2.5 De geschiedenis van het EVRM in vogelvlucht

Het is nuttig om kort stil te staan bij de vraag op welke wijze het denken over ‘mensenrechten’ tot leven is gekomen. In het voorgaande is gesignaleerd dat grondrechten of fundamentele rechten juridische concepten zijn. Een eerste aanzet in het denken over wat sinds de verlichting wordt aangeduid met het (container)begrip ‘mensenrechten’, ziet men in de late middeleeuwen in Europa.1 Het beroemde voorbeeld is de Magna Carta, een verdrag dat de Engelse koning Jan zonder Land op 15 juni 1215 (onder dwang) sloot, waarbij hij aan zijn baronnen grotere politieke vrijheden garandeerde. In de Magna Carta kan men een eerste ontwerp van het legaliteitsbeginsel lezen. De macht van de koning werd – onder meer zijn bevoegdheid belastingen te heffen – in dit verdrag aan bepaalde regels onderworpen.

Het denken over mensenrechten kwam echt tot leven in het verlichtingsdenken in de 17de en 18de eeuw. De Bill of Rights (1689) in Engeland, de Franse Déclaration des droits de l’ homme et du citoyen (1789) en de Amerikaanse Declaration of Independence (1776) vormen hiervan de bekende exponenten.

Na de Tweede Wereldoorlog zijn de Verenigde Naties opgericht door 51 landen, met als doel een intergouvernementele organisatie te creëren die samenwerkt op het gebied van het internationale recht, mondiale veiligheid en het behoud van mensenrechten. De grondrechten van de mens werden in 1948 omschreven in de Universele verklaring van de rechten van de mens.2 De daarin neergelegde bepalingen zijn niet bindend maar vormen een basis voor andere verdragen waarin deze bepalingen meer gedetailleerd zijn uitgewerkt.3 Als voorbeeld kan worden gewezen op het hiervoor in paragraaf 1.5 besproken IVBPR.

Het EVRM is een product van de Raad van Europa. Het is op 4 november 1950 getekend te Rome en voor Nederland op 31 augustus 1954 in werking getreden.4 Inmiddels strekt het beschermingsbereik van het EVRM zich uit over achthonderdmiljoen mensen in 47 staten.5

Volgens de preambule beoogt het verdrag bij te dragen aan het bereiken van een grotere eenheid van de leden van de Raad van Europa, waarbij: “één van de middelen om dit doel te bereiken (…) de handhaving en de verdere verwezenlijking van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden [is]”. De verdragsluitende staten bevestigen daartoe opnieuw hun:

Het EVRM is het resultaat van een politiek onderhandelingsproces.6 Met name het Verenigd Koninkrijk heeft zich daarbij beijverd de reikwijdte van het verdrag zo beperkt mogelijk te houden. Het beoogde onderhandelingsresultaat betrof een verdrag dat de mensenrechten zou waarborgen op slechts een basaal niveau.7 De conventie diende te functioneren als een ‘alarm bel’ die zou gaan luiden wanneer in een land stelselmatig grove schendingen van mensenrechten zouden plaatsvinden. De rest van Europa zou dan tijdig wakker worden geschud wanneer zich weer een situatie zou voordoen zoals in Duitsland vanaf 1930.

Anderen die bij de onderhandelingen betrokken waren, zoals de Franse politicus (en later rechter in het EHRM) Pierre-Henri Teitgen, koesterden reeds in 1949 grotere ambities. Het EVRM zou een Europese Bill of Rights moeten worden.8 Aangezien dat politiek niet haalbaar bleek, was de conventie zoals die in 1950 werd getekend, het resultaat van een compromis.

