Hof 's-Gravenhage, 24-05-2011, nr. 200.043.314/01

Partijen zijn niet opgekomen tegen de vaststelling van de feiten door de rechtbank onder 2. van het bestreden vonnis, zodat het hof ook van deze feiten zal uitgaan.

Het gaat in deze zaak om het volgende.

[appellant], van Pakistaanse afkomst, is op 12 februari 1996 met een geldige machtiging tot voorlopig verblijf Nederland binnengekomen.

Op 14 februari 1996 heeft [appellant] een verblijfsvergunning aangevraagd met als doel “gezinshereniging bij vader [X]”.

Bij beschikking van 27 februari 2002 heeft de Staatssecretaris van Justitie de aanvraag afgewezen. Hierbij is kort en zakelijk weergegeven overwogen dat ernstige twijfel bestond omtrent de identiteit van [appellant] en omtrent de door hem gestelde familierechtelijke relatie met [X], welke twijfel niet is weggenomen nu [appellant] deelname aan elk nader onderzoek heeft geweigerd.

Tegen deze beschikking heeft [appellant] op 26 maart 2002 een bezwaarschrift ingediend. Dit bezwaar is bij besluit van 1 mei 2002 ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld. Dit beroep is bij mondelinge uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage, zittingsplaats Alkmaar, van 2 oktober 2003 gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat verweerder (de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, voorheen de Staatsecretaris van Justitie) een nieuw besluit diende te nemen met inachtneming van het bepaalde in de uitspraak. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat vaststaat dat [X] onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie, zodat gemeenschapsrecht van toepassing is. Verweerder heeft volgens de rechtbank ten onrechte het gemeenschapsrecht buiten beschouwing gelaten bij de toetsing van de aanvraag. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat gelet op de door [appellant] overgelegde documenten, in het bestreden besluit ten onrechte is beslist dat hij zijn identiteit en familierechtelijke relatie met [X] diende aan te tonen.

Bij besluit van 22 december 2003 heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna: de Minister) het bezwaar gegrond verklaard en het primaire besluit ingetrokken. De Minister heeft geconcludeerd dat [appellant] vanaf de datum van de aanvraag tot het bereiken van zijn eenentwintigste jaar op 10 december 2002 rechten heeft kunnen ontlenen aan het EG-verdrag en als gemeenschapsonderdaan kon worden aangemerkt. De aanvraag van [appellant] is ambtshalve opgevat als een aanvraag om afgifte van een document ten bewijze van het rechtmatig verblijf als familielid van een gemeenschapsonderdaan. Deze aanvraag is afgewezen, omdat niet is gebleken dat [appellant] na 10 december 2002 rechten kon ontlenen aan het EG-verdrag. De Minister heeft daarbij aangetekend dat [appellant] omtrent het familie- of gezinsleven geen relevante gegevens heeft verstrekt en dat niet is gebleken dat de heer [X] een bijdrage levert in de kosten van verzorging en opvoeding van [appellant].

Op 16 januari 2004 heeft [appellant] tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend, welk bezwaar op 20 juli 2005 gegrond is verklaard. Daarbij heeft de Minister overwogen dat is gebleken dat [appellant] nog steeds verblijft bij en ten laste komt van zijn vader [X]. De verblijfsvergunning, geldig tot 14 december 2005, is verleend met ingang van 10 december 2002.

[appellant] heeft op 30 mei 2005 een verzoek om schadevergoeding ingediend bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst. [appellant] heeft daartoe aangevoerd dat ten onrechte is nagelaten hem in het bezit te stellen van een verblijfsvergunning gedurende de periode van 14 februari 1996 tot het bereiken van zijn eenentwintigste jaar op 10 december 2002.

Op 21 oktober 2005 heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een beslissing op deze aanvraag. Vervolgens heeft [appellant] op 12 september 2006 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar. Bij uitspraak van 15 december 2006 heeft de rechtbank ’s-Gravenhage, zittingsplaats Haarlem, het beroep gegrond verklaard en de Minister opgedragen binnen zes weken een besluit te nemen.

Bij beschikking van 25 januari 2007 heeft de Minister van Justitie het bezwaar van 21 oktober 2005 ongegrond verklaard. Tegen deze beslissing heeft [appellant] beroep ingesteld. Op 4 januari 2008 is de bestreden beslissing op bezwaar van 25 januari 2007 ingetrokken. Hierna heeft [appellant] op 9 januari 2008 (wederom) beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar. Dit beroep heeft de rechtbank ’s-Gravenhage, zittingsplaats Amsterdam, bij uitspraak van 10 april 2008 gegrond verklaard. Vervolgens heeft de Staatssecretaris bij beschikking van 15 april 2008 het bezwaar tegen het niet tijdig beslissen op het verzoek om schadevergoeding van 30 mei 2005 ongegrond verklaard. Tegen dat besluit (op bezwaar) zijn geen rechtsmiddelen ingesteld.

