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend, welk bezwaar op 20 juli 2005 gegrond is verklaard. Daarbij heeft de Minister overwogen dat is gebleken dat [eiser] nog steeds verblijft bij en ten laste komt van zijn vader [betrokkene 1]. De verblijfsvergunning, geldig tot 14 december 2005, is verleend met ingang van 10 december 2002.

[Eiser] heeft op 30 mei 2005 een verzoek om schadevergoeding ingediend bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst. [eiser] heeft daartoe aangevoerd dat ten onrechte is nagelaten hem in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning gedurende de periode van 14 februari 1996 tot het bereiken van zijn eenentwintigste jaar op 10 december 2002.

Op 21 oktober 2005 heeft [eiser] bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een beslissing op deze aanvraag. Vervolgens heeft [eiser] op 12 september 2006 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar. Bij uitspraak van 15 december 2006 heeft de rechtbank 's-Gravenhage, zittingsplaats Haarlem, het beroep gegrond verklaard en de Minister opgedragen binnen zes weken een besluit te nemen.

Bij beschikking van 25 januari 2007 heeft de Minister van Justitie het bezwaar van 21 oktober 2005 ongegrond verklaard. Tegen deze beslissing heeft [eiser] beroep ingesteld. Op 4 januari 2008 is de bestreden beslissing op bezwaar van 25 januari 2007 ingetrokken. Hierna heeft [eiser] op 9 januari 2008 (wederom) beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar. Dit beroep heeft de rechtbank 's-Gravenhage, zittingsplaats Amsterdam, bij uitspraak van 10 april 2008 gegrond verklaard. Vervolgens heeft de Staatssecretaris bij beschikking van 15 april 2008 het bewaar tegen het niet tijdig beslissen op het verzoek om schadevergoeding van 30 mei 2005 ongegrond verklaard. Tegen dat besluit (op bezwaar) zijn geen rechtsmiddelen ingesteld.

Bij dagvaarding van 25 juli 2008 heeft [eiser] de Staat voor de rechtbank 's-Gravenhage gedagvaard en gevorderd dat de rechtbank bij uitvoerbaar bij voorraad verklaard vonnis voor recht verklaart dat de Staat jegens hem schadeplichtig is wegens onrechtmatig handelen, met veroordeling van de Staat in de kosten van het geding. [Eiser] heeft gesteld dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door niet binnen een redelijke termijn te beslissen op zijn aanvraag tot een verblijfsvergunning en vervolgens op zijn bezwaar en door evenmin binnen een redelijke termijn te beslissen op het bezwaarschrift van [eiser] tegen het uitblijven van een beslissing op zijn verzoek om schadevergoeding. [Eiser] stelt hierdoor immateriële schade te hebben geleden die de Staat moet vergoeden. De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

Nadat bij tussenvonnis van 12 november 2008 een comparitie van partijen was gelast, welke comparitie op 27 maart 2009 heeft plaatsgehad, heeft de rechtbank bij vonnis van 24 juni 2009 voor recht verklaard, kort samengevat en verkort weergegeven, dat de Staat jegens [eiser] schadeplichtig is wegens onrechtmatig handelen. Dit onrechtmatig handelen bestond daarin dat de Staat in de bezwaar- en beroepsprocedure omtrent de aangevraagde verblijfsvergunning de redelijke termijn met vier maanden had overschreden. De gevraagde verklaring voor recht dat de Staat schadeplichtig is wegens onrechtmatig handelen omdat hij niet binnen een redelijke termijn heeft beslist op het verzoek om schadevergoeding, heeft de rechtbank afgewezen.

Bij exploot van 8 september 2009 is [eiser] bij het hof 's-Gravenhage van het vonnis van 24 juni 2009 in hoger beroep gekomen. Bij memorie van grieven heeft hij twee grieven tegen het vonnis aangevoerd. De Staat heeft de grieven bij memorie van antwoord bestreden. Partijen hebben de zaak op 11 april 2011 doen bepleiten.

Bij arrest van 24 mei 2011 heeft het hof het bestreden vonnis vernietigd. Opnieuw rechtdoende heeft het hof (i) de Staat veroordeeld tot betaling aan [eiser] van een schadevergoeding van € 500,-, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 20 juli 2005, (ii) de Staat veroordeeld in de kosten van het geding in eerste aanleg en (iii) [eiser] (als grotendeels in het ongelijk gestelde partij) veroordeeld in de kosten in hoger beroep.

Bij exploot van 23 augustus 2011 heeft [eiser] tijdig cassatieberoep tegen het arrest van 24 mei 2011 ingesteld. De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping. Partijen hebben hun respectieve standpunten vervolgens schriftelijk toegelicht.