De conventie van 1950 kan worden omschreven als een interstatelijk controlemechanisme.9 Iedere verdragsstaat kon een andere verdragsstaat dagen voor de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens. De Commissie voor de Rechten van de Mens schreef daarna een opinie over de zaak, die niet bindend was, maar aan de hand waarvan de Raad van Ministers een besluit kon nemen. Deze oplossing was gekozen omdat in 1950 bij diverse landen bezwaren bestonden tegen het oprichten van een (onafhankelijk) hof dat geschillen zou beslechten. De oprichting van het EHRM werd wel als een optie in de conventie opgenomen. Het EHRM zou evenwel eerst rechtsmacht krijgen wanneer acht van de tien landen de rechtsmacht van het EHRM zouden aanvaarden. Dat aantal werd in 1959 gehaald, waarna het hof in Straatsburg zijn deuren kon openen.10

Niet alleen ging het EVRM van start zonder het EHRM, het moest het ook stellen zonder individueel klachtrecht. Afgesproken was dat pas wanneer vijf landen het individuele klachtrecht zouden hebben aanvaard, het individuele klachtrecht van kracht zou worden en dan nog slechts voor de landen die de desbetreffende verklaring zouden hebben afgelegd.

Het verdrag zoals dat voor Nederland in 1954 in werking trad, had vooral een symboolwaarde. Men was zich er terdege van bewust dat een verdragsstaat zelden of nooit een klacht tegen een andere verdragsstaat zou indienen. Zonder individueel klachtrecht en zonder rechtsmacht voor het EHRM kwam de conventie ter wereld als een sleeping beauty.11

Vanaf 1968 begon het EHRM te ontwaken. In de jaren 1975 tot en met 1979 zou het hof vervolgens zelf de verdragsstaten gaan wakker schudden.12 In deze jaren wees het EHRM een groot aantal baanbrekende uitspraken.13

In de Golder -uitspraak interpreteerde het EHRM het EVRM voor het eerst op een teleologische wijze, waarbij niet de letterlijke tekst maar het oogmerk achter de tekst van doorslaggevend belang werd geacht.14 In de Engel -uitspraak werd overwogen dat de begrippen in het EVRM autonoom dienden te worden verstaan.15 In Handyside en The Sunday Times ontwikkelde het EHRM de margin of appreciation -doctrine.16 In Tyrer werd voor het eerst de frase gebruikt dat het EVRM diende te worden begrepen als een living document.17 In Marckx werd het concept van de positieve verplichtingen ontwikkeld.18 In Airey stelde het EHRM voorop dat de conventie ten doel had de verdragsrechten te verzekeren op een wijze die praktisch en effectief was.19

Met al deze uitspraken kwam de conventie in een geheel nieuw licht te staan. Van een conventie die van start was gegaan als een interstatelijk controlemechanisme, met in wezen slechts een adviserende functie, had het EVRM zich eind jaren zeventig ontwikkeld tot een Bill of Rights, op de naleving waarvan daadkrachtig werd toegezien door het EHRM.20

In de jaren tachtig heeft het EHRM verder gekoerst op een praktische en effectieve handhaving van de door het EVRM gewaarborgde rechten. In die periode steeg het aantal zaken dat Straatsburg bereikte ook sterk.21 Dit maakte een herziening van de werkwijze nodig. Op 1 november 1999 werd het 11de Protocol van kracht op grond waarvan het EHRM een nieuwe structuur kreeg. De Europese Commissie voor de Rechten van de Mens hield op te bestaan. In de nieuwe structuur ontving het EHRM de klachten rechtstreeks. Het aanvaarden van het individuele klachtrecht was niet langer optioneel voor de verdragsstaten. Met inwerkingtreding van het 11de Protocol kreeg het EHRM zijn structuur die het nu ook nog heeft.

De uitdaging waarvoor het EHRM nu staat is om niet ten onder te gaan aan zijn eigen succes. De werkvoorraad is het hof tot aan de lippen gestegen. Om de werklast beter het hoofd te kunnen bieden geldt sinds het van kracht worden (per 1 juni 2010) van het 14de Protocol een nieuwe ontvankelijkheidsvoorwaarde voor klachten. Het biedt het EHRM de mogelijkheid klachten niet-ontvankelijk te verklaren indien de klager door de (beweerdelijke) verdragsschending geen significant disadvantage heeft geleden. Over andere mogelijkheden om de werkvoorraad te reduceren naar een behandelbaar niveau wordt nu druk nagedacht.22 De algemene overtuiging is dat extra maatregelen nodig zijn om dat doel te bereiken.