Bij inleidende dagvaarding heeft [appellant] gevorderd dat de rechtbank bij uitvoerbaar bij voorraad verklaard vonnis voor recht verklaart dat de Staat jegens hem schadeplichtig is wegens onrechtmatig handelen, met veroordeling van de Staat in de kosten van het geding. [appellant] stelt dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld door niet binnen een redelijke termijn te beslissen op zijn aanvraag tot een verblijfvergunning en vervolgens op zijn bezwaar en door evenmin binnen een redelijke termijn te beslissen op het bezwaarschrift van [appellant] tegen het uitblijven van een beslissing op zijn verzoek om schadevergoeding. [appellant] heeft hierdoor immateriële schade geleden die de Staat moet vergoeden, aldus [appellant]. De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

Bij het bestreden vonnis van 24 juni 2009 heeft de rechtbank voor recht verklaard, kort samengevat en zakelijk weergegeven, dat de Staat schadeplichtig is jegens [appellant] wegens onrechtmatig handelen. Dit onrechtmatig handelen bestond daarin dat de Staat in de bezwaar- en beroepsprocedure omtrent de aangevraagde verblijfsvergunning de redelijke termijn met vier maanden had overschreden. De gevraagde verklaring voor recht dat de Staat schadeplichtig is wegens onrechtmatig handelen omdat hij niet binnen een redelijke termijn heeft beslist op het verzoek om schadevergoeding, heeft de rechtbank afgewezen.

Ontvankelijkheid (ambtshalve)

De vorderingen van [appellant] zijn gebaseerd op gesteld onrechtmatig handelen van de Staat door overschrijding van de redelijke termijn. Dienaangaande is niet reeds door de bestuursrechter (inhoudelijk) beslist. Dit betekent dat [appellant] in zijn vorderingen kan worden ontvangen.

Inhoudelijk - algemeen

In de onderhavige zaak gelden de volgende uitgangspunten.

Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM is artikel 6 EVRM niet van toepassing op procedures over toegang, verblijf en uitzetting. Het beginsel van rechtszekerheid noopt echter evenzeer tot een behandeling binnen redelijke termijn en dit beginsel geldt ook los van artikel 6 EVRM binnen de nationale rechtsorde. Dit betekent dat een overschrijding van de redelijke termijn in een vreemdelingenprocedure als de onderhavige gekwalificeerd kan worden als onrechtmatig handelen wegens strijd met het beginsel van rechtszekerheid. Bij de vraag op welk moment sprake is van overschrijding van de redelijke termijn kan aansluiting worden gezocht bij de jurisprudentie van het EHRM over de uitleg van artikel 6 EVRM. Aldus wordt voorkomen dat zonder goede gronden onderscheid wordt gemaakt tussen de onzekerheid van iemand die onredelijk lang moet wachten op een beslissing op een verzoek om een verblijfsvergunning en de onzekerheid van iemand die wacht op een andere beslissing, bijvoorbeeld aangaande een burgerlijk recht. Niet goed valt immers in te zien waarom de schending van de redelijke termijn in het eerste geval geen spanning en frustratie geeft maar in het tweede geval wel. De ABRvS oordeelde eerder in gelijke zin (onder andere in ABRvS 3 december 2008, LJN: BG5910 en ABRvS 17 april 2009, LJN: BI2283) en het hof acht het wenselijk dat ook in zoverre geen discrepantie optreedt tussen de beoordeling door de bestuursrechter en de burgerlijke rechter.

Voorts geldt dat indien eenmaal is geoordeeld dat sprake is van onrechtmatig handelen wegens (overschrijding van de redelijke termijn, althans) schending van het beginsel van rechtszekerheid, de rechtzoekende aanspraak kan maken op immateriële schadevergoeding op grond van “aantasting in zijn persoon” als bedoeld in artikel 6:106 BW. Het hof verwijst in dit verband naar zijn eerdere uitspraak van 24 februari 2009 (LJN BH4213) en zijn recente uitspraak van 19 april 2011 in eveneens een vreemdelingenzaak (LJN BQ4373). Het hof is dan ook van oordeel dat toewijzing van immateriële schadevergoeding bij een substantiële overschrijding van de redelijke termijn mogelijk is. Het hof gaat bij de beoordeling van een vordering tot vergoeding van immateriële schade wegens substantiële termijnoverschrijding uit van het weerlegbare vermoeden dat een dergelijke termijnoverschrijding spanningen en frustratie oproept die grond opleveren voor vergoeding van immateriële schade. Dit oordeel is niet alleen in overeenstemming met de rechtspraak van het EHRM maar ook met die van de CRvB en de ABRvS.