Het cassatiemiddel bevat drie onderdelen (1-3), waarvan onderdeel 2 in twee subonderdelen (2.1-2.2) uiteen valt.

Blijkens de algemene en in de (sub)onderdelen uitgewerkte klacht van het cassatiemiddel richt dat middel zich tegen de rov. 5 en 6, alsmede het dictum van het bestreden arrest. De bestreden rechtsoverwegingen luiden als volgt:

Onderdeel 1 klaagt dat het hof in de rov. 5-5.2 van een onjuiste rechtsopvatting blijk heeft gegeven door te oordelen dat art. 6 EVRM uitsluitend betrekking zou hebben op de behandeling binnen een redelijke termijn door de rechter en die2. door het bestuursorgaan. Het onderdeel memoreert dat het hof zich voor zijn oordeel heeft beroepen op een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (inmiddels van de Europese Unie) van 16 juli 2009 en dat naar zijn oordeel art. 6 EVRM niet van toepassing zou zijn als geen rechterlijke instantie bij het geschil betrokken is geweest.

Subonderdeel 2.1 klaagt dat het hof voorts blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet te oordelen dat ook bij overschrijding van de redelijke termijn in de aanvraagfase een geslaagd beroep op art. 6 EVRM kan worden gedaan.

Subonderdeel 2.2 voert aan dat het bestreden oordeel over art. 6 EVRM onvoldoende is gemotiveerd, omdat zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet valt in te zien waarom een te lange duur van de aanvraagfase, die een verplicht voorportaal voor een beroep is, niet tot schadeplichtigheid van de Staat zou kunnen leiden. Volgens het subonderdeel heeft het hof miskend dat art. 6 EVRM tevens ziet op het vaststellen van burgerlijke rechten en dat van een geschil geen sprake behoeft te zijn. Het subonderdeel besluit met een op dit een en ander gerichte rechtsklacht.

Bij de beoordeling van deze (sub)onderdelen, die zich voor een gezamenlijke behandeling lenen, stel ik het volgende voorop.

Art. 6 EVRM waarborgt dat een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging het recht heeft "op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld". De bepaling betreft de rechterlijke toetsing en niet de bestuurlijke besluitvorming die in voorkomend geval het object van die toetsing vormt3.. In de nationale bestuursrechtspraak wordt dan ook algemeen (en naar mijn mening terecht) aangenomen dat op art. 6 EVRM géén beroep kan worden gedaan om de duur van de bezwaarfase als zodanig ter discussie te stellen4., laat staan die van de aanvraagfase. De duur van de bezwaarfase (niet ook die van de aanvraagfase) wordt voor de toepassing van art. 6 EVRM wel relevant, als de bezwaarfase door een beroep bij de bestuursrechter wordt gevolgd. Volgens rechtspraak van het EHRM is in zodanig geval de duur van de bezwaarfase "relevant to assessing the reasonableness of the length of the proceedings"5..

Aan de hand van de rechtspraak van het EHRM en de daarin genoemde factoren die bepalen na ommekomst van welke tijdsduur van een overschrijding van de redelijke termijn sprake is, heeft de Nederlandse (bestuurs)rechter vuistregels ontwikkeld ter beantwoording van de vraag binnen welke tijdsduur in het algemeen (bijzondere omstandigheden daargelaten) de procedure moet zijn afgerond. In het geval van een procedure die een bezwaarfase en twee rechterlijke instanties omvat gaat de AbRvS uit van een totale duur van ten hoogste vijf jaar, waarbij de bezwaarfase ten hoogste één jaar en de beide rechterlijke instanties elk ten hoogste twee jaar mogen duren6.. Overigens is daarbij de gedachte dat een overschrijding in een bepaalde fase door voortvarendheid in een volgende fase kan worden goedgemaakt, waar het uiteindelijk op de totale duur van de procedure aankomt7..

Uit de rechtspraak van het EHRM8. wordt afgeleid dat bij een overschrijding van de redelijke termijn van art. 6 EVRM met het oog op de aan het slachtoffer te vergoeden immateriële schade spanning en frustratie bij het slachtoffer moeten worden voorondersteld9..

Volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof voor de rechten van de mens (hierna: EHRM) is art. 6 EVRM niet van toepassing op procedures over toegang, verblijf en uitzetting van vreemdelingen10.. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRvS) heeft op 3 december 2008 echter als volgt geoordeeld11.:

Inmiddels oordeelde in verband met een fiscaal geschil de (belastingkamer van de) Hoge Raad12.:

Elk van de (sub)onderdelen 1-2.2 gaat ervan uit dat in de onderhavige zaak, die te herleiden is tot een geschil over het verblijf van [eiser] in Nederland, art. 6 EVRM van toepassing is (onderdeel 1 en subonderdeel 2.2) c.q. dat daarin op art. 6 EVRM een beroep kan worden gedaan (subonderdeel 2.1). Dat uitgangspunt berust op een onjuiste rechtsopvatting, nu, naar hiervóór (onder 2.8) reeds aan de orde kwam, volgens vaste rechtspraak van het EHRM art. 6 EVRM niet van toepassing is op procedures over toegang, verblijf en uitzetting van vreemdelingen. Al om die reden kunnen de (sub)onderdelen 1-2.2 niet tot cassatie leiden.

Ook als de klachten moeten worden opgevat als te zijn gericht tegen een beweerdelijk onjuiste toepassing van de hiervóór (onder 2.8) besproken, op schending van het rechtszekerheidsbeginsel gebaseerde maar overigens naar art. 6 EVRM gemodelleerde aansprakelijkheid voor overschrijding van de redelijke termijn in vreemdelingen- en belastingzaken, kunnen zij niet slagen.

Aangenomen al dat de bedoelde aansprakelijkheid ook naar burgerlijk recht geldt (in de rechtspraak van de burgerlijke rechter wordt aangenomen dat overschrijding van een wettelijke beslistermijn slechts onder bijkomende omstandigheden op grond van strijd met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid onrechtmatig is13.), meen ik in de eerste plaats dat zij niet verder strekt dan de aansprakelijkheid voor schending van art. 6 EVRM, die slechts ten aanzien van een rechterlijke procedure, althans ten aanzien van een procedure waarop een rechterlijke fase het sluitstuk vormt, kan worden aangenomen. Naar mijn mening hebben de AbRvS en de (belastingkamer van de) Hoge Raad met de ontwikkeling van de bedoelde aansprakelijkheid art. 6 EVRM niet naar inhoud (tot toepasselijkheid, niet slechts op de rechterlijke, maar ook op de bestuurlijke procedure), maar slechts naar werkingssfeer (tot het vreemdelingen- en het belastingrecht) willen uitbreiden en hebben zij het verband met een rechterlijke procedure niet willen loslaten. Daaraan doet mijns inziens niet af dat men op grond van de formulering van de hiervóór (onder 2.8) geciteerde rechtsoverwegingen (en in het bijzonder op grond van de zinsnede "in voorkomend geval na behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht"; onderstreping toegevoegd; LK) zou kunnen verdedigen dat de ontwikkelde regel mede is bedoeld te gelden in het geval dat géén behandeling door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht heeft plaatsgevonden.

In de tweede plaats vooronderstelt de door de AbRvS en de (belastingkamer van de) Hoge Raad, anders dan subonderdeel 2.2 poneert, wel degelijk dat sprake is van een "geschil". In de beide, hiervóór (onder 2.8) geciteerde rechtsoverwegingen, wordt in verband met die regel uitdrukkelijk gesproken van de "finale vaststelling" van "een dergelijk verzoek en het daaruit voortvloeiende geschil binnen een redelijke termijn" (AbRvS), respectievelijk van een beginsel dat ertoe noopt "dat belastinggeschillen binnen een redelijke termijn worden beslecht" (belastingkamer Hoge Raad). Overigens ligt het alleszins voor de hand om in verband met de door art. 6 EVRM verlangde rechterlijke tussenkomst (voor zover die tussenkomst althans contentieuze rechtspraak betreft) aan enigerlei vorm van geschil te denken.

Volledigheidshalve teken ik nog aan dat ik ook de in subonderdeel 2.2 verwoorde visie dat het bestreden oordeel zou impliceren dat overschrijding van een in de aanvraagfase geldende termijn niet tot een schadevergoedingsplicht zou kunnen leiden, niet deel. Ook voor het primaire besluit heeft naar mijn mening te gelden dat overschrijding van een wettelijke beslistermijn onder omstandigheden op grond van strijd met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid onrechtmatig kan zijn en tot schadevergoeding kan verplichten14.. Bovendien zijn belanghebbenden ook in de aanvraagfase niet van bestuursrechtelijke rechtsbescherming verstoken. Ingevolge art. 6:2 aanhef en onder b Awb wordt voor de toepassing van de wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep het niet tijdig nemen van een besluit met een besluit gelijkgesteld. (Ook) door het niet tijdig nemen van een besluit valt de toegang tot de bestuursrechter derhalve open15..

Onderdeel 3 ten slotte klaagt dat het voorgaande ook het dictum en de proceskostenveroordeling raakt. Waar geen van de voorgaande klachten slaagt, houden ook het dictum en de door het hof uitgesproken proceskostenveroordeling stand.

De conclusie strekt tot verwerping.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

Advocaat-Generaal