Op grond van vaste jurisprudentie zijn bij de beoordeling van de termijn de volgende criteria van belang: de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene. De ABRvS heeft geoordeeld dat in zaken zoals deze de behandeling van bezwaar en beroep tezamen in beginsel niet meer dan drie jaar mag duren, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar mag duren; een vertraging bij één van beide behandelingen kan voorts worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling (onder meer ABRvS 17 april 2009, LJN: BI2283).

Recht op schadevergoeding wegens niet tijdig beslissen op de aanvraag van een verblijfsvergunning? Grief 2

In de onderhavige zaak heeft de rechtbank onder meer overwogen dat slechts een beroep kan worden gedaan op artikel 6 EVRM voor zover er sprake is van een geschil en dat noch in het algemeen noch in dit geval aanleiding bestaat om te oordelen dat daarvan reeds sprake was in de aanvraagfase. Hiertegen richt zich grief 2. [appellant] betoogt dat artikel 6 EVRM niet vereist dat sprake is van een geschil en dat het artikel (tevens) van toepassing is op het vaststellen van burgerlijke rechten. Het hof overweegt als volgt.

Artikel 6 EVRM geeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafrechtelijke vervolging recht op een eerlijke en onpartijdige behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij wet is ingesteld. Het artikel is een weerslag van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming (zie onder meer Hof van Justitie van de EG (thans EU) 16 juli 2009, nr. C-385/07, LJN: BJ4819) die voor een ieder dient te zijn gewaarborgd ten behoeve van de behandeling van zijn zaak. Daarin ligt besloten dat dit recht pas kan worden ingeroepen indien en zodra er sprake is van een geschil. In procedures waarin pas beroep kan worden ingesteld bij de rechter als eerst een bezwaarschriftprocedure is gevolgd, wordt volgens vaste jurisprudentie van de ABRvS (zie onder meer ABRvS 7 april 2010, LJN: BM0231) aangenomen dat de redelijke termijn eerst een aanvang neemt op het moment dat het bezwaarschrift door het bestuursorgaan wordt ontvangen. Omdat in de aanvraagfase (nog) geen sprake is van een (aan een onafhankelijk gerecht voor te leggen) “geschil” – de aanvraag kan immers ook worden gehonoreerd – bestaat er geen grond om de “redelijke termijn” eerder dan na ontvangst van het bezwaarschrift te doen aanvangen.

Naar het hof begrijpt klaagt [appellant] subsidiair dat voor zover geoordeeld zou moeten worden dat artikel 6 EVRM in de aanvraagfase inderdaad geen rol speelt (noch rechtstreeks noch analoog), de rechtbank ten onrechte niet heeft beoordeeld of de Staat voor de langdurige aanvraagfase schadeplichtig is wegens schending van het rechtszekerheidsbeginsel. Ook deze klacht faalt. De rechtbank heeft in het bestreden vonnis onder 4.5. overwogen dat ook afgezien van artikel 6 EVRM sprake kan zijn van aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad wegens het niet tijdig beslissen op een aanvraag, maar dat een daarop gestoelde vordering tot schadevergoeding moet worden beoordeeld naar de maatstaf van artikel 6:106 BW, waarbij het onder 4.2. bedoelde weerlegbare vermoeden van spanning en frustratie niet van toepassing is. Het hof acht dit oordeel juist, evenals het daarop volgende oordeel dat [appellant] onvoldoende heeft gesteld om aan te nemen dat sprake is van een “aantasting in de persoon”. Voor zover [appellant] tevens heeft willen betogen dat in een geval als dit, waarin artikel 6 EVRM noch rechtstreeks noch analoog van toepassing is, het rechtszekerheidsbeginsel desalniettemin een zelfstandige grondslag geeft voor schadevergoeding met het uit de artikel 6 EVRM-jurisprudentie afkomstige weerlegbare vermoeden als uitgangspunt en (dus) buiten de grenzen van artikel 6:106 BW om, heeft de Staat terecht aangevoerd dat dit betoog geen steun vindt in het recht.

Recht op schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in de procedure naar aanleiding van het verzoek om schadevergoeding? Aan de rechter voorgelegd? Grief 1

Grief 1 is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat [appellant] ook geen rechten aan artikel 6 EVRM kan ontlenen wegens het niet tijdig beslissen op zijn verzoek om schadevergoeding, omdat in die procedure geen sprake is geweest van een inhoudelijke behandeling in beroep. Naar het hof begrijpt is de meest vergaande stelling van [appellant] in het kader van deze grief de stelling dat een overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaarfase reeds voldoende is om aanspraak te maken op schadevergoeding, dat wil zeggen ook als er in het geheel geen beroep zou zijn ingesteld bij de rechter (memorie van grieven p. 4). Uit hetgeen hierboven is overwogen onder 5.1. volgt reeds dat deze stelling onjuist is: artikel 6 EVRM ziet op een effectieve rechterlijke bescherming en is dus niet van toepassing indien geen rechterlijke instantie bij het geschil betrokken is geweest. Daaraan doet niet af dat bij de bepaling of sprake is van overschrijding van de redelijke termijn ook de lengte van bezwaarschriftprocedure, als noodzakelijk “voorportaal” voor de toegang tot de rechter, wordt betrokken. Daargelaten of juist is dat dit oordeel “vergaande gevolgen” zal hebben voor de hoeveelheid beroepschriften die de rechtbanken te verwerken zullen krijgen, zoals [appellant] heeft aangevoerd, kan een (vrees voor een) eventuele toename van beroepschriften niet leiden tot een andere uitleg van artikel 6 EVRM. Dit geldt ook voor de stelling van [appellant] dat voormeld oordeel een discriminatoir onderscheid impliceert tussen de rechtzoekende die na een bezwaarschriftprocedure van vier jaar een negatieve beschikking krijgt (en na het instellen van beroep in beginsel aanspraak zal kunnen maken op schadevergoeding) en de rechtzoekende die na eenzelfde periode van wachten een positieve beschikking krijgt. Wat er ook zij van dit onderscheid, waarvan het discriminatoire karakter door de Staat is betwist, het leidt er niet toe dat de rechtzoekende in de beschreven tweede situatie alsnog (al dan niet analoog) een beroep kan doen op de verdragsbepaling van artikel 6 EVRM. Zoals overwogen onder 5.2. kan ook laatstbedoelde rechtzoekende een vergoeding van immateriële schade vorderen wegens onrechtmatig handelen, met dien verstande dat dan voldaan moet worden aan de eisen van artikel 6:106 BW zonder dat het onder 4.2. bedoelde vermoeden van toepassing is. Het rechtszekerheidsbeginsel zet in een geval als dit, waarin artikel 6 EVRM noch rechtstreeks noch analoog van toepassing is, artikel 6:106 BW niet opzij.

[appellant] stelt voorts dat wel degelijk sprake is van een aan de rechter voorgelegd geschil en dat niet van belang is dat zijn beroep is ingetrokken nadat de Staat de bestreden beschikking had ingetrokken (zie onder 2.10). De Staat bestrijdt dit betoog. De Staat benadrukt dat geen rechtsmiddel is ingesteld tegen het uiteindelijke besluit van 15 april 2008 (zie eveneens onder 2.10.) en dat het ook in het kader van het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het verzoek respectievelijk bezwaar van [appellant] niet is gekomen van een (inhoudelijke) behandeling door de rechtbank. Wat daar ook van zij, dit onderdeel van de grief kan hoe dan ook niet tot een ander dictum leiden, aangezien geen sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank heeft dit ook overwogen en de daartegen gerichte klacht van [appellant] faalt. Met de Staat is het hof van oordeel dat indien wordt aangenomen dat vanwege het instellen van beroep sprake is geweest van een rechterlijke behandeling als bedoeld in artikel 6 EVRM, de voor de beroepsfase geldende termijn ook meegeteld moet worden. De stelling dat de termijn voor de behandeling in beroep niet meegenomen mag worden reeds omdat de Staat de bestreden beschikking heeft ingetrokken nadat beroep was ingesteld, gaat uit van de vooronderstelling dat in het geheel geen (rechterlijke) beroepsfase heeft plaatsgevonden. In dat geval wordt aan toetsing aan artikel 6 EVRM niet toegekomen. Indien het beroep wel wordt meegenomen en artikel 6 EVRM daardoor in beeld is gekomen, moet worden uitgegaan van de maximale termijn van drie jaar voor de behandeling van bezwaar en beroep samen (zie hierboven onder 4.3.), welke termijn niet is overschreden. Nu sprake is van een vreemdelingenprocedure acht het hof aansluiting bij de jurisprudentie van de hoogste bestuursrechtelijke rechter die voor dergelijke procedures is aangewezen, de ABRvS, op zijn plaats en ziet het geen aanleiding [appellant] te volgen in zijn wens aan te knopen bij de door de CRvB gehanteerde, kortere termijnen.

Recht op schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaar- en beroepsprocedure naar aanleiding van het verzoek om een verblijfsvergunning

De rechtbank heeft geoordeeld dat in de bezwaar- en beroepsprocedure naar aanleiding van het verzoek om een verblijfsvergunning sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn met vier maanden en heeft voor recht verklaard dat de Staat op die grond schadeplichtig is jegens [appellant]. De rechtbank achtte zich niet vrij de schade terstond te begroten gelet op het partijdebat. Ter gelegenheid van het pleidooi in hoger beroep hebben partijen desgevraagd verklaard ermee in te stemmen dat het hof de schade alsnog zal begroten, met dien verstande dat hetgeen in dat verband naar voren was gebracht in een andere zaak waarin tegelijkertijd pleidooi plaatsvond geacht moet worden ook in de onderhavige zaak te zijn aangevoerd. Het hof vat dit op als een eiswijziging waarmee de Staat uitdrukkelijk heeft ingestemd en zal de schade derhalve begroten. De Staat stelt dat aansluiting gezocht moet worden bij de door de ABRvS gehanteerde richtlijnen, te weten een schadevergoeding van € 500,- per (gedeelte van een) half jaar waarmee de termijn is overschreden en heeft verklaard om die reden reeds een schadevergoeding van € 500,- te hebben aangeboden. [appellant] heeft dat aanbod geweigerd omdat hij meent dat aangeknoopt moet worden bij de door het EHRM gehanteerde richtlijnbedragen te weten € 1.000,- à € 1.500,- per jaar. Nu het in casu om een vreemdelingenzaak gaat, ligt het in de rede om aansluiting te zoeken bij de jurisprudentie van de ABRvS en het hof acht het door de Staat aangeboden bedrag van € 500,- ook redelijk.

Ofschoon het hoger beroep grotendeels faalt, zal het hof het bestreden vonnis omwille van de leesbaarheid geheel vernietigen en opnieuw rechtdoende, de Staat veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van € 500,-. Nu het schadevergoeding uit onrechtmatige daad betreft is hierover wettelijke rente verschuldigd vanaf het ontstaan van de schade (artikel 6:119 jo. 6:74 jo. 6:83b BW). Het hof zal bepalen dat de wettelijke rente verschuldigd is vanaf 20 juli 2005 (de datum van de beslissing op bezwaar, zie onder 2.7.). Bij een afzonderlijke verklaring voor recht als in eerste aanleg gegeven, heeft [appellant] gegeven deze veroordeling geen belang meer. De Staat zal opnieuw worden veroordeeld in de kosten van het geding in eerste aanleg, een en ander zoals in het dictum van het bestreden vonnis is vermeld. Bij de uitkomst in appel past dat [appellant] in de kosten van deze instantie wordt veroordeeld. Conform de vordering van de Staat zal het hof bepalen dat over de proceskosten in hoger beroep wettelijke rente verschuldigd zal zijn met ingang van veertien dagen na de datum van dit arrest.

vernietigt het bestreden vonnis;

en, opnieuw rechtdoende:

veroordeelt de Staat tot betaling aan [appellant] van een schadevergoeding van € 500,-, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 20 juli 2005;

veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in eerste aanleg, tot op deze uitspraak aan de zijde van [appellant] begroot op € 339,44 aan verschotten en € 904,- aan salaris advocaat en veroordeelt de Staat dus om te voldoen:

veroordeelt [appellant] in de proceskosten in hoger beroep, tot op heden aan de zijde van de Staat begroot op € 313,- aan griffierecht en € 2.682,- aan salaris advocaat, en bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de dag van deze uitspraak moeten zijn voldaan, bij gebreke waarvan te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW vanaf het einde van voormelde termijn tot aan de dag der algehele voldoening;

verklaart dit arrest tot zover uitvoerbaar bij voorraad;

wijst af het meer of anders gevorderde.

Dit arrest is gewezen door mrs. G. Dulek-Schermers, A.E.A.M. van Waesberghe en E.M. Dousma-Valk en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 24 mei 2011 in aanwezigheid van de griffier.